č. j. 31 Af 44/2019 -687

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Jaroslavy Skoumalové a soudců Mgr. Petra Sedláka, Ph.D. a JUDr. Václava Štencla, MA ve věci žalobce: Hotel Černá Hora, a.s. sídlem U Pivovaru 3/5, 679 21 Černá Hora právně zastoupen advokátkou JUDr. Lenkou Příkazskou advokátkou HSP&Partners advokátní kancelář, v. o. s. sídlem Čechova 2, 750 02 Přerov proti žalovanému: Ministerstvo financí sídlem Letenská 15, 118 10 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 4. 2019, č. j. MF-17067/2016/1203-15, a rozhodnutí Úřadu Regionální rady regionu soudržnosti Jihovýchod ze dne 15. 3. 2016, č. j. RRJV 1489/2016, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Dne 3. 6. 2019 byla Krajskému soudu v Brně doručena žaloba, kterou se žalobce domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 4. 2019, č. j. MF-17067/2016/1203-15 (dále jen „napadené rozhodnutí“), a rozhodnutí Úřadu Regionální rady regionu soudržnosti Jihovýchod (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 15. 3. 2016, č. j. RRJV 1489/2016 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Správní orgán prvního stupně rozhodl o tom, že se žalobce dopustil porušení rozpočtové kázně podle § 22 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, a byl mu uložen odvod peněžních prostředků za toto porušení rozpočtové kázně ve výši 3 082 852 Kč. Napadeným rozhodnutím bylo změněno prvostupňové rozhodnutí tak, že se částka uložená za porušení rozpočtové kázně snižuje na 2 977 465 Kč.

II. Obsah žaloby

2. Žalobce v žalobě v první řadě namítá, že vedení řízení o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně bránila překážka věci pravomocně rozhodnuté, neboť mu tato údajná pochybení v minulosti již byla vytknuta a také za ně byly uloženy finanční korekce. Správní akty, kterými byly žalobci uloženy finanční korekce, jsou pravomocnými rozhodnutími, které v posuzované věci vytvářejí překážku „rei iudicatae“ a je zcela nepochybné, že v případě uložení dalších finančních korekcí by došlo k porušení zásady „ne bis in idem“.

3. Dále žalobce namítá, že žalovaný nerespektoval právní závěry uvedené v usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 16. 12. 2015, č. j. 31 A 92/2015 – 104. Dle názoru žalobce nemohlo být v dané věci vedeno řízení o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně, neboť doposud neproběhlo řízení ve věci sporu z veřejnoprávní smlouvy. Pouze v tomto řízení mohly být posouzeny námitky žalobce a až na základě jeho výsledku mohlo být rozhodnuto o případném uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně.

4. Na třetím místě žalobce namítá, že se při zadání tendrů č. 1, č. 2, č. 3 a č. 4 nedopustil pochybení a tyto byly zcela transparentní. V souladu s Příručkou pro žadatele a příjemce ROP NUTS 2 Jihovýchod obsahovala zadávací dokumentace kritéria pro hodnocení nabídek, kdy každé mělo předem stanovenou svoji váhu. Stanovení dílčích hodnotících kritérií nebylo subjektivní, uchazeči měli ve svých nabídkách předkládat konkrétní hodnoty, které byly zcela zřejmé. Samotné hodnocení nabídek je popsáno v záznamu o posouzení a hodnocení nabídek, což vyhovuje transparentnosti výběrového řízení. Volba kritérií hodnocení, jejich počet i samotné vyhodnocení je výlučně v kompetenci zadavatele a pouze zadavatel může rozhodnout o výběru nejvhodnější nabídky.

5. Ve čtvrté žalobní námitce žalobce upozorňuje na to, že správní orgán prvního stupně ani žalovaný nepostupovali v souladu s článkem II bodem 1 zákona č. 24/2015 Sb., podle kterého se porušení rozpočtové kázně, ke kterému došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, posuzuje a odvod a penále se uloží podle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. Správní orgán prvního stupně a žalovaný postupovali podle nesprávné právní úpravy a vyvstává proto otázka, zda je vůbec možné jednání žalobce označit za porušení rozpočtové kázně nebo toliko jako porušení povinností vyplývajících z veřejnoprávní smlouvy.

III. Vyjádření žalovaného

6. Žalovaný se k žalobě vyjádřil ve svém podání doručeném krajskému soudu dne 29. 8. 2019. Žalobce své rozhodnutí považuje za správné, zákonné a patřičně odůvodněné a s názory žalobce nesouhlasí. Dotace byla poskytnuta na základě veřejnoprávní smlouvy a oznámení o finančních korekcích nejsou rozhodnutími správního orgánu, nýbrž reakcí jedné smluvní strany na nedostatečné plnění smluvních podmínek druhou smluvní stranou. Jestliže žalobce s finančními korekcemi nesouhlasil, mohl iniciovat spor z veřejnoprávní smlouvy. O aplikaci „ne bis in idem“ a „věci pravomocně rozhodnuté“ nelze hovořit. Daňové řízení vedené ve věci odvodu za porušení rozpočtové kázně bylo v posuzované záležitosti jediným řízením vedeným správním orgánem prvního stupně a žalovaným.

7. Z žalobcem zmíněného usnesení krajského soudu nevyplývá, že má být otázka porušení rozpočtové kázně rozhodována ve sporném řízení. Tímto usnesením krajský soud odmítl žalobu žalobce proti výzvě k úhradě části dotace s tím, že tento úkon poskytovatele není správním rozhodnutím. Požadavek žalobce, aby žalovaný rozhodl ve sporném řízení, že žalobce nemá vracet dotaci nebo její část, není na místě řešit sporem ze smlouvy, neboť řešení takové situace je upraveno právními předpisy.

8. Žalovaný uvedl již v napadeném rozhodnutí, že hodnotící kritéria zvolená žalobcem při zadání tendrů č. 1, č. 2, č. 3 a č. 4 byla stanovena netransparentním způsobem. Žalovaný tak nemá pochybnost o neoprávněném použití finančních prostředků poskytnutých z rozpočtu Regionální rady regionu soudržnosti Jihovýchod, a tedy porušení rozpočtové kázně. Ta byla posuzována podle znění rozpočtových pravidel účinného v okamžiku, kdy k porušení rozpočtové kázně došlo, což mohlo být z principu nejdříve v okamžiku poskytnutí finančním prostředků, tedy za účinnosti zákona č. 477/2008 Sb. Samotná právní kvalifikace porušení rozpočtové kázně však nebyla uváděným zákonem změněna, a proto je námitka žalobce irelevantní.

IV. Jednání

9. V rámci přípravy jednání soud zjistil, že správní spis nezahrnuje zadávací dokumentaci týkající se projednávaných částí projektu žalobce, což bylo potvrzeno v rámci prvního jednání soudu, v jehož rámci soud proto vyzval účastníky řízení k jejímu doplnění. Žalovanému uložil povinnost doložit CD se zadávací dokumentací, které je uvedeno v přehledu spisové dokumentace, a stejně tak žalobci uložil povinnost doložit zadávací dokumentaci v písemné formě. Před ústním jednáním žalovaný doložil dokumenty, které se měly nacházet na požadovaném CD, a zároveň za součinnosti soudu byla doplněna část správního spisu, která soudu nebyla poskytnuta a byla stále v dispozici správního orgánu prvního stupně. Krajský soud umožnil žalobci jak před jednáním, tak v rámci ústního jednání seznámit se s doplněním správního spisu.

V. Posouzení věci krajským soudem

10. Krajský soud na základě včas podané žaloby přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2, věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“), jakož i řízení předcházející jeho vydání. Při přezkoumání rozhodnutí vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správních orgánů (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. K námitce žalobce, že uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně bránila překážka věci pravomocně rozhodnuté 11. Žalobce v první řadě namítá, že vedení předmětného řízení o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně bránila překážka věci pravomocně rozhodnuté.

12. Ze správního spisu vyplynulo, že žalobce jakožto příjemce uzavřel s Regionální radou regionu soudržnosti Jihovýchod jakožto poskytovatelem dne 6. 10. 2008 smlouvu o poskytnutí dotace (dále jen „smlouva“) pro projekt s názvem Hotel Sladovna v rámci prioritní osy 11.2 Rozvoj udržitelného cestovního ruchu vedený pod číslem projektu CZ.1.11./2.1.00/01.00202 (dále jen „projekt žalobce“). Smlouva byla uzavřena podle § 269 odst. 2 zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku a na základě dokumentace Regionálního operačního programu NUTS 2 Jihovýchod. Předmětem smlouvy bylo poskytnutí finanční podpory ve formě účelové dotace na realizaci projektu, jehož předmětem bylo vybudování certifikovaného hotelu s kongresovým a wellness zázemím. Dotace byla poskytnuta na základě usnesení Výboru Regionální rady podle § 16e odst. 1 písm. c) zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje ze dne 4. 6. 2008, č. j. ÚRR 12/03-4, a to na způsobilé výdaje projektu uvedené v rozpočtu projektu.

13. V dané věci není mezi účastníky sporné, že žalobci byly Regionální radou regionu soudržnosti Jihovýchod uděleny finanční korekce, které se týkaly shodných pochybení jako těch, která byla předmětem také napadeného rozhodnutí.

14. Následně byla žalobci zaslána Informace o porušení podmínek poskytnutí dotace ze dne 16. 9. 2015, č. j. RRJV 12966/2016, ve které bylo odkázáno na Zprávu z auditu č. RPJV/2013/O/019 a následně byla shrnuta pochybení, procentuální výše korekce za tato pochybení a výpočet celkové částky korekce. Na Informaci o porušení podmínek poskytnutí dotace navazovalo prvostupňové rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto o tom, že se společnost Hotel Černá Hora, a.s. dopustila porušení rozpočtové kázně dle § 22 zákona o rozpočtových pravidlech tím, že porušila podmínky poskytnutí dotace a neoprávněné použila peněžní prostředky ve výši 3 082 851,40 Kč. Porušení přitom spočívalo v porušení čl. V odst. 3 smlouvy, tedy v tom, že nepostupovala v souladu s pravidly Regionálního operačního programu Jihovýchod při zadávání zakázek. Prvostupňovým rozhodnutím byl žalobci uložen odvod peněžních prostředků za porušení rozpočtové kázně ve výši 3 082 852 Kč.

15. K odvolání žalobce bylo prvostupňové rozhodnutí přezkoumáno žalovaným. V napadeném rozhodnutí správnímu orgánu prvního stupně vytkl, že nespecifikoval, které z pravidel žalobce porušil, odkázal však na provedený audit a následnou kontrolu, což žalovaný považoval za dostačující. Dále se vyjádřil také k žalobcem namítané překážce věci pravomocně rozhodnuté. Uvedl, že dopisy ukládající finanční korekce nelze považovat za rozhodnutí správce daně a jejich účelem bylo pouze informovat příjemce o tom, že kontrolní orgán zjistil pochybení, a proto část dosud neproplacených výdajů neuznal jako výdaje způsobilé. Vzhledem k tomu, že dotace měla být poskytnuta pouze na způsobilé výdaje projektu, poskytovatel dotace příjemce informoval, o kolik procent budou výdaje uplatněné v žádosti o platbu kráceny.

16. Poskytování dotací z fondů Regionální rady regionu soudržnosti je nutno řadit do oblasti veřejné správy, konkrétně veřejných financí. Obsahem smlouvy o poskytnutí dotace je poskytnutí dotačního plnění z veřejných zdrojů, jejichž správa se řídí veřejnoprávními předpisy. Na rozdíl od vztahů občanskoprávních, ve kterých jsou jejich účastníci zásadně v rovném postavení, při uzavírání smlouvy o poskytnutí dotace dochází fakticky ke stanovení podmínek poskytnutí dotace poskytovatelem a veškerá smluvní volnost příjemce spočívá v možnosti tyto podmínky přijmout, či odmítnout (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2014, č. j. 2 Afs 75/2013 - 55). Uzavřením veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace je upraven vztah mezi příjemcem a poskytovatelem dotace. Taktéž na veřejnoprávní smlouvy je nutno aplikovat zásadu „pacta sunt servanda“ a i tyto smlouvy se musí dodržovat. Dotací se rozumí „peněžní prostředky poskytnuté z rozpočtu územního samosprávného celku, městské části hlavního města Prahy, svazku obcí nebo Regionální rady regionu soudržnosti právnické nebo fyzické osobě na stanovený účel“, přičemž je to právě účel, který je podstatným charakteristickým rysem dotace. K naplnění účelu dotace je nezbytné dodržování smluvně stanovených podmínek a rozpočtové kázně tak, jak je stanoveno smlouvou. Dotační podmínky totiž vymezují rozsah a způsob využití veřejných prostředků k účelu, který veřejná správa považuje za žádoucí (viz také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2018, č. j. 2 Afs 128/2017 – 31).

17. Podle čl. VII smlouvy je poskytovatel oprávněn kontrolovat dodržení podmínek, za kterých byla dotace poskytnuta. Pokud zjistí, že příjemce nesplnil nebo neplní některou z podmínek vyplývajících z této smlouvy, je oprávněn zahájit potřebné kroky vedoucí ke zjištění, zda došlo k porušení rozpočtové kázně ve smyslu zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Pokud bude zjištěná nesrovnalost představovat porušení rozpočtové kázně podle smlouvy a podle § 22 zákona o rozpočtových pravidlech, je příjemce povinen vyplacenou částku dotace vážící se k tomuto porušení bez zbytečného odkladu uhradit poskytovateli na základě písemné výzvy.

18. Podle čl. IV odst. 2 smlouvy poskytování dotace probíhá formou zpětného proplácení finančních prostředků, které příjemce vynaložil na realizaci projektu v souladu s předpokládaným plánem projektu, který je přílohou smlouvy. Podle čl. IV odst. 4 smlouvy budou příjemci uhrazeny jen výdaje, které prokazatelně uhradil a doložil příslušným účetním dokladem.

19. Vypořádání první námitky žalobce závisí na posouzení, jakou povahu mají finanční korekce způsobilých výdajů z pohledu práva, tedy zda se jedná o správní rozhodnutí či nikoli.

20. Podobnou otázkou se zabýval již Nejvyšší správní soud a v rozsudku ze dne 7. 11. 2019, č. j. 9 Afs 38/2013-53, nastínil, že oznámení o krácení dotace není správním rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. a může být toliko předmětem sporu mezi smluvními stranami, přičemž až rozhodnutí příslušného orgánu ze sporu z veřejnoprávní smlouvy je za splnění dalších zákonem stanovených podmínek, rozhodnutím přezkoumatelným dle § 65 s. ř. s. ve správním soudnictví.

21. Nadto se krajský soud již v minulosti zabýval povahou dokumentu doručeného žalobci v projednávaném případě před vydáním prvostupňového rozhodnutí. K povaze tohoto dokumentu krajský soud ve svém usnesení ze dne 16. 12. 2015, č. j. 31A 92/2015 – 104 uvedl, že „soud považuje napadený úkon žalovaného za výzvu ve smyslu citovaného ustanovení, která není závazná, a tedy závazně neupravuje práva a povinnosti žalobce. Žalobce má možnost na výzvu reagovat nebo nereagovat. V případě nevrácení stanovené části dotace se žalobce vystavuje riziku vydání rozhodnutí o porušení rozpočtové kázně, na které teprve může reagovat opravným prostředkem případně správní žalobou.“ Dále pak „bez ohledu na to, zda se jednalo o porušení rozpočtové kázně po účinnosti zákona č. 24/2015 Sb., nebo porušení povinností vyplývajících z veřejnoprávních smluv před účinností citovaného zákona, vždy se jedná nejen formálně ale i materiálně o úkon žalovaného, kterým nejsou závazně upravována práva a povinnosti žalobce.“ 22. Taktéž finanční korekce v projednávaném případě mají podobu pro žalobce nezávazných výzev, na které mohl, ale nemusel reagovat. V případě, že s obsahem výzev nesouhlasil, mohl v souladu s povahou jeho vztahu se správním orgánem prvního stupně založeného smlouvou vyvolat spor z veřejnoprávní smlouvy podle § 169 správního řádu ve spojení s § 141 správního řádu, který iniciuje ta ze stran, která nesouhlasí s postupem druhé smluvní strany.

23. K první námitce žalobce krajský soud uzavírá, že finanční korekce uložené Regionální radou regionu soudržnosti Jihovýchod nebyly správními rozhodnutími, a proto nemohly založit překážku věci pravomocně rozhodnuté v nyní posuzované věci. Stejně tak se nemohlo jednat ani o porušení zásady „ne bis in idem“, neboť finančními korekcemi nedošlo k uložení povinnosti, které by bránilo následnému uložení povinnosti prvostupňovým a napadeným rozhodnutím. V otázce případného sporu z veřejnoprávní smlouvy krajský soud odkazuje na následující body tohoto rozsudku. K námitce žalobce, že žalovaný nerespektoval právní závěry vyjádřené v usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 16. 12. 2015, č. j. 31 A 92/2015-104 24. V druhé žalobní námitce žalobce namítal, že žalovaný nerespektoval právní závěry Krajského soudu v Brně, které vyjádřil ve svém usnesení ze dne 16. 12. 2015, č. j. 31 A 92/2015-104.

25. K citovanému usnesení se krajský soud stručně vyjadřoval již výše. Na tomto místě upřesňuje, že právním závěrem v daném případě bylo vyslovení povahy Informace o porušení podmínek poskytnutí dotace jako nezávazné výzvy směřované žalobci, nikoli jeho tvrzený nárok na projednání sporu z veřejnoprávní smlouvy. V této věci ostatně žalobce inicioval soudní řízení vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 9 A 81/2017, které již bylo pravomocně skončeno rozsudkem ze dne 2. 7. 2020, č. j. 9 A 81/2017-40.

26. Městský soud se v odůvodnění zabýval závěry Nejvyššího správního soudu, které aplikoval na projednávanou věc a uvedl, že z „komplexnosti právní úpravy obsažené v § 22 zákona o územních rozpočtech je zřejmé, že tato úprava je ke sporu z veřejnoprávní smlouvy ve vztahu speciality, a řízení o uložení odvodu porušení rozpočtové kázně má tedy před vedením sporu z veřejnoprávní smlouvy přednost. V řízení o porušení rozpočtové kázně žalobkyní a odvodu za takové případně zjištění porušení je přitom nutno postupovat dle daňového řádu. Žalobkyni v takovém řízení náleží postavení daňového subjektu, což znamená, že může disponovat všemi procesními právy, která daňovému subjektu garantuje daňový řád. Tato skutečnost zároveň vylučuje aplikaci správního řádu.“ Dále konstatoval, že „[ž]alobkyni nelze přisvědčit ani v tom, že při podání návrhu na zahájení sporného řízení postupovala v souladu s poučením obsaženým v usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 16.12.2015 č.j. 31 A 92/2015 – 104. Krajský soud v Brně v žalobkyní zmiňované pasáži toliko citoval z judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se problematiky sporů z veřejnoprávních smluv, když konkrétně uvedl, že v případě „námitky porušení veřejnoprávní smlouvy, nesouhlasu s jejím výkladem nebo při neplnění smlouvy samotné, je ochrana poskytována prostřednictvím sporu z veřejnoprávní smlouvy dle § 169 správního řádu ve spojení s § 141 správního řádu, který iniciuje ta ze strany, která nesouhlasí s postupem druhé strany.“ Tento obecný teoretický rozbor postupu v případě porušení veřejnoprávní smlouvy nelze v žádném případě považovat za poučení o možnosti zahájení sporného správního řízení udělené žalobkyni ze strany krajského soudu. Nutno dodat, že vlastní podstatou odůvodnění usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 16.12.2015 č.j. 31 A 92/2015 – 104 byl závěr soudu, že úkon, proti němuž byla žaloba podána, není rozhodnutím podléhajícím soudnímu přezkumu.“ 27. S těmito závěry se ztotožňuje také krajský soud. V projednávaném případě žalobce mohl vyvolat spor z veřejnoprávní smlouvy vztahující se k vydaným finančním korekcím, případně také zaslané Informaci o porušení podmínek poskytnutí dotace. Vedení ani rozhodnutí takového sporu však není předběžnou otázkou v projednávané věci, neboť na něm nezáleží posouzení věci. Naopak řízení o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně má před případným vedením sporu z veřejnoprávní smlouvy přednost.

28. Žalobou u krajského soudu se žalobce domáhá zrušení napadeného a prvostupňového rozhodnutí, nikoli předchozích finančních korekcí, což by ostatně ani nebylo možné, jak je uvedeno výše. Otázka sporu z veřejnoprávní smlouvy není předmětem tohoto řízení a námitka žalobce je proto nedůvodná. K námitce, že se žalobce při zadávání tendrů č. 1, 2, 3 a 4 nedopustil k pochybení 29. V třetí žalobní námitce žalobce vyjádřil nesouhlas s tím, že by se dopustil pochybení při zadávání tendrů č. 1, 2, 3 a 4. Podle jeho názoru tyto byly zcela transparentní a v souladu s příručkou.

30. Z napadeného rozhodnutí je patrno, že tvrzená pochybení v tendrech měla spočívat v nedostatečném popisu hodnotících kritérií, neuvedení způsobu přidělování bodového hodnocení, porovnávání neporovnatelných nabídek, zkreslení vyhotovení kritéria č. 3 a tom, že některé požadavky uvedené jako závazné v návrhu smlouvy o dílo byly zároveň kritérii hodnotícími. Žalovaný po zhodnocení těchto pochybení uzavřel, že hodnotící kritéria zvolená zadavatelem při zadání tendrů 1, 2, 3 a 4 byla stanovena netransparentním způsobem a v důsledku jejich nejednoznačné formulace mohly být porovnávány neporovnatelné nabídky, čímž byla porušení zásada transparentnosti stanovená v článku 1.7.1. vod 2) Příručky pro žadatele a příjemce ROP NUTS 2 Jihovýchod (dále jen „příručka“).

31. Ze zadávací dokumentace stavby k výběrovému řízení TENDR 1 – stavební práce vyplývá, že nabídky budou hodnoceny podle hodnotících ukazatelů, a to ceny díla s váhou 60%, termínu zahájení prací s váhou 5%, termínu dokončení prací s váhou 20% a poskytnuté záruky za kvalitu díla s váhou 15%. Součástí veřejné zakázky má být zpracování podrobného harmonogramu průběhu prací od započetí do doby předání včetně vymezení nutných koordinací a termínů plnění pro části (elektro, VZT + klima, ZTI, vytápění, technologie, sanitární vybavení, svítidla, interiéry, elektro vybavení, relax a SPA). Do harmonogramu zadavatel požadoval vyplnit milníky pro započetí a ukončení všech profesí a subdodávek, které jsou nezbytné pro bezvadné a včasné splnění díla. Podle požadavků a podmínek uvedených v této zadávací dokumentaci má zájemce uvést dobu výstavby s přesností na kalendářní dny a zohlednit všechny vlivy na provádění stavby. Termínem dokončení výstavby je dle zadávací dokumentace myšleno protokolární předání dokončené stavby zadavateli včetně všech požadovaných dokladů nutných ke kolaudaci a užívání stavby. Jako předpokládaný termín zahájení výstavby byl určen den 1. 3. 2009 a termín dokončení nejpozději do 1. 3. 2010. Nabídková cena musela být platná po celou dobu výstavby, zahrnovat kompletní náklady zhotovitele na realizaci stavby dle zadávací dokumentace a nesměla být variantní.

32. Také ze zadávací dokumentace k výběrovému řízení TENDR 2 – elektro práce vyplývá, že nabídky budou hodnoceny podle hodnotících ukazatelů, a to ceny díla s váhou 60%, termínu zahájení prací s váhou 5%, termínu dokončení prací s váhou 20% a poskytnuté záruky za kvalitu díla s váhou 15%. Podle požadavků a podmínek uvedených v této zadávací dokumentaci má zájemce uvést dobu výstavby s přesností na kalendářní dny a zohlednit všechny vlivy na provádění stavby. Termínem dokončení výstavby je dle zadávací dokumentace myšleno protokolární předání dokončené stavby zadavateli včetně všech požadovaných dokladů nutných ke kolaudaci a užívání stavby. Jako předpokládaný termín zahájení výstavby byl určen den 1. 3. 2009 a termín dokončení nejpozději do 1. 3. 2010. Nabídková cena musela být platná po celou dobu výstavby, zahrnovat kompletní náklady zhotovitele na realizaci stavby dle zadávací dokumentace a nesměla být variantní.

33. Stejné rozložení váhy jednotlivých hodnotících kritérií obsahuje také zadávací dokumentace k výběrovému řízení TENDR 3 – VZT, klima. Nabídky tedy měli být hodnoceny podle ceny díla s váhou 60%, termínu zahájení prací s váhou 5%, termínu dokončení prací s váhou 20% a poskytnuté záruky za kvalitu díla s váhou 15%. Podle požadavků a podmínek uvedených v této zadávací dokumentaci má zájemce uvést dobu výstavby s přesností na kalendářní dny a zohlednit všechny vlivy na provádění stavby. Termínem dokončení výstavby je dle zadávací dokumentace myšleno protokolární předání dokončené stavby zadavateli včetně všech požadovaných dokladů nutných ke kolaudaci a užívání stavby. Jako předpokládaný termín zahájení výstavby byl určen den 1. 3. 2009 a termín dokončení nejpozději do 1. 3. 2010. Nabídková cena musela být platná po celou dobu výstavby, zahrnovat kompletní náklady zhotovitele na realizaci stavby dle zadávací dokumentace a nesměla být variantní.

34. Taktéž ze zadávací dokumentace k výběrovému řízení TENDR 4 – ZTI, vytápění vyplývá, že nabídky budou hodnoceny podle hodnotících ukazatelů, a to ceny díla s váhou 60%, termínu zahájení prací s váhou 5%, termínu dokončení prací s váhou 20% a poskytnuté záruky za kvalitu díla s váhou 15%. Termínem dokončení výstavby je dle zadávací dokumentace myšleno protokolární předání dokončené stavby zadavateli včetně všech požadovaných dokladů nutných ke kolaudaci a užívání stavby. Jako předpokládaný termín zahájení výstavby byl určen den 1. 3. 2009 a termín dokončení nejpozději do 1. 3. 2009. Nabídková cena musela být platná po celou dobu výstavby, zahrnovat kompletní náklady zhotovitele na realizaci stavby dle zadávací dokumentace a nesměla být variantní.

35. Přílohou zadávací dokumentace byl ve všech případech vzor smlouvy o dílo. Oddíl X této smlouvy v prvním odstavci předpokládá záruku zhotovitele za dílo v délce 60 měsíců ode dne podpisu předávacího protokolu, pokud není výrobcem pro některé části stanovena doba delší. Tato záruka se vztahuje zejména na zajištění kvalitativních požadavků dle projektové dokumentace a po tuto dobu zhotovitel odpovídá za vady, které objednatel zjistil a včas reklamoval.

36. Jak bylo uvedeno výše, žalobce jako příjemce dotace uzavřel se správním orgánem prvního stupně veřejnoprávní smlouvu. Podle čl. IV odst. 2 smlouvy poskytování dotace probíhá formou zpětného proplácení finančních prostředků, které příjemce vynaložil na realizaci projektu v souladu s předpokládaným finančním plánem projektu, který tvoří přílohu smlouvy.

37. Podle čl. V odst. 3 smlouvy se musí příjemce řídit příručkou, a pokud je zadavatelem definovaným v zákoně č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, pak i tímto zákonem a Pokyny pro zadávání zakázek, které jsou součástí příručky.

38. Příručka upravuje výběrové řízení na dodavatele v bodě 1.7., přičemž v bodě 1.7.1 zahrnuje Pokyny pro zadávání zakázek. Vztahují se na zadávání zakázek malého rozsahu zadavateli definovanými v zákoně o veřejných zakázkách a na zadávání zakázek příjemců, kteří pod režim zákona nespadají. Podle obecných ustanovení je příjemce jako zadavatel povinen dodržovat zásadu transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Pro naplnění podmínky nediskriminačního a transparentního výběru je nutné, aby zadavatel vybral vždy nejvhodnější nabídku ve vztahu k technickým parametrům a ceně, za cenu obvyklou v místě plnění. V případě poskytnutí veřejných prostředků se předmětem zakázky stává dle charakteristiky projektu buď celý projekt, nebo jeho funkčně ucelené části. Funkčně ucelené části se určují podle běžného postupu a v souladu s obecnou praxí, aplikovanou v souvislosti se zákonem o veřejných zakázkách. Na funkčně ucelené části musí zadavatel aplikovat stejný postup při výběru dodavatelů, jaký byl vyžadován pro realizaci celého projektu. Na s. 21 - 26 příručky v rámci části věnované pokynům při zadávání zakázek jsou uvedena pravidla pro zakázky na stavební práce rozdělena podle hodnoty zakázky. Na s. 23 – 24 jsou uvedena pravidla pro zadávání zakázek, jejichž hodnota v případě zakázky na dodávky nebo služby přesáhne 2 000 000 Kč (bez DPH) a v případě zakázky na stavební práce přesáhne částku 6 000 000 Kč (bez DPH). Podle těchto pravidel musí výzva k podávání nabídek obsahovat mimo jiné také kritéria pro hodnocení nabídek, a to buď kritérium ekonomická výhodnost nabídky (v takovém případě musí být jedním z dílčích kritérií nabídková cena) nebo kritérium nabídková cena. Každé kritérium přitom musí mít předem stanovenou váhu.

39. Samotná zásada transparentnosti není v příručce nikterak definována či přiblížena. Výkladové nejasnosti či nesrovnalosti pokynu k zadávání zakázek přitom nelze klást k tíži příjemci dotace jakožto slabší straně (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2021, č. j. 8 Afs 191/2019-33 nebo také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, č. j. 2 Afs 142/2016-32). Na druhou stranu však podle Nejvyššího správního soudu „není jakkoliv přemrštěné či formalistické požadovat po adresátech úkonů veřejné správy (tím spíše, jedná-li se o příjemce dotace), aby obdobným pojmům dostatečně porozuměli i bez jejich výslovné bližší definice“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2021, č. j. 8 Afs 191/2019-33).

40. Zásada transparentnosti značí otevřenost zadávacího řízení s účelem zamezit nekalým praktikám účastníku zadávacího řízení a zabezpečit hospodářskou soutěž o danou zakázku. Cílem je zajistit, aby se zadávacího řízení mohl zúčastnit co nejširší okruh dodavatelů. Její povahou se krajský soud zabýval již v minulosti. Ve svém rozsudku ze dne 29. 6. 2017, č. j. 31 Af 43/2015-63 shrnul, že má-li být průběh zadávacího řízení transparentní, musí být v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu proveden „způsobem, který se navenek jeví jako férový a řádný“ a „[p]roces zadávání veřejné zakázky má probíhat průhledným, veřejně kontrolovatelným a předvídatelným způsobem. K zabezpečení principu transparentnosti může nejlépe přispět co největší míra informovanosti uchazečů, zadavatelů, ale i veřejnosti o průběhu veřejných zakázek, včetně řádného odůvodnění veškerých úkonů, které zadavatel činí. Pouze tak může být postup zadavatele předvídatelný a v souladu se zásadou právní jistoty.“ Podle citovaného judikátu je zásadní, že „porušení zásady transparentnosti nastává nezávisle na tom, zda se podaří prokázat konkrétní porušení některé konkrétní zákonné povinnosti. Pro porušení zásady transparentnosti postačí, vzbuzují-li okolnosti případu důvodné pochybnosti o férovosti a řádnosti průběhu zadávacího řízení (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2012, č. j. 7 Afs 31/2012-55). Jsou-li v postupu zadavatele shledány takové prvky, jež by mohly činit zadávací řízení nekontrolovatelným, hůře kontrolovatelným, nečitelným a nepřehledným nebo jež by vzbuzovaly pochybnosti o pravých důvodech jednotlivých kroků zadavatele, není pak splněn požadavek transparentnosti.“ 41. Zásada transparentnosti je tedy porušena tehdy, pokud jsou v zadavatelově postupu shledány takové prvky, jež by zadávací řízení činily nekontrolovatelným, hůře kontrolovatelným, nečitelným a nepřehledným nebo jež by vzbuzovaly pochybnosti o pravých důvodech jednotlivých kroků zadavatele (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2010, č. j. 1 Afs 45/2010-159). Fakticky nekontrolovatelným je postup zadavatele při zadávání veřejné zakázky také v případě, že zadávací podmínky jsou natolik nejasné, že objektivně připouštějí rozdílný výklad ohledně zadavatelových požadavků na zpracování nabídek či následně konkrétního způsobu hodnocení nabídek (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2009, č. j. 2 Afs 87/2008-234).

42. Z právní úpravy, smlouvy a judikatury vyplývá, a ani mezi stranami není sporu o tom, že žalobce byl povinen řídit se příručkou, jejíž součástí byly Pokyny pro zadávání zakázek. Ty ve svém textu zahrnují povinnost příjemce dotace dodržovat zásadu transparentnosti. Je zřejmé, že v projednávané věci se nejasnosti dotačních podmínek spočívající v nedostatečném vymezení zásady transparentnosti týkaly běžně používaného a zcela standardně vyložitelného i běžně aplikovaného pojmu. Jeho užití v Pokynech pro zadávání zakázek proto nezpůsobuje jejich nejasnost či nejednoznačnost.

43. Ceně díla jako prvnímu hodnotícímu kritériu byla v zadávacích dokumentacích tenderů 1 – 4 stanovena váha 60% a bylo určeno, že musí být platná po celou dobu výstavby, musí zahrnovat kompletní náklady zhotovitele na realizaci stavby dle zadávací dokumentace a nesmí být variantní. Takto vymezená cena díla je pro transparentnost hodnotícího kritéria dostačující a ani žalovaným nebyla zpochybňována.

44. Druhým hodnotícím kritériem byl termín zahájení prací s váhou 5% a třetím hodnotícím kritériem byl termín dokončení prací s váhou 20%. V zadávací dokumentaci byl ke všem tendrům uveden stejný termín zahájení výstavby 1. 3. 2009. K tendru 1, 2 a 3 byl uveden také stejný termín, do kterého má být stavba dokončena, a to do 1. 3. 2010. K tendru 4 byl tento termín stanoven shodně jako termín zahájení výstavby, tedy 1. 3. 2009. Ve vztahu k tendru 1 nebyl termín stanoven problematicky, neboť se jednalo o první fázi provedení stavby a ze zadávací dokumentace bylo jasné, kdy má být tato fáze započata a kdy dokončena. K tendru 2 a 3 však byly stanoveny stejné termíny, což způsobilo, že tři na sebe navazující fáze měly být podle zadávací dokumentace realizovány ve stejném termínu, aniž by bylo specifikováno dokončení předchozí fáze a tedy termín možného zahájení fáze na ni navazující. Výhodu tak mohli získat zájemci o zakázku, kteří své nabídky podali do více navazujících tendrů, a to i s ohledem na to, že součástí zakázky tendru 1 bylo zpracování podrobného harmonogramu průběhu prací od započetí do doby předání včetně vymezení nutných koordinací a termínů plnění pro části, které měli být součástí až další navazujících tendrů. K tendru 4 byl navíc uveden termín zahájení i termín dokončení prací shodně na 1. 3. 2009, tedy na pouhý jeden den, který byl navíc zároveň dnem zahájení již tendru 1. Nebylo proto objektivně možné, aby zájemci o získání zakázky věděli, jaké jsou požadavky na jimi předkládané nabídky. V důsledku toho mohlo dojít k zaslání neporovnatelných nabídek a závadách také v jejich hodnocení.

45. Také čtvrté hodnotící kritérium, tedy poskytnuté záruky za kvalitu, nebylo stanoveno transparentním způsobem. Zadavatel neuvedl, zda tímto hodnotícím kritériem myslí délku záruky za dílo či jinou formu záruky ani toto kritérium v zadávacích dokumentacích blíže nevysvětlil. Zároveň byl přílohou zadávacích dokumentací vzor smlouvy o dílo, ve které byla sjednána záruka za dílo v délce 60 měsíců. Z takto zadaného kritéria tedy nebylo možné objektivně zjistit, jaké jsou požadavky na předkládanou nabídku a jak bude tato hodnocena. Také v důsledku tohoto způsobu stanovení hodnotícího kritéria mohlo dojít k zaslání neporovnatelných nabídek a závadách v jejich hodnocení.

46. Krajský soud samozřejmě netvrdí, že naprosto každá vada zadávacího řízení automaticky podstatně ovlivňuje výběr nejvhodnější nabídky. Žalobce však v projednávaném případě v zadávací dokumentaci neuvedl zásadní informace tak, aby zájemci o zakázku věděli, jaké jsou požadavky na jimi zasílané nabídky a jak budou tyto nabídky hodnoceny. Už jen potencialita zaslání neporovnatelných nabídek a závad v jejich hodnocení způsobila porušení zásady transparentnosti, neboť jednání žalobce bylo způsobilé ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Za těchto okolností nelze dojít k závěru, že žalobce splnil podmínky poskytnutí dotace a i tato jeho námitka je proto nedůvodná. K námitce žalobce, že správní orgán prvního stupně ani žalovaný nepostupovali v souladu s čl. II bod 1. zákona č. 24/2015 Sb.

47. Podle žalobce dále správní orgán prvního stupně ani žalovaný nepostupovali v souladu s čl. II bod 1. zákona č. 24/2015 Sb., podle kterého se porušení rozpočtové kázně, ke kterému došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, posuzuje a odvod a penále se uloží podle daňového řádu ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.

48. V prvostupňovém rozhodnutí správní orgán prvního stupně uvedl, že rozhodl Úřad Regionální rady regionu soudržnosti Jihovýchod jako výkonný orgán Regionální rady regionu soudržnosti jihovýchod podle § 22 odst. 9 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění. Následně rozhodl, že se žalobce dopustil porušení rozpočtové kázně podle § 22 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Prvostupňové rozhodnutí bylo vydáno 15. 3. 2016.

49. Žalovaný napadené rozhodnutí vydal jakožto příslušný orgán podle § 22 odst. 12 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Na s. 6 napadeného rozhodnutí žalovaný vyjasňuje, že pro stanovení procesního režimu je rozhodné znění § 22 odst. 13 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, účinné v době vydání prvostupňového rozhodnutí, z čehož odvozuje svou příslušnost rozhodnout o odvolání žalobce. Dále uvedl, že podle účinného znění v době vydání prvostupňového rozhodnutí se při správě odvodů a penále za porušení rozpočtové kázně postupuje podle zákona upravujícího správu daní, přičemž v aktuálním platném znění se jedná o § 22 odst.

15. Na s. 7 napadeného rozhodnutí žalovaný dodává, že v době poskytnutí finančních prostředků byl účinný zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákona č. 477/2008 Sb.

50. Podle § 22 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění před účinností zákona č. 24/2015 Sb., je porušením rozpočtové kázně „každé neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých z rozpočtu a) územního samosprávného celku, b) městské části hlavního města Prahy, c) Regionální rady regionu soudržnosti, nebo d) svazku obcí.“ Neoprávněným použitím peněžních prostředků podle odstavce 1 je podle odst. 2 stejného ustanovení „jejich použití, kterým byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, přímo použitelným předpisem Evropské unie, smlouvou nebo rozhodnutím o poskytnutí těchto prostředků.“ 51. Podle § 22 odst. 13 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění před účinností zákona č. 24/2015 Sb. se při správě odvodů postupuje podle zákona upravujícího správu daní. Tím byl s účinností do 31. 12. 2010 zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, a s účinností od 1. 1. 2011 zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád. Porušitel rozpočtové kázně měl v takovém případě postavení daňového subjektu.

52. Podle § 22 odst. 15 zákona o rozpočtových pravidlech ve znění po účinnosti zákona č. 24/2015 Sb. se při správě odvodů postupuje daňového řádu, kterým je zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád. Porušitel rozpočtové kázně měl v takovém případě postavení daňového subjektu.

53. Pro určení, jaká právní úprava se vztahovala k projednávanému případu, je nutné identifikovat, ke kterému okamžiku došlo k porušení rozpočtové kázně. Již jen z logiky věci vyplývá, že aby došlo k porušení rozpočtové kázně, musí být peněžní prostředky nejdříve poskytnuty. Stejně tak to vyplývá také z jazykového výkladu příslušných ustanovení, která mluví o neoprávněném „použití“ peněžních prostředků. Pokud by peněžní prostředky nebyly nejdříve poskytnuty, nemohly by být neoprávněné použity. Na okraj krajský soud dodává, že v souladu s tímto výkladem je také aktuální znění zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, jehož § 22 odst. 2 upřesňuje, že „[d]nem porušení rozpočtové kázně je den, kdy byly poskytnuté peněžní prostředky neoprávněně použity nebo den jejich připsání na účet příjemce u dotací poskytovaných zpětně.“ 54. V projednávaném případě tedy měla být aplikována právní úprava zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění ke dni, ve kterém byly finanční prostředky poskytnuty. Nutno podotknout, že vzhledem k rozdělení projektu na několik fází, nebyly peněžní prostředky poskytnuty nárazově, nýbrž vždy po dokončení jednotlivých tenderů v průběhu let 2009 až 2011. Vždy tak měla být aplikována právní úprava ve znění před účinností zákona č. 24/2015 Sb., jak uvádí žalobce.

55. Z napadeného rozhodnutí je patrné, že žalovaný se účinností příslušných ustanovení zabýval. Kontrolní orgán porušení podmínek poskytnutí prostředků dotace posoudil podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákona č. 477/2008 Sb., načež žalovaný aplikoval právní úpravu účinnou ke dni vydání prvostupňového rozhodnutí, což by odpovídalo datu 15. 3. 2016 a tedy po účinnosti zákona č. 24/2015 Sb. Následně však žalovaný v napadeném rozhodnutí uvádí, že podle znění § 22 odst. 13 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v posuzovaném znění, se postupuje podle zákona upravujícího správu daní, přičemž podle aktuálního znění (tedy znění ke dni vydání napadeného rozhodnutí 3. 4. 2019 – pozn. soudu) se jedná o § 22 odst.

15. Pravidlo postupu podle zákona upravujícího správu daní bylo do § 22 odst. 15 zavedeno až zmíněným zákonem č. 24/2015 Sb., před jeho účinností bylo v § 22 odst.

13. Je tedy zřejmé, že žalovaný aplikoval právní úpravu účinnou před účinností zákona č. 24/2015 Sb.

56. Před účinností zákona č. 24/2015 Sb. bylo podle § 22 odst. 1 porušením rozpočtové kázně každé neoprávněné použití peněžních prostředků poskytnutých z rozpočtu Regionální rady soudržnosti, přičemž neoprávněným použitím peněžních prostředků je podle odstavce 2 stejného ustanovení i takové použití, kterým byla porušena povinnost stanovená smlouvou. Domněnka žalobce, že by se v případě aplikace příslušné právní úpravy nejednalo o porušení rozpočtové kázně a nemohl by za něj být stanoven odvod, proto není správná. Ostatně i přímo žalobcem citované ustanovení stanovuje, že odvod za porušení kázně se v takovém případě uloží podle daňového řádu ve znění účinném před přijetím dané novely.

57. Nic na tom nemění ani určení právního předpisu, podle kterého se při správě odvodů za porušení rozpočtové kázně postupuje, neboť s účinností od 1. 1. 2010 je tímto zákonem zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád. Procesním předpisem upravujícím postup správního orgánu prvního stupně byl proto právě tento právní předpis.

58. Z výše uvedených důvodů krajský soud uzavírá, že v postupu správního orgánu prvního stupně ani žalovaného neshledal pochybení, které by mělo vliv na zákonnost výsledných rozhodnutí.

VI. Shrnutí a náklady řízení

59. S ohledem na vše shora uvedené dospěl soud k závěru, že rozhodnutí žalovaného, kterým bylo odvolání žalobce zamítnuto, bylo vydáno v souladu se zákonem a shora uvedené žalobní námitky uplatněné žalobcem nejsou důvodné. Soudu tedy nezbylo, než žalobu jako nedůvodnou podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítnout.

60. Výroky o nákladech řízení mají oporu v § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce v řízení úspěšný nebyl, a proto mu právo na náhradu nákladů řízení nepřísluší. Žalovaný měl v řízení plný úspěch, ale v souvislosti s tímto řízením mu žádné náklady nad rámec jeho administrativní činnosti nevznikly, a proto krajský soud rozhodl, že se žalovanému náhrada nákladů řízení nepřiznává.