č. j. 29 A 6/2020-152

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Zuzany Bystřické a soudců JUDr. Mariana Kokeše a Mgr. Petra Pospíšila ve věci žalobce: F. P. proti žalovanému: Městský úřad Luhačovice sídlem nám.

28. října 543, 763 26 Luhačovice o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného spočívající v nevydání osvědčení – řidičského oprávnění z důvodu nepředložení dokladu o odborné způsobilosti žalobce k řízení motorových vozidel v důsledku nezákonného hodnocení zkoušky z praktické jízdy, konané dne 20. 11. 2019, jako součást zkoušky z odborné způsobilosti řízení motorových vozidel, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a průběh správního řízení

1. Žalobou, původně označenou jako žaloba na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu podle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) a posléze k výzvě krajského soudu podáním žalobce ze dne 26. 5. 2020 změněnou na žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného podle § 79 a násl. s. ř. s., se žalobce domáhá toho, aby krajský soud žalovanému uložil povinnost do 7 dnů od právní moci rozsudku vydat žalobci osvědčení o tom, že žalobce je odborně způsobilý k řízení motorových vozidel. Žalobce takto brojí proti ohodnocení jeho zkoušky z praktické jízdy v rámci zkoušky z odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel podle § 32 a násl. zákona č. 274/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel a o změnách některých zákonů, v rozhodném znění (dále jen „zákon o odborné způsobilosti“), ze dne 20. 11. 2019, kterým žalovaný ohodnotil výkon žalobce stupněm „neprospěl“.

2. Z obsahu správního spisu se podává, že žalobce podal dne 16. 10. 2019 žádost o přijetí k výuce a výcviku pro získání řidičského oprávnění skupiny vozidel B, kterou absolvoval u provozovatele autoškoly: Autoškola – P. J.“, IČO 42346762, sídlem Březová 412, 687 67 (viz Přihláška žadatelů k výuce a výcviku pro řidičské oprávnění ze dne 16. 10. 2019). Z obsahu „Žádostí o provedení zkoušek z odborné způsobilosti – Sdělení o konání zkoušek z odborné způsobilosti k řízení motorového vozidla pro získání řidičského oprávnění“ vyplývá, že dle § 32 odst. 3 zákona o odborné způsobilosti žalobce zkoušky absolvoval dne 11. 11. 2019 ve 12 hod a znovu dne 20. 11. 2019 ve 12 hod v budově MěÚ města Luhačovice. Z uvedených žádostí a především pak z protokolů o zkouškách za rok 2019, ev. č. 745/01, pak vyplývá, že u žalobce v kolonce „Výsledky zkoušky – praktická jízda“ je evidováno hodnocení N – neprospěl s daty 11. 11. 2019 a 20. 11. 2019 a razítky zkušebního komisaře M. J. (č. X).

3. Obsahem správního spisu jsou rovněž formuláře Odboru občansko-správních agend Magistrátu města Zlín – „Záznam o zkoušce z praktické jízdy“, a to ze dne 11. 11. 2019 a ze dne 20. 11. 2019, přičemž oba se týkají žalobce a hodnocení jeho praktické jízdy v uvedených datech, u obou je zakroužkováno hodnocení neprospěl a jsou opatřeny razítky a podpisy zkušebního komisaře, případě prvního záznamu je rovněž opatřen podpisem žalobce, v případě druhého je místo podpisu žalobce napsáno sdělení zkušebního komisaře „odmítl se podepsat a odešel“. Ze záznamu o zkoušce z praktické jízdy žalobce ze dne 11. 11. 2019 vyplývá, že zkouška trvala 22 minut, přičemž v kolonce „Údaje o znalostech, dovednostech a chování prověřovaných v rámci zkoušky z praktické jízdy“ je ručně psaným písmem doplněno hodnocení zkušebního komisaře: „Bohuslavice – Březnice – bezdůvodně pomalá jízda mimo obec (max do 70 km/h), X Březnická – T. Bati – nezastavil na žlutou“. Ze záznamu o zkoušce z praktické jízdy žalobce ze dne 20. 11. 2019 pak vyplývá, že zkouška trvala 26 minut, přičemž v kolonce „Údaje o znalostech, dovednostech a chování prověřovaných v rámci zkoušky z praktické jízdy“ je ručně psaným písmem doplněno hodnocení zkušebního komisaře: „Luhačovice (žel. přejezd u nádraží) – vjel na žel. Přejezd, aniž by se rozhlédl, zda nejede vlak, předjížděl cyklistu bezprostředně před přechodem pro chodce (u budovy nádraží).“ Dne 10. 1. 2020 žalobce adresoval žalovanému žádost o zhotovení fotokopií dokumentů k získání řidičského oprávnění, přičemž o předání kopie těchto dokumentů z téhož dne byl pořízen úřední záznam sp. zn. MULU-S 5/2020/26/MaD. Dne 14. 1. 2020 pak byly žalobci zaslány další kopie, včetně protokolu o zkouškách a záznamu o zkoušce z praktické jízdy. Dne 20. 1. 2020 byl žalovanému od žalobce doručen „Podnět k opravě zápisu zkušebního komisaře do žádosti podatele o přijetí k výuce a výcviku v autoškole a do protokolu o zkouškách ve smyslu § 156 správního řádu“, prostřednictvím něhož se žalobce dožadoval, aby žalovaný opravil hodnocení zkoušky z praktické jízdy konané dne 20. 11. 2019 ze stupně „neprospěl“ na stupeň „prospěl“ podle § 156 odst. 1 správního řádu, který byl žalovaným postoupen Ministerstvu dopravy, které mimo jiné vykonává státní dozor ve věcech zkušebních komisařů v souladu s § 54 odst. 1 zákona o odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel. O tomto kroku žalovaný informoval žalobce písemností pod č. j. MULU-3484/2020/26/MarM, doručenou žalobci dne 24. 2. 2020. Ministerstvo dopravy na tento podnět reagovalo dne 25. 5. 2020 sdělením, že není zmocněno žádným právním předpisem k vedení řízení o změně vyjádření, osvědčení vydaného nebo sdělení učiněného jiným správním orgánem. Obsahem správního spisu jsou rovněž čestná prohlášení zkušebního komisaře M. J. ze dne 12. 2. 2020, provozovatele autoškoly L. J. ze dne 13. 2. 2020 a učitelky této autoškoly M. P. ze dne 13. 2. 2020; dále podnět žalobce ze dne 20. 12. 2020 „na podvodné a korupčné správanie autoškoly J.“, adresované Ministerstvu dopravy, resp. Vrchnímu státnímu zastupitelství v Olomouci.

4. Dne 4. 5. 2020 žalobce podal u žalovaného žádost dle § 92 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“), o udělení řidičského oprávnění skupiny AM, B1, B. Řízení o této žádosti nicméně žalovaný zastavil usnesením ze dne 25. 6. 2020, sp. zn. MULU-S 1414/2020/26/MaD, dle § 66 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), neboť žalobce k žádosti nedoložil potřebný doklad o odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel dle § 92 odst. 4 písm. c) zákona o silničním provozu.

II. Shrnutí argumentů obsažených v žalobě

5. Žalobce má v podané žalobě, že v rámci zkoušky odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel splnil všechny zákonné předpoklady podle zákona o řidičském oprávnění pro to, aby mu bylo řidičské oprávnění uděleno, neboť hodnocení dané zkoušky z praktické jízdy, konané dne 20. 11. 2019 (a obdobně i jízdy konané dne 11. 11. 2019), považuje za nezákonné, ze strany žalovaného za svévolné a účelové. Zkušební komisař žalobci nárok na udělení řidičského oprávnění svévolně odepřel, pokud hodnotil zkoušku z praktické jízdy žalobce ze dne 20. 11. 2019 stupněm „neprospěl“ a tento výsledek pak měl zapsat do žádosti o přijetí k výuce a výcviku a do protokolu o zkouškách, aniž by k tomu uvedl či žalobci sdělil konkrétní důvody takového hodnocení.

6. Žalobce je přitom osobou se zdravotním postižením a zisk řidičského oprávnění je pro něj o to důležitější, protože by mu umožnil výkon povolání či zaměstnání a jiných činností souvisejících s jeho běžnými životními aktivitami, které bez řidičského oprávnění nemůže vykonávat. České republice přitom z mezinárodních smluv vyplývají mezinárodní závazky na zajištění práva osob se zdravotním postižením na nezávislý způsob života a zapojení do společnosti, kam dle žalobce spadá taktéž právo na rovnost příležitostí při získávání řidičského oprávnění.

7. Žalobce uvádí, že v průběhu zkoušky z praktické jízdy dne 20. 11. 2019 se nedopustil ani jednoho jednání či opomenutí, se kterým by zákon o řidičském oprávnění spojoval hodnocení zkoušky stupněm „neprospěl“, ani žádné takové pochybení zkušební komisař po skončení zkoušky z praktické jízdy žalobci nesdělil. Žalovaný tak činí až později, přičemž ani tyto konkrétní důvody žalobce nepovažuje za opodstatněné, neboť se uvedených pochybení nedopustil. Žalobce pak z důvodu absence úplného spisového materiálu u žalovaného nemohl ani ověřit, zda zkušební komisař své hodnocení blíže v protokolu o zkoušce odůvodnil, a zejména zda vyhotovil písemný záznam o průběhu zkoušky z praktické jízdy. Jednání zkušebního komisaře při hodnocení zkoušky z praktické jízdy žalobce se tak žalobci jeví jako svévolné. V neposlední řadě žalobce poukazuje na závažné ekonomické dopady pro jeho osobu způsobené absencí řidičského oprávnění.

III. Vyjádření žalovaného, replika žalobce a další podání žalovaného

8. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvádí, že tvrzení žalobce, že se nedopustil v rámci zkoušek z praktické jízdy dne 11. 11. 2019 a znovu dne 20. 11. 2019 žádného pochybení a že protokol o zkoušce žalobce v případě první zkoušky z praktické jízdy pod nátlakem podepsal, v případě druhé zkoušky z praktické jízdy se podepsat odmítl, nejsou pravdivá. Protokol o zkoušce totiž dle zákona o řidičském oprávnění podpis zkoušeného neobsahuje. Jestliže měl žalobce na mysli záznam o zkoušce z praktické jízdy dle § 19 odst. 5 vyhlášky Ministerstva dopravy a spojů č. 167/2002 Sb., kterou se provádí zákon č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel a o změnách některých zákonů, ve znění zákona č. 478/2001 Sb. (dále jen „prováděcí vyhláška“), pak dle žalovaného v záznamech o zkoušce z praktické jízdy ze dne 11. 11. 2019 a ze dne 20. 11. 2019 zkušební komisař jasně definoval důvody hodnocení, včetně uvedení míst, ve kterých k chybnému chování žalobce při zkoušce z praktické jízdy došlo.

9. Dle žalovaného pak v případě zkoušky z praktické jízdy ze dne 11. 11. 2019 podepsal žalobce záznam o zkoušce z praktické jízdy bez výhrad, v případě záznamu o zkoušce 20. 11. 2019 tento po ústním sdělení pochybení žalobce, pro něž byl hodnocen stupněm „neprospěl“, odmítl záznam o zkoušce podepsat. Dle žalovaného přitom taktéž z tvrzení osob, přítomných při zkoušce z praktické jízdy žalobce vyplývá, že žalobce měl při jízdě problémy s bezpečným ovládáním vozidla, dělal chyby v řízení a vedení vozidla, a tedy bezprostředně ohrožoval bezpečnost výcvikového vozidla i dalších účastníku silničního provozu.

10. K žalobcem tvrzenému zdravotnímu postižení a s ním spojenému závazku České republiky na zajištění práv osob se zdravotním postižením a jejich zapojení do společnosti, žalovaný uvádí, že z lékařského posudku nevyplývá, že by byl žalobce osobou se zvláštními potřebami pro účely získání řidičského oprávnění. Pro účely vykonání a hodnocení zkoušky z odborné způsobilosti v České republice byl proto žalobce hodnocen jako každý jiný zdravotně způsobilý žadatel.

11. K tvrzení žalobce, že nebyl seznámen s důvody, pro něž byl v rámci zkoušky z praktické jízdy hodnocen stupněm „neprospěl“ žalovaný uvádí, že žalobce dne 10. 1. 2020 požádal žalovaného o kopii spisového materiálu ve věci jeho řidičského průkazu, načež bylo žalobci sděleno, že některé doklady nemá k dispozici, neboť je má v dispozici zkušební komisař, který byl přítomen při zkoušce z praktické jízdy žalobce, a že mu tyto doklady budou zaslány na adresu trvalého pobytu žalobce. Následně žalovaný tyto materiály žalobci skutečně odeslal, a to dne 14. 1. 2020, přitom z doručenky vyplývá, že tyto materiály byly žalobci doručeny dne 20. 1. 2020. Žalovaný dále uvádí, že to, že žalovaný neměl kompletní spisový materiál dne 10. 1. 2020 k dispozici, neznamená, že tento materiál neexistoval, pouze nebyl ucelený, neboť k ucelení spisového materiálu ve věcech řidičského oprávnění dochází standardně až ve chvíli, když žadatel úspěšně složí zkoušku z odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel.

12. V replice k vyjádření žalovaného žalobce uvádí, že dle jeho názoru spisový materiál, který byl zaslán žalovaným žalobci, vznikal až poté, co žalobce požádal žalovaného o předložení spisu ve věci jeho zkoušky z odborné způsobilosti k řízení motorového vozidla. Dále dle žalobce z hlavičkového papíru, na němž je zaznamenán průběh zkoušky žalobce z praktické jízdy, vyplývá, že při zkoušce byl přítomen zkušební komisař, který byl zaměstnancem jiného obecního úřadu než žalovaného. Žalobce dále poukazuje na skutečnost, že záznam o zkoušce z praktické jízdy obdržel až v poslední den lhůty k podání žaloby, přičemž žalobce tvrdí, že tato skutečnost pouze dále potvrzuje jeho domněnku, že spisový materiál vznikal až ex post, nikoliv k okamžiku, kdy měl zkušební komisař záznam o zkoušce z praktické jízdy vyhotovit. Žalobce dále poukazuje na nestandardnosti spisového materiálu, který obsahuje k jedné skutečnosti více úředních záznamů (vč. opravných úředních záznamů). Nad rámec argumentace, obsažené již v žalobě, pak žalobce uvádí, že jestliže žalovaný ve vyjádření k žalobě konkretizoval pochybení, kterých se měl žalobce dopustit v rámci zkoušek z praktické jízdy ve dnech 11. 11. 2019 a 20. 11. 2019, tak v případě pochybení v rámci první z uvedených zkoušek ani nepředstavovala porušení právních předpisů, a žalobce tak neměl být hodnocen stupněm „neprospěl“ už v rámci první zkoušky, a tudíž ani neměl být nucen opakovat zkoušku z praktické jízdy.

13. V navazujícím vyjádření žalovaný opětovně konkretizuje a podrobně rozvádí pochybení, kterých se měl žalobce v rámci obou praktických jízd odpustit a která byla také důvodem pro hodnocení zkoušky z praktické jízdy stupněm „neprospěl“ ze strany zkušebního komisaře. Žalovaný dále konstatuje, že po důkladné analýze dokumentů dospěl k závěru, že tyto netrpí vadami, které by měly být napraveny ve smyslu § 156 odst. 1 správního řádu, přičemž k podnětům žalobce se v navazujícím postupu rovněž zabýval záznamem komisaře o první i druhé zkoušce z praktické jízdy, přestože žalobce směřoval k opravě zápisu komisaře o druhé zkoušce z praktické jízdy ze dne 20. 11. 2019. Žalovaný přitom rovněž neshledal důvody, které by nasvědčovaly, že Protokol o zkouškách a Žádost o přijetí k výuce a výcviku si vyžadují postup podle § 156 odst. 2 správního řádu, a to ani v kontextu s údaji čestných prohlášení, které mohly odhalit nové skutečnosti, které by nasvědčovaly, že záznamy byly vydány v rozporu s platnými právními předpisy a vyžadují postup podle § 156 odst. 2 správního řádu. Žalovaný už ve svém předcházejícím podání uvedl, že povaha úkonu zkušebního komisaře je daná jeho obsahem – jde o hodnocení praktické jízdy osobou k tomu odborně způsobilou, a že žalovanému proto nepřísluší oprava resp. změna tohoto hodnocení. Žalovaný proto tvrdí, že z pohledu příslušných zákonných ustanovení nemohl být a nebyl ve věci žalobce nečinný. Přesto žalovaný z opatrnosti postupoval na základě podnětu žalobce ve smyslu § 156 správního řádu, prověřil dokumenty, které měl k dispozici (v evidenci) i průběh zkoušek a vyžádal si vyjádření učitelů autoškoly a zkušebního komisaře k průběhu zkoušek, protože se těchto přímo účastnili. Výsledek prověřování potom oznámil žalobci a dle doporučení ministerstva dopravy zaslal žalobci ještě písemné doplnění svého podání – vyjádření k podnětu žalobce. Žalovaný se domnívá, že zákon mu výslovně nedává pravomoc konat tak, jak žalobce požadoval – opravit nebo změnit zápis zkušebního komisaře a že k hodnocení průběhu zkoušek jsou oprávněni pouze zkušební komisaři, kteří při výkonu této odborné činnosti jsou zcela samostatní, stejně jako provozovatelé autoškol při provádění výuky. Žalovaný má za to, že by bylo v rozporu s právními předpisy jednání žalovaného, jímž by zkušebním komisařem provedené a zapsané hodnocení zkoušky z praktické jízdy žalobce změnil či zrušil, v souladu se zásadou zákonnosti podle § 2 odst. 1 správního řádu. Jinými slovy požadované hodnocení „prospěl“ může žalobce v rámci zajištění potřebných dokladů obdržet pouze od osoby zkušebního komisaře, nikoliv od žalovaného. Ministerstvo dopravy je dle stávající právní úpravy orgánem, v jehož působnosti je výkon státního dozoru nad činností zkušebních komisařů (z hlediska jejich odbornosti). V § 54 odst. 1 zákona o odborné způsobilosti však není výslovně založena ani pravomoc tohoto správního orgánu (podobně jako u žalovaného nebo krajského úřadu) ke změně hodnocení již proběhlé zkoušky z praktické jízdy nebo ke zrušení zápisu zkušebního komisaře, který výsledek zkoušky potvrzuje. Případné nedostatky právní úpravy nebo její absenci, jak popisuje žalobce, nelze podle názoru žalovaného zaměňovat za nezákonnost zásahu, ani za nečinnost, přičitatelné žalovanému. Nadto žalovaný poukazuje na skutečnost, že právo žalobce na vykonání opravné dílčí zkoušky trvá, tím i právo na získání odborné způsobilosti a vydání osvědčení. Žalobce je ten, kdo má povinnost prokázat příslušné schopnosti a dovednosti při řízení vozidla (odbornou způsobilost), a pokud tyto schopnosti či dovednosti objektivně zatím neprokázal, nesplnil zatím jednu ze zákonem stanovených podmínek k udělení řidičského oprávnění.

IV. Posouzení věci soudem

14. Krajský soud se, za splnění podmínek dle § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání, v intencích žalobních bodů zabýval tím, zda lze na základě zjištěného skutkového stavu dospět k závěru o nečinnosti žalovaného, přičemž shledal, že žaloba není důvodná.

15. Podle § 79 odst. 1 věty první s. ř. s. se může „ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.“ 16. Jak již bylo naznačeno, v nyní projednávané věci žalobce nejdříve žalobu podal dle § 82 a násl. s. ř. s., přičemž z ní nebylo pochyb o záměru žalobce domáhat se ochrany před jím tvrzeným zásahem žalovaného. Z hlediska aktuální judikatury Nejvyššího správního soudu nicméně krajský soud dospěl k závěru, že tento žalobní typ ve vztahu k dané skutkové situaci byl nesprávný, a proto žalobci usnesením ze dne 12. 5. 2020, č. j. 29 A 6/2020-107, poskytl lhůtu k modifikaci žalobního typu na žalobu na ochranu na ochranu proti nečinnosti žalovaného podle § 79 a násl. s. ř. s. Této možnosti žalobce využil a podáním ze dne 26. 5. 2020 žalobu modifikoval tak, že se jí domáhá toho, aby krajský soud žalovanému uložil povinnost do 7 dnů od právní moci rozsudku vydat žalobci osvědčení o tom, že žalobce je odborně způsobilý k řízení motorových vozidel.

17. V citovaném usnesení předestřené úvahy krajský soud považuje za podstatné i pro samotné meritorní posouzení nyní projednávané věci, jejíž podstatu tvoří snaha žalobce docílit změny stávajícího, pro něho nežádoucího stavu, spočívajícího v nevydání řidičského průkazu, který ve smyslu § 104 odst. 2 zákona o silničním provozu osvědčuje udělení řidičského oprávnění v dané kategorii dané osobě.

18. Krajský soud dospěl k závěru, že napadené jednání žalovaného nemůže být rozhodnutím správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 a 2 s. ř. s. Dle krajského soudu je úkon žalovaného schopen bezprostředně zasáhnout do poměrů žalobce, neboť je hodnocení zkoušky žalobce z odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel podkladem pro získání řidičského oprávnění dle § 82 odst. 1 zákona o silničním provozu, dle něhož „[s]plňuje-li žadatel o řidičské oprávnění nebo o rozšíření řidičského oprávnění všechny podmínky podle § 82, má právní nárok na udělení řidičského oprávnění.“ Je tedy zjevné, že hodnocení žalobce stupněm neprospěl, brání žalobci v získání nároku na udělení řidičského oprávnění. Tento úkon žalovaného však dle krajského soudu nemůže být rozhodnutím správního orgánu, neboť neobsahuje formální znaky pro rozhodnutí správního orgánu předepsané. Podle § 42 odst. 1 in fine zákona o odborné způsobilosti „[o] průběhu zkoušky z praktické jízdy zkušební komisař pořídí písemný záznam.“ Podle odst. 5 téhož ustanovení platí, že „[v]ýčet jednotlivých znalostí, dovedností a chování a podrobnosti o požadavcích na zkoušku včetně náležitostí záznamu o zkoušce stanoví prováděcí předpis.“ Prováděcí vyhláška ministerstva dopravy pak sice náležitosti záznamu z praktické jízdy vymezuje v § 19 odst. 5, forma rozhodování o tom, zda žadatel o řidičské oprávnění v této praktické části zkoušky prospěl či neprospěl, však není nijak upravena. Je proto potřeba vycházet ze skutečnosti, že záznam z praktické jízdy nepředstavuje formální akt rozhodování o tom, zda žadatel o řidičské oprávnění při zkoušce z praktické jízdy prospěl či neprospěl, a lze proto dospět k závěru, že rozhodnutí o tom, že žadatel o řidičské oprávnění neprospěl při zkoušce z praktické jízdy podle § 42 odst. 1 zákona o odborné způsobilosti, nemá zákonem formalizovanou podobu pro vydání, neexistuje zákonem předepsaná procedura předcházející tomuto rozhodnutí, ani zákon neobsahuje předepsanou formu oznamování tohoto rozhodnutí účastníkům řízení. Zákon neobsahuje ani žádnou formu rozhodování či formalizované řízení ve vztahu k odborné zkoušce, včetně případně možnosti domáhat se přezkoumání jejího výsledku, neupravuje. Za takové „rozhodnutí“ nelze dle krajského soudu považovat ani záznam z praktické jízdy.

19. Vydání řidičského průkazu tak není dle názoru krajského soudu rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nýbrž aktem jiné povahy, který spadá do množiny taxativně vymezených aktů dle § 79 odst. 1 s. ř. s., neboť se jedná o osvědčení.

20. Osvědčení podle doktríny správního práva "úředně potvrzuje skutečnosti, které jsou v něm uvedeny. Na rozdíl od deklaratorního správního aktu se osvědčení vydává v případech, kdy není třeba autoritativního zjištění (kdy není o věci pochybnost nebo spor a kdy není zapotřebí ani jinak použít správního uvážení nebo vyložit neurčitý pojem - osvědčují se skutečnosti úředně zřejmé, zpravidla z vnitřních zdrojů vykonavatele veřejné správy, který osvědčení vydává). (…) Proti osvědčení se nelze bránit žádným formálním opravným prostředkem, nýbrž důkazem opaku.“(srov. Hendrych, D. a kol., Správní právo. Obecná část, 6. vyd., C. H Beck, Praha 2006, str. 267, marg. č. 301). V rozsudku ze dne 7. 11. 2007, č. j. 3 As 33/2006-84 (rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz), Nejvyšší správní soud dělící linii mezi osvědčením a deklaratorním rozhodnutím vedl podle toho, zda správním orgánem vydaný akt má povahu důkazního prostředku, jehož obsah (důkaz) lze vyvrátit jiným důkazem (pak jde o osvědčení), anebo zda jde o závazné (a tedy v rovině normativní, a nikoli v rovině skutkové se pohybující) určení práv či povinností, jež jsou předmětem daného správního aktu (pak jde o deklaratorní rozhodnutí). Rovněž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008-98, dospěl k závěru, že „klíčové rozlišovací kritérium mezi osvědčením a deklaratorním rozhodnutím vskutku spočívá v tom, zda je o akt pohybující se v rovině skutkové (o akt potvrzující sice úředně, avšak nezávazně, neboť vyvratitelně, určité skutečnosti), anebo o akt normativní (závazně stanovící, že určitá osoba má, anebo naopak nemá určitá práva nebo povinnosti). Okolnost, do jaké míry zřejmé jsou skutečnosti v osvědčení či deklaratorním rozhodnutí zkoumané, je pak spíše kritériem pomocným.“ 21. V takových případech možnost následného přezkumu aktu v navazujícím žalobním řízení není dána, neboť neexistuje žádný žalobní typ vztahující se na osvědčení, který by byl obdobou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Proto se soud zabývá již v rámci řízení o nečinnostní žalobě obsahovou stránkou takového aktu a zpravidla správnímu orgánu vymezí (v závislosti na tom, co je mezi stranami sporné), zda vůbec má být osvědčení vydáno a případně, vede-li se spor například o jeho určitý dílčí obsahový aspekt, též jaký obsah musí, anebo naopak nesmí mít dotyčný akt (soud se zde nezabývá veškerými obsahovými aspekty daného aktu, nýbrž pouze těmi, které jsou mezi stranami sporné, nebo těmi, které se spornými aspekty aktu souvisejí či jsou na nich závislé). Ve vztahu k osvědčení ostatně toto pravidlo naznačil již Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 1. 2010, č. j. 5 Ans 4/2009-63, či v rozsudku ze dne 31. 10. 2010, č. j. 2 Ans 1/2009-71, a především pak v citovaném usnesení rozšířeného senátu č. j. 7 Aps 3/2008-98).

22. Podobně jako mezi rozhodnutím a osvědčením je nutno rozlišovat mezi zásahem a osvědčením. I zde je klíčovým rozlišovacím kritériem, zda se jedná o úkon správního orgánu závazné povahy, zasahující do sféry práv a povinností jednotlivce, anebo zda jde o úkon povahy ryze evidenční, osvědčovací či potvrzovací, tj. úkon zůstávající toliko v rovině skutkové, nemající však normativní povahu.

23. Nezřídka bude takové rozlišení mezi rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., zásahy ve smyslu § 82 s. ř. s. a osvědčeními ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. obtížné a nejednoznačné. Právě proto však musí být výklad ustanovení o soudní ochraně poskytované ve správním soudnictví takový, aby jakýkoli úkon mající povahu jednoho z výše uvedených, tedy i ten, jenž se pohybuje na pomezí mezi uvedenými typy úkonů, byl podroben soudní kontrole, a to nejen formálně, ale skutečně, tedy z hlediska svého obsahu. Proto, jak již bylo výše uvedeno, je třeba, aby, jde-li o soudní kontrolu vydání osvědčení v řízení podle § 79 a násl. s. ř. s., se soud zabýval nejen tím, zda se má osvědčení vydat, ale podle okolností i jeho obsahovými aspekty. Nebude úkolem krajského soudu zabývat se všemi myslitelnými zákonnými podmínkami pro vydání osvědčení, nýbrž jen těmi, které jsou mezi stranami sporné a které byly učiněny předmětem řízení o nečinnostní žalobě před krajským soudem. Zjednodušeně řečeno, účelem nečinnostní žaloby dle § 79 a násl. s. ř. s. je umožnit, aby soud přinutil správní orgán vydat rozhodnutí ve věci samé či osvědčení. V řízení o nečinnostní žalobě soud zjistí, zda je správní orgán povinen vydat určitý akt z výše uvedené množiny taxativně vymezených aktů, jak jsou uvedeny v § 79 odst. 1 s. ř. s. Pokud shledá, že tomu tak je, uloží správnímu orgánu takový akt vydat. Naopak v řízení o zásahové žalobě podle § 82 a násl. s. ř. s. se by bylo posuzováno, zda se jedná o nezákonný zásah formou nezákonné nečinnosti, jež spočívá v jiném nekonání, než nevydání rozhodnutí ve věci samé či osvědčení (zde řidičského průkazu), což na nyní projednávanou věc nedopadá.

24. Prizmatem výše uvedených závěrů krajský soud přistoupil k posouzení klíčové otázky nyní projednávané věci, tj. zda byly splněny zákonné podmínky pro vydání osvědčení (řidičského průkazu) žalobci a tedy zda se žalovaný nedopustil nezákonné nečinnosti spočívající v nevydání tohoto osvědčení, ačkoliv k tomu byly splněny všechny zákonné předpoklady. Po přezkoumání spisového materiálu i zhodnocení argumentace účastníků řízení nicméně krajský soud dospěl k závěru, že se žalovaný žádné nezákonné nečinnosti spočívající v nevydání osvědčení (řidičského průkazu či oprávnění) nedopustil, neboť žalobce nesplnil všechny zákonné předpoklady pro jeho vydání.

25. Krajský soud k tomu předně považuje za vhodné uvést, že se do značné míry ztotožňuje s názorem žalovaného ve vyjádření k žalobě, že právní úprava žalovanému ani nedává pravomoc konat tak, jak žalobce požadoval, tj. opravit nebo změnit zápis zkušebního komisaře a tedy udělit žalobci stupeň hodnocení „prospěl“, neboť k hodnocení průběhu zkoušek jsou oprávněni pouze zkušební komisaři, kteří při výkonu této odborné činnosti jsou zcela samostatní, stejně jako provozovatelé autoškol při provádění výuky. Výkon státní správy ve vztahu ke zkouškám z odborné způsobilosti totiž dle příslušné právní úpravy spočívá primárně v tom, že žalovaný zejména vede evidenci žadatelů o řidičská oprávnění zařazených do výuky a výcviku, zajistí pro žadatele osobu zkušebního komisaře, umožní žadateli provedení zkoušek z předpisů o provozu na pozemních komunikacích a zdravotnické přípravy a zkoušek z praktické jízdy, vede evidenci o výsledcích zkoušek a potvrdí žadateli doklady, kterými později prokazuje splnění předpokladů k udělení řidičského oprávnění (vydání řidičského průkazu jako osvědčení ve smyslu § 79 s. ř. s.).

26. Výjimku dle krajského soudu tvoří postup dle § 156 správního řádu, z jehož odst. 1 vyplývá, že „jestliže vyjádření, osvědčení nebo sdělení správního orgánu trpí vadami, které lze opravit, aniž tím bude způsobena újma některé z dotčených osob, správní orgán je opraví usnesením, které se pouze poznamená do spisu“. Dle odst. 2 pak platí, že „vyjádření, osvědčení nebo sdělení správního orgánu, které je v rozporu s právními předpisy a které nelze opravit podle odstavce 1, zruší usnesením správní orgán, který je vydal nebo učinil, a to s účinky ode dne, kdy bylo zrušované vyjádření nebo osvědčení vydáno anebo sdělení učiněno, nestanoví-li zákon jiný postup; takové usnesení lze vydat po dobu, po kterou trvají účinky vyjádření, osvědčení nebo sdělení. Na tento postup se přiměřeně použijí ustanovení hlavy IX části druhé o přezkumném řízení.“ Jak vyplývá z obsahu správního spisu i z vyjádření žalovaného k žalobě, tento procesní postup také žalovaný vážil, nicméně v nyní projednávané věci neshledal žádné vady a pochybení, které by volbu tohoto postupu odůvodňovaly, ať již ve vztahu k protokolu o zkouškách a žádosti žalobce o přijetí k výuce a výcviku, tak i ve vztahu k záznamům o zkoušce z praktické jízdy žalobce. S tímto hodnocením se krajský soud ztotožňuje.

27. Jak již bylo uvedeno, kladné hodnocení zkoušky žalobce z odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel je podkladem pro získání řidičského oprávnění dle § 82 odst. 1 zákona o silničním provozu. Ostatně právě nepředložení dokladu o odborné způsobilosti žalobce k řízení motorových vozidel, coby jedné z podmínek pro vyhovění žádosti o udělení řidičského oprávnění skupiny AM, B1, B dle § 92 odst. 4 písm. c) zákona o silničním provozu, bylo důvodem k zastavení řízení o žalobcově žádosti ze dne 4. 5. 2020 ze strany žalovaného (viz usnesení ze dne 25. 6. 2020, sp. zn. MULU-S 1414/2020/26/MaD. Žalobce má ovšem za to, že žalovaný pochybil, pokud mu nevydal toto kladné hodnocení zkoušky z odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel, neboť v rozporu se zákonem a zcela svévolně a bez jakéhokoliv odůvodnění byla jeho praktická část zkoušky (praktická jízda) vykonaná dne 20. 11. 2019 hodnocena stupněm „neprospěl“, ačkoliv se žalobce nedopustil žádného pochybení, kterým by bylo ze zákona opodstatněno udělení takového hodnocení. Obdobné tvrzení pak žalobce předkládá i ve vztahu k praktické jízdě vykonané dne 11. 11. 2019.

28. Tomuto tvrzení žalobce nicméně nemůže krajský soud přisvědčit. Jak již bylo výše rekapitulováno, záznam o zkoušce z praktické jízdy žalobce ze dne 20. 11. 2019 vydaný podle § 42 zákona o odborné způsobilosti v příslušné kolonce „Údaje o znalostech, dovednostech a chování prověřovaných v rámci zkoušky z praktické jízdy“ obsahuje popis pochybení, která následně vedla zkušebního komisaře k udělení žalobci hodnocení „neprospěl“. Podle § 28 odst. 1 zákona o silničním provozu, platí, že „[p]řed železničním přejezdem si musí řidič počínat zvlášť opatrně, zejména se přesvědčit, zda může železniční přejezd bezpečně přejet.“ Podle § 17 odst. 5 písm. d) zákona o silničním provozu pak platí, že „[ř]idič nesmí předjíždět na přechodu pro chodce nebo na přejezdu pro cyklisty a bezprostředně před nimi.“ Z citovaných ustanovení je zjevné, že žalobce se při zkoušce z praktické jízdy dne 20. 11. 2019 dopustil hned dvou porušení zákona o silničním provozu. Obě pochybení přitom představují absenci znalostí, které by měl žalobce při zkoušce z praktické jízdy dle § 19 odst. 2 písm. a) bodů 1 a 2 prováděcí vyhlášky prokázat pro úspěšné složení zkoušky z praktické jízdy. Porušení § 17 odst. 5 písm. d) zákona o silničním provozu pak dokonce naplňuje skutkovou podstatu přestupku dle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 7 zákona o silničním provozu. Dle krajského soudu je proto zjevné, že pokud zkušební komisař z těchto důvodů ohodnotil žalobce při zkoušce z praktické jízdy stupněm „neprospěl“, bylo toto hodnocení zcela v souladu s § 42 odst. 1 zákona o odborné způsobilosti, neboť žalobce nejenže neprokázal potřebné znalosti a dovednosti při jízdě, ale ani neprokázal, že je schopen se při jízdě vyvarovat páchání přestupků v oblasti provozu na pozemních komunikacích. Námitka žalobce, že se při zkoušce z praktické jízdy 20. 11. 2019 nedopustil žádného pochybení, se kterým by zákon spojoval nezbytnost jeho hodnocení stupněm „neprospěl“, stejně jako že hodnocení zkušebního komisaře nebylo nijak odůvodněno, je proto nedůvodná. Na uvedeném závěru nic nemůže změnit žalobcem předložená „Notárská zápisnica – Osvedčenie o významnej skutočnosti“ ze dne 17. 6. 2020, obsahující výpověď R. P., neboť v ní rovněž předkládá vlastní interpretaci příslušných ustanovení zákona o silničním provozu, resp. předkládá vlastní verzi průběhu praktické jízdy (shodnou s verzí žalobce), zcela popírající skutečnosti obsažené ve spisovém materiálu, resp. zpochybňující způsobilost zkušebního komisaře danou odbornou zkoušku provádět.

29. Z totožných důvodů pak lze za nedůvodné označit i shodná tvrzení žalobce ve vztahu ke zkoušce z praktické jízdy konané dne 11. 11. 2019, neboť i ve vztahu k té praktické jízdě správní spis obsahuje záznam s příslušným hodnocením a vymezením pochybení a nedostatků, které zkušební komisař při jízdě žalobce shledal a které se rovněž ocitají v přímém rozporu se zákonem o silničním provozu. Zde je nadto dle krajského soudu nezbytné zdůraznit, že žalobce příslušný záznam podepsal a převzal, aniž by již při této zkoušce jakkoliv namítal nezákonnost takového hodnocení. Naopak žalobce využil možnosti dle § 39 odst. 2 zákona o odborné způsobilosti a přistoupil k opakování této části odborné zkoušky, a to právě vykonáním praktické jízdy dne 20. 11. 2019. V žalobě dodatečné zpochybňování opodstatněnosti jednání zkušebního komisaře, resp. žalovaného ve vztahu k praktické jízdě ze dne 11. 11. 2019 tak krajský soud nepovažuje za relevantní.

30. Krajský soud následně přistoupil k vypořádání dalších, spíše komplementárních, žalobních námitek, podporujících tvrzení žalobce, že hodnocení zkoušky z praktické jízdy žalobce ze dne 20. 11. 2019 bylo důsledkem nezákonného jednání, které se ovšem ve většině případů pohybují spíše v rovině subjektivních hodnocení, domněnek, obvinění a pokračující nesouhlasné polemiky žalobce, kvůli nimž ostatně žalobce činil podněty k ministerstvu dopravy, resp. vrchnímu státnímu zastupitelství.

31. Pokud žalobce namítá, že je osobou se zdravotním postižením, přičemž žalovaný při hodnocení žalobce nezohlednil mezinárodněprávní závazky České republiky, krajský soud uvádí, že jakkoliv krajský soud nezpochybňuje, že žalobce je osobou se zdravotním postižením, žalobce vůbec neuvedl, jaký aspekt jeho zdravotního postižení žalobce při hodnocení jeho zkoušky z praktické jízdy nezohlednil tak, aby jednání žalovaného představovalo porušení mezinárodněprávních závazků České republiky. Nadto dle krajského soudu ani mezinárodněprávní závazky České republiky vůči lidem se zdravotním postižením nemohou znamenat rozdílný způsob hodnocení zkoušky z praktické jízdy per se za situace, kdy znalosti a dovednosti žalobce neskýtají dostatečné záruky schopnosti žalobce zachovat bezpečnost provozu na pozemních komunikacích, neboť zde je naopak dán zájem na ochraně veřejného zdraví a majetku. Jiným případem by dle krajského soudu byla situace, pokud by zdravotní postižení žalobce vyžadovalo, aby při jízdě disponoval zvláštními pomůckami či jinými pomocnými prostředky, například konstrukčně upraveným vozidlem tak, aby vozidlo odpovídalo zdravotnímu postižení žalobce ve smyslu § 43 odst. 7 zákona o odborné způsobilosti či přítomností tlumočníka ve smyslu § 41 odst. 2 zákona o odborné způsobilosti. Tato námitka žalobce tak nemůže být shledána důvodnou.

32. K námitce žalobce, že spisový materiál ke zkoušce žalobce z odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel mu byl doručen až 20. 1. 2020, tj. v poslední den lhůty k podání žaloby, krajský soud uvádí, že žalobce zjevně opomíjí skutečnost, že o spisový materiál požádal žalovaného 10. 1. 2020, tedy pouhých 10 dní před uplynutím lhůty k podání žaloby proti zásahu žalovaného ve správním soudnictví. Žalovaný přitom k zaslání požadované kopie správního spisu přistoupil pouhé 4 dny poté, co o zpřístupnění kopie žalobce žalovaného požádal, což krajský soud považuje za více než adekvátní reakční dobu. Nadto je potřeba přihlédnout ke skutečnosti, že zaslání spisu probíhalo v rámci mezinárodní dopravy z České republiky do Slovenské republiky, a doručení tudíž trvalo 6 dní.

33. K námitce ohledně toho, že jeho zkoušku hodnotil zkušební komisař, který v rozporu se zákonem o odborné způsobilosti nebyl zaměstnancem žalovaného, je dle krajského soudu potřeba poukázat na skutečnost, že žalobce nesprávně vykládá § 33 odst. 2 zákona o odborné způsobilosti, jenž nijak nestanovuje požadavky na určení konkrétního zkušebního komisaře pro zkoušky z praktické jízdy, prováděné konkrétním úřadem obce s rozšířenou působností, nýbrž stanoví podmínky pro určení osoby zkušebním komisařem pro zkoušku z praktické jízdy obecně. Jinými slovy, toto ustanovení neuvádí, že úřad obce s rozšířenou působností musí určit jako zkušebního komisaře při zkouškách jím prováděných pouze zkušební komisaře, kteří jsou zaměstnanci této konkrétní obce s rozšířenou působností, zařazeného do obecního úřadu, nýbrž že zkušebním komisařem může být určena osoba, která a) je zaměstnancem obce, zařazeným do obecního úřadu (nadto se zde neuvádí, že musí být tato osoba zaměstnancem té konkrétní obce s rozšířenou působností, která provádí předmětnou zkoušku žadatele o řidičské oprávnění) a b) disponuje platným průkazem zkušebního komisaře. Žalobce žádným relevantním způsobem nezpochybnil, že by zkušební komisař, který prováděl hodnocení jeho zkoušky z praktické jízdy 20. 11. 2019, nesplňoval některou z výše uvedených podmínek.

34. Konečně pokud žalobce uvádí, že dle jeho názoru spisový materiál žalobce vznikal až po jeho žádosti o opatření kopie správního spisu, krajský soud k tomu uvádí, že žalobce nenavrhl v žalobě žádný důkaz k prokázání jeho tvrzení. Lze přitom těžko po žalovaném požadovat, aby prokazoval, že spisový materiál nevznikl až po žádosti žalobce o opatření kopie správního spisu. Jednotlivé dokumenty, obsažené ve správním spisu, jsou totiž opatřeny datem vzniku, a žalovaný by jen těžko prokazoval negativní skutečnost, že tyto dokumenty nevznikaly k jinému datu. Pokud tedy měl žalobce za to, že spisový materiál vznikal až poté, co požádal žalovaného o kopii spisového materiálu, měl k tomuto tvrzení předložit relevantní důkazy. Pokud žalobce své tvrzení opírá například o tvrzení žalovaného, že zkušební komisař nestihl vyplnit záznam o zkoušce z praktické jízdy, je k tomu třeba uvést, že dle tohoto záznamu se žalobce odmítl pod záznam o zkoušce z praktické jízdy podepsat, což odpovídá taktéž tvrzení žalobce v žalobě. Z vyjádření žalovaného pak vyplývá, že žalobci byly ústně sděleny důvody jeho hodnocení zkoušky z praktické jízdy, načež žalobce odešel ze zkoušky dříve, než stihl komisař vyplnit záznam o zkoušce z praktické jízdy s tím, že odmítá tento záznam podepsat. Záznam o zkoušce z praktické jízdy žalobce ze dne 20. 11. 2019 je proto opatřen podpisem učitele autoškoly. Vzhledem k tomu, že dle § 19 odst. 5 písm. i) prováděcí vyhlášky se záznam o zkoušce z praktické jízdy opatří podpisem učitele autoškoly pouze v případě, kdy žadatel o řidičské oprávnění záznam podepsat odmítne, nemá krajský soud důvod o tvrzení žalovaného pochybovat, neboť tvrzení žalovaného ve spojení s tvrzením žalobce a obsahem správního spisu poskytuje dostatečně přesvědčivou rekonstrukci průběhu zkoušky z praktické jízdy žalobce ze dne 20. 11. 2019.

35. Krajský soud pak uvádí, že žaloba obsahuje řadu dalších tvrzení, vztahujících se zejména k jednání žalobce s autoškolou, v níž žalobce absolvoval výuku a výcvik k získání odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel, kterými se však krajský soud odmítl zabývat, neboť se tato tvrzení jednak přímo nedotýkající posouzení zákonnosti jednání žalovaného, jednak svým obsahem spadají spíše do oblasti působnosti orgánů činných v trestním řízení.

V. Závěr a náklady řízení

36. S ohledem na výše uvedené krajský soud uzavřel, že se žalovaný žádné nezákonné nečinnosti spočívající v nevydání osvědčení (řidičského průkazu či oprávnění) nedopustil, a proto žalobu podle § 81 odst. 3 s. ř. s. zamítl.

37. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce ve věci úspěch neměl (žaloba byla jako nedůvodná zamítnuta), a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, náklady řízení nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly, pročež mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.