č. j. 18 Ad 6/2021- 48

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Sabola a soudců Mgr. Jana Ferfeckého a Mgr. Martina Lachmanna ve věci žalobce: SIHEV s.r.o., IČO 284 36 903 sídlem Branická 36/83, Praha 4 zastoupený advokátem Mgr. Davidem Švecem sídlem Tyršův dům, Újezd 450/4, Praha 1 proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce sídlem Kolářská 451/13, Opava o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 5. 2021, č. j. 1068/1.30/21-3 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 5. 2021, č. j. 1068/1.30/21-3, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 11 228 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce, Mgr. Davida Švece, advokáta.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobce se podanou žalobou domáhal zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí žalovaného (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým žalovaný změnil výrok I. a II. rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Plzeňský kraj a Karlovarský kraj (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 14. 1. 2021, č. j. 11593/6.30/20-21 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Ve zbytku odvolání žalobce zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

2. Výrokem I. prvostupňového rozhodnutí byl žalobce shledán vinným ze spáchání přestupku podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), kterého se dopustil tím, že umožnil výkon nelegální práce podle § 5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti 13 cizincům, a to v podobě pracovní činnosti při betonování základů, zakládaní zdiva a pokládce tepelné izolace do podlahy na stavbě „Rekonstrukce supermarketu LIDL“. Žalobce měl umožnit dvanácti cizincům výkon práce v rozporu s povolením k zaměstnání a jednomu cizinci výkon práce v rozporu se zaměstnaneckou kartou, čímž byl porušen § 89 odst. 1 zákona o zaměstnanosti. Žalovaný upravil I. výrok prvostupňového rozhodnutí co do formulačního znění tak, že do něj doplnil následující: „když možnil tomuto cizinci výkon práce v rozporu s druhem práce uvedeným v zaměstnanecké kartě“.

3. Výrokem II. prvostupňového rozhodnutí byla žalobci uložena pokuta ve výši 1 700 000 Kč. Žalovaný změnil tento výrok tak, že žalobci snížil pokutu na 800 000 Kč.

II. Napadené rozhodnutí

4. V napadeném rozhodnutí žalovaný uvedl, že prvostupňovým rozhodnutím byl žalobce shledán vinným ze spáchání přestupku podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, neboť umožnil dotčeným cizincům výkon práce v rozporu s jejich povolením k zaměstnání/zaměstnaneckou kartou. K uvedenému porušení došlo minimálně dne 31. 10. 2018 od 9:15h do 10:30h na adrese Sadová 918, Planá, kde cizinci vykonávali činnosti při betonování základů, zakládaní zdiva a pokládce tepelné izolace do podlahy. Cizinci přitom měli vydáno povolení k zaměstnání/zaměstnaneckou kartu na druh práce 93339 Ostatní pomocní manipulační pracovníci (kromě výroby), nebo 93331 Pomocní skladníci. Správní orgán I. stupně vycházel mimo jiné z protokolu o kontrole ze dne 25. 9. 2019, která byla provedena celním úřadem na předmětné stavbě. Správní orgán I. stupně uvedl, že za podstatné považuje, že cizinci vykonávali pro žalobce závislou práci na stavbě. Činnosti při betonování základů, zakládání zdiva a pokládce tepelné izolace do podlahy nespadají dle správního orgánu I. stupně pod druh práce 93339 Ostatní pomocní manipulační pracovníci (kromě výroby), ani 93331 Pomocní skladníci.

5. Žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, že spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. prvostupňového rozhodnutí bylo dostatečně prokázáno. Žalobce v průběhu kontroly prováděné celním úřadem ani v průběhu přestupkového řízení vedeného správním orgánem I. stupně nedoložil žádné doklady ani jiné důkazy, které by vyvracely zjištěný skutkový stav věci a prokazovaly, že se porušení zákona o zaměstnanosti nedopustil.

6. Dle žalovaného je nepochybné, že žalobci bylo kladeno za vinu, že umožnil výkon nelegální práce cizincům, kterého se dopustil tím, že vyjmenované cizinci na předmětné stavbě vykonávali pracovní činnost v rozporu s druhem práce uvedeným v povolení k zaměstnání. Dle správních orgánů neměli cizinci vydáno povolení k zaměstnání/zaměstnaneckou kartu pro výkon činnosti na stavbě. Žalovaný přistoupil k úpravě výroku I. prvostupňového rozhodnutí, neboť z něj nebylo zřejmé, zda žalobci vytýká umožnění výkonu nelegální práce v rozporu s druhem práce a zároveň s místem výkonu práce. Dle žalovaného je ale z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí zjevné, že je vytýkán jednoznačně pouze rozpor s druhem práce.

7. Žalovaný se taktéž vyjádřil k odvolacím námitkám žalobce. Uvedl, že nebylo potřeba provádět další žalobcem navrhované důkazy výslechem cizinců, neboť správní orgán I. stupně nutně nepopřel, že by daní cizinci vykonávali pouze manipulační práce. Jako podstatné považoval to, že daní cizinci vykonávali pro žalobce závislou práci na stavbě, což bylo potvrzeno i žalobcem. Skutečnost, že cizinci prováděli práce na stavbě, je nesporná a prokázaná, tudíž nebyl dle žalovaného důvod provádět další dokazování.

8. K námitce, že z protokolu o kontrole může vzniknout mylná domněnka, že se na místě kontroly nacházely pouze osoby v protokolu uvedené (tedy jen zaměstnanci žalobce) a že vykonávali nejen manipulační práce, ale i práce odborné, žalovaný uvedl, že protokol o kontrole byl vyhotoven celním úřadem po provedení kontroly u žalobce. Je dle něj proto logické, že jsou v protokolu uvedeni pouze zaměstnanci žalobce, nikoliv zaměstnanci třetích osob. Tím však není řečeno, že by se na stavbě nacházeli pouze zaměstnanci žalobce. K faktuře č. 20181212 ze dne 31. 12. 2018 vystavenou na částku 42 000 Kč, z níž má vyplývat, že zaměstnanci žalobce vykonávali pouze manipulační práce a nikoliv odborné práce, žalovaný uvedl, že její věrohodnost nebyla zpochybněna. Žalovaný dále uvedl, že není předmětem řízení detailně zjistit, jaké konkrétní práce jednotlivé osoby na dané stavbě vykonávaly, není potřebné zjistit celkový počet osob na stavbě či skutečný rozsah prací na stavbě, ani podrobnosti a okolnosti zápisu ve stavebním deníku.

9. Ve vztahu k výroku II. prvostupňového rozhodnutí žalovaný uvedl, že přestože souhlasí s vysokou závažností jednání žalobce, přehodnotil konkrétní výši pokuty. Žalovaný vzal v potaz uložené pokuty v relativně srovnatelných případech. Jelikož jde u žalobce o velký počet cizinců, ale zároveň se jednalo o pochybení v době pandemie onemocnění covid-19, přistoupil ke snížení pokuty na částku 800 000 Kč. S ohledem na majetkové poměry žalobce, který vykazoval čisté obraty v řádech desítek milionů korun, nemůže mít dle žalovaného likvidační charakter.

III. Žaloba

10. Žalobce v podané žalobě namítal, že k porušení pracovněprávních předpisů z jeho strany nedošlo. Dle žalobce správní orgány nedostatečně zjistily skutkový stav věci, jenž nemá oporu v provedených důkazech. Žalovaný rovněž postupoval v rozporu s § 50 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Stav zjištěný žalovaným vychází ze zjištění kontrolorů celního úřadu, konkrétně z protokolu o kontrole ze dne 25. 9. 2019, z informací ze stavebního deníku na místě rekonstrukce a dále textu z vystavených faktur. O žádné jiné důkazy žalovaný napadené rozhodnutí neopřel a žalobcem navržené důkazy neprovedl.

11. Žalobce trval na tom, že kontrolovaní cizinci vykonávali pouze manipulační práce, nikoliv i odborné práce, jak tvrdí žalovaný. Žalobce nepopřel, že v místě byly vykonávány i odborné práce, ty ale nebyly vykonávány zaměstnanci žalobce, nýbrž jinými pracovníky. To, že se do stavebního deníku uváděla jména pouze těchto cizinců, jeho zaměstnanců, bylo způsobeno tím, že stavbyvedoucí tyto osoby zapisoval z důvodu možné kontroly cizinecké policie. Skutečnost, že jsou tito cizinci uvedeni ve stavebním deníku, nijak neosvětluje, jaké práce na stavbě konkrétně prováděli. Dle žalobce se do stavebního deníku uvádí pouze hlavní prováděné činnosti. Stavební deník není zamýšlen jako podrobný popis jednotlivých činností a dílčích prací při provádění stavby. Do stavebního deníku se nezaznamenávají práce pomocné a manipulační (např. přesun a uložení cihel), ani jednotlivé fragmentované fáze provádění činností.

12. Dle žalobce bylo v rámci rekonstrukce prodejny potřeba přemisťovat stroje a materiály, aby mohla rekonstrukce probíhat plynule. Na tuto činnost byl žalobce najat a kontrolované osoby prováděly tuto práci, tedy práci spočívající v přemisťování těžkých zařízení prodejny, přemisťování strojů a skladování materiálů. V rámci rekonstrukce prodejny nejsou zapotřebí pouze činnosti stavebních dělníků. Tuto argumentaci žalovaný zcela odmítl, ale nijak ji nevyvrátil. Pokud existovaly pochybnosti o skutkovém stavu věci, mohly správní orgány provést důkaz výslechem příslušných pracovníků. Žalovaný přitom zcela rezignoval na to, aby zjišťoval, jaké konkrétní práce zaměstnanci prováděli. Dotčení zaměstnanci byli oprávněni vykonávat manipulační práce a je dle žalobce zcela irelevantní, zda tyto práce vykonávali na stavbě nebo jinde. Podstatné je, že na tento druh práce mají vydané platné povolení. Správní orgány neuvedly, proč by měl být výkon manipulačních prací v místě stavby v rozporu s druhem práce podle příslušných povolení k zaměstnání. Žalobce rovněž namítal, že žalovaný odmítl zohlednit trestněprávní zásadu in dubio pro reo.

13. Žalobce závěrem soudu navrhl zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení.

IV. Vyjádření žalovaného

14. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že je přesvědčen o zákonnosti napadeného rozhodnutí. Dle žalovaného je nesporné, že dotčení cizinci vykonávali závislou práci na stavbě, pro kterou neměli vydané zaměstnanecké karty a povolení k zaměstnání. Uvedené je potvrzeno samotným vyjádřením žalobce, že cizinci vykonávali činnosti na stavbě. To je dále potvrzeno kopií stavebního deníku a provedenou kontrolou celního úřadu. V podrobnostech žalovaný odkázal na odůvodnění napadeného i prvostupňového rozhodnutí.

15. Se všemi navrženými důkazy se správní orgán I. stupně podle žalovaného řádně vypořádal. Žalobcem navrhované důkazy nejsou pro přestupkové řízení stěžejní a skutkový stav byl při kontrole dostatečně prokázán. Navrhování nových důkazů považuje žalovaný za pokus o prodloužení správního řízení a vyhnutí se sankci. Dle žalovaného neměli cizinci vydané povolení k zaměstnání pro výkon činnosti na stavbě.

16. Žalovaný proto navrhnul zamítnutí žaloby.

V. Posouzení věci Městským soudem v Praze

17. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, a jedná se o žalobu přípustnou, splňující všechny formální náležitosti na ni kladené. Napadené rozhodnutí žalovaného soud přezkoumal na základě skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí a v mezích uplatněných žalobních bodů [§ 75 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)], jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti, a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

18. O podané žalobě rozhodl soud v souladu s § 51 odst. 1 a 2 s. ř. s. (ve spojení s § 76 odst. 1 s. ř. s.) bez nařízení jednání, jelikož účastníci řízení s rozhodnutím ve věci bez jednání souhlasili (souhlas účastníků byl presumován) a zároveň soud dospěl k závěru o vadách podle § 76 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.

19. Soud vycházel z následující právní úpravy.

20. Podle § 5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti „(p)ro účely tohoto zákona se rozumí nelegální prací práce vykonávaná cizincem v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání nebo bez tohoto povolení, je-li podle tohoto zákona vyžadováno, nebo v rozporu se zaměstnaneckou kartou, kartou vnitropodnikově převedeného zaměstnance nebo modrou kartou vydanými podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky nebo bez některé z těchto karet; to neplatí v případě výkonu jiné práce podle § 41 odst. 1 písm. c) zákoníku práce.“ (podtržení doplněno soudem)

21. Podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti „(p)rávnická osoba nebo podnikající fyzická osoba se přestupku dopustí tím, že umožní výkon nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 1 nebo 2.“ 22. Podle § 3 správního řádu „(n)evyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2.“ 23. Podle § 50 odst. 3 správního řádu „(s)právní orgán je povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu. V řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, je správní orgán povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena.“ 24. Podle § 52 správního řádu „(ú)častníci jsou povinni označit důkazy na podporu svých tvrzení. Správní orgán není návrhy účastníků vázán, vždy však provede důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci.“ 25. Soud se v prvé řadě zabýval námitkou žalobce, dle níž správní orgány nedostatečně zjistily skutkový stav věci. Dle žalobce totiž správní orgány vycházely zejména z kontrolního protokolu, aniž by provedly další důkazy např. výslechem dotčených cizinců. V důsledku toho nebyl dle žalobce zjištěn skutkový stav věci bez důvodných pochybností, neboť dle jeho vyjádření cizinci prováděli na stavbě pouze manipulační práce, nikoliv práce odborné. Dle žalobce tak cizinci nepracovali v rozporu s povoleními k zaměstnání vydanými pro druhy práce 93331 a 93339 (pomocní manipulační pracovníci a pomocní skladníci).

26. Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2014, č. j. 5 As 126/2011 - 68, č. 3014/2014 Sb. NSS, platí, že v řízení o přestupku postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu potřebném pro rozhodnutí o přestupku, přičemž obviněný z přestupku není povinen se hájit, zejména není povinen uvádět na svou obhajobu jakákoliv tvrzení, ani (anebo) o nich (nebo o jiných skutečnostech) nabízet a předkládat správnímu orgánu důkazy; ustanovení § 52 věty první správního řádu se v řízení o přestupku neuplatní.

27. Nejvyšší správní soud se také několikrát vyjádřil k použitelnosti protokolu o kontrole jakožto důkaznímu prostředku. V rozsudku ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013 - 35, uvedl, že „protokol o kontrole není důkazem neotřesitelným, ale že jeho závěry mohou být zpochybněny důkazy následně provedenými ve správním řízení nebo navrženými účastníkem řízení (srov. např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 8. 2001, čj. 7 A 59/99-45, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2008, čj. 4 As 21/2007-80). Správní orgán nemůže odmítnout takové důkazy provést například jen proto, že kontrolovaná osoba nepodala proti kontrolním zjištěním včas námitky a ponechala si svou procesní obranu až do samotného správního řízení (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 8. 1993, čj. 6 A 82/93-21). (…) S ohledem na to, že sankční řízení je trestním řízením ve smyslu článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), byl to správní orgán, kdo měl prokázat vinu stěžovatelky mimo rozumnou pochybnost, veden při tom zásadou vyšetřovací charakteristickou pro řízení zahajovaná z moci úřední (§ 50 odst. 3 správního řádu). Ostatně Nejvyšší správní soud k tomu zaujal stanovisko například již v rozsudku ze dne 18. 12. 2003, čj. 6 A 45/2001-31, č. 157/2004 Sb. NSS, kde uvedl, že povinnost prokázat, že jde o zastřený pracovněprávní vztah, leží na správním orgánu, jelikož jeho úlohou je vyvrátit tvrzení účastníka řízení o tom, že se o takový zastřený pracovněprávní vztah nejedná.“ 28. V rozsudku ze dne 30. 8. 2018, č. j. 2 Ads 25/2018 - 28 Nejvyšší správní soud konstatoval, že „(m)ožnost vycházet z protokolu o kontrole v následujícím správním řízení byla podmíněna nezpochybněním obsahu protokolu v podaných námitkách, nesoučinností účastníka správního řízení, a dále provedením důkazu protokolem o kontrole za účasti účastníka řízení.“ V nedávném rozsudku ze dne 18. 6. 2021, č. j. 5 As 374/2020 - 35, Nejvyšší správní soud shrnul, že „(v) sankčních řízeních, jimž předcházela veřejnoprávní kontrola, je právě kontrolní protokol zachycující průběh kontroly a učiněná kontrolní zjištění základním a stěžejním důkazem. Takto zjištěný skutkový stav přitom není třeba, pokud o něm nepanují rozumné pochybnosti, ověřovat ještě dalšími důkazními prostředky.“ 29. Z uvedené soudní judikatury vyplývá, že kontrolní protokol může být základním a stěžejním důkazním prostředkem v navazujícím řízení o přestupku. Závěry uvedené v protokolu ale mohou být zpochybněny, např. důkazy navrženými účastníkem řízení. Protokol o kontrole tak není neotřesitelným důkazem.

30. V projednávané věci vycházely správní orgány z protokolu o kontrole ze dne 25. 9. 2019, č. j. 9987-7/2019-600000-61, sepsaného Celním úřadem pro Plzeňský kraj, který zachycuje kontrolu stavby „rekonstrukce supermarketu LIDL“ na adrese Sadová 918, Planá, a to dne 31. 10. 2018 od 9:15h do 10:30h. V protokolu je uvedeno, že „(v) době kontroly cizinci ze třetí země pracovali na pozici stavební dělník a betonovali základy, zakládali zdivo a pokládali izolaci do podlahy rekonstruovaného supermarketu LIDL“. V tabulce uvedené v kontrolním protokolu je u jednotlivých cizinců uveden druh práce stavební dělník. Ve vypořádání námitek žalobce proti kontrolnímu protokolu celní úřad uvedl, že ve stavebním deníku není uvedena žádná zmínka o manipulačních pracích, které měli dle žalobce cizinci vykonávat. Podle celního úřadu takové práce nebyly ani technicky možné dle stavu rekonstrukce budovy supermarketu, neboť prodejna byla prostá vybavení, bez strojů a zboží. Cizinci pracující na staveništi tedy nemohli přemisťovat vybavení prodejny, stroje apod. V době kontroly nebyly hotové zdi, chyběla část vnějších zdí a opravoval se krov budovy.

31. Kromě protokolu o kontrole vycházely správní orgány i z dalších důkazů.

32. Dle stavebního deníku ze dne 31. 10. 2018, resp. jednoho jeho listu, byla prováděna betonáž základů, omítání zdiva, demontáž průvlaku, montáž krovu, montáž tepelné izolace, úklid staveniště, pokládání krytin. Ve stavebním deníku jsou uvedena jména dotčených cizinců.

33. Podle faktury č. 20181212 (vystavena dne 31. 12. 2018) bylo ze strany žalobce fakturováno provedení nárazové výpomoci stavebních prací na prodejně Lidl v částce 42 000 Kč. Dle rozpisu položek stálo nakládání a vykládání stavebního materiálu 19 000 Kč a manipulační práce a přesun hmot na stavbě 23 000 Kč.

34. Z rámcové smlouvy o dílo uzavřené mezi žalobcem a společností Andanza s.r.o. dne 29. 8. 2018 vyplývá, že byly sjednány rámcové podmínky pro provedení přípravných, dokončovacích, pomocných a manipulačních stavebních prací, které měly být blíže určeny v samostatných objednávkách objednatele (viz čl. I smlouvy).

35. Soud dále zdůrazňuje, že správní orgány jsou, i bez návrhů, povinny provést dokazování a zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to pokud jde o naplnění každého znaku skutkové podstaty stíhaného přestupku – zde tedy v podobě umožnění výkonu práce v rozporu s povolením cizince k zaměstnání/zaměstnaneckou kartou. Ve vztahu k výkonu nelegální práce Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 9. 2020, č. j. 2 Ads 83/2019 - 26, v tomto směru uvedl, že „(p)řísně vzato postačí, když bude kontrolou zjištěno, že zaměstnanec vykonává (a to nikoli jednorázově či výjimečně, nýbrž soustavně) jiný druh práce, než pro který mu bylo uděleno povolení k zaměstnání. (…) Z citovaných rozsudků jednoznačně vyplývá, že dlouhodobý výkon práce na jiném místě či zásadní změna druhu práce, než který je uveden v pracovním povolení, musí být vždy hodnoceny jako nelegální práce. V ostatních případech je nutné posoudit konkrétní okolnosti daného případu. I jiná než zásadní změna druhu práce tak může představovat nelegální práci.“ (zvýraznění doplněno soudem).

36. Dle soudu z výše provedených důkazů nevyplývá jednoznačný závěr o tom, že žalobce umožnil cizincům výkon nelegální práce a dopustil se tak přestupku podle § 140 zákona o zaměstnanosti. Skutkový stav věci nebyl na základě těchto důkazů zjištěn bez důvodných pochybností. Správní orgány nemohou uzavřít, že se v konkrétním případě jedná o výkon nelegální práce, aniž by vůbec posuzovaly atributy údajné nelegální práce, tedy především rozsah, časové období, konkrétní pracovní úkoly, poměr úkolů mimo povolenou práci a podobně (srov. např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2021, č. j. 18 A 29/2021 - 57, bod 42). Získané podklady přitom v projednávané věci neprokazují veškeré atributy nelegální práce, např. soustavnost, resp. tyto atributy nelze z provedených důkazů jednoznačně dovodit.

37. Protokol o kontrole je pro závěr o nelegální práci tak, jak ho učinily správní orgány, nedostatečný. Správní orgány z protokolu o kontrole dovodily, že cizinci vykonávali činnost při betonování základů, zakládaní zdiva a pokládce tepelné izolace do podlahy, nezabývaly se ale tím, jaké konkrétní činnosti vykonávali jednotliví cizinci a zda se jednalo o soustavný výkon jiného druhu práce. Pro závěr o nelegálnosti práce muselo proběhnout konkrétnější a komplexnější zjišťování, které by případně mělo zachycovat i vyjádření osob v místě kontroly, včetně samotných cizinců. V protokolu o kontrole ale vyjádření osob v místě kontroly zcela chybí, jakož chybí například i fotodokumentace místa kontroly a konkrétnější popis toho, jaké specifické činnosti jednotliví cizinci prováděli. Žalobce přitom v průběhu celého řízení poukazoval na to, že cizinci prováděli na stavbě pouze manipulační práce, jako je přemisťování materiálu a strojů, a navrhoval provedení výslechu cizinců. Za této situace se správní orgány nemohly se zjištěním uvedeným v protokolu o kontrole spokojit.

38. Ani z dalších provedených důkazů totiž jednoznačně neplynou zjištění o tom, že zaměstnanci žalobce vykonávali práce v rozporu s povolením k zaměstnání tak, jak je jejich činnost vymezena ve výroku prvostupňového rozhodnutí (ve spojení s výrokem napadeného rozhodnutí). Do stavebního deníku se obvykle zaznamenává jen základní popis a množství provedených prací (srov. přílohu č. 16 vyhlášky č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, ve znění pozdějších předpisů), kdy se neuvádí, který konkrétní přítomný pracovník provedl tu kterou konkrétní činnost. Do stavebního deníku se nezaznamenávají práce pomocné (například se zaznamená stavba zdi, ale nikoli přesun a uložení cihel na pozemku, se stavbou zdi související), ani jednotlivé fragmentované fáze prováděných činností. S ohledem na uvedené není proto vyloučeno, že uvedené činnosti zahrnovaly i dílčí manipulační práce.

39. Z faktury č. 20181212 pak naopak plyne, že cizinci zajišťovali manipulační práce a přesun hmot na stavbě, resp. nelze z ní bez dalšího jednoznačně dovodit, že cizinci vykonávali práce v rozporu s druhem práce svého povolení k zaměstnání.

40. Aby přitom bylo možné posoudit, zda žalobce spáchal uvedený přestupek, tedy umožnění výkonu nelegální práce, měly správní orgány povinnost nejprve zjistit, jaké konkrétní práce jednotliví cizinci na stavbě vykonávali a následně posoudit, zda byly naplněny veškeré atributy nelegální práce (viz výše).

41. S ohledem na uvedené dospěl soud k závěru, že skutkový stav zjištěný správními orgány (provádění betonáže, zakládání zdiva, pokládání tepelné izolace, navíc jen ve vztahu k určitému okamžiku kontroly) nepostačuje pro závěr o naplnění skutkové podstaty spočívající v umožnění nelegální práce a v tomto ohledu tak daný závěr prozatím nemá oporu ve správním spisu. K totožnému závěru ostatně dospěl i Krajský soud v Plzni v rozsudku ze dne 14. 5. 2021, č. j. 77 A 158/2020 - 48, který se týkal skutkově téměř totožné věci a v podrobnostech lze na jeho odůvodnění odkázat.

42. Nad rámec těchto závěrů však soud uvádí, že nepřehlédl, že správní orgány v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí a napadeného rozhodnutí kladly žalobci k tíži, že závislá práce cizinců byla prováděna na stavbě. Správní orgány z části uvedly, že nepopírají provádění pouze manipulačních prací ze strany cizinců, ale vytýkají žalobci, že umožnil cizincům provádět manipulační práce na stavbě, což neodpovídá druhu práce 93331 a 93339 [pomocní manipulační pracovníci (kromě výroby) provádějí dle evidence Ministerstva práce a sociálních věci úkoly jako jsou balení, přenášení, nakládání a vykládání nábytku a jiných předmětů z domácností, nakládání a vykládání lodních a leteckých nákladů a přenášení a ukládání zboží v různých skladech]. Dle správního orgánu I. stupně a potažmo žalovaného cizinci neměli povolení pro druh práce, která je prováděna na stavbě, např. druh práce 9313 [dělníci v oblasti výstavby budov, jejichž práce spočívá v nakládání a vykládání stavebních materiálů a zařízení a jejich přeprava po staveništi s použitím vozíků; úklid pracovišť a odstraňování různých překážek], přičemž sám žalobce nepopřel provádění manipulačních prací na stavbě.

43. Soud přitom nevylučuje, že pro závěr o naplnění předmětné skutkové podstaty v daném případě může postačovat i argumentace vedená tím způsobem, že výkon jakýchkoliv prací na stavbě (staveništi) a priori neodpovídá druhu práce 93331 a 93339. Takový závěr by nicméně musel být náležitě, tj. přezkoumatelně a jednoznačným způsobem zdůvodněn, včetně úvah ohledně rozsahu jednotlivých druhů prací dle klasifikace CZ-ISCO. Správní orgány však na jiných místech odůvodnění svých rozhodnutí zjevně vycházely ze závěru, že cizinci betonovali základy, zakládali zdivo a pokládali izolaci do podlahy rekonstruovaného supermarketu LIDL, tj. že prováděli jiné než manipulační práce a na tom primárně stavěly své právní posouzení věci: tyto práce totiž byly jednoznačně uvedeny i ve výroku prvostupňového rozhodnutí (na němž v tomto směru nezměnila nic ani změna provedená žalovaným).

44. Uvedené tak jasně svědčí o nekonzistentnosti závěrů správního orgánu I. stupně i žalovaného. Na jednu stranu uvedli, že nepopírají provádění pouze manipulačních prací, na druhou stranu – i ve výroku rozhodnutí – tvrdili, že cizinci prováděli zmíněné odborné práce vyplývající z kontrolního protokolu. V tomto směru rozhodnutí správních orgánů postrádají dostatečně jasné a přesvědčivé závěry a v této části jsou proto zčásti nejasná a vnitřní rozporná, pročež také nepřezkoumatelná. Zároveň neobsahují dostatečný podklad (zdůvodnění) pro posouzení toho, zda jsou manipulační práce dle druhu práce 93331 a 93339 na stavbě a priori vyloučeny. Nelze konečně vyloučit, že případný výkon manipulačních prací zaměstnanci žalobce (jež správní orgány nepopíraly, ale ve výroku vycházely z výkonu odborných prací na stavbě) by mohl potenciálně ovlivnit i úvahy o výši pokuty z hlediska závažnosti deliktu (z pohledu míry případného odchýlení se od povoleného druhu práce).

45. Právě tato nejasnost a nekonzistentnost brání zdejšímu soudu, aby danou otázku sám posoudil, neboť by tak činil vlastně jako první a nahrazoval by tím činnost správních orgánů. Nelze přitom opomenout povahu soudního přezkumu správního rozhodnutí. Přezkumná role soudu se koncentruje na posouzení zákonnosti správního rozhodnutí a řízení, které mu předcházelo, přičemž soud rozhoduje na kasačním principu. Při hodnocení zákonnosti správního rozhodnutí má soud posoudit, zda správní rozhodnutí obstojí (zde se vychází z toho, že prvostupňové správní rozhodnutí a rozhodnutí o odvolání tvoří jeden celek), není však možné, aby soud nahrazoval úvahy správních orgánů a domýšlel odůvodnění jejich rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2016, č. j. 7 As 267/2015 - 57). Odůvodnění správního rozhodnutí musí samo o sobě obstát v předestření důvodů, jež vedly správní orgán k rozhodnutí vyjádřenému ve výrokové části, a musí být v souladu s obsahem správních spisů (viz např. bod 16. rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2013, č. j. 8 Afs 58/2012 - 44, a bod 40. rozsudku ze dne 24. 9. 2014, č. j. 8 Afs 34/2013 - 68, nebo rozsudek ze dne 3. 8. 2017, č. j. 9 Afs 166/2017 - 29). Zdejší soudu proto nemůže nahrazovat úvahy správního orgánu, které mají být samy o sobě tak jasné a přesvědčivé, aby jeho rozhodnutí v soudním přezkumu obstálo.

46. V prvé řadě si tak musí správní orgány v dalším řízení postavit na jisto, jestli je rozhodné, jakou konkrétní činnost daní cizinci na stavbě vůbec vykonávali, a poté se případně zabývat tím, o jaké konkrétní práce šlo a pod jaký druh práce tato činnost spadá, tedy zda je možné ji podřadit pod druh práce, na který měli cizinci vydané povolení k zaměstnání, či nikoliv (a v tomto směru provést potřebné dokazování). Soud přitom nevylučuje, že pro posouzení věci mohou být relevantní i naznačené úvahy správních orgánů o tom, že ani pro manipulační práce na stavbě cizincům nepostačovalo povolení k zaměstnání/zaměstnanecká karta pro druh práce 93331 či 93339 (a konkrétní povahu činností na stavbě není nutné blíže prokazovat). V takovém případě musí ovšem z odůvodnění jejich rozhodnutí jednoznačně a přezkoumatelně vyplývat, že i přes případné skutkové nejasnosti nelze o naplnění skutkové podstaty přestupku (pokud jde o konkrétní pracovní činnosti na stavbě) pochybovat, tj. že jsou naplněny všechny atributy nelegální práce, vč. znaku soustavnosti a těmto úvahám musí samozřejmě odpovídat i výrok jejich rozhodnutí.

47. Soud tak dospěl k závěru, že vzhledem k dosavadním výsledkům dokazování před správními orgány nelze prozatím osvědčit, ale nelze ani vyloučit, že zaměstnanci žalobce vykonávali nelegální práci. Jelikož nebyl výkon nelegální práce zaměstnanci žalobce prokázán, nelze prozatím přisvědčit žalovanému, že žalobcem byla naplněna skutková podstata správního deliktu podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Soud proto dospěl k závěru, že závěry o skutkovém stavu nemají oporu ve správním spisu. Kromě toho soud shledal nekonzistentnost závěrů správního orgánu I. stupně a žalovaného a z tohoto hlediska jejich částečnou nepřezkoumatelnost.

VI. Závěr a náklady řízení

48. Vzhledem k tomu, že žaloba byla důvodná, soud napadené rozhodnutí zrušil podle § 76 odst. 1 písm. a) a b) ve spojení s § 78 odst. 1 s. ř. s. S ohledem na zrušení napadeného rozhodnutí, soud současně vyslovil, že se věc vrací žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Ten je v dalším řízení vázán právním názorem, který soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

49. Výrok II. o náhradě nákladů řízení je odůvodněny ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem. V řízení úspěšný žalobce má právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, a proto mu soud přiznal právo na náhradu nákladů za právní zastoupení spočívající v zaplaceném soudním poplatku ve výši 3 000 Kč (nikoli však již soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě, s nimž žalobce úspěšný nebyl), odměně za 2 úkony právní služby [§ 11 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů – tj. převzetí zastoupení a podání žaloby] v částce 3 100 Kč za jeden úkon, celkem 6 200 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.] a náhradu hotových výdajů za dva úkony v částce 300 Kč za jeden úkon, celkem 600 Kč (§ 13 odst. 4 téže vyhlášky). Zástupce žalobce je plátcem DPH. Žalovaný je tedy povinen zaplatit žalobci k rukám jeho zástupce celkem 11 228 Kč.

Poučení

I. Vymezení věci II. Napadené rozhodnutí III. Žaloba IV. Vyjádření žalovaného V. Posouzení věci Městským soudem v Praze I. stupně a žalovaného a z tohoto hlediska jejich částečnou nepřezkoumatelnost. VI. Závěr a náklady řízení