č. j. 3Ad 13/2018 - 62

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Ryby a soudkyň JUDr. Ludmily Sandnerové a Mgr. Ivety Postulkové ve věci žalobce: T. P., nar. X bytem v P., zast. prof. JUDr. Martinem Kopeckým, CSc., advokátem sídlem Revoluční 24, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: náměstek ministra vnitra pro státní službu sídlem Jindřišská 34, 110 00 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 6. 2018 č. j. MV-75560-2/OSK-2018 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět soudního přezkumu; žalobní body

1. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze (dále „městský soud“) se žalobce domáhá zrušení rozhodnutí náměstka ministra vnitra pro státní službu (dále též „žalovaný“) ze dne 29. 6. 2018 č. j. MV-75560-2/OSK-2018 (dále též „napadené rozhodnutí“). Napadeným rozhodnutím bylo prohlášeno za nicotné rozhodnutí ze dne 26. 6. 2018 č. j. MZDR 25638/2018-3/PER (dále též „rozhodnutí o převedení“) o převedení žalobce na jiné služební místo, konkrétně na služební místo představeného v Ministerstvu zdravotnictví (dále jen „ministerstvo“) – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění, vydané vedoucím oddělení kanceláře státního tajemníka Mgr. M. B. v zastoupení státního tajemníka v ministerstvu Mgr. et Mgr. I. B., a to podle ust. § 77 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).

2. K převedení na služební místo náměstka došlo podle ust. § 61 odst. 1 písm. b) zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní službě“). V období před vydáním rozhodnutí o převedení byl žalobce zařazen služebním orgánem ministerstva (státním tajemníkem v ministerstvu) na počátku roku 2018 mimo výkon služby z organizačních důvodů, jelikož došlo ke zrušení služebního místa představeného – náměstka pro zdravotní pojištění v ministerstvu, které žalobce původně zastával.

3. Za účelem dokreslení skutkového stavu a doplnění své žalobní argumentace žalobce předně rekapituluje okolnosti, které napadenému rozhodnutí předcházely poté, když byl odvolán ze služebního místa představeného – náměstka pro zdravotní pojištění. Uvádí, že hlavním argumentem prohlášení nicotnosti rozhodnutí o převedení je fakt, že bylo vydáno určeným zástupcem státního tajemníka v ministerstvu, který však nebyl podle mínění žalovaného věcně příslušný k vydání tohoto rozhodnutí (§ 15 odst. 6 zákona o státní službě), a že podpůrně žalovaný uvedl, že rozhodnutí o převedení bylo vydáno v rozporu s ust. § 15 odst. 4 zákona o státní službě, tedy bez projednání s ministrem zdravotnictví. Námitky, které žalobce v žalobě uplatnil, lze rozdělit do následujících žalobních bodů:

4. V prvním žalobním bodě žalobce namítá, že žalovaný vydal napadené rozhodnutí, aniž by si vyžádal od služebního orgánu ministerstva spis k danému řízení. Napadené rozhodnutí navíc bylo vydáno pouhé tři dny po rozhodnutí o převedení žalobce na jiné služební místo (představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění). S ohledem na dřívější rozhodovací praxi, rozsah spisového materiálu a související okolnosti žalobce shledává způsob a formu jednání v žalované věci za nestandardní. V doplnění žaloby ze dne 16. 8. 2018 žalobce dále namítá, že mu nebylo oznámeno zahájení řízení týkající se prohlášení nicotnosti rozhodnutí o převedení (rozpor s ust. § 46 odst. 1 a § 47 odst. 1 správního řádu). Porušeno mělo být také právo žalobce podat v rámci řízení své stanovisko a vyjádřit se před vydáním napadeného rozhodnutí k jeho podkladům (§ 36 odst. 2 a 3 správního řádu). Správní řád podle žalobce neumožňuje, aby rozhodnutí o prohlášení nicotnosti bylo vydáno jako první úkon v řízení. Nic na tom nemění ani ust. § 165 zákona o státní službě umožňující, aby vydání rozhodnutí bylo prvním úkonem v řízení, s výjimkou rozhodnutí o kárné odpovědnosti nebo skončení služebního poměru. Toto ustanovení se podle žalobce týká výhradně rozhodnutí vydávaných ve věcech služby v prvním procesním stupni podle ust. § 159 zákona o státní službě, nikoli jiných procesních postupů řídících se správním řádem, jakým je právě řízení o prohlášení rozhodnutí za nicotné.

5. Ve druhém žalobním bodě žalobce nesouhlasí se způsobem, jakým mu bylo napadené rozhodnutí doručeno. Uvádí, že napadené rozhodnutí mu nebylo doručeno způsobem slučitelným s pravidly pro doručování předvídanými správním řádem. Napadené rozhodnutí nebylo žalobci doručeno samotným správním orgánem, nýbrž na schůzce v Poslanecké sněmovně dne 29. 6. 2018 vedoucím kabinetu ministra zdravotnictví Mgr. Petrem Jaremou, který – jak uvádí žalobce – svým podnětem inicioval vydání napadeného rozhodnutí.

6. Třetím žalobním bodem žalobce namítá nezákonnost napadeného rozhodnutí a nesprávné právní posouzení věci žalovaným. Podle žalobce nebyl naplněn důvod nicotnosti rozhodnutí o převedení, spočívající v údajném nedostatku věcné příslušnosti správního orgánu, který vydal rozhodnutí o převedení žalobce na služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění. Žalovaný podle žaloby a jejího doplnění rozšířil v napadeném rozhodnutí nepřípustnou analogií či nepřípustným rozšiřujícím výkladem rozsah negativního výčtu obsaženého v ust. § 15 odst. 6 zákona o státní službě v neprospěch žalobce tím, že mezi výjimky stanovené v § 15 odst. 6 zákona o státní službě a upravující případy, v nichž nemůže zástupce nahradit státního tajemníka v době jeho nepřítomnosti (jedná se o rozhodování ve věci přijetí do služebního poměru, jmenování na služební místo představeného, odvolání ze služebního místa představeného nebo skončení služebního poměru), nepřípustně přiřadil i další typ rozhodnutí o změně služebního poměru, a to rozhodnutí o převedení na jiné služební místo [§ 44 písm. h), § 61 zákona o státní službě].

7. Pokud by byl extenzivní výklad žalovaného připuštěn, muselo by se za všech okolností týkajících se otázek služebního poměru vyhlašovat výběrové řízení a státní zaměstnance zařazené z organizačních či jiných důvodů mimo výkon služby by nebylo možno vůbec převést podle zákona o státní službě. Žalovaný podle žalobce nepřípustně směšuje rozhodnutí o jmenování na služební místo představeného (o němž zástupce státního tajemníka rozhodnout nemůže) s rozhodnutím o převedení na jiné služební místo, které se může týkat i převedení na služební místo představeného, kdy státní zaměstnanec bude zastávat jiné služební místo než dosud. K převedení na jiné služební místo dochází v odlišných situacích než v případě zařazení na jiné služební místo nebo jmenování na služební místo představeného. Podle žalobce zákon o státní službě v § 15 odst. 6 zakládá prostřednictvím negativního taxativního výčtu případy, v jejichž rámci nemůže být státní tajemník zastoupen. Argumentace žalovaného, že převedení na jiné vhodné služební místo představeného je svým charakterem a právními účinky ekvivalentní ke jmenování na služební místo představeného, je podle žalobce lichá. Institut převedení je podle žalobce zcela odlišný od oblastí, v nichž nemůže zástupce jednat za státního tajemníka. Zákonné výjimky, o kterých hovoří ust. § 15 odst. 6 zákona o státní službě, navazují na proběhlé výběrové řízení, které se při posuzování otázky převedení nesmí ani nemůže konat. Převedení státního zaměstnance podle ust. § 61 odst. 1 zákona o státní službě se nenachází ve výčtu vylučujícím oprávnění určeného zástupce k výkonu činností namísto státního tajemníka v ministerstvu.

8. Napadené rozhodnutí je pak podle žalobce navíc rozporné s dosavadní praxí žalovaného náměstka ministra vnitra pro státní službu. Příkladem podle žalobce může být postup ve věci služebního místa ředitele Státního ústavu pro kontrolu léčiv.

9. V rámci doplnění žaloby ze dne 16. 8. 2018 žalobce dodal, že napadené rozhodnutí obsahuje nesprávný odkaz na ust. § 78 odst. 1 správního řádu, které již v době vydání napadeného rozhodnutí neexistovalo (k jeho zrušení došlo ke dni 30. 6. 2017). Žalovaný tedy při svém rozhodování nevycházel ze správního řádu účinného v době vydání napadeného rozhodnutí.

10. V doplnění žaloby a replice pak žalobce ještě namítá, že by bylo možné ohledně vydání rozhodnutí o převedení zkoumat dodržení funkční, nikoli věcné příslušnosti. Případné pochybení, tedy skutečnost, že rozhodnutí o převedení vydal namísto nepřítomného státního tajemníka jeho zástupce při výkonu pravomocí státního tajemníka, by podle žalobce bylo pouze pochybením ve směru nedostatku funkční, nikoli věcné příslušnosti a nevedlo by k nicotnosti rozhodnutí. Případný nedostatek funkční příslušnosti totiž nezakládá nicotnost rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2012 č. j. 4 Ads 153/2011-75).

11. Ve čtvrtém žalobním bodě žalobce zpochybňuje tvrzené porušení zákona (konkrétně ust. § 15 odst. 4 zákona o státní službě), k němuž mělo dojít tím, že k rozhodnutí o převedení na služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění došlo, aniž bylo předem projednáno s ministrem zdravotnictví. Žalobce uvádí, že podle ust. § 15 odst. 4 zákona o státní službě státní tajemník postupuje pouze ve věcech týkajících se změn služebního poměru podle § 44 písm. f) a g) zákona o státní službě, v tehdy účinném znění, tzn. při jmenování na služební místo představeného a odvolání z tohoto služebního místa a ve věcech skončení služebního poměru. Rozhodnutí o převedení státního zaměstnance na jiné služební místo podle ust. § 61 odst. 1 zákona o státní službě podle žalobce nespadá mezi úkony, u nichž zákon vyžaduje jejich předchozí projednání s příslušným členem vlády, v tomto případě ministrem zdravotnictví. Podle žalobce však jeho převedení na služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění s ministrem zdravotnictví bylo předem projednáno, jak vyplývá mj. z dopisu vedoucího oddělení kanceláře státního tajemníka v ministerstvu ze dne 14. 6. 2018, adresovaného ministru zdravotnictví, a bylo i předmětem e-mailové korespondence mezi zástupcem služebního orgánu a ministrem zdravotnictví. Podle žalobce bylo vedení ministerstva o situaci podrobně informováno v rámci porady dne 19. 6. 2018. Námitka žalovaného se tak podle žalobce nezakládá na pravdě.

12. Žalobce má za to, že postupem žalovaného byl přímo zkrácen na svých právech, neboť měl být v rozhodné době převeden na služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění, a ačkoli na toto služební místo zákonným postupem převeden byl, žalovaný v napadeném rozhodnutí následně deklaroval, že rozhodnutí o převedení je nicotné. Argumentace žalovaného v napadeném rozhodnutí je však nezákonná a opírá se o nesprávné právní zhodnocení věci.

13. Žalobce navrhuje, aby městský soud napadené rozhodnutí žalovaného zrušil podle ust. § 78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a aby věc současně podle ust. § 78 odst. 4 s. ř. s. žalovanému vrátil k dalšímu řízení. In eventum žalobce navrhuje, aby městský soud vyslovil nicotnost napadeného rozhodnutí žalovaného.

II. Vyjádření žalovaného

14. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že námitky uvedené v žalobě považuje za nedůvodné a neprokazující nezákonnost napadeného rozhodnutí, a proto navrhuje její zamítnutí. Na tomto svém procesním návrhu žalovaný setrval i ve vyjádření k doplnění podané žaloby. Napadené rozhodnutí bylo podle žalovaného vydáno v souladu s právními předpisy. Žalovaný konstatuje, že rozhodnutí o převedení na služební místo představeného podle ust. § 61 odst. 1 zákona o státní službě je z hlediska právních následků třeba považovat za ekvivalentní ke jmenování na služební místo představeného. Ze skutečnosti, že zákon o státní službě v souvislosti s převedením státního zaměstnance na jiné služební místo nestanoví, že státní zaměstnanec bude dále zařazen či jmenován na dané služební místo, lze podle žalovaného dovodit, že tento krok zahrnuje již samotné převedení na služební místo. Zástupce státního tajemníka tak vzhledem k ust. § 15 odst. 6 zákona o státní službě nebyl oprávněn o převedení žalobce na inkriminované služební místo rozhodnout. Pokud žalobce uvádí, že převedení je zcela odlišným institutem než jmenování, neboť je svou povahou pouze změnou stávajícího služebního poměru, je podle žalovaného třeba připomenout, že též zařazení na jiné služební místo a jmenování na služební místo představeného patří mezi změny služebního poměru [srov. § 44 písm. d), f) a h) zákona o státní službě]. Žalovaný dále uvádí, že v některých případech, kdy služební místo představeného po provedení výběrového řízení na základě jmenování obsadí osoba, která dosud nebyla státním zaměstnancem, je tato osoba současně přijímána do služebního poměru – tato skutečnost však nijak nezpochybňuje fakt, že jak převedení na jiné služební místo, tak i jmenování na služební místo představeného jsou instituty, prostřednictvím kterých dochází k ustavení určité osoby (státního zaměstnance) na konkrétní služební místo. Důsledky těchto rozhodnutí jsou tak podle žalovaného totožné. Žalovaný zastává názor, že ust. § 15 odst. 5 a 6 zákona o státní službě vyložil v souladu s jeho hlavním cílem a účelem, jímž bylo omezit zástupce státního tajemníka v činění těch nejzávažnějších úkonů ve vztahu ke konkrétním státním zaměstnancům. V opačném případě by podle žalovaného ad absurdum platilo, že by zástupce státního tajemníka nemohl ustavit na služební místo státního zaměstnance, který se sám přihlásil do výběrového řízení nebo souhlasil se svým jmenováním na základě ust. § 51 odst. 5 zákona o státní službě, ale mohl by na totéž služební místo ustavit státního zaměstnance formou převedení na jiné služební místo, kdy důsledek tohoto rozhodnutí je shodný se jmenováním na služební místo představeného. Žalovaný navíc zdůrazňuje, že pro zástupce státního tajemníka neplatí natolik přísná kritéria výběru do funkce, jako je tomu u samotného státního tajemníka. Proto zákon omezil pro zásadní úkony služebního orgánu pravomoc zástupce státního tajemníka.

15. Žalovaný dále zdůrazňuje, že v podnětu ministra zdravotnictví ze dne 28. 6. 2018, směřovaném žalovanému, je výslovně uvedeno, že převedení žalobce na předmětné služební místo bylo realizováno v rozporu s předchozím projevem vůle ministra a bez jeho vědomí. Námitce žalobce, že v případě jeho převedení byl postup podle ust. § 15 odst. 4 zákona o státní službě dodržen, tak nelze přisvědčit.

16. Žalovaný se v rámci svého vyjádření neztotožnil ani s tvrzeným pochybením během doručování napadeného rozhodnutí. Žalovaný v tomto kontextu uvedl, že svým přípisem ze dne 29. 6. 2018, č. j. MV-75560-3/OSK-2018, výslovně pověřil Mgr. Petra Jaremu, vedoucího kabinetu ministra zdravotnictví, k doručení napadeného rozhodnutí, přičemž ten pověření stvrdil svým podpisem. Mgr. Petr Jarema byl k doručení předmětného rozhodnutí žalobci pověřen a jako takový tedy byl úřední osobou oprávněnou takto postupovat. Žalovaný pak tento způsob doručování zvolil z důvodu, aby se napadené rozhodnutí co nejdříve dostalo do dispozice žalobce. Žalovaný rovněž poukázal na znění ust. § 20 odst. 1 správního řádu, podle něhož lze fyzické osobě doručit kdekoli bude zastižena. V daném případě je nepochybné, že žalobce napadené rozhodnutí převzal a seznámil se s ním, a nelze se tak dovolávat toho, že mu rozhodnutí nebylo oznámeno.

17. Ohledně námitky žalobce, že napadené rozhodnutí odkazuje na v době rozhodování žalovaného na neexistující ust. § 78 správního řádu, žalovaný ve vyjádření k doplnění žaloby uvedl, že tuto zřejmou nesprávnost napravil opravným rozhodnutím ze dne 26. 9. 2018 č. j. MV-75560- 15/OSK-2018.

18. Žalovaný dále konstatuje, že dostál také všem základním zásadám správního řízení, a že v tomto směru nikterak procesně nepochybil. Skutečnost, že napadené rozhodnutí bylo vydáno obratem po zjištění nezákonného stavu, nelze klást k tíži žalovaného. Žalovaný tímto svým rychlým postupem v dané věci, kdy napadené rozhodnutí bylo vydáno a žalobci doručeno ještě před tím, než měly nastat účinky prvostupňového rozhodnutí o žalobcově převedení, docílil bezprostřední informovanosti žalobce tak, aby mu práva a povinnosti na základě nicotného rozhodnutí o převedení nevznikly, resp. aby neměl za to, že vznikly. Byl tedy brán zřetel jak na ochranu veřejného zájmu, tak i na ochranu práv nabytých v dobré víře. Žalovaný postupoval taktéž v souladu se zásadou legitimního očekávání a předvídatelnosti práva, což dokládá s poukazem na skutečnost, že v obdobném případě, kdy zástupce státního tajemníka v ministerstvu rovněž rozhodl o převedení jiného státního zaměstnance na služební místo představeného, rozhodl žalovaný rovněž o prohlášení nicotnosti daného rozhodnutí, a to svým rozhodnutím č. j. MV- 76947-3/OSK-2018 ze dne 4. 7. 2018. Rozhodnutí o následném jmenování předmětného státního zaměstnance na služební místo ředitele Státního ústavu pro kontrolu léčiv žalovaný vydal na základě převzetí věci podle ust. § 80 odst. 3 a § 80 odst. 4 písm. b) správního řádu jakožto nadřízený služební orgán státního tajemníka v ministerstvu (rozhodnutí žalovaného č. j. MV- 73308-4/OSK-2018 ze dne 25. 6. 2018).

19. Žalovaný doplnil, že dohoda podle ust. § 28 zákona o státní službě uzavíraná v rámci výběrového řízení na služební místo ředitele Státního ústavu pro kontrolu léčiv, které se konalo v roce 2018 a o kterém žalobce ve své žalobě také hovoří, je předpokladem pro vydání rozhodnutí o zařazení zaměstnance na služební místo nebo o jeho jmenování na služební místo představeného. Na základě této dohody však nevznikají dané osobě práva a povinnosti, neboť ty vznikají až na základě příslušného rozhodnutí ministra. Dohodu ve smyslu ust. § 28 zákona o státní službě tak může s příslušným ministrem uzavřít i zástupce státního tajemníka v daném ministerstvu. Žalobcova argumentace v tomto směru není případná.

20. Žalovaný uzavřel, že je nutné dbát, aby obsazení služebního místa představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění probíhalo co nejtransparentnějším způsobem, pročež není možné žalobce na inkriminované služební místo převést podle ust. § 61 odst. 1 zákona o státní službě. Nelze také zcela pominout významné postavení ministra, jemuž je představený – náměstek pro ekonomiku a zdravotní pojištění přímo podřízen a roli ministra při výběru těchto svých nejbližších spolupracovníků (srov. ust. § 15 odst. 4 zákona o státní službě).

21. Ve vyjádření k doplnění žaloby žalovaný ještě uvedl, že v předmětné věci se nejedná o pouhou funkční nepříslušnost zástupce státního tajemníka v ministerstvu k vydání prvostupňového rozhodnutí, ale o absolutní věcnou nepříslušnost zástupce státního tajemníka v ministerstvu k vydání tohoto rozhodnutí. O funkční příslušnosti se hovoří v případě určení příslušnosti určité zákonem určené součásti správního orgánu (např. funkční příslušnost ministra k rozhodnutí o rozkladu, kdy správním orgánem jako orgánem moci výkonné je stále ministerstvo jako celek) nebo v případě určení příslušnosti konkrétního orgánu na úrovni právnické osoby pověřené výkonem působnosti v oblasti veřejné správy (§ 130 správního řádu). Žalovaný v této souvislosti ve vyjádření k doplnění žaloby zdůraznil, že příslušným služebním (správním) orgánem je tedy státní tajemník, nikoli ministerstvo jako celek. Ve věcech služebního poměru státních zaměstnanců zařazených nebo jmenovaných v ministerstvu je tedy příslušným služebním orgánem státní tajemník v ministerstvu. Ministerstvo jako celek tedy není věcné příslušné k jednání a rozhodování ve věcech služebního poměru státních zaměstnanců v ministerstvu; k takovému postupu je příslušný služební orgán ministerstva, tedy vedoucí služebního úřadu nebo státní tajemník [srov. § 10 odst. 1 písm. f) zákona o státní službě]. V případě žalobce je tedy nutné posoudit, zda je zástupce státního tajemníka oprávněn zastupovat státního tajemníka v plném rozsahu jeho činnosti. Vzhledem ke speciální úpravě výkonu pravomocí státního tajemníka jeho zástupcem, obsažené v § 15 odst. 5, 6 zákona o státní službě, je žalovaný přesvědčen, že zástupce státního tajemníka v ministerstvu nebyl věcně příslušný k vydání dotčeného rozhodnutí o převedení.

22. K tvrzení žalobce, že žalovaný nepřípustně směšuje rozhodnutí o jmenování na služební místo představeného s rozhodnutím o převedení na jiné služební místo, žalovaný dále uvedl, že pokud by převedení na jiné služební místo představeného nebylo ekvivalentní ke jmenování na služební místo představeného, nebylo by možné státní zaměstnance odvolané ze služebního místa představeného převést na jiné služební místo představeného. V takovém případě by odvolaný státní zaměstnanec mohl být postupem podle ust. § 61 zákona o státní službě převeden pouze na služební místo, které není služebním místem představeného.

23. Žalovaný dále uvádí, že na institut prohlášení nicotnosti je třeba nahlížet jako na institut, který musí být uplatněn s maximálním urychlením, neboť je v zájmu všech (jak účastníků, tak i správního orgánu, který daný nicotný úkon učinil), aby bylo postaveno najisto, že je daný úkon nicotný a nikomu z něho nevznikají práva ani povinnosti. Výše uvedený zájem na urychleném řešení otázky nulity správního aktu vyplývá i z toho, že proti rozhodnutí o prohlášení nicotnosti nelze podat řádný opravný prostředek. Vyjádření účastníka řízení k dané věci by podle žalovaného nemohlo na skutečnosti, že došlo k vydání nulitního rozhodnutí věcně nepříslušným orgánem, ničeho zvrátit. Na základě porovnání institutu prohlášení nicotnosti s institutem přezkumného řízení žalovaný dospěl k názoru, že rozhodnutí o prohlášení nicotnosti lze vydat bezprostředně po zjištění, že došlo k vydání nicotného rozhodnutí. Správní řád výslovně stanoví, že rozhodnutí v přezkumném řízení lze vydat i v tzv. zkráceném přezkumném řízení jako první úkon v řízení (§ 98). Pokud je tedy možné za účelem nápravy „pouhé“ nezákonnosti správního aktu vydat rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení jako první úkon v řízení, je toto podle žalovaného rovněž možné v řízení o prohlášení nicotnosti. Urychleně tak dojde k nápravě protiprávního stavu.

24. Ve vztahu k argumentu žalobce ohledně nemožnosti vydání rozhodnutí o prohlášení nicotnosti správního aktu jako prvého úkonu v řízení žalovaný poukazuje na to, že zákon o státní službě obsahuje zvláštní úpravu oproti správnímu řádu (§ 165 zákona o státní službě), podle které může být vydání rozhodnutí prvním úkonem v řízení, a to s výjimkou rozhodnutí o kárné odpovědnosti státního zaměstnance, a s výjimkou rozhodnutí o skončení služebního poměru. Žalovaný je toho názoru, že tuto speciální úpravu je možné použít na všechna rozhodnutí v řízení ve věcech služby, tedy s výjimkou rozhodnutí o kárné odpovědnosti nebo skončení služebního poměru, tj. nejen na standardní rozhodnutí ve věcech služebního poměru, ale i rozhodnutí o prohlášení nicotnosti.

25. Ve vyjádření k žalobcově návrhu na vydání předběžného opatření pak žalovaný připomněl absenci nároku na zařazení nebo jmenování na konkrétní služební místo, jež vyplývá explicitně z ust. § 23 odst. 2 zákona o státní službě, a proto není podle žalovaného důvodu se domnívat, že by takový nárok existoval v rámci rozhodování o převedení státního zaměstnance.

III. Soudní přezkum

26. Při jednání před městským soudem setrvali žalobce i žalovaný na svých již vyřčených právních argumentech.

27. Zástupce žalobce odkázal na podanou žalobu a její doplňky a v ústním přednesu zdůraznil především důvody, které jsou obsaženy ve třetím žalobním bodě. K věci se vyjádřil i samotný žalobce, který zdůraznil svou odbornou připravenost pro výkon funkce, na kterou byl uveden rozhodnutím o převedení, posléze prohlášeným za nicotné.

28. Zástupce žalovaného zdůraznil absenci procesní legitimace funkcionáře, který rozhodnutí o převedení vydal, když uvedené rozhodování přísluší příslušnému služebnímu funkcionáři, nikoli úřadu (tzn. ministerstvu). Zopakoval, že převedení státní zaměstnance je ekvivalentní jeho jmenování, neboť jde totiž o jeho „instalování“ do funkce, jakož i k námitce procesní vady napadeného rozhodnutí to, že uvedené rozhodnutí může být prvním úkonem v řízení.

29. K doplnění řízení o dokazování městský soud při jednání nepřistoupil s ohledem na ryze právní povahu řešení projednávané věci, jakož i s ohledem na to, že nebylo požadováno.

30. Městský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), a vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Žalobu však neshledal důvodnou.

31. Ze správního spisu vyplývají tyto rozhodné skutečnosti:

32. Služební poměr žalobce jako vedoucího zaměstnance – představeného na ministerstvu na dobu neurčitou vznikl dne 1. 7. 2015. Rozhodnutím státního tajemníka v ministerstvu ze dne 2. 1. 2018 č. j. MZDR 7/2018-1/PER byl žalobce odvolán podle ust. § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě ze služebního místa představeného – náměstka pro zdravotní pojištění v ministerstvu. Důvodem odvolání žalobce z tohoto služebního místa byla skutečnost, že v návaznosti na tehdejší úpravu systemizace služebních míst na ministerstvu, která byla přijata na konci roku 2017, došlo k zániku služebního místa představeného – náměstka pro zdravotní pojištění, které žalobce do té doby zastával, přičemž vzniklo nové služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění. Právním následkem odvolání ze služebního místa představeného nebylo skončení služebního poměru žalobce, došlo k jeho změně ve smyslu ust. § 44 písm. g) zákona o státní službě. Proti rozhodnutí o odvolání ze služebního místa představeného – náměstka pro zdravotní pojištění podal žalobce opravný prostředek, který byl zamítnut rozhodnutím náměstka ministra vnitra pro státní službu ze dne 23. 4. 2018 č. j. MV- 27996-2/OSK-2018. V mezidobí, konkrétně dne 4. 1. 2018, žalobce písemně zažádal státního tajemníka v ministerstvu, aby jej podle ust. § 61 odst. 1 zákona o státní službě převedl na služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění. Státní tajemník v ministerstvu na tuto žádost písemně reagoval dne 10. 1. 2021 s tím, že vzhledem k tehdejšímu odvolání většího počtu kvalifikovaných státních zaměstnanců bude s ohledem na zajištění transparentnosti a rovnosti možností na služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění realizováno výběrové řízení, které bylo vyhlášeno dne 4. 1. 2021 pod č. j. MZDR 21/2018-1/PER.

33. S účinností ke dni 11. 1. 2018 byl žalobce služebním orgánem z organizačních důvodů zařazen mimo službu. V odůvodnění rozhodnutí o postavení žalobce mimo službu služební orgán uvedl, že pro žalobce by se jako vhodné jevilo nově vzniklé služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění. V nastalé situaci, kdy již bylo na nově vzniklé služební místo představeného vyhlášeno výběrové řízení a kdy se toto nově vzniklé služební místo jevilo jako vhodné nejen pro žalobce, ale také pro dalšího v té době z důvodu úpravy systemizace odvolaného a mimo službu postaveného státního zaměstnance ministerstva, však nebylo s ohledem na ustálenou rozhodovací praxi služebního orgánu možné žalobce na nově vzniklé služební místo rovnou převést [podle § 61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě], ale s důrazem na zachování zásady rovnosti zaručující rovná práva uchazečům o zaměstnání a zaměstnancům ve stejném či srovnatelném postavení vypsat výběrové řízení, v jehož rámci se budou moci všichni vhodní kandidáti o služební místo rovnostranně ucházet, přičemž tímto postupem bude vybrán kandidát nejkvalifikovanější. Služební orgán v tomto ohledu akcentoval i Metodický pokyn náměstka ministra vnitra pro státní službu č. 1/2016 (dále též „Pokyn č. 1/2016“), z něhož vyplývá, že pokud dojde z důvodu zrušení více služebních míst k tomu, že je více vhodných státních zaměstnanců, kteří by mohli být na nově vzniklé místo představeného zařazeni, je třeba v zájmu zajištění transparentnosti a rovného přístupu vypsat na obsazení nově vzniklého služebního místa výběrové řízení. Služební orgán také konstatoval, že pokud je již na určité služební místo vypsáno výběrové řízení, nemůže být toto služební místo považováno za volné a vhodné pro účely vydání rozhodnutí o převedení státního zaměstnance na toto služební místo podle ust. § 61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě. Z ust. § 24 odst. 5 zákona o státní službě totiž vyplývá, že při převádění státní zaměstnance na volné služební místo, které je pro něho vhodné, se výběrové řízení nevyhlašuje, nikoli, že se již vypsané výběrové řízení zruší. O postupu podle ust. § 61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě by se tedy dalo uvažovat například v případě, že by na nově vzniklou pozici nebylo vypsáno výběrové řízení a že by byl žalobce jediným v té době nezařazeným a dostatečně kvalifikovaným státním zaměstnancem, který by mohl nově vzniklé služební místo obsadit.

34. Ve vypsaném výběrovém řízení na služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění žalobce následně uspěl dne 21. 3. 2018 (se skóre 34 z možných 40 bodů, přičemž druhý nejúspěšnější uchazeč měl o 10 bodů méně). Dopisem ze dne 16. 4. 2018 byl žalobce služebním orgánem vyrozuměn o zrušení proběhnuvšího výběrového řízení na služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění. Ke zrušení výběrového řízení došlo z důvodu, že ministr zdravotnictví nepodepsal dohodu se služebním orgánem ve smyslu ust. § 28 odst. 2 zákona o státní službě. V návaznosti na tuto skutečnost bylo služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění opět neobsazeno. Žalobce tedy dopisem ze dne 17. 4. 2018, který písemně doplnil dne 4. 6. 2018, písemně požádal služební orgán ministerstva, aby již nevypisoval další výběrové řízení na neobsazené služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění a aby žalobce jako aktuálně jediného vhodného a kvalifikovaného státního zaměstnance ve služebním úřadu ministerstva na toto služební místo převedl podle ust. § 61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě, případně zařadil podle ust. § 70 odst. 3 zákona o státní službě. Vzhledem k tomu, že zmiňovaný jediný další možný vhodný kandidát na nově vzniklé služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění byl již v mezidobí převeden na jiné služební místo, a to na místo představeného – ředitele odboru hospodářské správy na ministerstvu, vyslovil žalobce názor, že byl v tehdejší době jediným státním zaměstnancem ve služebním úřadu ministerstva, který splňoval veškerá kritéria k výkonu služebního místa představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění. Žalobce v dopise dále uvedl, že se mělo následně postupovat ve smyslu čl. 53 Pokynu č. 1/2016, který stanoví, že na služební místo představeného lze převést toliko dosavadního představeného, a to pouze na služební místo představeného na stejném, nebo nižším stupni řízení, a také ve smyslu čl. 3 Metodického pokynu náměstka ministra vnitra pro státní službu č. 2/2017 (dále též „Pokyn č. 2/2017“), podle něhož je služební orgán povinen před vyhlášením výběrového řízení na služební místo nahlédnout do rejstříku zaměstnanců, zjistit, zda se mezi zaměstnanci zařazenými mimo výkon služby nenachází takový státní zaměstnanec, pro něhož by bylo obsazované služební místo vhodné, a v případě, že je existence služebního poměru takového zaměstnance zjištěna, na dané služební místo takovéhoto zaměstnance rovnou převést (§ 61 zákona o státní službě), případně zařadit (§ 70 zákona o státní službě).

35. Správní spis obsahuje rovněž dopis vedoucího oddělení kanceláře státního tajemníka ministerstva Mgr. M. B. ze dne 14. 6. 2018, adresovaný tehdejšímu ministru zdravotnictví Mgr. et Mgr. Adamu Vojtěchovi, jehož převzetí stvrdil jmenovaný ministr svým podpisem. V dopise je mj. uvedeno, že při obsazování volných služebních míst musí služební orgán ověřovat existenci volných služebních míst a vhodných kandidátů, aby dostál své zákonné povinnosti při zařazování zaměstnanců postavených mimo výkon služby z organizačních důvodů, což se týká především představených, jejichž služební místo zaniklo ke dni 1. 1. 2018.

36. Rozhodnutím zástupce státního tajemníka v ministerstvu ze dne 26. 6. 2018, tedy tzv. rozhodnutím o převedení, byl žalobce převeden na služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění podle ust. § 61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě. V rozhodnutí se uvádí, že služební orgán vycházel zejména z toho, že v rozhodné době byl dán zákonný důvod pro převedení žalobce na nově vzniklé služební místo představeného ve smyslu ust. § 61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě a že toto místo je pro žalobce z neobsazených míst na ministerstvu též nejvhodnější z hlediska ust. § 62 zákona o státní službě. Hodnocena byla také skutečnost, že žalobce byl úspěšný v následně zrušeném výběrovém řízení na danou pozici. V rozhodnutí o převedení jsou také vyjmenována veškerá další v předmětné době neobsazená služební místa na ministerstvu a dalších úřadech. Ohledně každého z nich jsou uvedeny důvody, pro které služební orgán na daná místa žalobce nepřevedl. Služební orgán dále zohlednil, že zmiňovaný státní zaměstnanec, pro něhož se nově vzniklé služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění také jevilo vhodným, byl z rozhodnutí č. j. MZDR 18799/2018-4/PER ke dni 29. 5. 2018 převeden na služební místo představeného – ředitele odboru hospodářské správy na ministerstvu. Podle služebního orgánu tak odpadl i další důvod, kvůli němuž nebylo ohledně žalobce již dříve aplikováno ust. § 61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě, a převedení žalobce na služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění tak již žádný zákonný důvod nebrání. V rozhodnutí se dále odkazuje na již zmiňovaná ustanovení čl. 53 Pokynu č. 1/2016 a čl. 3 Pokynu č. 2/2017. Služební orgán uvádí, že žalobce je ke dni vydání rozhodnutí jediným vhodným státním zaměstnancem, který může být na dané služební místo převeden, přičemž převedení jiných státních zaměstnanců postavených z organizačních důvodů mimo službu na služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění není adekvátní. V tomto ohledu zástupce státního tajemníka doplnil, že nahlédl do rejstříku státních zaměstnanců, přičemž žádného jiného vhodného adepta na dané služební místo nenalezl. Dospělo se tak k závěru, že neexistuje žádné vhodnější služební místo, na které by mohl být žalobce převeden, a že není ani žádného kvalifikovanějšího státního zaměstnance postaveného z organizačních důvodů mimo službu, který by mohl být na služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění v dané době převeden namísto žalobce. S ohledem na všechna tato zjištění bylo podle ust. § 61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě rozhodnuto o převedení žalobce na volné služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění.

37. Dne 28. 6. 2018 dal ministr zdravotnictví žalovanému podnět k prohlášení nicotnosti rozhodnutí zástupce státního tajemníka v ministerstvu ze dne 26. 6. 2018 č. j. MZDR 25638/2018-3/PER. V podnětu se uvádí, že zástupce státního tajemníka v ministerstvu k převedení žalobce na služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění přistoupil bez vědomí ministra a v rozporu s jeho dřívějším vyjádřením vůle. Podle ministra se jedná o zjevné obcházení institutu výběrového řízení, tak i institutu zařazení ze zálohy státních zaměstnanců, kteří jsou toho času postaveni mimo výkon služby. Ministr dále uvádí, že převedení žalobce na služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění je svými účinky ekvivalentní ke jmenování na služební místo představeného, což je úkon, jehož realizace spadá v návaznosti na ust. § 15 odst. 6 zákona o státní službě do výhradní kompetence státního tajemníka, jehož v rámci tohoto rozhodování nemůže substituovat jeho zástupce. Rozhodnutí ze dne 26. 6. 2018 č. j. MZDR 25638/2018-3/PER je tak nicotné. Ministr v podnětu vyjádřil přesvědčení, že poté, co byl žalobce zařazen mimo výkon služby, mělo řádně proběhnout výběrové řízení, které se mělo v případě nejmenování žádného kandidáta opakovat až do úspěšného obsazení dané pozice po dohodě ministra zdravotnictví a státního tajemníka. Závěrem ministr žalovaného požádal o urychlené vyřešení celé situace.

38. Napadeným rozhodnutím žalovaný dne 29. 6. 2018 prohlásil rozhodnutí zástupce státního tajemníka v ministerstvu ze dne 26. 6. 2018 č. j. MZDR 25638/2018-3/PER za nicotné. Téhož dne žalovaný písemně pověřil vedoucího kabinetu ministra zdravotnictví Mgr. Petra Jaremu, aby žalobci napadené rozhodnutí doručil (viz přípis č. j. MV-75560-3/OSK-2018). V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl, že prvostupňové rozhodnutí vydal Mgr. M. B. v zastoupení státního tajemníka v ministerstvu Mgr. et Mgr. I. B., který byl tou dobou v dočasné neschopnosti k výkonu služby. Podle ust. § 9 odst. 7 zákona o státní službě zástupce zastupuje představeného v plném rozsahu jeho činnosti a přitom se považuje za představeného. Rozsah činnosti zástupce je omezen ustanovením § 15 odst. 5 a 6 zákona o státní službě. Zástupce na základě tohoto speciálního ustanovení nemůže vykonávat pravomoci spočívající v rozhodování ve věci přijetí do služebního poměru, jmenování na služební místo představeného, odvolání ze služebního místa představeného nebo skončení služebního poměru. Tyto pravomoci jsou svěřeny výhradně státnímu tajemníkovi a v době jeho nepřítomnosti je může vykonávat toliko nadřízený orgán, tedy žalovaný. Žalovaný se v odůvodnění napadeného rozhodnutí ztotožnil s názorem ministra zdravotnictví, že převedení na jiné služební místo představeného je svým charakterem a právními účinky ekvivalentní ke jmenování na služební místo představeného. Žalovaný uvádí, že zákon o státní službě upravuje zařazení státního zaměstnance na služební místo a jmenování státního zaměstnance na služební místo představeného jako postup služebního orgánu při obsazení služebního místa konkrétním státním zaměstnancem. Postup podle ust. § 61 zákona o státní službě je procesem, během něhož služební orgán z taxativně vymezených důvodů obsazuje vhodné volné služební místo státním zaměstnancem v případech, kdy není možné setrvání státního zaměstnance na původním služebním místě, přičemž jeho služební poměr nadále trvá. Převedením na služební místo je tedy podle žalovaného buď zařazením státního zástupce na služební místo, nebo jmenováním na služební místo představeného, z čehož podle žalovaného vyplývá, že převedením státního zaměstnance na jiné služební místo představeného dochází zároveň k jeho jmenování na takovéto služební místo. Pokud by převedení na jiné služební místo nebylo současně zařazením nebo jmenováním na služební místo představeného, musel by zákon v případě převedení státního zaměstnance požadovat i vydání rozhodnutí o jeho zařazení nebo jmenování – takový postup však zákon o státní službě neupravuje. Tomu podle žalovaného odpovídá i dikce ust. § 61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě, který umožňuje převedení státního zaměstnance na jiné služební místo v důsledku jeho odvolání ze služebního místa představeného. V takovém případě je možno státního zaměstnance zařadit na služební místo, které není služebním místem představeného, nebo jej jmenovat na služební místo představeného. Skutečnosti, že na každé jednotlivé služební místo představeného musí být státní zaměstnanec jmenován, odpovídá podle žalovaného i postup podle ust. § 51 odst. 5 zákona o státní službě, kdy státní zaměstnanec jmenovaný na určité místo představeného může být při splnění požadovaných podmínek se svým souhlasem jmenován na jiné služební místo představeného. Rozhodnutí o převedení tak bylo vydáno i v rozporu s ust. § 15 odst. 4 zákona o státní službě, neboť bylo vydáno bez projednání věci s ministrem zdravotnictví jako příslušným členem vlády.

39. Usnesením ze dne 10. 7. 2018 č. j. MV-75560-6/OSK-2018 žalovaný podle ust. § 162 odst. 4 písm. a) zákona o stání službě a na základě ust. § 80 odst. 3 správního řádu ve spojení s ust. § 80 odst. 4 písm. b) správního řádu, převzal řízení ve věci převedení žalobce na jiné služební místo podle ust. § 61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě, resp. řízení ve věci skončení služebního poměru žalobce podle ust. § 72 odst. 1 písm. d) zákona o státní službě. V odůvodnění usnesení žalovaný uvedl, že k převzetí řízení došlo jednak z důvodu, že rozhodnutí zástupce státního tajemníka v ministerstvu ze dne 26. 6. 2018 č. j. MZDR 25638/2018-3/PER bylo prohlášeno za nicotné, a dále proto, že otázku dalšího trvání služebního poměru žalobce, který je od 11. 1. 2018 postaven mimo službu, je nutno bezodkladně vyřešit. Vzhledem k tomu, že státní tajemník v ministerstvu, který byl věcně příslušný ohledně žalobcova služebního poměru rozhodnout, byl v předmětné době neschopen výkonu služby a nebylo známo, kdy bude svou funkci opětovně schopen vykonávat, rozhodl žalovaný jako nadřízený orgán o převzetí řízení o dalším trvání služebního poměru žalobce. Dne 10. 7. 2018 došlo taktéž k projednání eventuality převedení žalobce na služební místo ředitele odboru strategie a řízení ochrany a podpory veřejného zdraví v ministerstvu. Žádná další potenciální volná místa na jiných úřadech kromě ministerstva nebyla v rámci projednávání převedení žalobce hodnocena. Téhož dne vyjádřil ministr zdravotnictví nesouhlas s převedením žalobce na služební místo ředitele odboru strategie a řízení ochrany a podpory veřejného zdraví v ministerstvu zdravotnictví s odůvodněním, že toto služební místo není pro žalobce vhodné, cit. „s ohledem na odlišnou povahu činností“.

40. Městský soud vycházel z této právní úpravy:

41. Podle ust. § 77 odst. 1 správního řádu je nicotné (správní) rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu. Nicotné je dále rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu.

42. Podle ust. § 77 odst. 2 správního řádu nicotnost zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal, a to kdykoliv; jestliže správní orgán dojde k závěru, že jiný správní orgán učinil úkon, který je nicotným rozhodnutím, dá podnět správnímu orgánu příslušnému k prohlášení nicotnosti.

43. Podle ust. § 77 odst. 5 správního řádu proti rozhodnutí, jímž správní orgán prohlásil nicotnost, nelze podat odvolání.

44. Podle ust. § 15 odst. 4 zákona o státní službě ve věcech týkajících se změn služebního poměru podle § 44 písm. f) a g) zákona o státní službě a skončení služebního poměru postupuje státní tajemník po projednání s příslušným členem vlády nebo s vedoucím Úřadu vlády.

45. Podle ust. § 15 odst. 5 zákona o státní službě státní tajemník může pověřit výkonem svých pravomocí, s výjimkou rozhodování ve věci přijetí do služebního poměru, jmenování na služební místo představeného, odvolání ze služebního místa představeného nebo skončení služebního poměru, svého zástupce.

46. Podle ust. § 15 odst. 6 zákona o státní službě v době nepřítomnosti státního tajemníka vykonává jeho zástupce všechny pravomoci státního tajemníka, s výjimkou rozhodování ve věci přijetí do služebního poměru, jmenování na služební místo představeného, odvolání ze služebního místa představeného nebo skončení služebního poměru.

47. Podle ust. § 23 odst. 1 zákona o státní službě se do služebního poměru osoba přijímá rozhodnutím služebního orgánu. Spolu s rozhodnutím o přijetí do služebního poměru rozhodne služební orgán o zařazení státního zaměstnance na služební místo nebo o jmenování státního zaměstnance na služební místo představeného.

48. Podle ust. § 23 odst. 2 zákona o státní službě na přijetí do služebního poměru, zařazení na služební místo a na jmenování na služební místo představeného není nárok.

49. Podle ust. § 24 odst. 1 zákona o státní službě se na obsazení volného služebního místa koná výběrové řízení. Odstavec 2 stanoví, že výběrového řízení se může zúčastnit státní zaměstnanec nebo jiná osoba za podmínek stanovených tímto zákonem. Podle odstavce 3 státní zaměstnanec podá služebnímu orgánu žádost o zařazení na služební místo nebo jmenování na služební místo představeného, které má být na základě výběrového řízení obsazeno. Podle odstavce 4 jiná osoba podá služebnímu orgánu žádost o přijetí do služebního poměru, jejíž součástí je též žádost o zařazení na služební místo nebo jmenování na služební místo představeného, které má být na základě výběrového řízení obsazeno. Podle odstavce 5 výběrové řízení podle odstavce 1 se nekoná, postupuje-li se podle § 47, § 49 odst. 2, § 61, 67 nebo 70. Výběrové řízení se dále nekoná, jedná-li se o zařazení státního zaměstnance na služební místo uvolněné v souvislosti s vysláním k výkonu služby v zahraničí; to neplatí, jde-li o služební místo představeného. Výběrové řízení se též nekoná, obsazuje-li se volné služební místo postupem podle jiného zákona.

50. Podle ust. § 28 odst. 2 zákona o státní službě výběrová komise vybere z žadatelů, kteří ve výběrovém řízení uspěli, 3 nejvhodnější žadatele a sestaví pořadí dalších žadatelů, kteří ve výběrovém řízení uspěli, a seznam žadatelů, kteří ve výběrovém řízení neuspěli. V případě postupu podle § 27 odst. 4 věty druhé se žadatelé, se kterými nebyl proveden pohovor, považují za žadatele, kteří ve výběrovém řízení neuspěli. Služební orgán vybere v dohodě s bezprostředně nadřízeným představeným jednoho žadatele z 3 nejvhodnějších žadatelů; dohoda je písemná.

51. Podle ust. § 44 zákona o státní službě je změnou služebního poměru mj.: d) zařazení na jiné služební místo, e) změna doby trvání služebního poměru, f) jmenování na služební místo představeného, g) odvolání ze služebního místa představeného, h) převedení na jiné služební místo, i) zařazení mimo výkon služby z organizačních důvodů.

52. Podle ust. § 51 odst. 1 zákona o státní službě se na obsazení volného služebního místa představeného koná výběrové řízení, není-li stanoveno jinak. Podle odst. 2 tohoto ustanovení výběrové řízení na služební místo představeného vyhlašuje ten, kdo jej na dané služební místo jmenuje. Na výběrové řízení se přiměřeně použije § 24 až 27 a § 28 odst. 2 až 4. Podle odst. 5 tohoto ustanovení se představený jmenuje se svým souhlasem na jiné služební místo představeného na stejný nebo nižší stupeň řízení v témže služebním úřadě ve stejném oboru služby, zařazené ve stejné nebo nižší platové třídě, jako je dosavadní služební místo představeného, splňuje-li předpoklady a požadavky stanovené pro jiné služební místo představeného a dohodne-li se na jmenování písemně služební orgán s novým bezprostředně nadřízeným představeným.

53. Podle ust. § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě ten, kdo představeného na dané služební místo jmenoval, jej z tohoto služebního místa odvolá, jen pokud došlo ke zrušení služebního místa představeného.

54. Podle § 61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě se státní zaměstnanec se převede na jiné služební místo, nemůže-li vykonávat službu na dosavadním služebním místě v důsledku odvolání ze služebního místa představeného, dle písm. c) tohoto ustanovení se státní zaměstnanec převede i v důsledku zrušení jeho služebního místa z důvodu změny systemizace.

55. Podle ust. § 62 zákona o státní službě nemůže-li být státní zaměstnanec v případech uvedených v § 61 odst. 1 písm. b) až g) nebo § 61 odst. 2 písm. a) převeden na jiné služební místo, protože žádné vhodné není volné, nebo nemůže-li být v případech uvedených v § 70 odst. 3 zařazen na volné služební místo, zařadí se mimo výkon služby, nejdéle však na 6 měsíců.

56. Podle ust. § 70 odst. 1 zákona o státní službě se státní zaměstnanec po odpadnutí důvodu změny služebního poměru podle § 47, 48, 63, 64, 67a nebo 69 zařadí k výkonu služby na jeho původní služební místo; obdobně to platí po skončení zařazení mimo výkon služby pro pozastavení služby z důvodu výkonu vojenského cvičení nebo mimořádné služby nebo výkonu funkce poslance, senátora, poslance Evropského parlamentu, člena vlády, náměstka člena vlády nebo uvolněného člena zastupitelstva. Dle odst. 3 nelze-li postupovat podle odstavce 1 v důsledku zrušení služebního místa z důvodu změny systemizace, nebo odpadne-li jiný důvod změny služebního poměru, pro který státní zaměstnanec nemohl vykonávat službu, zařadí se k výkonu služby na volné služební místo; přednostně se zařazují státní zaměstnanci z příslušného oboru služby. K výkonu služby na služební místo zařazené v nižší platové třídě však lze státního zaměstnance zařadit jen s jeho souhlasem.

57. Podle ust. § 72 odst. 1 písm. d) zákona o státní službě služební orgán rozhodne o skončení služebního poměru, uplynula-li marně doba, po kterou byl státní zaměstnanec zařazen mimo výkon služby z organizačních důvodů. Podle odst. 2 tohoto zákonného ustanovení má státní zaměstnanec v tomto případě skončení služebního poměru nárok na výplatu odbytného.

58. Podle ust. § 159 odst. 1 zákona o státní službě se ustanovení o řízení ve věcech služby vztahují na rozhodování: a) přijetí do služebního poměru, b) zařazení na služební místo, c) jmenování na služební místo představeného, d) odměňování, e) změně služebního poměru, f) kárné odpovědnosti, g) skončení služebního poměru, h) odbytném, i) odchodném, j) jmenování a odvolání členem 1. zkušební komise, 2. kárné komise, 3. výběrové komise, k) povolení 1. kratší služební doby, 2. zvýšení vzdělání státního zaměstnance na náklady služebního úřadu včetně volna k němu a zastavení poskytování tohoto volna, 3. výkonu jiné výdělečné činnosti než služby, l) náhradě nákladů podle § 110, m) zastavení poskytování úlev ve službě podle § 111. Podle ust. § 159 odst. 2 zákona o státní službě se ustanovení o řízení ve věcech služby ani ustanovení správního řádu o správním řízení nevztahují na rozhodování o: a) jmenování na služební místo představeného a odvolání z tohoto služebního místa, pokud spadá do působnosti vlády, b) vyslání na služební cestu, c) zastupování státního zaměstnance nebo představeného, d) zproštění povinnosti zachovávat mlčenlivost, e) povolení pružného rozvržení služební doby, f) nařízení služební pohotovosti, služby přesčas nebo ve dnech pracovního klidu, g) povolení služebního volna, h) čerpání dovolené a dodatkové dovolené, i) prohlubování vzdělání, j) služebním hodnocení státního zaměstnance, k) stanovení platu, je-li předmětem rozhodnutí 1. změna výše platového tarifu v důsledku změny výše platových tarifů stanovených nařízením vlády, nebo 2. zařazení státního zaměstnance do vyššího platového stupně v důsledku dosažení délky započitatelné praxe stanovené pro vyšší platový stupeň, l) odměně.

59. Podle ust. § 160 zákona o státní službě nestanoví-li zákon o státní službě jinak, v řízení ve věcech služby se postupuje podle správního řádu.

60. Podle ust. § 162 odst. 1 zákona o státní službě ve věcech kárné odpovědnosti rozhoduje v prvním stupni kárná komise prvního stupně. Podle odstavce 2 téhož ustanovení v ostatních věcech služby rozhoduje v prvním stupni příslušný služební orgán. Podle odstavce 3 pokud se rozhodnutí služebního orgánu má týkat působnosti jiného služebního orgánu, lze ho vydat jen s jeho souhlasem.

61. Podle ust. § 165 zákona o státní službě vydání rozhodnutí může být prvním úkonem v řízení, s výjimkou rozhodnutí o kárné odpovědnosti nebo skončení služebního poměru.

62. Podle § 20 odst. 1 správního řádu se fyzické osobě písemnost doručuje na adresu pro doručování (§ 19 odst. 4), na adresu evidovanou v informačním systému evidence obyvatel, na kterou jí mají být doručovány písemnosti, na adresu jejího trvalého pobytu, ve věcech podnikání do místa podnikání, nebo při doručování prostřednictvím veřejné datové sítě na její elektronickou adresu; fyzické osobě lze však doručit, kdekoli bude zastižena. Provádí-li doručení sám správní orgán, mohou osoby doručení provádějící doručit i mimo územní obvod tohoto správního orgánu.

63. Před vlastním posouzením věci městský soud připomíná, že podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu soudy nemusí nutně reagovat na každý dílčí argument uvedený v žalobě. Jejich úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (rozsudek ze dne 3. 4. 2014 č. j. 7 As 126/2013-19). Podstatné je, aby správní soud v odůvodnění rozhodnutí postihl všechny stěžejní námitky účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat i reakce na některé dílčí a související námitky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2014 č. j. 7 Afs 85/2013-33). Soud rovněž může pro stručnost odkázat na část odůvodnění rozhodnutí správního orgánu, s nímž se ztotožní. Jak uvedl Ústavní soud, není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná (nález ze dne 12. 2. 2009 sp. zn. III. ÚS 989/08, bod 68; srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015 č. j. 9 As 221/2014-43 a ze dne 25. 2. 2015 č. j. 6 As 153/2014-108). K prvnímu žalobnímu bodu:

64. Namítá-li žalobce, že žalovaný vydal napadené rozhodnutí, aniž by si vyžádal od služebního orgánu ministerstva spis, a že napadené rozhodnutí bylo vydáno pouhé tři dny po rozhodnutí o převedení žalobce, pak městský soud tuto námitku neshledává pro obsah a charakter napadeného rozhodnutí relevantní.

65. Je-li totiž podán podnět správnímu orgánu k prohlášení nicotnosti, není tím samozřejmě ještě zahájeno správní řízení o tomto prohlášení. Záleží zásadně na posouzení příslušného správního orgánu, zde žalovaného, zda shledá naplnění důvodů k zahájení řízení či nikoli a jaká je časová naléhavost řešení. Situaci, která souvisela s žalobcovým převedením v době pouze dočasné pracovní neschopnosti státního tajemníka v ministerstvu, odpovídala zjevně i úvaha žalovaného reagovat tak rychle, aby v obsazení tak významného postu náměstka ministra nedošlo k organizačním problémům až zmatkům.

66. Dospěje-li nadřízený správní orgán na základě posouzení podnětu k závěru o možné nicotnosti správního rozhodnutí, zahájí a provede řízení o prohlášení nicotnosti z moci úřední (§ 46 správního řádu). Vydání rozhodnutí přitom může být podle ust. § 165 správního řádu prvním úkonem v řízení, s výjimkou rozhodnutí o kárné odpovědnosti nebo skončení služebního poměru (nestanoví-li zákon o státní službě jinak, postupuje se ve smyslu ust. § 160 zákona o státní službě v řízení ve věcech služby podle správního řádu).

67. Městský soud akceptoval vysvětlení žalovaného podané v jeho vyjádření k žalobě, že žalovaný svým rychlým postupem v dané věci, kdy rozhodnutí bylo vydáno a žalobci doručeno ještě před tím, než by měly nastat účinky rozhodnutí o převedení, docílil bezprostřední informovanosti žalobce tak, aby mu práva a povinnosti na základě nicotného rozhodnutí o převedení nevznikly, resp. aby neměl za to, že vznikly. K druhému žalobnímu bodu:

68. Druhým žalobním bodem vyjadřuje žalobce nesouhlas se způsobem doručení napadeného rozhodnutí.

69. Za doručení písemnosti v zásadě odpovídá ten správní orgán, který ji vyhotovil. Může ji mj. doručovat sám, jakož i prostřednictvím úředních osob. Příslušnými zákony stanovené pořadí forem doručování je nutno respektovat a k jinému způsobu doručování lze přistoupit teprve poté, co nebylo možné doručovat způsobem předcházejícím. V této souvislosti je však třeba připomenout, že jak samotná právní úprava, tak i soudní judikatura přistupuje k institutu doručování z materiálního hlediska, což znamená, že případná formální pochybení při doručování budou zhojena, jestliže bude dosaženo účelu doručování, tj. písemnost se dostane, byť i nesprávnou cestou, do sféry adresáta.

70. Vzhledem k tomu, že žalovaný vydal dne 29. 6. 2018 pověření č. j. MV-75560-3/OSK-2018 pro Mgr. Petra Jaremu, aby napadené rozhodnutí doručil, není podle městského soudu žalobcova námitka případná, jelikož byly splněny předpoklady stanovené v § 19 a 20 správního řádu.

71. Podle ust. § 20 odst. 1 správního řádu totiž lze fyzické osobě mj. doručit i tam, kdekoli bude zastižena. Jestliže žalovaný svým přípisem (výše zmíněným) výslovně pověřil konkrétní osobu k doručení napadeného rozhodnutí, přičemž ten pověření stvrdil svým podpisem, pak městský soud neshledává v postupu žalovaného vadu, která by sama o sobě měla nebo mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí.

72. Městský soud posoudil jako přijatelné vysvětlení žalovaného ve vyjádření k žalobě, že žalovaný tento způsob doručování zvolil pouze z toho důvodu, aby se rozhodnutí dostalo co nejdříve do dispozice žalobce. K třetímu žalobnímu bodu:

73. Třetím žalobním bodem, který je pro projednávanou věc stěžejní, žalobce namítá nezákonnost napadeného rozhodnutí a nesprávné právní posouzení věci žalovaným. Za nesprávnou považuje jednak skutečnost, že žalovaný posoudil rozhodnutí o převedení za rozhodnutí vydané absolutně věcně nepříslušným správním (služebním) orgánem, jednak rozšiřující interpretaci ust. § 15 odst. 6 zákona o státní službě, k níž přistoupil žalovaný.

74. Městský soud předně nesdílí námitku, kterou žalobce vyjádřil až v doplnění žaloby ze dne 16. 8. 2018 a replice ze dne 30. 10. 2018, že teoreticky by bylo možné zkoumat dodržení funkční, nikoli věcné příslušnosti. Vyhovění této námitce by logicky vedlo k závěru popírajícímu v daném případě nicotnost, avšak na druhé straně případně uznávajícímu „pouhou“ nezákonnost napadeného rozhodnutí s praktickým procesním důsledkem spočívajícím v nezbytnosti jeho zrušení, avšak se zavazujícím právním závěrem, pro který by následně musel i žalovaný stejně ve správním řízení rozhodnutí o převedení „pouze“ zrušit. Nehledě na to, že institut funkční příslušnosti není legislativním termínem, nýbrž pojmem procesně právní nauky, obsahem takzvané funkční příslušnosti, která bývá někdy i v právní literatuře považována za součást institutu věcné příslušnosti. Tzv. funkční příslušností je ve své podstatě určení příslušnosti státního orgánu (soudu, orgánu veřejné správy) k provádění řízení v určitém stupni, jinými slovy funkční příslušností se definuje projednávání věci v instančním postupu a jde v podstatě – jak bylo užito i v právní literatuře – o „delimitaci“ okruhu činnosti mezi orgány prvního a druhého stupně. Právní otázka projednávaného případu proto nespočívá v tzv. funkční příslušnosti správního orgánu.

75. Městský soud se přiklání k závěru, že v projednávaném případě se jednalo o porušení věcné příslušnosti a působnosti, kdy namísto státního tajemníka v ministerstvu jako věcně příslušného správního orgánu jednal a rozhodoval se zjevným časovým využitím jeho relativně přechodné nepřítomnosti jiný funkcionář ministerstva (tedy nikoli žalovaného správního orgánu), který však k předmětnému rozhodnutí, tedy rozhodnutí o převedení nebyl oprávněn. Na tuto situaci pak pamatuje zákon (správní řád) institutem prohlášení nicotnosti proto, že rozhodnutí vydal správní orgán, který k tomu nebyl vůbec věcně příslušný (v právní nauce se hovoří o tzv. absolutním nedostatku věcné příslušnosti), aniž by se přitom jednalo o správní orgán nadřízený správnímu orgánu věcně příslušnému, zde tedy ve smyslu ust. § 77 odst. 1 správního řádu.

76. Městský soud souhlasí s právním názorem žalovaného, vyřčeným ve vyjádření k doplnění žaloby, že v předmětné věci se nejedná o pouhou funkční nepříslušnost, ale o absolutní věcnou nepříslušnost zástupce státního tajemníka k vydání rozhodnutí, které bylo prohlášeno nicotným.

77. Skutečnost, že napadené rozhodnutí – jak se později i vysvětlilo – poukázalo nikoli ovšem ve výroku, nýbrž pouze v záhlaví rovněž na již zrušené ustanovení § 78 správního řádu, je sice administrativním právním pochybením, avšak nikoli takovým pochybením, které by bylo tak intenzivní, že by způsobovalo nezákonnost přezkoumávaného napadeného rozhodnutí. Koneckonců tato zřejmá nesprávnost byla napravena opravným usnesením žalovaného ze dne 26. 9. 2018 č. j. MV-75560-15/OSK-2018.

78. Městský soud se ztotožňuje s právním názorem a závěrem žalovaného, vyřčeným jak v napadeném rozhodnutí (str. 3), tak i ve vyjádření k žalobě, a se shodným závěrem ministra zdravotnictví, vyřčeným v podnětu k vyslovení nicotnosti převedení, totiž že převedení na jiné služební místo je svým charakterem a právními účinky ekvivalentní ke jmenování na služební místo představeného, resp. že převedením na jiné služební místo představeného tak dochází i k jeho jmenování na takové služební místo představeného, jinými slovy, že jak převedení na jiné služební místo, tak i jmenování na služební místo představeného jsou instituty, prostřednictvím kterých dochází k ustavení určité osoby (státního zaměstnance) na konkrétní služební místo.

79. Argumentuje-li žalobce, že jde o nepřípustný rozšiřující výklad či nepřípustnou analogii, pak bez nutnosti podrobnější teoretické interpretace rozdílu mezi analogií (legis, anebo iuris) a extenzivním výkladem právní normy, která nemá pro danou přezkoumávanou věc praktický procesní dopad, lze konstatovat, že sice jde o interpretaci extenzivní povahy, avšak interpretaci přípustnou a aplikovanou zcela v mezích ducha zákona o státní službě a že tato forma interpretace není v současné judikatuře týkající se státní služby jevem ojedinělým.

80. Námitku třetího žalobního bodu tak městský soud uzavírá jako nedůvodnou s tím, že nicotnost rozhodnutí funkcionáře ministerstva zastupujícího navíc pouze přechodně nepřítomného státního tajemníka žalovaný posoudil po právní stránce správně, pokud funkcionáře, který rozhodoval, považoval za absolutně věcně nepříslušného. Nutno zdůraznit, že správním orgánem rozhodujícím ve zmíněných služebních věcech je státní tajemník v ministerstvu, nikoli samotné ministerstvo či jeho jiný funkcionář.

81. Městský soud dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem a žalovaný v něm řádně zdůvodnil i to, proč je nutné převedení na jiné služební místo představeného podle ust. § 61 zákona o státní službě považovat za ekvivalentní ke jmenování na služební místo. Ke čtvrtému žalobnímu bodu:

82. Námitka tohoto žalobního bodu zpochybňuje výtku žalovaného v napadeném rozhodnutí, že k převedení žalobce došlo bez vědomí ministra a dokonce v rozporu s jeho dřívějším projevem vůle.

83. Námitku městský soud neshledává důvodnou. Především je nezbytné zdůraznit legislativní absenci právního nároku na zařazení nebo jmenování na konkrétní služební místo (§ 23 odst. 2 zákona o státní službě) včetně služebního místa náměstka ministra. Vzhledem k povaze ústředního správního úřadu jako úřadu působícího k naplnění rozhodovací ústavní pravomoci v tomto případě příslušného člena vlády, patří mezi tradiční exekutivní zvyklosti možnost ústavního činitele akceptovat nejbližší spolupracovníky plnící jím delegovaná exekutivní rozhodování. Vůle ministra (bez ohledu na to, která konkrétní fyzická osoba ústavní funkci právě vykonává) však byla – jak vyplývá ze všech souvislostí předmětného převedení a napadení tohoto převedení – opomenuta. Přitom právě na tuto situaci pamatuje a tomuto legitimnímu předpokladu výkonu ústavní funkce slouží ust. § 15 odst. 4 zákona o státní službě.

84. Městský soud má za to, že stěžejním úkonem, z něhož lze dovodit vůli tehdejšího ministra zdravotnictví je obsah jeho podnětu ze dne 28. 6. 2018 adresovaného žalovanému náměstku ministra vnitra pro státní službu. V něm ministr výslovně uvádí, že k převedení žalobce na předmětné služební místo přistoupil zástupce státního tajemníka bez jeho vědomí a ve výslovném rozporu s předchozím vyjádřením jeho vůle s tím, že se jedná o zjevné obejití jak institutu řádného výběrového řízení, tak alternativního institutu zařazení ze zálohy státních zaměstnanců. Podle tehdejšího vyjádření ministra je rozhodnutí o převedení způsobilé ohrozit řádné fungování ministerstva, neboť veškeré úkony, které by v mezičase uskutečnil žalobce, by byly následně zpochybnitelné. Městský soud nemá důvodu nevěřit zmíněnému projevu vůle ministra navrhujícího žalovanému prohlášení nicotnosti předmětného rozhodnutí o převedení a o urychlené řešení situace. Případná neoficiální e-mailová korespondence mimo úřední postup, kterou naznačuje žaloba, nejenže nebyla doložena, ale neměla by ani právní relevanci. Obsah správního spisu pak nenasvědčuje opačnému tvrzení, resp. jiným skutečnostem.

IV. Závěrečné rozhodnutí a posouzení nákladů řízení

85. Z uvedených důvodů městský soud zamítl žalobu jako nedůvodnou podle ust. § 78 odst. 7 s. ř. s., neboť se ztotožnil s věcným a právním závěrem žalovaného v otázce prohlášení nicotnosti rozhodnutí o převedení, a to při vědomí toho, že tento procesně právní institut se aplikuje v českém právním prostředí jen vzácně a výjimečně. S ohledem na uvedené věcné a právní posouzení žaloby zákonitě nemohl shledat důvodným tzv. eventuální žalobní návrh (tzn. na prohlášení nicotnosti tentokrát napadeného rozhodnutí žalovaného).

86. Městský soud zdůrazňuje, že předmětem přezkumu bylo výlučně posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí vyslovujícího nicotnost rozhodnutí o převedení, tedy posouzení ryze právní, nikoli hodnocení vlastních odborných a manažerských schopností žalobce v oblasti zdravotnictví, které městský soud (ani žalovaný) nijak nezpochybňuje.

87. O nákladech řízení rozhodl městský soud podle ust. § 60 odst. 1 s. ř. s. Právo na náhradu nákladů řízení před soudem, tedy nákladů, které důvodně vynaložil v řízení proti účastníku, který ve věci úspěch neměl, má účastník, který měl ve věci plný úspěch. Ve věci měl plný úspěch žalovaný správní orgán, kterému však v řízení nevznikly procesní náklady nad rámec jeho běžných činností spojených s výkonem veřejné správy a obhajobou svých rozhodnutí. Žalobce pak nebyl v řízení procesně úspěšný.