č. j. 3A 173/2019 - 82

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudců JUDr. Jana Ryby a Mgr. Ivety Postulkové ve věci žalobce: Město Mimoň, IČO 002 60 746 sídlem Mírová 120, 471 24 Mimoň zast. Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou se sídlem Olomoucká 36, 789 85 Mohelnice, proti žalovanému: Státní fond kinematografie sídlem Dukelských hrdinů 530/47, 170 00 Praha7 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného a o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, takto:

Výrok

I. Žaloba se odmítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobce se žalobou podanou dne 5. 2. 2019 u Obvodního soudu pro Prahu 7 domáhal zaplacení částky 700 000 Kč na realizaci projektu Digitalizace kina Domu kultury Ralsko z dotačního okruhu projekt v oblasti technologického rozvoje a modernizace kinematografie s tím, že digitalizace byla úspěšně dokončena dne 30. 6. 2016. Podpora (dotace pozn. soudu) nebyla žalobci vyplacena z důvodu formálního opomenutí (nepřiložení dokladu o bezdlužnosti žalobce), které bylo objektivně vysvětleno. Uvedené tedy neodpovídá zásadě proporcionality sankce, která činí 100 %. Žalobce uvádí, že odebrání podpory nebylo realizováno žádným procesním rozhodnutím a nevyplacením podpory byl žalobce vystaven značné finanční zátěži. Podle žalobce jsou finanční prostředky žalovaným stále zadržovány, proto se domáhá jejich vyplacení.

2. V usnesení ze dne 22. 7. 2019, č. j. 30 C 48/2019-42 vyslovil Obvodní soud pro Prahu 7 v I. výroku svou věcnou nepříslušnost a ve II. výroku rozhodl o postoupení věci Městskému soudu v Praze jako soudu věcně příslušnému. Odvolací senát Městského soudu v Praze k odvolání žalobce usnesením ze dne 11. 9. 2019, č. j. 14 Co 291/2019-58 v I. výroku potvrdil usnesení Obvodního soudu pro Prahu 7 v I. výroku a odvolání žalobce ve II. výroku odmítl.

3. Po postoupení žaloby Městský soud v Praze rozhodující ve správním soudnictví vyzval žalobce usnesením ze dne 12. 11. 2019. č. j. 3 A 173/2019-67 k upřesnění žaloby tak, aby uvedl čeho se předmětnou žalobou domáhá – zda napadá rozhodnutí správního orgánu, zda brojí proti nečinnosti správního orgánu či zda se domáhá ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu. K tomu soud žalobci zároveň uložil, aby v souladu s relevantními ustanoveními soudního řádu správního upravil návrh žalobního výroku, jehož vydání se domáhá.

4. Dne 19. 11. 2019 bylo Městskému soudu v Praze doručeno upřesnění žalobního návrhu ze dne 19. 11. 2019, v němž žalobce uvádí: a) „Nenapadáme žádné rozhodnutí správního orgánu, protože žádné nebylo, pokud jde o částku 700.000,- Kč, vydáno. b) Brojíme proti nečinnosti žalovaného v tom smyslu, že nevyplatil částku 700.000,- Kč dle Rozhodnutí o podpoře kinematografie ze dne 5.8.2015 (rozhodnutí je ve spise založeno). c) Brojíme proti nezákonnému zásahu, když za nezákonný zásah považujeme zadržení finanční částky 700.000,- Kč bez správního řízení a vydaného rozhodnutí; to žalovaný nevysvětlil ani po odeslání výzvy k plnění. Náprava pochybení žalovaného tak může spočívat pouze v tom, že uhradí částku 700.000,- Kč. Tuto částku proto žalujeme.“ Návrh rozsudku pak žalobce formuloval totožně jako v původním žalobním návrhu, tedy že žalovaný je povinen uhradit žalobci částku 700 000 Kč.

5. Žalovaný v písemném vyjádření k žalobě navrhl odmítnutí žaloby z důvodu, že žalobce podal žalobu až po uplynutí veškerých lhůt. Nadto konstatuje, že soudní řád správní neumožňuje podání „žaloby na zaplacení“. Pokud by však soud neshledal důvod k odmítnutí žaloby, navrhuje, aby byla žaloba zamítnuta. Vyjádření žalovaného bylo žalobci doručeno dne 14. 1. 2020, žalobce na ně nereagoval.

6. Městský soud v Praze posoudil věc takto:

7. Soud se předně zabýval otázkou, zda lze žalobu věcně projednat, neboť o ní může rozhodnout pouze při splnění všech zákonem stanovených podmínek. Dospěl přitom k závěru, že o žalobě věcně jednat nemůže a žalobu je třeba odmítnout.

8. Podle § 4 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále též „s. ř. s.“) Soudy ve správním soudnictví rozhodují o a) žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, (dále jen "správní orgán"), b) ochraně proti nečinnosti správního orgánu, c) ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu, d) kompetenčních žalobách.

9. Podle § 82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.

10. Podle § 85 s. ř. s. žaloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.

11. Podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. soud usnesením odmítne návrh, je-li podle tohoto zákona nepřípustný.

12. Podle § 72 odst. 1 s. ř. s. Žalobu lze podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. (žaloba proti rozhodnutí správního orgánu)

13. Podle ust. § 80 odst. 1 s. ř. s. Žalobu lze podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení, a není-li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním orgánem proti žalobci učiněn poslední úkon. (žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu)

14. Podle ust. § 84 odst. 1 s. ř. s. Žaloba musí být podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo. (žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu)

15. Ačkoliv se žalobce i přes výzvu a poučení soudu na upřesnění formulace návrhu výroku v souladu s ust. § 78 odst. 1, popř. s ust. § 81 odst. 2 s.ř.s. či ust. § 87 odst. 2 s.ř.s. domáhá výroku (žalovaný je povinen uhradit částku 700.000,- Kč), k jehož vydání není Městský soud v Praze, správní úsek dle ust. § 4 s. ř. s. nadán pravomocí, nepřistoupil soud k odmítnutí návrhu podle ust. § 46 odst. 2, věty první s. ř. s. z následujících důvodů:

16. Z obsahu upřesnění žalobního návrhu ze dne 19. 11. 2019 je seznatelné, že žalobce brojí proti nezákonnému zásahu žalovaného, který má spočívat v nevyplacení částky 700 000 Kč. Byť je soud žalobním návrhem vázán, přistoupil před opětovnou výzvou k úpravě žalobního petitu podle § 37 odst. 5 s. ř. s. k posouzení dalších podmínek řízení.

17. Soud předně odkazuje na ustálenou judikaturu správních soudů, zejména na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2005, č. j. 1 Afs 16/2004-90, dle kterého „zákon nedává na výběr, jakými právními prostředky proti zásahu brojit; žaloba podle § 82 a násl. s. ř. s. je takovým právním prostředkem pouze tehdy, pokud právní řád jiné právní prostředky neposkytuje. Zákon tak jednoznačně upřednostňuje jiné formy ochrany před protiprávním konáním správních orgánů a tato soudní ochrana se uplatní jen tam, kde jiná ochrana není.“, a na právní větu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2005, č.j. 2 Aps 3/2004-42, která zní: „Z ustanovení § 85 s. ř. s. plyne, že ve vztahu mezi žalobou proti rozhodnutí a žalobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu má primát žaloba proti rozhodnutí a možnost úspěšně podat žalobu proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu. Účastník řízení tedy nemůže volit, kterou z těchto žalob bude považovat za výhodnější a které řízení bude žalobou iniciovat.“ (srov. obdobně rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2011, č.j. 1 Aps 1/2011-101 a ze dne 29. 8. 2014, č.j. 5 Afs 34/2014-39). Domáhat se tedy ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu je možné pouze tehdy, jestliže není možná ochrana jinými právními prostředky. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu má přednost před žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem má tak subsidiární povahu.

18. V návaznosti na uvedené soud zkoumal, zda neměl žalobce možnost zvolit na obranu svých práv jiný právní prostředek, který by měl přednost před zásahovou žalobu. V této souvislosti odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2017, č. j. 7 As 242/2016-43: „Souhrnně se ke vztahu mezi jednotlivými žalobními typy vyjádřil Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, publ. pod č. 2206/2011 Sb. NSS, kde konstatoval, že ústřední roli v systému žalob podle s. ř. s. hraje právě žaloba proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. Nečinnostní žaloba (§ 79 a násl. s. ř. s.) a zásahová žaloba (§ 82 a násl. s. ř. s.) pak hrají pouze roli pomocného prostředku ochrany a doplňku tam, kam ochrana podle § 65 a násl. s. ř. s. nedosáhne.“ Blíže k řešení kolize více žalobních typů ve správním soudnictví se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 27. 7. 2017, č. j. 9 As 94/2016-48: „Není nicméně zřejmé, proč za této situace městský soud přistoupil k věcnému přezkumu stěžovatelčiny zásahové žaloby. Pokud konstatoval, že se v projednávané věci měla bránit žalobou proti rozhodnutí, zásahovou žalobu měl odmítnout jako nepřípustnou podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s. Nevyplacení, respektive slovy stěžovatelky zadržení části dotace, nebylo nic jiného než následek rozhodnutí, kterým žalovaný dotaci „upravil“ (na tomto místě lze ponechat stranou, zda se jednalo o dočasné pozastavení platby, nebo o definitivní krácení dotace). Proto nebylo možné se proti němu samostatně bránit.“ Z citované judikatury tak vyplývá, že v případě existence rozhodnutí o nevyplacení dotace je třeba bránit svá práva podáním žaloby proti rozhodnutí dle ust. § 65 an. s. ř. s.

19. V posuzovaném případě podpora, resp. dotace nebyla žalobci vyplacena na základě Oznámení o neproplacení podpory ze dne 10. 8. 2016 (dále též „Oznámení“), které je rozhodnutím v materiálním smyslu, neboť zakládá, mění, či ruší práva žalobce (zde na vyplacení podpory). K materiálnímu pojetí rozhodnutí se Nejvyšší správní soud již vícekrát přiklonil. Jako příklad lze uvést již výše citovaný rozsudek č. j. 7 As 242/2016-43: „Obecně se pak již v usnesení ze dne 22. 5. 2003, č. j. 6 A 95/2002 - 26, publ. pod č. 12/2003 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud jasně přiklonil k materiálnímu pojetí pojmu „rozhodnutí“ ve smyslu § 65 s. ř. s., které pak potvrdil v řadě dalších rozhodnutí. Například v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, publ. pod č. 906/2006 Sb. NSS, uvedl: „Pojem rozhodnutí vymezuje pro řízení o žalobě § 65 odst. 1 s. ř. s., podle něhož se jedná o úkon správního orgánu [viz § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Rozhodnutí je tedy vymezeno materiálními znaky; je proto nevýznamné, zda je úkon správního orgánu jako rozhodnutí výslovně označen a zda má zákonem předepsanou formu či nikoliv (posléze uvedená otázka je relevantní až při posuzování merita).“ Toto materiální pojetí sice mírně korigoval ve výše citovaném usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, či v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 - 76, publ. pod č. 2725/2013 Sb. NSS. V následném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2014, č. j. 6 As 68/2012 - 47, publ. pod č. 3104/2014 Sb. NSS, bod 39, ovšem tyto přístupy vyjádřené v různých rozhodnutích rozšířeného senátu shrnul tak, že za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. je třeba pokládat vrchnostenský akt, mající konkrétního individualizovaného adresáta, jemuž tento úkon zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje konkrétní práva, byl vydán v řízení upraveném právními předpisy správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci a byl vyjádřen navenek.“ 20. Všechny uvedené náležitosti předmětné Oznámení ze dne 10. 8. 2016 splňuje. Předně je z něj zcela zjevně patrný projev vůle správního orgánu – neproplatit podporu. Akt byl dále vydán v rámci řízení, které podle ust. § 28 odst. 6 zákona č. 218/2000 Sb, o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „rozpočtová pravidla“) upravuje zákon č. 496/2012 Sb., o audiovizuálních dílech a podpoře kinematografie a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o audiovizi“) a Oznámení bylo adresováno přímo žalobci, kterému bylo doručeno.

21. Oznámením ze dne 10. 8. 2016, které vydal žalovaný, bylo rozhodnuto o neproplacení podpory pro nedoložení veškerých dokladů vyžadovaných v Rozhodnutí o poskytnutí dotace ze dne 23. 7. 2015. Žalovaný konstatoval, že žalobce nedoložil doklady o bezdlužnosti starší než tři měsíce. Z Oznámení jednoznačně vyplývá, že žalovaný považoval své rozhodnutí za konečné. Oznámení bylo žalobci doručeno dne 11. 8. 2016. Bylo v dispozici žalobce se proti tomuto rozhodnutí bránit před správními soudy prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí dle ust. § 65 an. s. ř. s. Jednání žalovaného spočívající v nevyplacení části dotace, ve kterém žalobce spatřuje nezákonný zásah, je pak pouhým důsledkem (následkem) vydaného rozhodnutí. Proti jednání žalovaného, ve kterém nyní spatřuje nezákonný zásah, se tedy žalobce mohl bránit jinými právními prostředky, tj. podat proti Oznámení žalovaného žalobu proti rozhodnutí dle § 65 an. s. ř. s., v níž mohl rozporovat důvody, které žalovaného k vydání rozhodnutí vedly.

22. Soud tedy shrnuje, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem brojící proti zadržování, resp. nevyplacení části dotace ve výši 700 000 Kč, je tak v dané věci nepřípustná, jelikož se žalobce mohl ochrany či nápravy domáhat jinými právními prostředky.

23. Soud na tomto místě zdůrazňuje, že nepřehlédl nález Ústavního soudu ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18, týkající se postupu v případě, že je podána žaloba proti nezákonnému zásahu, ale správní soud dospěje k závěru, že vhodným žalobním typem by v dané věci byla žaloba proti rozhodnutí. Ústavní soud v bodech 45 a 46 nálezu uvedl: „Z hlediska účinné soudní ochrany tak není přijatelné, aby tíha nepřehlednosti žalobních typů působila v neprospěch jednotlivců. Ochrana hmotných práv, jež je hlavním účelem soudnictví, nemůže být oslabována hledáním vhodného procesního řešení. Právnímu státu jsou vlastní principy předvídatelnosti práva a zákazu libovůle při výkonu veřejné moci, které umožňují jednotlivci plánovat jeho budoucnost (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 173/2015-31 ze dne 27. 11. 2015, bod 49). (…) Postup Nejvyššího správního soudu, který vedl k odmítnutí žaloby stěžovatele z důvodu nesprávné volby žalobního typu v situaci, která nebyla pro stěžovatele žádným způsobem předvídatelná, je porušením práva stěžovatele na přístup k soudu garantovaného v čl. 36 odst. 1 Listiny.“ 24. V dané věci však soud nepostupoval nepředvídatelným způsobem, když nepřistoupil k poučení žalobce o potřebnosti podat jiný žalobní typ ve věci, jelikož by se jednalo o zcela formální a nadbytečný procesní úkon. Žalobce totiž Oznámení ze dne 10. 8. 2016 obdržel již dne 11. 8. 2016, přitom žalobu k soudu nepodal podle § 72 s. ř. s. do dvou měsíců poté, co jej obdržel, nýbrž podal žalobu až dne 5. 2. 2019. Opravou žalobního petitu v dané věci by pak došlo k situaci, kdy by žaloba se změněným petitem ve smyslu § 65 s. ř. s. opět musela být soudem odmítnuta, a to z důvodu opožděnosti dle § 46 odst. 1 písm. b) s ř. s.

25. Soud v této souvislosti odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2017, č. j. 4 Afs 147/2017 – 37, v němž Nejvyšší správní soud jednoznačně konstatoval, že lhůta k podání žaloby dle § 72 s. ř. s. nemůže být žalobci prominuta ani „navrácena“. Dále soud poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2016, č. j. 6 Afs 2/2016 - 50, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval: „Zákonná lhůta, v níž lze uplatnit právo u soudu, vychází i ze zásady, že každý si střeží svá práva. Musí však být objektivně nastavena tak, aby existovala reálná možnost adresáta své právo na soudní kontrolu uplatnit, aby nešlo o ochranu pouze iluzorní (k tomu srov. nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/09 a Pl. ÚS 12/07). Zákon ukládá soudu při zkoumání podmínek řízení zohlednit případné překážky uplatnění takového práva […]. Na včasné uplatnění práva u soudu má nesporný vliv i volba a určení žalobního typu, kterým se lze ochrany u soudu domáhat, neboť lhůty k podání žaloby/návrhu se u jednotlivých typů liší. Správnou volbu příslušného žalobního typu předurčuje jednoznačnost a srozumitelnost samotné právní úpravy, kterou je správní orgán vázán a podle které v dané konkrétní věci postupuje. Podle judikatury kasačního soudu pro určení žalobního typu není rozhodné, jak žalobce žalobu označil, ale je třeba ji posuzovat podle jejího obsahu, přičemž pro soud je závazný její petit. Pokud by byl mezi obsahem žaloby a navrženým petitem rozpor, popř. byl rozporný samotný petit, bylo by třeba takovou vadu nejprve odstranit (srov. § 37 s. ř. s. a § 43 o. s. ř.; viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2006, č. j. 6 Aps 2/2005 - 60, a ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197). Podle Nevyššího správního soudu v případě, kdy došlo k obratu v judikatorním nahlížení na povahu opatření podle § 14e rozpočtových pravidel, je nutné, aby se soud zabýval i otázkou, zda nemohlo dojít k situaci, která by znamenala faktické odepření soudní ochrany (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2015, č. j. 2 Afs 226/2015 - 36).“ 26. Soud se tedy zabýval otázkou, zda v posuzované věci nemohlo dojít k situaci, která by znamenala faktické odepření soudní ochrany, ať již v původním znění žaloby nebo s petitem znějícím na ochranu před nezákonným zásahem. K tomu soud konstatuje, že v dané věci se žalobce rozhodl podat žalobu k soudu (a vůbec se celou věcí zabývat) až více než dva roky poté, kdy žalovaný rozhodl o nevyplacení podpory. Přestože soud žalobu odmítl z důvodu nepřípustnosti, neshledal ani faktické odepření soudní ochrany na základě odmítnutí žaloby pro opožděnost. Jak již bylo uvedeno výše, marné uplynutí lhůty pro podání žaloby dle § 72 s. ř. s. již nelze zhojit.

27. Soud dále konstatuje, že žalobce výslovně v žalobě brojí i proti nečinnosti žalovaného. Je proto nutno dodat, že z judikatury správních soudů vyplývá, že před žalobou na ochranu proti nečinnosti má přednost žaloba proti rozhodnutí dle ust. § 65 an. s. ř. s. Nadto soud uvádí, že se nečinnost, proti níž se lze daným žalobním typem bránit, musí týkat nevydání rozhodnutí správního orgánu, nikoliv neučinění faktického úkonu. Žalobce však spatřuje nečinnost v nevyplacení peněžité částky. Z uvedených důvodů nelze ani tento žalobní typ v dané věci považovat za přípustný.

28. Soud proto žalobu odmítl pro nepřípustnost podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Z tohoto důvodu soud žalobce opětovně nevyzýval k úpravě petitu žaloby, neboť žalobce se svým návrhem nemohl být z důvodu marného uplynutí lhůt pro podání žaloby zcela zjevně úspěšný.

29. O nákladech řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 3 s. ř. s., podle něhož platí, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, jestliže byla žaloba odmítnuta.