č. j. 30 A 122/2018 - 52

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Rutsche a soudkyň Mgr. Heleny Konečné a JUDr. Ivony Šubrtové, ve věci žalobkyně: T. M. H. V. zastoupená advokátem Mgr. Markem Sedlákem se sídlem Příkop 834/8, 602 00 Brno proti žalovanému: Ministerstvo zahraničních věcí se sídlem Loretánské náměstí 5, 118 00 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí ministra zahraničních věcí ze dne 18. 9. 2018, č. j. 130945- 2/2018-OPL, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Velvyslanectví České republiky v Hanoji (dále jen „zastupitelský úřad“) zveřejnilo dne 1. 2. 2018 na své úřední desce a webových stránkách informaci, že žadatelé o termíny osobního podání žádosti o dlouhodobý či trvalý pobyt za účelem sloučení rodiny nebo za účelem studia si musí sjednat schůzku prostřednictvím e-mailu, do jehož předmětu musí uvést aktuální alfanumerický kód, zveřejněný na webových stránkách zastupitelského úřadu. Daný kód je platný do naplnění kapacity a obnovuje se po uplynutí čtyř týdnů. Zastupitelský úřad na webových stránkách dále uvedl, že nový kód bude zveřejněn 31. 5. 2018 v 11 hodin vietnamského času. Právnímu zástupci žalobkyně se v tento čas nepodařilo otevřít webové stránky z důvodu chyby na straně zastupitelského úřadu, a když se mu podařilo stránky po dvou hodinách otevřít a zaslat e-mail s aktuálním kódem, termín schůzky nebyl žalobkyni již poskytnut z důvodu naplnění kapacity zastupitelského úřadu. Téhož dne o několik hodin později zástupce žalobkyně náhodou zjistil, že pro podezření na manipulaci e-mailového objednávání byly objednávky zaslané pod původním kódem zrušeny a nový kód bude zveřejněn v 16 hodin vietnamského času. Po zveřejnění nového kódu zástupce žalobkyně opětovně zaslal za žalobkyni zastupitelskému úřadu e-mail s objednávkou. Ani poté nebyl žalobkyni poskytnut termín z důvodu naplnění kapacit zastupitelského úřadu.

2. Žádostí ze dne 11. 6. 2018 se žalobkyně domáhala prostřednictvím svého zástupce upuštění od podmínky osobního podání pobytové žádosti ve smyslu § 169d odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Svoji žádost odůvodnila zejména tím, že postup pro sjednání schůzky, který zastupitelský úřad zveřejnil na úřední desce, zastupitelský úřad nemá pod kontrolou, a nedodržuje ani vlastní pravidla, neboť nezachovává čtyřtýdenní lhůty pro zveřejnění nového kódu. Žádost byla doručena do datové schránky zastupitelského úřadu spolu s formulářem žádosti žalobkyně o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny.

3. Usnesením ze dne 17. 7. 2018, č. j. 2674/2018-HANOKO-3, zastupitelský úřad zamítl dle § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců žádost žalobkyně o upuštění od povinnosti osobního podání pobytové žádosti a řízení o této žádosti zastavil (dále též „prvostupňové rozhodnutí“). Žalobkyně se bránila proti prvostupňovému rozhodnutí rozkladem, který byl rozhodnutím ministra zahraničních věcí ze dne 18. 9. 2018, č. j. 130945-2/2018-OPL, zamítnut a prvoinstanční rozhodnutí potvrzeno (dále též „napadené rozhodnutí“).

II. Obsah žaloby

4. Žalobkyně poukázala na ustanovení § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců, ve znění novely účinné od 15. 8. 2017, a namítla, že vzhledem k objektivním důvodům, pro něž nemohla podat žádost osobně ve smyslu § 169d odst. 2 zákona o pobytu cizinců, postupovala v souladu s uvedeným novelizovaným ustanovením. Uvedla, že v souladu s požadavky zákona doložila důvody pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti, a proto měl zastupitelský úřad upustit od povinnosti osobního podání její pobytové žádosti. K žalobě přiložila printscreeny dvou e-mailových zpráv ze dne 31. 5. 2018, odeslaných v 7:45 hod. a v 14:23 hod. zastupitelskému úřadu, jejichž obsahem byly žádosti o sjednání termínu osobního podání žádosti žalobkyně o dlouhodobý pobyt za účelem sloučení rodiny (s manželem), včetně alfanumerických kódů uvedených v předmětu e-mailových zpráv.

5. Žalobkyně uvedla, že se na ni vztahují závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyslovené v rozsudcích ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016-52, a č. j. 7 Azs 227/2016-36, v nichž soud uzavřel, že žadatelé o pobytové oprávnění mají právo na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), které zahrnuje předvídatelné a běžným žadatelem obvykle splnitelné procedurální podmínky podání a vyřízení žádosti, včetně možnosti podat žádost v reálném čase a lidsky důstojným způsobem. Žalobkyně zmínila, že se citované rozsudky sice vztahují na předchozí objednávací systém Visapoint, přístup zastupitelského úřadu se však podle ní nezměnil. Poukázala i na závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené v rozsudku ze dne 31. 5. 2011, č. j. 9 Aps 6/2010-106, kde soud zdůraznil, že jedním z významných aspektů spravedlivého řízení je přístup k orgánům veřejné moci na vnitrostátní úrovni.

6. Žalobkyně rovněž namítla, že reakce žalovaného na její argumentaci uvedenou v žádosti o upuštění od podmínky osobního podání pobytové žádosti a v rozkladu nebyla přímo přezkoumatelná. Žalovaný se podle ní nezabýval ani tím, že jí objednávací systém do budoucna nezaručuje sjednání termínu k osobnímu podání pobytové žádosti.

7. Žalobkyně dále poukázala na to, že důvodem pro prominutí osobního podání žádosti mohou být i překážky na straně zastupitelského úřadu, a to jeho nedostatečná kapacita nebo úmyslné regulování počtu podaných žádostí. Žalobkyně označila za nezákonný postup zastupitelského úřadu, který jí na základě dvou jejích e-mailů ze dne 31. 5. 2018 neposkytl žádný termín. Namítla, že zákon nepředpokládá, že by žadatelům nebyl poskytnut žádný termín, a objednávací systém označila za nepředvídatelný. Podle žalobkyně není možné předpokládat, že stávající objednávací systém bude někdy v budoucnu funkční a umožní jí sjednat si termín k osobnímu podání žádosti. Kapacita objednávacího systému skrze e-mail je podle ní vyčerpána po krátké době a jí tak hrozí, že se bude roky pokoušet sjednat si termín, aniž se jí podaří podat osobně žádost o pobyt. Zastupitelský úřad podle žalobkyně nemá postup pro sjednávání schůzek, který je uveřejněn na jeho úřední desce, pod kontrolou. Zastupitelský úřad nedodržuje ani vlastní pravidla objednávání, neboť nezachovává lhůty čtyř týdnů pro zveřejnění nového alfanumerického kódu, ruší sjednané termíny z důvodu nespecifikovaného podezření na manipulaci s objednávacím systémem a vzápětí vyhlašuje nový kód, ačkoli takový postup není zveřejněn na úřední desce zastupitelského úřadu. Dodala, že situace ze dne 31. 5. 2018 se opakovala i ve dnech 25. 6. 2018 a 20. 7. 2018, kdy se rovněž pokoušela sjednat si termín pro osobní podání žádosti.

8. Závěrem žaloby namítla, že postup zastupitelského úřadu odporuje směrnici Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny (dále jen „směrnice o právu na sloučení rodiny“), která nepřipouští regulaci počtu podaných žádostí za účelem sloučení rodiny. Zákaz zavádění obdobných postupů podle žalobkyně vyplývá z čl. 8 citované směrnice, jenž zakazuje členským státům brát v úvahu při slučování rodin přijímací kapacitu, tedy zakazuje zavádět kvóty či regulovat počet podaných žádostí nebo povolených pobytů za účelem sloučení rodiny. Podle žalobkyně členské státy nesmí omezovat práva zaručená směrnicí o právu na sloučení rodiny nad rámec této směrnice, jež jí zaručuje právo na sloučení rodiny na území České republiky. Podle žalobkyně nejsou členské státy s ohledem na čl. 3 odst. 5 směrnice o právu na sloučení rodiny oprávněny přijímat nad rámec této směrnice vnitrostátní úpravu s méně příznivými procesními i hmotněprávními podmínkami pro žadatele usilující o sloučení rodiny. Z čl. 5 odst. 1, 2 a 3 citované směrnice podle ní vyplývá, že členské státy nejsou oprávněny podmiňovat zahájení řízení osobním podání takové žádosti, a nadto za splnění další podmínky týkající se požadavku sjednání termínu. Žalobkyně uvedla, že pro zavádění takových postupů neobsahuje směrnice o právu na sloučení rodiny žádný podklad a uzavřela, že buď byla oprávněna podat žádost o pobyt za účelem sloučení rodiny i jinak než osobně, anebo měl zastupitelský úřad v jejím případě upustit od povinnosti osobního podání pobytové žádosti. Žalobkyně uvedla, že pokud by směrnice o právu na sloučení rodiny umožňovala uložit jí povinnost předem si sjednat termín pro podání žádosti, výslovně by k tomu členské státy opravňovala, jako je tomu v případě krátkodobých víz (v tomto ohledu odkázala na čl. 9 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. 7. 2009, o kodexu Společenství o vízech (dále jen „vízový kodex“).

9. S ohledem na shora uvedené důvody žalobkyně navrhla zrušit napadené rozhodnutí a vrátit věc žalovanému k novému projednání.

III. Vyjádření žalovaného

10. Po rekapitulaci skutkového stavu se žalovaný vyjádřil k okolnostem registrace dne 31. 5. 2018. Přisvědčil, že po zrušení objednávacího systému Visapoint byla pro sjednání termínu osobního podání žádosti o dlouhodobý nebo trvalý pobyt za účelem sloučení rodiny či studia zavedena registrace prostřednictvím e-mailu. Způsob registrace byl v souladu s § 169f zákona o pobytu cizinců zveřejněn na úřední desce i na webové stránce zastupitelského úřadu. Účelem tohoto objednávacího systému je podle žalovaného náběr pobytových žádostí s ohledem na omezenou kapacitu zastupitelského úřadu, kdy pro úspěšnou registraci je nutné do předmětu e-mailové zprávy uvést aktuální alfanumerický kód, který platí jen do naplnění kapacity úřadu a obnovuje se po uplynutí čtyř týdnů. Jeho smyslem je zajistit v destinaci s vysokým počtem žadatelů co do nejvyšší možné míry stejnou startovní pozici pro všechny uchazeče. Za účelem zajištění transparentnosti je veškerá e-mailová komunikace archivována a kontrolována. Potvrdil, že se vzhledem k vysokému počtu žadatelů ve Vietnamu volná místa zaplní ve velmi krátké době po zveřejnění kódu. Žalovaný uvedl, že jsou mu známy i případy kybernetických útoků na webové stránky zastupitelského úřadu s cílem zvýhodnit některé žadatele. I přes přijímaná technická a organizační opatření směřující k lepšímu zabezpečení je nutné vypořádat se v případě zjištěného útoku s danou situací. Je-li po zveřejnění kódu důvodné podezření na manipulaci s webovou stránkou, je celý objednávkový termín zrušen a následně vypsán nový termín tak, aby se minimalizovala schopnost útočníků připravit nový kybernetický útok.

11. Žalovaný uvedl, že ke kybernetickému útoku došlo i během objednávání termínů dne 31. 5. 2018. V 10:58 vietnamského času vypadl na zastupitelském úřadu elektrický proud a včasné zveřejnění kódu v 11:00 bylo znemožněno. V 11:03, když byl kód zveřejněn, nebylo možné webovou stránku otevřít a její nepřístupnost trvala asi 60 minut, přesto bylo 60 volných slotů obsazeno již v 11:02, tj. v době, kdy teprve byly editovány webové stránky po výpadku elektrického proudu. Z tohoto důvodu byl termín zrušen a vypsán nový termín v 16:00 vietnamského času s nově zveřejněným kódem, kdy již nebyla zjištěna žádná manipulace.

12. Podle žalovaného je jádrem sporu posouzení, zda shora popsané okolnosti objednání termínu dne 31. 5. 2018 představují překážku na straně zastupitelského úřadu odůvodňující vyhovění žádosti žalobkyně o upuštění od podmínky osobního podání pobytové žádosti. Podle žalovaného o takový případ nejde, neboť vnější zásah do webových stránek neznamená nefunkčnost e-mailového objednávání termínů a zastupitelský úřad naopak opakovaným vypsáním termínu a zveřejněním nového kódu zamezil vnější manipulaci a přispěl k transparentnosti systému a rovnému přístupu k uchazečům.

13. Žalovaný nepovažoval za důvodnou ani námitku, podle níž byl postup zastupitelského úřadu v rozporu se směrnicí o právu na sloučení rodiny. Poukázal na formu dotčeného aktu Evropské unie, přičemž zdůraznil, že podstatou směrnic je stanovení cíle a rámce příslušné právní úpravy, avšak volba konkrétní formy a prostředků zůstává na členských státech. Čl. 5 směrnice o právu na sloučení rodiny nepředstavuje úplnou harmonizaci procesních pravidel a nebrání členským státům upravit tyto podmínky (jako např. povinnost předchozího objednání) ve vnitrostátním právu, je-li zachována zásada ekvivalence a efektivity. Uvedl, že výklad žalobkyně by vedl k absurdním závěrům, podle nichž by členské státy musely přijímat žádosti nepřetržitě. Možnost pohovoru v § 5 odst. 2 citované směrnice podle něj znamená, že tato směrnice počítá s oprávněním členských států stanovit pro podání žádosti povinnost osobní přítomnosti. Dodal, že srovnávat směrnici o právu na sloučení rodiny s vízovým kodexem je nepřípadné. Vízový kodex, na rozdíl od směrnice, je přímo použitelným právním předpisem a obsahuje proto podrobnější procesní úpravu, kdy se od konkrétních procesních pravidel nelze odchýlit. Směrnice o právu na sloučení rodiny, na rozdíl od vízového kodexu, nepředstavuje úplnou harmonizaci procesních a hmotněprávních podmínek podávání žádostí o dlouhodobý pobyt za účelem sloučení rodiny, ponechává členským státům volnost ohledně prostředků k dosažení stanovených cílů. Vízový kodex stanoví lhůtu, do které má být uskutečněna schůzka pro osobní podání žádosti, avšak v případě žádosti o sloučení rodiny unijní právo takovou lhůtu nevyžaduje.

14. Podle žalovaného nedošlo ani k porušení práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Zdůraznil, že dle čl. 36 odst. 4 Listiny je toto právo aplikovatelné pouze za podmínek stanovených zákonem. Účelem úpravy sjednání termínu osobního podání žádosti v § 169f zákona o pobytu cizinců je zajistit efektivní zorganizování vízové agendy a realizaci požadavku osobního podání i v destinacích s vysokým počtem žadatelů o pobyt. Žalovaný zdůraznil, že se žadatelé nemohou objednat v libovolný okamžik, tj. kdykoli se o to pokusí, neboť poté by systém předchozího objednávání termínů osobního podání žádostí o pobyt ztrácel smysl.

15. Žalovaný rovněž zmínil, že žalobkyně podala v téže záležitosti i žalobu na ochranu před nezákonným zásahem a věc je vedena u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 3 A 131/2018, přičemž tvrzeným nezákonným zásahem je nemožnost registrace dne 31. 5. 2018.

16. Na základě shora uvedeného navrhl žalobu zamítnout jako nedůvodnou.

IV. Replika žalobkyně

17. Žalobkyně zopakovala, že postup zastupitelského úřadu, který nezveřejnil na úřední desce všechny informace a nerespektoval předem uveřejněná pravidla, je nezákonný a nepředvídatelný. Opakovaně zdůraznila, že zastupitelský úřad nemá objednávací systém pod kontrolou. Důsledky této situace podle žalobkyně nemohou být přenášeny na žadatele, a proto podle ní byly splněny podmínky pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti. Rovněž navrhla, aby si soud od žalovaného vyžádal celkový počet přijatých e-mailů ke každému zveřejněnému alfanumerickému kódu.

V. Duplika žalovaného

18. Žalovaný v reakci na repliku žalobkyně uvedl, že zrušení termínu pro objednání osobního podání žádosti a vypsání nového termínu bylo bezprostřední reakcí na nezákonný zásah cizího subjektu, a to za účelem nápravy nezákonného stavu. Postup zastupitelského úřadu podle žalovaného nebyl nepředvídatelný. Opačný přístup by naopak znamenal porušení obecné právní zásady, podle níž nikdo nemůže mít prospěch z vlastního porušení práva.

19. Existence hackerských útoků na webové stránky s alfanumerickým kódem nezpochybňuje podle žalovaného funkčnost e-mailového objednávání. Podstatné podle něj je, aby státní správa dokázala na zjištěné útoky přiměřeně reagovat. Zrušením termínů a vypsáním nových termínů veřejná správa hodlala zajistit maximální rovnost žadatelů a odradit pachatele hackerských útoků.

20. Žalovaný rovněž upozornil, že se k danému skutkovému stavu již vyjádřil Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 4. 12. 2018, č. j. 3 A 131/2018-136, jímž zamítl žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného ze dne 31. 5. 2018.

VI. Skutkové a právní závěry krajského soudu

21. Soud přezkoumal napadené rozhodnutí podle části třetí, hlavy první a druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, přičemž rozsah jeho přezkumu byl vymezen žalobními body (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.). O žalobě soud rozhodl bez nařízení jednání, neboť účastníci s takovým postupem výslovně souhlasili (§ 51 odst. 1 věta první s. ř. s.). Skutkový stav věci:

22. Ze správního spisu soud zjistil následující rozhodné skutečnosti:

23. Zastupitelskému úřadu byla dne 22. 6. 2018 doručena prostřednictvím zástupce žalobkyně žádost o upuštění od podmínky osobního podání žádosti o pobyt dle § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Žádost se týkala celkem 35 žadatelů o pobytová oprávnění, včetně žalobkyně a byl k ní přiložen formulář žádosti žalobkyně o dlouhodobý pobyt za účelem sloučení rodiny datovaný dnem 14. 11. 2017. Jiné přílohy v žádosti o upuštění od podmínky osobního podání žádosti o pobyt nebyly uvedeny.

24. Žádost o upuštění od osobního podání žádosti o pobyt byla odůvodněna tím, že nelze předpokládat, že stávající objednávací systém bude někdy v budoucnu funkční a umožní žadatelům (tedy i žalobkyni) sjednat si termín k osobnímu podání žádosti. Žádost poukázala na to, že dne 31. 5. 2018 v 11:00 vietnamského času se nepodařilo zástupci žalobkyně otevřít webovou stránku zastupitelského úřadu a zjistit aktuální alfanumerický kód, přičemž se podle hlášení na obrazovce PC jednalo o chybu zastupitelského úřadu. Stejný problém se odehrál i při předchozím zveřejnění kódu. Když se asistentce zástupce žalobkyně podařilo asi za dvě hodiny webovou stránku otevřít, zjistit zveřejněný aktuální alfanumerický kód a rozeslat e-maily všech žadatelů, byla již kapacita zastupitelského úřadu naplněna. Termín schůzky tak nebyl žádnému z žadatelů poskytnut. Následnou kontrolou webové stránky zjistila náhodně asistentka zástupce žalobkyně, že byla zveřejněna informace o zrušení původního kódu i přihlášek z důvodu podezření na manipulaci e-mailového objednávání s tím, že v 16:00 vietnamského času bude zveřejněn nový kód. Po jeho zveřejnění asistentka zástupce žalobkyně opětovně rozeslala e- maily všech žadatelů. Termín schůzky však zastupitelský úřad žádnému z nich neposkytl, opět vzhledem k naplnění kapacity. Žádost o upuštění od podmínky osobního podání žádosti o pobyt označuje popsaný postup zastupitelského úřadu za nezákonný, sjednávání schůzek za nekontrolovatelné a objednávací systém za zmanipulovaný.

25. Žádost žalobkyně o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o pobyt byla zamítnuta prvostupňovým rozhodnutím dle § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců, přičemž řízení o této žádosti bylo zastaveno. Následně ministr zahraničních věcí napadeným rozhodnutím zamítl rozklad žalobkyně proti prvostupňovému rozhodnutí a toto rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že zrušení objednávání termínů pro osobní podání žádosti o pobyt a stornování již zveřejněných alfanumerických kódů dne 31. 5. 2018 nepředstavuje důvod pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti. Poukázal též na to, že ve Vietnamu je každý objednávací systém vystaven soustavným pokusům o jeho prolomení, přičemž cílem reakce zastupitelského úřadu na pokus o ovlivnění předem vypsaného objednávání bylo umožnit všem zájemcům ucházet se o sjednání termínu k podání žádosti o pobyt za rovných podmínek. Právní stav věci:

26. Úvodem soud konstatuje, že zástupce žalobkyně podal ve vztahu k jinému žadateli, avšak ve skutkově zcela totožné věci týkající se objednávání termínů osobního podání pobytových žádostí ve Vietnamu dne 31. 5. 2018, žalobu zcela shodného obsahu, kterou zdejší soud projednal pod sp. zn. 30 A 120/2018. Jelikož skutkový stav věci, ale i obsah žaloby a obsah napadeného rozhodnutí jsou shodné s nyní projednávanou věcí, soud neshledal důvody odchýlit se od způsobu vypořádání se s žalobními námitkami, jež byly totožné.

27. V režimu žaloby proti rozhodnutí správního orgánu jsou správní soudy povolány k ochraně práv konkrétních účastníků v konkrétní věci (srov. ustanovení § 2 s. ř. s.). Žalobkyně je tak oprávněna dovolávat se nezákonnosti nastalé pouze v její právní sféře, není oprávněna si osobovat námitky vyplývající z práv třetích osob (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2013, č. j. 1 Afs 12/2013-30, bod 19) a soud nemůže obecně posuzovat situaci ostatních žadatelů o pobytová oprávnění. Žalobkyně učinila předmětem soudního přezkumu rozhodnutí, jímž bylo potvrzeno usnesení zastupitelského úřadu o zastavení řízení o žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny a zamítnuta její žádost o upuštění od povinnosti osobního podání pobytové žádosti. Soud se proto v rozsahu žalobních námitek zabýval tím, zda správní orgány nezákonným způsobem zasáhly do veřejných subjektivních práv žalobkyně a zda existují důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí.

28. Žalovaným je v projednávaném případě Ministerstvo zahraničních věcí České republiky, nikoli ministr zahraničních věcí, který byl v žalobě uveden za žalovaného. Z již ustálené soudní praxe plyne, že směřuje-li žaloba proti rozhodnutí vedoucího ústředního orgánu státní správy, je žalovaným tento ústřední orgán (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu z 10. 1. 2019, č. j. 7 Azs 341/2018-35, z 19. 12. 2018, č. j. 8 Azs 276/2018-47, nebo z 21. 11. 2018, č. j. 9 Azs 372/2018-25).

29. Po provedeném přezkumném řízení soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

30. Zákon o pobytu cizinců upravuje povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny na území (dále jen „společné soužití rodiny“) v § 42a a násl. Cizinec, který je manželem cizince s povoleným pobytem na území, je oprávněn tuto žádost podat na zastupitelském úřadu (srov. § 42a odst. 1 písm. a), odst. 4 zákona o pobytu cizinců).

31. Na základě § 169d odst. 1 zákona o pobytu cizinců je cizinec povinen podat žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu osobně. Osobním podáním žádosti se podle § 169d odst. 2 věta první citovaného zákona rozumí „úkon žadatele, při kterém se žadatel osobně dostaví ke správnímu orgánu, u kterého má být žádost podána, a osobě přímo se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu určené k přijetí žádosti podá žádost v době určené pro jednotlivé druhy a účely pobytových oprávnění a ve formě a způsobem, který stanoví tento zákon.“ Na základě § 169f zákona o pobytu cizinců je přitom žadatel povinen si předem sjednat termín osobního podání žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu způsobem, který zastupitelský úřad zveřejní na své úřední desce.

32. V odůvodněných případech může zastupitelský úřad zvolit mimořádný postup spočívající v upuštění od podmínky osobního podání žádosti. Podle § 169d odst. 3 věty první až třetí zákona o pobytu cizinců „zastupitelský úřad může v odůvodněných případech od povinnosti osobního podání žádosti upustit, pokud současně s doručením žádosti cizinec doloží důvody pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti. Řízení je v případě podle věty první zahájeno dnem, kdy žádost došla zastupitelskému úřadu. Neupustí-li zastupitelský úřad v případě podle věty první od povinnosti osobního podání žádosti, řízení o žádosti usnesením zastaví.

33. Požadavkem osobní formy podání žádosti o vybrané pobytové tituly se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku z 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016-52, a dospěl k závěru, že zakotvení povinnosti osobního podání žádosti je legitimní a v souladu s ústavně zaručeným právem domáhat se stanoveným postupem svého práva u správního orgánu ve smyslu čl. 36 odst. 1, odst. 2 Listiny. V citovaném rozhodnutí Nejvyšší správní soud výslovně uvedl, že „[z]ejména pokud správní orgány adekvátně využívají ustanovení o možnosti upustit od osobního podání žádosti (§ 169 odst. 14 věta druhá, § 170 odst. 1 věta druhá), není důvodu o ústavní konformitě povinnosti osobního podání žádostí o některá povolení k pobytům či o některá víza jakkoli pochybovat.“ Osobní podání žádosti zákonodárce vyžaduje za legitimním účelem, neboť slouží k ověření totožnosti a motivace žadatele, včetně jeho osobních a jiných poměrů, jakož i ke zvážení bezpečnostního rizika a dalších aspektů nutných pro posouzení, zda bude žádosti vyhověno.

34. Žalobkyně má jako cizinka právo podat žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu, toto právo je však podmíněno předchozím splněním zákonných procedurálních podmínek. Jednou z nich je i sjednání termínu osobního podání žádosti způsobem, který zastupitelský úřad zveřejní na své úřední desce. Jak zdůraznil i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 23. 2. 2018, č. j. 5 Azs 312/2017-33, sjednávání termínů musí zohledňovat organizační, technické a personální možnosti daného zastupitelského úřadu, jakož i výši poptávky po těchto termínech. Lze odkázat též na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2012, č. j. 8 As 90/2011 - 62, publikovaný pod č. 2756/2013 Sb. NSS, kde soud uvedl, že „žadatel o vízum, jakkoli nemá právní nárok na vstup do České republiky, má právo na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny) při vyřizování žádosti o takový vstup. Toto právo v sobě zahrnuje především předvídatelné a běžným žadatelem obvykle splnitelné procedurální podmínky podání a vyřízení žádosti, k nimž je nutno počítat i možnost podat žádost v reálném čase a lidsky důstojným způsobem, například bez nutnosti obracet se na neoficiální zprostředkovatele.“ Z již citovaného rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016–52, rovněž vyplývá, že žádost podaná mimo předpokládané podmínky bude přípustná tehdy, pokud se žadatel opakovaně pokouší sjednat si osobní termín podání žádosti skrze objednávací systém, avšak veřejná správa mu v přiměřené lhůtě neposkytne možnost podat žádost postupem standardně předpokládaným v zákoně.

35. Žalobkyně tvrdila, že měla objektivní důvody, které jí bránily v osobním podání pobytové žádosti. Zástupce žalobkyně podal za žalobkyni, spolu s dalšími 35 žadateli o pobytová oprávnění, žádost o upuštění od podmínky osobního podání pobytové žádosti, kterou odůvodnil tím, že žadatelé (tedy i žalobkyně) byli dne 31. 5. 2018 dvakrát neúspěšní ve sjednání si schůzky na zastupitelském úřadu k podání žádosti o příslušný pobytový titul. Postup zastupitelského úřadu, který žalobkyni (a ostatním žadatelům) na základě e-mailů ze dne 31. 5. 2018, kdy si žalobkyně chtěla dvakrát sjednat schůzku, neposkytl žádný termín, označil za nezákonný a objednávací systém za nekontrolovatelný. Uvedl, že daný systém nezaručuje žalobkyni do budoucna reálnou možnost podat osobně pobytovou žádost. Nic bližšího konkrétně ve vztahu k samotné žalobkyni žádost o upuštění podmínky osobního podání pobytové žádosti ani žaloba neobsahovala.

36. V projednávané věci je předmětem sporu, zda shora popsané skutkové okolnosti, které nastaly dne 31. 5. 2018 a vedly zastupitelský úřad k vypsání nových termínů a ke zveřejnění nového alfanumerického kódu na webové stránce, představují důvod pro to, aby zastupitelský úřad mohl vyhovět žádosti žalobkyně o upuštění od podmínky osobního podání pobytové žádosti.

37. Ustanovení § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců kombinuje správní uvážení s neurčitým právním pojmem „v odůvodněných případech“, v důsledku čehož je diskreční pravomoc správního orgánu omezena (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2011, č. j. 5 As 47/2011-77). Zastupitelský úřad nepovažoval případ žalobkyně za odůvodněný, proto neshledal ani prostor pro správní úvahu, zda upustí či neupustí od podmínky osobního podání pobytové žádosti. Výklad pojmu odůvodněný případ a podřazení zjištěného skutkového stavu pod neurčitý právní pojem je otázkou výkladu neurčitého právního pojmu a podřazení skutkového stavu pod neurčitý právní pojem, nikoli předmětem správního uvážení, a proto uvedená otázka podléhá úplnému soudnímu přezkumu (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2014, č. j. 8 As 37/2011-154).

38. Upuštění od podmínky osobního podání žádosti je výjimečným postupem, který by měl být využíván v situacích, kdy by bylo pro žadatele tvrdé a z hlediska veřejné správy nerozumné trvat na osobním podání žádosti (srov. též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2015, č. j. 6 Azs 77/2015 - 36, ze dne 27. 7. 2016, č. j. 10 Azs 219/2015 - 67, či ze dne 8. 9. 2016, č. j. 10 Azs 163/2016 - 37). Jak zdůraznil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 5. 2011, č. j. 9 Aps 6/2010-106: „Prostřednictvím daného institutu lze tedy zohlednit situace, které budou cizinci důvodně bránit v osobním podání žádosti přímo na zastupitelském úřadě. O jaké typové případy v praxi půjde, zda se má jednat pouze o případy překážek osobní účasti, které jsou na straně cizince, nebo též o případy překážek na straně zastupitelského úřadu, zákon o pobytu cizinců žádným způsobem ani neupravuje ani nenaznačuje. Každé takové posouzení tedy závisí na úvaze zastupitelského úřadu, který by měl při svém rozhodování zohlednit všechny v daném čase a dané zemi existující podstatné okolnosti.“ Důvody znemožňující podání žádosti o pobytové oprávnění přitom mohou nastat i na straně zastupitelského úřadu. V rozsudku ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Azs 213/2018-22, Nejvyšší správní soud uzavřel, že „[p]od pojem „odůvodněné případy” tedy budou spadat nejen situace, kdy je objektivně nemožné se dostavit k zastupitelskému úřadu, ale rovněž situace, kdy je dostupnost zastupitelského úřadu objektivně velmi ztížena. Lze uvažovat i o situaci, kdy samotný zastupitelský úřad může mít např. natolik závažné provozní problémy, že nebude možné jej osobně navštívit.“ 39. Žalobkyně byla povinna uvést již v žádosti o upuštění od osobního podání pobytové žádosti konkrétní důvody, proč je právě její případ „odůvodněným“ případem, v němž by zastupitelský úřad neměl trvat na podmínce osobního podání žádosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2016, č. j. 10 Azs 219/2015-67). Zároveň byla i povinna tvrzené skutečnosti zastupitelskému úřadu doložit (srov. dikci § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2015, č. j. 6 Azs 77/2015-36). Žalobkyně podala prostřednictvím svého zástupce spolu s dalšími 35 žadateli o pobytová oprávnění jednotnou žádost o upuštění od podmínky osobního podání žádosti, v níž spojila důvody pro upuštění od osobního podání žádosti s průběhem objednávání ze dne 31. 5. 2018, kdy žalobkyně ani další žadatelé nebyli úspěšní a nezískali termín k osobnímu podání svých žádostí. Daného dne došlo ke kybernetickému útoku na webovou stránku zastupitelského úřadu, který zapříčinil, že se uchazeči o volné termíny včas nedozvěděli nově zveřejněný alfanumerický kód, potřebný k odeslání e-mailové objednávky k termínu osobního podání žádosti o pobyt. Mezi žalobkyní a žalovaným přitom není sporu, že webová stránka zastupitelského úřadu byla ve stanovený čas 11:00 hod. vietnamského času, jakož i několik hodin poté nedostupná, a přesto byly v mezidobí volné termíny některými uchazeči zaplněny. Pokud by zastupitelský úřad daného dne nezrušil vypsané termíny i původní alfanumerický kód a nevypsal vzápětí nové termíny a nezveřejnil nový kód, došlo by tím k narušení rovnosti žadatelů o pobytová oprávnění. Žadatelům, mezi nimiž byla i žalobkyně, kteří dne 31. 5. 2018 čekali na zveřejnění kódu a v důsledku kybernetického útoku na webovou stránku nemohli ani zjistit nový alfanumerický kód, by bylo zcela znemožněno řádně se objednat k termínu schůzky. Rychlá reakce zastupitelského úřadu se tudíž soudu jeví jako jediná možnost, pokud měla být zachována rovnost uchazečů a stejné podmínky pro všechny žadatele o pobytová oprávnění.

40. Pokud žalobkyně odkazovala na průběh e-mailového objednávání v pozdějších dnech 25. 6. 2018 a 20. 7. 2018, je nutné upozornit, že její tvrzení jednak zůstalo v obecné rovině (své pokusy o sjednání termínu osobního podání žádosti v těchto dnech žalobkyně nedoložila), a dále pak se domáhala upuštění od podmínky osobního podání žádosti již před těmito dny. Žádost o upuštění od podmínky osobního podání pobytové žádosti je totiž datována 11. 6. 2018.

41. Situace dne 31. 5. 2018, kdy byl mimo předem stanovenou hodinu a den zveřejněn nový alfanumerický kód, byla zapříčiněna vnějším ovlivněním systému sjednávání schůzek. Jednalo se o mimořádnou situaci, která vedla k nutnosti anulovat výsledky sjednávání termínů na základě původního kódu. K této situaci ze dne 31. 5. 2018 se již vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 11. 2019, č. j. 1 Azs 217/2019-32, v němž zdůraznil, že se jednalo o mimořádný případ odůvodňující i následný postup zastupitelského úřadu, který bezprostředně po odstranění problémů zveřejnil ještě v týž den nový alfanumerický kód. Zdejší soud souhlasí s vyjádřeným názorem, že nešlo o dřívější zveřejnění kódu v rozporu se stanovenými podmínkami (podle nastavených pravidel měl být nový kód zveřejňován každé čtyři týdny), jak namítla žalobkyně, ale o nahrazení kódu, který byl téhož dne již jednou zveřejněn. Situace nebyla standardní a necharakterizovala předmětný systém objednávání. Proto nelze souhlasit s názorem, podle něhož je nutno na základě zjištěných skutečností hodnotit daný systém sjednávání schůzek jako netransparentní, nepředvídatelný a nekontrolovatelný. Systém e-mailového objednávání totiž byl za standardních podmínek nastaven tak, že uchazeči dopředu věděli o datu a hodině zveřejnění nového alfanumerického kódu. Z posouzení jednoho dne funkčnosti tohoto systému, během něhož došlo ke kybernetickému útoku (31. 5. 2018), nelze činit obecné závěry (srov. zejména body 31 a 32 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2019, č. j. 1 Azs 217/2019-32).

42. Skutkově totožné události jako v projednávané věci byly posuzovány i v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2019, č. j. 9 Azs 440/2018-44, kde se soud zabýval tvrzeným nezákonným zásahem spočívajícím v nepřidělení termínu k osobnímu podání žádosti právě v den kybernetického útoku 31. 5. 2018. Shora zmíněný postup zastupitelského úřadu Nejvyšší správní soud neshledal nezákonným, naopak konstatoval, že „[z]e zjištěného skutkového stavu nevyplynulo, že by tento systém fungoval svévolně, neprůhledně, diskriminačně, neracionálně či neférově. V případě stěžovatelů ani nelze hovořit o tom, že by jim tento systém dlouhodobě znemožňoval podat žádost o udělení povolení k dlouhodobému či trvalému pobytu, neboť zásahovou žalobu podali již po dvou neúspěšných pokusech o sjednání termínu, které učinili v jeden den. Úkolem soudů ve správním soudnictví není předcházet budoucím a hypotetickým nezákonným zásahům. V projednávaném případě sice došlo k výpadku webových stránek žalovaného, kde byl zveřejněn alfanumerický kód, tento výpadek však žalovaný dostatečně vysvětlil tím, že se jednalo o cílený útok. Případné manipulaci a s ní spojeným znevýhodněním poctivých žadatelů žalovaný zabránil a podmínky pro žadatele narovnal tím, že žádosti o sjednání termínu podané při tomto výpadku anuloval a zveřejnil nový alfanumerický kód společně s novým termínem pro sjednávání termínů osobního podání žádosti. Ani tento postup nelze považovat za libovolný či neracionální, a tudíž za nezákonný ve smyslu vymezeném výše citovanou judikaturou.“ S vysloveným názorem se zdejší soud zcela ztotožnil.

43. Soud naopak nesouhlasí s názorem žalobkyně, že by měl správní orgán nahlížet na průběh e- mailového objednávání dne 31. 5. 2018 jako na odůvodněný případ, kdy lze upustit od podmínky osobního podání pobytové žádosti. Uvedený výklad by vedl k absurdnímu závěru, na jehož základě půjde u všech žadatelů, kteří se v den kybernetického útoku pokusili neúspěšně registrovat skrze e-mail k termínu schůzky, o odůvodněný případ, kdy lze upustit od podmínky osobního podání pobytových žádostí. Situace žalobkyně tak, jak byla předestřena v žádosti o upuštění od podmínky osobního podání žádosti o pobyt a v žalobě, se nijak neliší od případů jiných žadatelů, kteří se toho dne pokoušeli rovněž registrovat k termínu schůzky na zastupitelském úřadu skrze e-mail a čekali na zveřejnění alfanumerického kódu. Mimořádný institut upuštění od podmínky osobního podání žádosti, kterou stanovil zákon o pobytu cizinců v § 169d odst. 3, nelze aplikovat plošně na všechny žadatele, kteří hodlali v den, kdy došlo ke kybernetickému útoku, získat termín schůzky. Od osobního podání žádosti mohlo být upuštěno pouze v konkrétních a odůvodněných případech, ve kterých by byla zákonná podmínka osobního podání pro konkrétního žadatele nepřiměřeně tvrdá a přísná.

44. Ačkoli žalobkyně opakovaně poukazovala na to, že doložila objektivní důvody pro upuštění od podmínky osobního podání žádosti, obsah spisu tomu neodpovídá. Žalobkyně žádné takové důvody správním orgánům nedoložila a žádost o upuštění od povinnosti osobního podání pobytové žádosti byla odůvodněna pouze odkazem na průběh e-mailového objednávání dne 31. 5. 2018. Žalobkyně neuvedla, jak dlouho či v jakém předchozím časovém období se konkrétně ona sama (či její zástupce) marně pokoušela sjednat si termín osobního podání žádosti o dlouhodobý pobyt. Nespecifikuje to ani žaloba, která je obecná a jednotná pro všech 36 žadatelů, stejně jako žádost o upuštění od podmínky osobního podání pobytové žádosti. Žalobkyně neuvedla, proč právě ona, na rozdíl od ostatních žadatelů o pobytová oprávnění ve Vietnamu, nemá šanci sjednat si v přiměřeném časovém horizontu termín skrze nový e-mailový objednávací systém. Nesplnila tudíž podmínky stanovené § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Z jejího tvrzení nevyplývají žádné skutečnosti, pro které by bylo možné považovat její případ, na rozdíl od situace mnoha jiných žadatelů o pobytová oprávnění ve Vietnamu, za odůvodněný případ umožňující zvolit mimořádný postup a upustit od podmínky osobního podání žádosti.

45. Soud nepovažoval na potřebné vyžádat si od žalovaného celkový počet přijatých e-mailů ke každému zveřejněnému alfanumerickému kódu. Takové doklady by nevypovídaly nic o případu žalobkyně. Správní orgány nepochybily, pokud případ žalobkyně nepodřadily pod kategorii neurčitého právního pojmu „odůvodněných případů“ ve smyslu § 169d odst. 3 zákona o pobytu a zastupitelský úřad neměl prostor pro správní úvahu, zda upustí od podmínky osobního podání žádosti o pobytové oprávnění.

46. Pouze ve stručnosti soud konstatuje, že se neztotožnil ani s obecnou žalobní námitkou, podle níž žalovaný nereagoval v rozkladu přímo přezkoumatelným způsobem na argumentaci žalobkyně a nezabýval se tím, že jí objednávací systém nezaručuje do budoucna sjednání termínu k osobnímu podání žádosti o pobyt. Žádost o upuštění od podmínky osobního podání žalobkyně byla formulována ryze obecně, shodně jako v případě dalších 35 žadatelů. Neuváděla, jak dlouho před 31. 5. 2018 se pokoušela sjednat si termín k osobnímu podání žádosti. Pouhé dva pokusy ze dne 31. 5. 2018, kdy druhý pokus žalobkyně učinila jen díky zrušení prve zveřejněného kódu (tj. fakticky se jednalo o pokus jediný), nepředstavují odůvodněný případ pro upuštění od podmínky osobního podání žádosti o pobyt, jak bylo již shora vysvětleno. Jelikož argumentace žalobkyně v průběhu správního řízení zůstala v obecné rovině, správní orgány na ní reagovaly adekvátně stručným a přezkoumatelným způsobem. Žalovaný uvedl, z jakých skutečností vycházel a proč považoval námitky žalobkyně za nerozhodné, jakož i jakými úvahami se řídil a podle které právní normy rozhodl. Reakci žalovaného na argumentaci žalobkyně proto soud neshledal nepřezkoumatelnou.

47. Soud nepovažoval za důvodnou ani námitku, podle níž postup zastupitelského úřadu, jímž reguluje počet podaných žádostí za účelem sloučení rodiny, odporuje směrnici o právu na sloučení rodiny. Nelze souhlasit s názorem, že zákaz zavádění kvót či zákaz regulace počtu podaných žádostí nebo povolených pobytů za účelem sloučení rodiny vyplývá z čl. 8 citované směrnice. Čl. 8 směrnice o právu na sloučení rodiny se týká jiné problematiky. Ve vztahu k podání žádosti o sloučení rodiny totiž stanoví, že jestliže právní předpisy členského státu berou v úvahu přijímací kapacitu, pak může být zavedena nejvýše tříletá čekací lhůta od podání žádosti o sloučení rodiny do vydání povolení k pobytu rodinným příslušníkům. Regulace počtu podaných žádostí o pobyt za účelem sloučení rodiny se citovaný článek netýká.

48. Soud rovněž upozorňuje, že směrnice, na rozdíl od nařízení, nejsou přímo použitelným právním předpisem sekundární normotvorby Evropské unie. Směrnice jsou ve smyslu čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie pro členské státy závazné co do požadovaného výsledného stavu. Volba prostředků k dosažení výsledného stavu je však ponechána na členských státech. Proto není přiléhavé srovnávat uložení povinností členským státům na základě vízového kodexu, jenž je nařízením, s úpravou obsaženou ve směrnici o právu na sloučení rodiny.

49. Směrnice o právu na sloučení rodiny neupravuje konkrétní náležitosti podání žádosti a nebrání členským státům zvolit pro přijetí žádosti způsob osobního podání. Jak uvedl ve svém vyjádření žalovaný, daná směrnice stanoví společná kritéria pro podmínky uplatňování práva na sloučení rodiny. Procesní pravidla posuzování žádosti o sloučení rodiny i postup projednávání vstupu a pobytu členů rodiny by měla vést k tomu, aby byly postupy členských států s ohledem na běžné pracovní zatížení jejich správních orgánů účinné, snadno zvládnutelné, transparentní a spravedlivé, a aby dotčeným osobám nabízely odpovídající právní jistotu (srov. zejména recitály 6 a 13 směrnice o právu na sloučení rodiny). Stát smí zavést určitá organizační pravidla pro podávání žádostí právě proto, aby umožnil efektivní zpracování vyššího počtu takových žádostí, byť musí zaručit, že organizační pravidla nebudou představovat faktickou překážku podávání žádostí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2012, č. j. 8 As 90/2011-62).

50. S ohledem na shora uvedené důvody soud neshledal, že by žalobkyně byla rozhodnutím žalovaného nezákonným způsobem zkrácena na svých právech. Žalobu proto zamítl jako nedůvodnou (§ 78 odst. 7 s. ř. s.).

V. Náklady řízení

51. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně, která nebyla ve věci úspěšná, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný náhradu nákladů řízení nepožadoval, a soudu není ani známo, že by mu nad rámec jeho správní činnosti vznikly další náklady.