č. j. 43 A 13/2019- 36

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Jana Čížka a soudců JUDr. Bc. Kryštofa Horna a Mgr. Ing. Lenky Bursíkové ve věci žalobce: Mgr. P. P. bytem X proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 81/11, Praha 5 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 12. 2018, č. j. 150331/2018/KUSK, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 12. 2018, č. j. 150331/2018/KUSK, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku ve výši 3 000 Kč.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Žalobce se žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), podanou dne 25. 2. 2019, domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým žalovaný zamítl žalobcovo odvolání a potvrdil rozhodnutí Magistrátu města Mladá Boleslav (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 16. 10. 2018, č. j. 59969/2018/OPLOO/daze (dále jen „rozhodnutí o stanovení odvodu“), kterým správní orgán I. stupně rozhodl, že je žalobce povinen za trvalé odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu (dále jen „ZPF“) v souladu s § 11 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění účinném do 31. 12. 2015 (dále jen „zákon o ochraně ZPF“; k rozhodnému znění tohoto zákona srov. dále bod 51 a násl. rozsudku) zaplatit odvod ve výši 170 429 Kč. Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu 2. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální požadavky na ni kladené. Jde tedy o žalobu projednatelnou.

3. Soud vycházel při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), přičemž napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.). Vady, k nimž by byl povinen přihlédnout z moci úřední, soud neshledal.

4. Soud ve věci rozhodl bez jednání, neboť shledal, že pro takovýto postup byly splněny podmínky dle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Důkazy navržené žalobcem (místní šetření a účastnický výslech) soud neprovedl pro nadbytečnost, neboť všechny skutečnosti rozhodné pro posouzení věci zjistil ze správního spisu, jehož obsahem se dokazování neprovádí. Průběh správních řízení 5. Ze správního spisu soud zjistil, že dne 19. 10. 2015 vydal odbor životního prostředí správního orgánu I. stupně závazné stanovisko, podle kterého bude záměrem žalobce a paní Evženie G. (dále společně také jen „stavebníci“) dotčen zemědělský půdní fond a je nutno požádat o souhlas s odnětím ze ZPF.

6. Dne 26. 11. 2015 vydal správní orgán I. stupně k žádosti stavebníků dle § 9 odst. 1 zákona o ochraně ZPF souhlas s trvalým odnětím půdy ze ZPF na pozemcích parc. č. XA a XB v katastrálním území Ch. u J. (všechny pozemky v tomto rozsudku dále uváděné leží v tomto katastrálním území), tou dobou spoluvlastněných stavebníky. Správní orgán I. stupně uvedl, že se tyto pozemky dle územního plánu obce Charvatce nacházejí v zastavěném území v proluce větší než 0,5 ha, tvořené pozemky parc. č. XC, XA a XB o celkové výměře 0,5131 ha. Dále správní orgán I. stupně v tomto souhlasu (dále jen „souhlas s odnětím půdy ze ZPF“), který byl formálně označen za rozhodnutí (k tomu dále viz body 15 a násl. tohoto rozsudku) uvedl, že v souladu s § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF budou za stavbu rodinného domu po zahájení stavby předepsány odvody ve výši vypočtené dle sazby 469,50 Kč/m2 a že při rozhodování o odvodech bude orgán ochrany ZPF rozhodovat dle právního stavu ke dni nabytí právní moci souhlasu s odnětím půdy ze ZPF.

7. Dne 14. 12. 2015 vydal Městský úřad Dobrovice jako příslušný stavební úřad k žádosti stavebníků společný souhlas se stavbou – „Rodinný dům o 1 bytu 6+kk s příslušenstvím, garáž, elektrická přípojka, úprava oplocení, zpevněné plochy Charvatce“ – na pozemcích parc. č. XA a XB (dále také jen „dotčené pozemky“). Společný souhlas nabyl právních účinků doručením stavebníkům dne 17. 12. 2015.

8. Na základě oznámení stavebníků o zahájení realizace záměru ze dne 4. 2. 2016 zahájil správní orgán I. stupně dne 16. 2. 2018 řízení o odvodech finančních prostředků za trvalé odnětí půdy ze ZPF, v němž stavebníkům oznámil, že jim v řízení bude předepsán odvod ve výši 170 429 Kč.

9. Dne 27. 2. 2018 uskutečnil správní orgán I. stupně místní šetření, v rámci kterého zjistil, že se na dotčených pozemcích nachází rozestavěná stavba rodinného domu a garáže, že v okolí stavby byla provedena skrývka ornice a tato plocha je vyštěrkována. To správní orgán zadokumentoval fotografií z místa samého.

10. Dne 13. 3. 2018 vydal správní orgán I. stupně rozhodnutí č. j. 14172/2018/OPLOO/daze (dále jen „prvé rozhodnutí o stanovení odvodu“), kterým rozhodl, že jsou stavebníci povinni zaplatit za odnětí půdy ze ZPF odvod ve výši 170 429 Kč.

11. O odvoláních samostatně podaných oběma stavebníky rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne 6. 8. 2018, č. j. 053390/2018/KUSK (dále jen „zrušující rozhodnutí“), jímž prvé rozhodnutí o stanovení odvodu zrušil a věc vrátil správnímu orgánu I. stupně k dalšímu řízení. Jako důvodnou shledal námitku paní G., která se odvolala z důvodu, že tou dobou již nebyla spoluvlastníkem dotčených pozemků, a to na základě smlouvy o zrušení a vypořádání spoluvlastnictví uzavřené mezi žalobcem (nabyvatelem) a paní G. (převodcem), kterou přiložila ke svému odvolání. Dle žalovaného přešla na základě tohoto právního jednání povinnost platby odvodu pouze na žalobce, neboť v době vydání prvého rozhodnutí o stanovení odvodu již paní G. nebyla nositelem oprávnění k záměru. Žalovaný rovněž uvedl, že správní orgán I. stupně měl při rozhodování o odvodech vycházet z právního stavu ke dni nabytí právních účinků prvního povolovacího aktu, tj. ke dni 17. 12. 2015, kdy nabyl účinnosti společný souhlas se stavbou, nikoliv ke dni 15. 12. 2015, kdy nabyl právní moci souhlas s odnětím půdy ze ZPF.

12. Rozhodnutím o stanovení odvodu (druhým v pořadí) rozhodl správní orgán I. stupně opětovně o povinnosti zaplatit za odnětí půdy ze ZPF odvod ve výši 170 429 Kč. Povinnost však byla uložena toliko žalobci. K námitkám žalobce správní orgán I. stupně uvedl, že se jedná prakticky o tytéž argumenty, jež byly vypořádány již ve vyrozumění o skončení dokazování a rovněž žalovaným ve zrušujícím rozhodnutí. K tomu správní orgán I. stupně v poznámce pod čarou odkázal na argumentaci, kterou k vypořádání žalobcových námitek užil již ve vyrozumění o skončeném dokazování.

13. Proti rozhodnutí o stanovení odvodu podal žalobce odvolání, v němž namítal, (i) že správní orgán I. stupně rozhodnutí o stanovení odvodu řádně neodůvodnil, (ii) že správní orgán I. stupně v rozhodnutí o stanovení odvodu nevyšel z objektivně zjištěného skutkového stavu a že nesprávně posoudil výměru proluky, (iii) že správní orgán I. stupně stanovil povinnost k úhradě odvodu, aniž by znal rozsah skutečného záboru zemědělské půdy, (iv) že správní orgán I. stupně rozhodl o povinnosti k odvodu finančních prostředků za vynětí půdy ze ZPF v neúměrně dlouhém časovém horizontu od zahájení stavby, (v) že správní orgán I. stupně neaplikoval při svém rozhodování právní předpisy účinné ke dni zahájení řízení o odvodu a (vi) že správní orgán I. stupně pochybil tehdy, když v řízení nejednal jako s účastníkem rovněž s paní G.

14. Napadeným rozhodnutím žalovaný žalobcovo odvolání zamítl a rozhodnutí o stanovení odvodu potvrdil. Způsob, jakým se žalovaný s uvedenými odvolacími námitkami vypořádal, rekapituluje soud pro lepší přehlednost rozsudku níže v rámci kapitoly Posouzení žalobních bodů, kde blíže rozvádí rovněž samotné žalobní body, které oproti uplatněným odvolacím námitkám nedoznaly žádného argumentačního posunu. Tytéž vady, jaké žalobce namítal v odvolání proti rozhodnutí o stanovení odvodu, zatěžují dle názoru žalobce i napadené rozhodnutí. Posouzení žalobních bodů Povaha rozhodujících správních aktů 15. Soud se před vypořádáním jednotlivých žalobních bodů musel nejprve zabývat otázkou, jakou povahu má souhlas s odnětím půdy ze ZPF a jaký je jeho vztah ke společnému souhlasu dle § 96a zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). Vyšel při tom z toho, že společný souhlas má podle judikatury NSS materiálně povahu rozhodnutí, a to jak ve smyslu s. ř. s. (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, ze dne 17. 9. 2019, č. j. 1 As 436/2017 – 43, č. 3931/2019 Sb. NSS), tak rovněž ve smyslu § 67 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), což vyplývá z aktuálního rozsudku NSS ze dne 29. 10. 2021, č. j. 8 As 171/2020 - 36. V něm NSS v obdobné situaci při posuzování povahy závazného stanoviska dle § 14 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve vztahu k navazujícímu souhlasu podle stavebního zákona uvedl (bod 20 citovaného rozsudku), že: „§ 65 s. ř. s. a § 67 [správního řádu] je potřeba vnímat jednotně a provázaně. V opačném případě by jeden právní pojem rozhodnutí správního orgánu byl pokaždé vykládán jinak, což by nepřispělo ke srozumitelnosti práva jako takového. Zároveň je potřeba především vnímat konečný výsledek posuzovacího procesu, nikoliv otázku toho, zda je vedeno formalizované správní řízení. Je potřeba si položit otázku, zda závazné stanovisko orgánu státní památkové péče samostatně zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti adresátů práva. V daném případě takto činí až stavební úřad vydáním či nevydáním územního souhlasu.“ 16. V daném případě souhlas s odnětím půdy ze ZPF primárně odpovídá na otázku, zda veřejný zájem na ochraně ZPF brání výstavbě dle záměru stavebníků (mezi účastníky ostatně není sporu o tom, že tento zájem výstavbě nebrání, jde toliko o to, zda k ní je souhlas s odnětím vůbec potřeba). Otázku odvodů řeší souhlas s odnětím půdy ze ZPF toliko orientačně a závazným způsobem (stanovením konkrétní povinnosti) o ní rozhoduje až napadené rozhodnutí.

17. Podle § 21 odst. 1 zákona o ochraně ZPF souhlas s odnětím zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu podle § 9 je rozhodnutím vydaným ve správním řízení, nevyžaduje-li záměr povolení podle jiného právního předpisu, jehož závaznou součástí by se jinak souhlas stal, nebo nemá-li toto povolení formu rozhodnutí.

18. Ačkoliv starší judikatura a praxe a zjevně i zákonodárce při dílčích novelách zákona o ZPF vycházeli z toho, že společný souhlas není rozhodnutím ve smyslu správního řádu, podle výše citované aktuální judikatury je opak pravdou. Jelikož byl společný souhlas se stavbou záměru materiálně rozhodnutím, byl ve skutečnosti souhlas s odnětím ZPF (ač označen jako rozhodnutí) závazným stanoviskem podle § 149 správního řádu (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2018, č. j. 1 As 362/2017 - 30, č. 3724/2018 Sb. NSS, bod 24).

19. Za těchto okolností soud považuje za přípustné přezkoumat v rámci projednávané žaloby i otázky, které byly řešeny již v rámci souhlasu s odnětím půdy ze ZPF. S ohledem na výše popsanou změnu náhledu na povahu uvedených aktů v rámci celého procesu by soud považoval za formalismus a za odepření práva na přístup k soudu, pokud by vyžadoval, aby žalobce opravnými prostředky brojil proti souhlasu s odnětím půdy ze ZPF, resp. proti společnému povolení s tím, že odnětí není potřeba, popř. aby se vystavil hrozbě zamítnutí žádosti o společný souhlas při nedodání souhlasu s odnětím ze ZPF, bylo-li sporné pouze to, zda stavební záměr je přípustný jen při vydání souhlasu s odnětím ze ZPF (jemuž však evidentně nic nebránilo, byl-li vydán), nebo i bez něj. Spornou otázkou je v daném případě pouze problematika odvodů za odnětí půdy, ohledně kterých žádný výslovný výrok, který by bylo možné napadnout opravným prostředkem, do vydání napadeného rozhodnutí žádný správní akt neobsahoval. Nepřezkoumatelnost 20. Žalobce v žalobě namítl, že správní orgány obou stupňů pochybily, neboť svá rozhodnutí řádně neodůvodnily a nevypořádaly se se všemi skutečnostmi. Požadavkům na řádné odůvodnění dle žalobce nemůže dostát odůvodnění rozhodnutí, které se toliko odkazuje na dřívější rozhodnutí či dokonce vyrozumění správního orgánu. Těmto požadavkům nemůže dostát rozhodnutí, z jehož odůvodnění není zřejmý ani myšlenkový postup správního orgánu ve vztahu k veškerým skutečnostem a navrhovaným důkazům, ani rozhodnutí, které některé z tvrzených skutečností a navrhovaných důkazů zcela opomíjí – v projednávané věci se dle žalobce správní orgány nedostatečně vypořádaly např. s otázkou skutečné výměry tzv. proluky.

21. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí k námitce, že správní orgán I. stupně nedostatečně odůvodnil rozhodnutí o odvodu, uvedl, že s tímto tvrzením nesouhlasí, neboť se v něm správní orgán I. stupně vypořádal se všemi v průběhu správního řízení vznesenými námitkami. S těmi stejnými námitkami se ostatně už vypořádal správní orgán I. stupně v prvém rozhodnutím o stanovení odvodu a posléze i žalovaný ve zrušujícím rozhodnutí.

22. Ve vyjádření k žalobě žalovaný k námitce nedostatečně odůvodněných rozhodnutí uvedl, že v napadeném rozhodnutí jsou všechny vznešené námitky podrobně vypořádány. Žádné konkrétní opomenuté odvolací námitky žalobce nezmiňuje, jde jen o obecné proklamace.

23. Soud připomíná, že na rozhodnutí správních orgánů obou stupňů je třeba v rámci soudního přezkumu nahlížet jako na jeden celek, tedy že rozhodnutí se mohou vzájemně argumentačně doplňovat v obou směrech (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2008, č. j. 2 As 20/2008 - 73; a ze dne 31. 10. 2014, č. j. 6 As 161/2013 - 25). Mezery v odůvodnění rozhodnutí o odvolání, které by jinak způsobovaly jeho nepřezkoumatelnost, proto mohou zaplnit argumenty obsažené již v rozhodnutí prvního stupně, a naopak. Žalobce v rámci řízení před správním orgánem I. stupně uplatnil tytéž námitky, které uplatnil v odvolání proti rozhodnutí o stanovení odvodu (jakož i nyní soudu v žalobě samé). Ze žalobního tvrzení soud usuzuje, že žalobce má dojem, že je rozhodnutí o stanovení odvodu nedostatečně odůvodněno, jestliže správní orgán I. stupně v tomto rozhodnutí pouze v poznámce pod čarou odkázal na argumentaci jím rozvinutou již dříve ve vyrozumění o skončeném dokazování. Má-li však žalobce za to, že rozhodnutí o odvodu trpí deficity spočívajícími v nedostatečném odůvodnění, uvádí soud současně, že v napadeném rozhodnutí se žalovaný se žalobcovými námitkami vypořádal v zásadě podrobně a dostatečným způsobem. Pokud však jde o námitku vztahující se k výměře proluky, souhlasí soud se žalobcem, že ji žalovaný nevypořádal dostatečným způsobem a že napadené rozhodnutí v tomto bodě trpí – jak bude vysvětleno níže – vadou nepřezkoumatelnosti, což zavdává důvod pro jeho zrušení. Výměra proluky 24. Dle žalobce správní orgány pochybily tím, že vyšly toliko z oznámení stavebníků o zahájení stavby a z předchozích správních aktů, tj. souhlasu s odnětím půdy ze ZPF, ze společného souhlasu se stavbou rodinného domu a ze zrušujícího rozhodnutí. Nezohlednily, že v případě stavby rodinného domu na pozemcích parc. č. XA a XB má docházet k odnětí zemědělské půdy ze ZPF v zastavěném území pro stavbu bydlení umisťovanou v proluce o velikosti do 0,5 ha. V této souvislosti žalobce odkazuje na § 9 odst. 2 písm. a) bod 2 zákona o ochraně ZPF, podle kterého pro takové případy platilo, že souhlasu k odnětí půdy ze ZPF není třeba. Zákonem užívaný pojem proluky však žádný právní předpis nedefinoval. Proluku je tak možné definovat např. jako soubor sousedících nezastavěných pozemků nebo nezastavěný pozemek nacházející se v zastavěném území, bezprostředně sousedící s pozemkem či pozemky uvedenými v § 58 odst. 2 písm. a) nebo c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). Umístění stavby je ve světle této definice třeba vnímat jako umístění na souboru sousedících nezastavěných pozemků (pozemků parc. č. XA, XB, případně též XD) nacházejících se v zastavěném území, bezprostředně sousedících s pozemky dle § 58 odst. 2 písm. a) nebo c) stavebního zákona (tj. s pozemky parc. č. XE a XF). Do souboru sousedících nezastavěných pozemků však není možné zahrnovat pozemek parc. č. XC, jak setrvale činí správní orgány, neboť se jedná (a jednalo se i v roce 2015) o pozemek zastavěný. Proluku by bylo možné dále definovat (dle metodické pomůcky Ministerstva pro místní rozvoj) jako dočasně nezastavěný prostor ve stávající souvislé zástavbě, který je určen k zastavění. Protože pojem proluky není v žádném právním předpisu definován, je třeba při posuzování toho, zda je stavba umisťována v proluce o určité velikosti, vyjít ze záměru a cíle § 9 odst. 2 písm. a) bod 2 zákona o ochraně ZPF a z konkrétních specifik území a možností jeho využití. To však správní orgány neučinily. Správní orgány se otázkou skutečné výměry proluky tvořené dle správního orgánu I. stupně pozemky parc. č. XC, XA a XB nikterak nezabývaly. Protože nebylo třeba vydávat souhlas s odnětím půdy ze ZPF, neměl být žalobci vyměřen ani žádný odvod.

25. Žalovaný k výše tvrzenému v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že žalobce byl účastníkem řízení o souhlasu s odnětím půdy ze ZPF a že v souhlasu s odnětím půdy ze ZPF správní orgán I. stupně orientačně vymezil výši odvodu. Orientačně byla výše odvodu stanovena ve stejné výši jako v rozhodnutí o stanovení odvodu, avšak žalobce tehdy výši odvodu nezpochybnil a proti souhlasu s odnětím půdy ze ZPF odvoláním nebrojil. Dle § 9 odst. 8 písm. d) zákona o ochraně ZPF platí, že orgán ochrany ZPF vydá souhlas s odnětím zemědělské půdy, ve kterém vymezí, zda a v jaké výši budou předepsány odvody za odnětí zemědělské půdy ze ZPF. To správní orgán I. stupně učinil, a žalobce tak byl tedy už v době vydání tohoto souhlasu seznámen s tím, že odvody budou stanoveny. V průběhu řízení o odvodech správní orgán I. stupně několikrát konstatoval, že nelze aplikovat výjimku uvedenou v § 9 odst. 2 písm. a) bodu 2 zákona o ochraně ZPF, protože do proluky je nutné zahrnout pozemek parc. č. XC, tj. pozemek v zastavěném území bezprostředně sousedící se zastavěným stavebním pozemkem. V rozhodnutí o stanovení odvodu správní orgán I. stupně uvedl, že povinnost platby odvodů vyplývá ze souhlasu s odnětím půdy ze ZPF, a odůvodnil, že je nutné do výměry posuzované proluky zahrnout i pozemek parc. č. XC. S tímto posouzením se žalovaný ztotožňuje. K definici proluky pak žalovaný odkázal na metodický pokyn uveřejněný ve Věstníku Ministerstva životního prostředí, podle kterého se prolukou rozumí soubor sousedících nezastavěných pozemků nebo nezastavěný pozemek nacházející se v zastavěném území, bezprostředně sousedící s pozemkem či pozemky uvedenými v § 58 odst. 2 písm. a) nebo c) stavebního zákona. Dle této definice je zapotřebí do posuzované proluky zahrnout pozemky parc. č. XA, XB i XC.

26. Ve vyjádření k žalobě žalovaný připomněl další z definic proluky. Odkázal na § 2 nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, podle kterého se prolukou míní nezastavěný prostor ve stávající souvislé zástavbě včetně nezastavěného nároží, který je určen k zastavění. Dále žalovaný uvedl, že pojem proluky vysvětlil v odůvodnění napadeného rozhodnutí, kde je uveden i výpočet proluky v Charvatcích. V daném případě však výměra proluky dosahuje 0,5131 ha, a proto nebylo možné žalobce od finančních odvodů osvobodit.

27. Dle § 9 odst. 1 zákona o ochraně ZPF „[k] odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu pro nezemědělské účely je třeba souhlasu orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Záměr, který vyžaduje odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu, nelze povolit podle zvláštních právních předpisů bez tohoto souhlasu, s výjimkou případů uvedených v odstavci 2. Při posouzení odnětí orgán ochrany zemědělského půdního fondu vychází z celkové plochy zemědělské půdy požadované pro cílový záměr.“ 28. Dle § 9 odst. 2 písm. a) bodu 2 zákona o ochraně ZPF „[s]ouhlasu podle odstavce 1 není třeba, má-li být ze zemědělského půdního fondu odňata zemědělská půda v zastavěném území pro stavbu pro bydlení nebo veřejně prospěšnou stavbu umísťovanou v proluce o velikosti do 0,5 ha.“ 29. Z právní úpravy rozhodné ke dni, kdy správní orgán I. stupně udělil souhlas s odnětím půdy ze ZPF, plyne, že pro stavbu rodinného domu, která byla realizována v proluce o výměře do 0,5 ha, nebylo zapotřebí souhlasu s odnětím půdy ze ZPF. Za takové situace pak platí, že se odvody za vynětí půdy ZPF nestanovují. Pro aplikaci výjimky dle § 9 odst. 2 písm. a) bodu 2 zákona o ochraně ZPF tedy musely být splněny následující podmínky: (i) půda, která je součástí ZPF a na níž má být záměr realizován, se nachází v zastavěném území, (ii) realizovaný záměr je stavbou pro bydlení, popř. veřejně prospěšnou stavbou, (iii) tato stavba je umisťována v proluce a (iv) tato proluka nemá větší výměru než 0,5 ha. Mezi stranami není sporné, že první tři podmínky byly naplněny, tj. že žalobce realizuje stavbu rodinného domu v zastavěném území, a to v místě, které je prolukou.

30. Pokud jde o pojem proluky, je sice zejména v právních předpisech stavebního práva běžně používán [srov. např. § 58 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, § 25 odst. 4 a 7 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů či § 12 odst. 5 a § 26 odst. 7 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, ve znění pozdějších předpisů], avšak není v nich blíže vymezen. Dle Nejvyššího správního soudu se jedná o neurčitý právní pojem, při jehož výkladu lze podpůrně vyjít z dalších dokumentů, které s tímto pojmem pracují, byť nemají povahu obecně závazných právních předpisů. Lze tedy akceptovat, pokud správní orgány při výkladu tohoto pojmu podpůrně vyjdou ze starších předpisů hl. m. Prahy, technických norem nebo odborné literatury (Syrový, B. Naučný slovník architektury. Praha: Státní nakladatelství technické literatury, 1961), které tento pojem blíže definují. Například podle čl. 3 odst. 1 písm. l) vyhlášky hl. m. Prahy č. 26/1999 Sb. hl. m. Prahy se prolukou rozumí „nezastavěný prostor ve stávající souvislé zástavbě včetně nezastavěného nároží, který je určen k zastavění.“ Podle § 2 písm. q) nařízení hl. m. Prahy č. 11/2014 Sb. hl. m. Prahy se prolukou rozumí „1. blok nebo část bloku dosud nezastavěný v území jinak převážně zastavěném, určený k zastavění, nebo 2. nezastavěná nebo částečně zastavěná část pozemku nebo souboru pozemků včetně nároží ve stávající zástavbě, určená k zastavění, zpravidla vymezená stavebními čarami a hranicemi sousedních pozemků zastavěných nebo k zastavění určených“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2021, č. j. 1 As 141/2020 - 35).

31. Třebaže by bylo nepochybně možné vést úvahy o tom, zda lze na dotčené pozemky pojem „proluka“ vůbec vztáhnout, tj. zda se v nyní projednávané věci na dotčených pozemcích proluka skutečně nachází, není to za situace, kdy se strany sporu v podstatě shodly na definici proluky, jakož i na tom, že na inkriminovaném místě proluka skutečně existuje, s ohledem na dispoziční zásadu úlohou soudu. Žalovaný v napadeném rozhodnutí odkazuje na metodický pokyn uveřejněný ve Věstníku Ministerstva životního prostředí, podle kterého se prolukou rozumí soubor sousedících nezastavěných pozemků nebo nezastavěný pozemek nacházející se v zastavěném území, bezprostředně sousedící s pozemkem či pozemky uvedenými v § 58 odst. 2 písm. a) nebo c) stavebního zákona, tj. bezprostředně sousedící se zastavěnými stavebními pozemky nebo pozemními komunikacemi nebo jejich částmi, ze kterých jsou vjezdy na ostatní pozemky zastavěného území. Tutéž definici považuje za přiléhavou rovněž žalobce a s ohledem na mapu zastavěného území obsaženou ve správním spise má soud za to, že této definici dotčené pozemky skutečně vyhovují. Podstata sporu tkví v otázce, jakou má proluka, která má být tvořeny pozemky XC, XA a XB, výměru a zda do ní vůbec může být pozemek parc. č. XC zahrnut. Zatímco žalobce tvrdí, že se jedná o pozemek zastavěný, který z toho důvodu není součástí proluky, žalovaný je názoru opačného a z jeho tvrzení vyplývá, že pozemek parc. č. XC považuje za nezastavěný. Protože celková výměra těchto tří pozemků tvořících proluku činí 0,5131 ha, bylo dle žalovaného nutné, aby žalobce (resp. stavebníci) provedl zábor zemědělské půdy teprve oproti udělenému souhlasu s odnětím půdy ze ZPF, a tedy aby mu byl za tento zábor zemědělské půdy vyměřen odvod.

32. Žalobce v průběhu celého správního řízením setrvale tvrdil (a tvrdí rovněž v žalobě), že pozemek parc. č. XC je zastavěný a že zastavěný byl i v roce 2015, kdy mu byl udělen souhlas s odnětím půdy ze ZPF. K této odvolací námitce však žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl toliko, že i pozemek parc. č. XC je nutné na základě shora uvedené definice do proluky započítat. Ani z rozhodnutí o stanovení odvodu nelze vyčíst konkrétnější argumentaci, proč je nutné pozemek parc. č. XC považovat za součást proluky. Takovýto způsob vypořádání poměrně zásadního žalobcova tvrzení má však soud za nedostatečný. Vzhledem k charakteru řízení nebylo úkolem žalobce prokazovat, že pozemek parc. č. XC je zastavěný. Správní orgány měly naopak této námitce věnovat více pozornosti a buď ji akceptovat, nebo ji vyvrátit. Měly výslovně uvést, zda je pozemek parc. č. XC jako celek skutečně nezastavěný, či zda se na něm nějaká stavba – jak lze z tvrzení žalobce dovozovat – nachází a proč mají v takovém případě pozemek i přesto za nezastavěný. Pokud by skutečnost odpovídala druhé z uvedených možností (tj. součástí pozemku parc. č. XC by nějaká stavba, třebaže v katastru nemovitostí nezapsaná, skutečně byla), bylo by dle názoru soudu nutné, aby správní orgány osvětlily, proč pozemek parc. č. XC i přesto do proluky zahrnují a aby současně vzaly v úvahu výměru takovéto stavby a tu pro účely výpočtu výměry proluky nezapočítaly, popř. vysvětlily, proč je dle jejich názoru v daném případě nutno i tuto výměru stavbou zastavěné plochy započítat. Žádnou z naznačených úvah však správní orgány neučinily, a proto shledal soud napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů.

33. Soud opakuje, že považuje za lichou připomínku žalovaného, že žalobce byl účastníkem řízení o souhlasu s odnětím půdy ze ZPF a že proti souhlasu s odnětím půdy ze ZPF, v němž byl orientačně vymezen odvod ve stejné výši jako později v rozhodnutí o odvodu, nebrojil odvoláním. Žalobce měl s ohledem na výše uvedené procesní okolnosti (srov. body 15-19 tohoto rozsudku) reálnou možnost zpochybnit oprávněnost vyměřeného odvodu a namítat, že stavbu realizuje v proluce menší než 0,5 ha, teprve po zahájení samotného řízení o odvodech.

34. Tvrzení, kterým žalobce tento žalobní bod uvedl (tj. že správní orgány pochybily, pokud vyšly toliko z oznámení stavebníků o zahájení stavby a z předchozích rozhodnutí a že nevyšly při svém rozhodování ze všech právních skutečností a z objektivně zjištěného stavu), soud pro jeho nekonkrétnost nemohl vypořádat. Mířil-li však žalobce tímto tvrzením kromě otázky týkající se výměry proluky k otázce skutečně realizovaného záboru zemědělské půdy, jedná se o žalobní bod, kterému se soud věnuje – navzdory zjištěné vadě nepřezkoumatelnosti – níže. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 – 74; nebo např. rozsudek téhož soudu ze dne 22. 5. 2020, č. j. 8 As 5/2019 - 29) totiž platí, že soud má i přes zjištěnou vadu nepřezkoumatelnosti povinnost vyslovit se k námitkám, u nichž tomu zjištěná vada nepřezkoumatelnosti nebrání, má-li jejich řešení význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci. Je tomu tak z důvodu hospodárnosti řízení, neboť se soud autoritativně se závazností pro další řízení vyjadřuje k otázkám, které jsou mezi stranami sporné. Níže se tedy soud zabývá dalšími námitkami, jež žalobce v žalobě uplatnil. Stanovení odvodu dle skutečného rozsahu záboru zemědělské půdy 35. Další pochybení shledává žalobce v tom, že správní orgány stanovily povinnost k úhradě odvodu, aniž by byl při tehdejším stupni rozestavěnosti stavby na dotčených pozemcích (tj. stavby rodinného domu včetně garáže a zpevněných ploch) znám rozsah skutečně realizovaného záboru zemědělské půdy. Předmětem odvodu je výhradně skutečně realizovaný zábor zemědělské půdy, nikoliv zábor předpokládaný souhlasem s odnětím půdy ze ZPF či rozhodnutím vydaným v územním nebo stavebním řízení. To v daném případě platí zejména s ohledem na skutečnost, že dosud (tj. ke dni podání žaloby) nebylo započato s realizací zpevněných ploch a že je připravována změna skutečné realizace stavby oproti realizaci původně zamýšlené, jak byla prezentována v jiných souvisejících řízeních. O změně realizace byly orgány ochrany ZPF informovány (a obdržely též informaci, že byly učiněny kroky k zahájení řízení o povolení změny stavby před dokončením). Změna stavby před dokončením bude dle žalobce spočívat mj. v omezení doposud předpokládaného záboru zemědělské půdy při budování zpevněných ploch. Nájezd do garáže by měl být omezen na dvě nájezdné plochy o šíři kola osobního automobilu. Oproti původně zamýšlené realizaci by tak zábor zemědělské půdy při budování zpevněných ploch měl dosahovat toliko rozsahu do 25 m2. Správní orgány tyto skutečnosti opomněly a nesprávně vyšly toliko z oznámení stavebníků o zahájení stavby, ze souhlasu s odnětím půdy ze ZPF a ze společného souhlasu ke stavbě rodinného domu.

36. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí k této námitce uvedl, že správní orgán I. stupně při stanovení výše odvodu nepochybil, protože byly splněny všechny předpoklady pro stanovení odvodů dle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF. O výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF má být rozhodnuto po zahájení realizace záměru. Společný souhlas nabyl právních účinků dne 17. 12. 2015. Dne 4. 2. 2016 obdržel správní orgán I. stupně oznámení stavebníků, že stavba bude zahájena dne 18. 2. 2016. V rámci místního šetření dne 27. 2. 2018 zjistil správní orgán I. stupně, že stavba probíhá. Na (ve správním spise obsaženém) ortofotu stavby i na snímku pořízeném při místním šetřením je patrné, že na ploše před garáží byla skryta ornice, tím byl porušen půdní horizont a tato plocha je vyštěrkována v celém původním rozsahu, nikoliv jen v ploše pro šíři kol automobilu, jak uvedl žalobce. Původní vrstvy byly skryty a profil neodpovídá původnímu stavu. Došlo tedy k trvalému odnětí celé této plochy. Dle žalovaného se správní orgán I. stupně zabýval skutečně zastavěnou výměrou, zohlednil výměru uvedenou ve společném souhlasu a odvod vyměřil za plochu menší než uvedenou v souhlasu s odnětím půdy ze ZPF (tj. za plochu o výměře 0,0363 ha oproti 0,03833 ha).

37. Ve vyjádření k žalobě žalovaný k uvedené námitce odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí.

38. Ze správního spisu soud zjistil, že poté, co správní orgán I. stupně zahájil dne 16. 2. 2018 řízení o odvodech, doručil mu dne 26. 2. 2018 žalobce vyjádření, v němž mj. uvedl, že s realizací zpevněných ploch nebylo stále započato a že je připravována změna původně zamýšlené realizace spočívající v omezení nájezdu do garáže na dvě nájezdné plochy o šíři kola osobního automobilu. Současně žalobce správnímu orgánu I. stupně sdělil, že aktuálně činí kroky k zahájení společného územního a stavebního řízení, tj. řízení o povolení změny stavby před dokončením. Proto požádal, aby správní orgán I. stupně řízení o odvodech zastavil nebo přerušil. Následujícího dne uskutečnil správní orgán I. stupně na dotčených pozemcích místní šetření a téhož dne žalobci adresoval přípis, jímž ho vyrozuměl o tom, že návrhu na zastavení, resp. přerušení řízení nemůže s ohledem na zjištění z místa samého vyhovět. Dne 12. 3. 2018 adresoval žalobce správnímu orgánu I. stupně další vyjádření, v němž opětovně vyjádřil přesvědčení, že při rozhodování o výši odvodů za trvalé odnětí půdy ze ZPF má být vycházeno ze skutečně realizovaného záboru půdy; tento rozsah však aktuálně není znám a není jej ani možno předvídat. Realizace zpevněných ploch doposud nezapočala a stávající stav ploch na pozemcích odpovídá toliko drenáži pozemku, která však ve vztahu ke konečnému stavu stavby nepředstavuje skutečně realizovaný zábor zemědělské půdy.

39. V rozsudku ze dne 22. 5. 2014, č. j. 9 As 175/2012 - 25, Nejvyšší správní soud uvedl, že orgány ochrany ZPF musí vykládat své zmocnění vyměřit odvod za odnětí půdy tak, aby předešly nežádoucí situaci spočívající v tom, že by došlo k vyměření odvodu i za půdu, která ZPF odňata nebyla. Orgán ochrany ZPF proto smí přistoupit k vyměření odvodu za odnětí půdy až ve chvíli, kdy lze předpokládat, že k další úpravě záboru půdy již nedojde. V této souvislosti Nejvyšší správní soud uvedl: „Samotné vydání rozhodnutí podle stavebního zákona nevypovídá o tom, zda žadatel půdu skutečně odňal. I se stavbou budovy, na kterou bylo vydáno rozhodnutí o umístění stavby a stavební povolení, nemusí stavebník vůbec začít. (…) Rozhodující tedy je, zda a v jakém rozsahu dojde k jednání, které znemožní zemědělské využití půdy. Pokud například žadatel o odnětí půdy zmenší svůj původní záměr, ve zmenšeném rozsahu jej skutečně provede, avšak povaha tohoto zmenšeného záměru, plocha a členění nezastavěných pozemků či jiné okolnosti neumožní zemědělské využití pozemků k záměru přilehlých (zbývající pozemky budou například příliš malé), taktéž odpadne jeden ze znaků rozhodných pro zařazení půdy do zemědělského půdního fondu a bude namístě odvod vyměřit i za odnětí těchto pozemků.“ 40. Protože je tedy odnětím půdy ze ZPF třeba rozumět faktické jednání, pro rozhodnutí o stanovení odvodu je rozhodující rozsah, ve kterém toto jednání znemožnilo zemědělské využití půdy. Proto bylo dle názoru soudu chybou, pokud správní orgány v rámci řízení o odvodech nepřisoudily pozornost žalobcově informaci o tom, že se chystá před dokončením stavby získat povolení ke změně před jejím dokončením, která má spočívat v omezení záboru zemědělské půdy. Jak uvedl Nejvyšší správní soud ve shora citovaném rozsudku č. j. 9 As 175/2012 - 25, „[a]ni vydání stavebního povolení žadateli o odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu nebrání v tom, aby svůj záměr zmenšil a nevyužil tak pozemky, na něž byla stavba umístěna a na kterých bylo povoleno její provedení. Pro takovou změnu slouží postup podle § 118 stavebního zákona, tedy povolení změny stavby před jejím dokončením (stejně jako pro původní stavební povolení se uplatní požadavek souladu s rozhodnutím o umístění stavby).“ 41. V daném případě tak měl správní orgán I. stupně vyčkat, zda žalobce bude nakonec skutečně realizovat stavbu o jiných parametrech, než se kterými bylo pracováno v původní stavební dokumentaci, na základě níž byl vydán společný souhlas, jakož i souhlas s odnětím půdy ze ZPF. Jako předčasné se soudu jeví hodnocení, které správní orgány učinily na základě místního šetření ze dne 27. 2. 2018 a ze kterého dle názoru žalovaného vyplynulo, že jsou zpevněné plochy před stavbou rodinného domu realizovány v rozsahu dle původní stavební dokumentace. Skutečnost, že plocha před rozestavěným rodinným domem byla vyštěrkována, a to nikoliv pouze v ploše odpovídající nájezdovým plochám v šíři kol osobního vozidla, nemusí být sama o sobě důkazem o skutečném, tj. výsledném záboru zemědělské půdy. Tedy třebaže byla půda v době místního šetření vyštěrkována a patrně tou dobou byla zemědělsky nevyužitelná, neznamená to samo o sobě, že takto byla ZPF odňata trvale. Zjištění o skutečném záboru půdy měl správní orgán I. stupně učinit teprve v návaznosti na výsledek žalobcem avizovaného řízení o povolení změny stavby před jejím dokončením. Teprve v okamžiku, kdy se mohl správní orgán I. stupně důvodně domnívat, že zná skutečný rozsah záboru zemědělské půdy, měl výši finančního odvodu vyměřit. Přitom samozřejmě mohl dojít i k závěru, že samotná změna stavby, tj. omezení výměry nájezdových ploch, nemá na vyměření odvodu ve výsledku vliv, neboť – jak se shora citovaného rozsudku vyplývá – při rozhodování o odvodech nesmí být opomenuty ty plochy, které danou realizací nejsou přímo dotčeny, ale jsou pro svoji povahu či pro povahu provedeného záměru taktéž zemědělsky nepoužitelné. V důsledku postupu správních orgánů, jež spolehlivě nezjistily faktický zábor zemědělské půdy, soud považuje napadené rozhodnutí za nezákonné. Žalobní bod je důvodný. Prekluze odvodu 42. Žalobce se dále domnívá, že správní orgány pochybily, pokud odvod za trvalé odnětí půdy ze ZPF předepsaly, ačkoliv to nebylo možné s ohledem na čas, který uplynul od zahájení stavby k okamžiku vydání napadeného rozhodnutí, respektive k okamžiku zahájení řízení o odvodech. V této souvislosti žalobce uvádí, že se „dovolává účelu, zásad a principů zákona a zákonům nadřazených zásad a principů, jak jsou tyto respektovány rovněž ustálenou výkladovou a aplikační praxí, danou mimo jiné i Nejvyšším správním soudem a Ústavním soudem České republiky.“ Žalobce tvrdí, že i dle jmenovaných soudů může být odvod předepsán pouze v takovém časovém horizontu, kdy bude dodržena spravedlivá rovnováha mezi obecným zájmem na placení odvodu a ochranou základních práv a svobod. Takováto rovnováha v daném případě dodržena nebyla, neboť rozhodnutí o stanovení odvodu mohly správní orgány vydat již k okamžiku učinění žalobcova oznámení o zahájení stavby v únoru 2016, avšak ve skutečnosti jej vydaly až o léta později.

43. Žalovaný k této námitce v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že časová prodleva mezi zahájením stavby a vydáním rozhodnutí o stanovení odvodu odpovídá běžné praxi. Zákon navíc nevymezuje žádnou časovou hranici, do kdy lze odvody za trvalé odnětí půdy stanovit.

44. Ve vyjádření k žalobě žalovaný k uvedené námitce odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí.

45. Dle § 11 odst. 2 věty první zákona o ochraně ZPF „[o] výši odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu rozhodne orgán ochrany zemědělského půdního fondu podle přílohy k tomuto zákonu po zahájení realizace záměru.“ 46. V již citovaném rozsudku ze dne 22. 5. 2014, č. j. 9 As 175/2012 - 25, Nejvyšší správní soud uvedl, že „odvod smí být vyměřen jen v takové lhůtě, která dodrží spravedlivou rovnováhu mezi obecným zájmem na placení odvodu a ochranou základních práv a svobod.

47. Zákon o ochraně ZPF nestanoví (a ani v jeho dřívějších zněních nestanovil) žádnou prekluzivní lhůtu, po jejímž uplynutí by již nebylo možné vydat rozhodnutí o stanovení odvodu za odnětí půdy ze ZPF. Jedinou lhůtu, kterou zákon o ochraně ZPF ve vztahu k odvodu za odnětí ze ZPF stanoví, je lhůta k jeho splacení, která činí 30 dní ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o odvodu (srov. § 12 zákona o ochraně ZPF). Podrobněji se Nejvyšší správní soud k otázce lhůty k vyměření odvodu za odnětí půdy ze ZPF vyjádřil v rozsudku ze dne 25. 4. 2018, č. j. 4 As 37/2018 - 28. V něm Nejvyšší správní soud uvedl, že i když zákon o ochraně ZPF nestanoví žádné prekluzivní lhůty pro vydání rozhodnutí o stanovení odvodu, nelze vycházet z toho, že v případě odvodu za odnětí půdy ze ZPF může být tento zásah veřejné moci do majetkové sféry subjektu povinného k zaplacení tohoto odvodu časově zcela neomezen. Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že není možné, aby správní orgán byl oprávněn o vyměření odvodu za trvalé odnětí zemědělské půdy ze ZPF rozhodnout s jakýmkoli časovým odstupem od tohoto odnětí.

48. Skutečnost, že zákon o ochraně ZPF nestanoví žádné prekluzivní lhůty, po jejichž uplynutí by již nebylo možné vydat rozhodnutí o stanovení odvodu za odnětí půdy ze ZPF, proto podle Nejvyššího správního soudu představuje mezeru v zákoně o ochraně ZPF, v důsledku které tento zákon nepamatuje na řešení situace, kdy je o vyměření odvodu za odnětí půdy ze ZPF rozhodováno s velkým časovým odstupem od rozhodnutí o odnětí půdy ze ZPF. Zároveň je však dle Nejvyššího správního soudu zřejmé, že s ohledem na princip proporcionality, právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a ústavním pořádkem zaručenou ochranu vlastnického práva musí lhůta pro vyměření předmětného odvodu existovat. V posuzovaném případě se tedy dle Nejvyššího správního soudu jedná o mezeru v zákoně, a to mezeru nevědomou a nepravou (k výkladu těchto pojmů srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2016, č. j. 6 As 75/2015 - 17, č. 3383/2016 Sb. NSS). „Taková mezera s ohledem na čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod musí být zaplněna pomocí analogie (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 10. 5. 2016, č. j. 8 As 79/2014 - 108, č. 3428/2016 Sb. NSS, bod 39 a tam citovaná další judikatura). Ve veřejném právu by přitom mělo být použití analogie pouze výjimečné (srov. např. rozsudek NSS ze dne 19. 8. 2015, č. j. 3 Ads 56/2014 – 31), zejména nemůže vést k dovození trestní či deliktní odpovědnosti jednotlivce nebo k založení pravomoci orgánu veřejné moci.“ (srov. shora uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 37/2018 - 28)

49. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že o stanovení odvodu za odnětí půdy ze ZPF dle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF je možné rozhodnout pouze ve lhůtě dle § 47 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, resp. dle § 148 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, aplikované per analogiam. Tyto lhůty činí shodně v základní délce 3 roky, přičemž citovaná ustanovení obsahují výčet skutečností, které působí přerušení či stavění běhu lhůty, která tak může být prodloužena až na maximálně 10 let. V odkazované věci proto Nejvyšší správní soud přisvědčil námitce stěžovatele, že ve stanovení předmětného odvodu po 14 letech ode dne nabytí právní moci daného územního rozhodnutí1 nelze spatřovat spravedlivou rovnováhu zmíněnou v rozsudku téhož soudu ze dne 22. 5. 2014, č. j. 9 As 175/2012 - 25.

50. V případě nyní projednávané věci oznámil žalobce správnímu orgánu I. stupně dne 4. 2. 2016, že realizaci stavby rodinného domu zahájí dne 18. 2. 2016. Pokud tedy žalovaný pravomocně rozhodl o odvodu za odnětí půdy ze ZPF napadeným rozhodnutím dne 12. 12. 2018, tj. cca 2 roky a 10 měsíců ode dne zahájení realizace záměru, per analogiam aplikovaná lhůta byla bezpochyby zachována, i pokud by nedošlo k žádné z okolností prodlužující její základní délku. Žalobcova námitka, že bylo o odvodech rozhodnuto v nepřiměřeně dlouhé době ode dne zahájení realizace záměru, je navíc za situace, kdy dle jeho vyjádření stále není znám výsledný zábor zemědělské půdy, v rozporu s jeho (byť legitimním) požadavkem, aby správní orgány při rozhodnutí o odvodech vycházely z faktického rozsahu odnětí půdy ze ZPF. Žalobní bod je nedůvodný. Rozhodná právní úprava pro stanovení výše odvodu 51. V dalším žalobním bodu žalobce namítá, že správní orgány pochybily, neboť o stanovení odvodu nerozhodly dle právní úpravy platné a účinné ke dni zahájení řízení o odvodech. Je obecně platným právním principem, že nově zahajované řízení je vedeno dle aktuálně účinné právní úpravy. Odchylku od této zásady nestanoví ani zákon o ochraně ZPF v aktuálním znění (tj. ve znění účinném do 31. 12. 2020). Ten toliko v § 11 odst. 3 stanoví, že při rozhodování o odvodech orgán ochrany ZPF vychází z právního stavu ke dni nabytí právní účinnosti prvního povolovacího aktu vydaného ve věci podle zvláštních právních předpisů, popřípadě souhlasu s odnětím půdy ze ZPF (nevyžaduje-li záměr povolení podle jiného právního předpisu, tedy je-li tento souhlas rozhodnutím). Pojem „právní stav“ přitom dle žalobce nelze ztotožňovat s jinak všeobecně legislativně používaným pojmem „právní úprava“. Právní úprava označuje soubor právních předpisů, právní stav označuje skutečnosti, které je možno pod právní úpravu podřazovat. Citované ustanovení nelze vykládat tak, že se při rozhodování o odvodech užije právní úpravy v době zahájení řízení o odvodech již neúčinné, nýbrž tak, že se někdejší právně relevantní skutečnosti posoudí dle právní úpravy účinné v době zahájení řízení. Případně nejasné vyjádření vůle zákonodárce nemůže jít k tíži žalobce. V případě nyní projednávané věci měl proto být případný odvod za trvalé odnětí půdy ze ZPF stanoven ve výši dle aktuálně účinných právních předpisů, tj. ve výši nezohledňující tzv. ekologickou váhu vlivu. Není namístě, aby byla aplikována překonaná právní úprava, která neúměrně zatěžovala práva osob realizujících výstavbu pro bydlení.

52. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí k této námitce uvedl, že takový postup je v rozporu s § 11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF. Při rozhodování o odvodech se vychází z právního stavu ke dni nabytí právní účinnosti prvního povolovacího aktu vydaného ve věci podle zvláštních právních předpisů, v tomto případě tedy ke dni 17. 12. 2015. Žalovaný se ztotožnil s názorem správního orgánu I. stupně, že zákonodárce použil termín „právní stav“ proto, aby „zahrnoval veškeré situace způsobené právem, ať již právní úpravou odvodů stanovenou přímo zákonem, či právní úpravou v jiných oblastech, která je však relevantní pro výpočet odvodů (např. stanovení ochranných pásem vodních zdrojů, vyhlášením chráněného území apod.).“ 53. Ve vyjádření k žalobě žalovaný uvedl, že námitku vypořádal v odůvodnění napadeného rozhodnutí, a posléze odkázal (z důvodů soudem nezjištěných) na vybraná (avšak na věc nedopadající) přechodná ustanovení novely zákona o ochraně ZPF č. 41/2015 Sb.

54. Dle § 11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF ve znění účinném do 31. 12. 2020 „[p]ři rozhodování o odvodech orgán ochrany zemědělského půdního fondu vychází z právního stavu ke dni nabytí právní účinnosti prvního povolovacího aktu vydaného ve věci podle zvláštních právních předpisů, popřípadě rozhodnutí o souhlasu (§ 21).“ 55. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 2. 2018, č. j. 1 As 362/2017 - 30, č. 3724/2018 Sb. NSS, uvedl, že se zákonodárce zavedením tohoto pravidla (s účinností od 1. 4. 2015) zjevně snažil o vyřešení situace, kdy v rozmezí mezi vydáním souhlasu s odnětím půdy ze ZPF a realizací záměru, na kterou je vázáno následné rozhodování o odvodech, dojde ke změně právního stavu. Typicky se dle Nejvyššího správního soudu bude jednat o změnu právní úpravy, resp. odlišné stanovení sazeb v Sazebníku odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu. Zákon o ochraně ZPF ve znění účinném před novelou č. 41/2015 Sb. totiž řešení této situace nijak neupravoval. Ustanovení § 11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF ve znění účinném po účinnosti této novely je třeba vykládat tak, že pokud bylo ve věci vydáno rozhodnutí dle zvláštních právních předpisů (podle stavebního zákona), mají správní orgány při stanovení výše odvodu postupovat dle právního stavu ke dni právní moci (resp. právní účinnosti) tohoto rozhodnutí (konkrétně se jedná o první rozhodnutí ve věci). Pokud však ve věci takové rozhodnutí vydáno nebylo, bude pro stanovení odvodu rozhodný právní stav ke dni právní moci rozhodnutí o souhlasu s odnětím půdy ze ZPF. Ustanovení § 11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF zároveň výslovně odkazuje na § 21, který specifikuje, v jakých případech se souhlas s odnětím půdy ze ZPF považuje za rozhodnutí vydané ve správním řízení: tj. tehdy, nevyžaduje-li záměr povolení podle jiného právního předpisu, jehož závaznou součástí by se jinak souhlas s odnětím půdy ze ZPF stal, nebo nemá-li toto povolení formu rozhodnutí. Z § 11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF tak lze jednoznačně dovodit, že pro rozhodování o odvodech není rozhodný právní stav ke dni vydání souhlasu s odnětím půdy ze ZPF, pokud nejde o rozhodnutí ve správním řízení.

56. Pokud jde o žalobcem rozporovaný výklad termínu „právní stav“, uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 1 As 362/2017 - 30, že tento pojem nelze ztotožňovat pouze se stavem právních předpisů. Obecně se právním stavem rozumí kromě stavu právního řádu (tedy účinných právních předpisů a mezinárodních smluv, které jsou dle článku 10 Ústavy součástí českého právního řádu), také stav konkrétních právních vztahů. Právním stavem je dle Nejvyššího správního soudu také obsah existujících rozhodnutí správních orgánů (srov. také např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2010, č. j. 7 As 9/2010 - 255, č. 2377/2011 Sb. NSS).

57. Citovaná judikatura dává v podstatě jasnou odpověď na žalobcovu námitku, kterou je ve světle výše uvedeného zapotřebí považovat za nedůvodnou. Soud se tedy ztotožňuje se závěrem žalovaného, že v případě projednávané věci je pro rozhodnutí o stanovení odvodu rozhodným právní stav ke dni nabytí právních účinků prvního povolovacího aktu, tj. ke dni 17. 12. 2015, kdy nabyl účinnosti společný souhlas se stavbou. Požadavkem, aby orgán ochrany ZPF vycházel při rozhodování o odvodech z právního stavu ke dni nabytí právní účinnosti prvního povolovacího aktu (popřípadě rozhodnutí o souhlasu s odnětím půdy ze ZPF) zákonodárce zcela nepochybně mínil, aby příslušné orgány vycházely z tehdy platných účinných právních předpisů. Pokud tedy v dané věci správní orgány v rámci výpočtu výše odvodu zohlednily tzv. ekologickou váhu vlivu a základní cenu zemědělské půdy dotčené odnětím ze ZPF vynásobily příslušným koeficientem (Chráněné ložiskové území – koeficient 5), aplikovaly právní úpravu bezvadně [srov. § 11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF ve znění účinném do 31. 12. 2020 v návaznosti na část D bod 3 přílohy (Sazebník odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu) zákona o ochraně ZPF (ve znění účinném do 31. 12. 2015)]. Nebylo tedy možné, aby správní orgány při výpočtu s příslušným koeficientem nepracovaly, byť byla půda ZPF odňata pro účely výstavby rodinného domu. Takováto výjimka pro rodinné domy byla v zákonu o ochraně ZPF stanovena teprve s účinností ode dne 28. 6. 2016 [srov. část D bod 2 písm. c) přílohy zákona o ochraně ZPF v uvedeném znění]. Paní G. jako adresát rozhodnutí o stanovení odvodu 58. Konečně správní orgány dle žalobce pochybily tím, že nejednaly jako s účastnicí řízení s paní G., která jakožto spoluvlastník pozemků parc. č. XA a XB žádala o vydání souhlasu s odnětím půdy ze ZPF a které byl tento souhlas udělen a současně žádala o vydání společného souhlasu ke stavbě rodinného domu, který jí byl rovněž udělen. Povinnost správních orgánů jednat s paní G. jako s účastníkem řízení žalobce dovozuje z § 11 odst. 1 v návaznosti na § 11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF a odkazuje na svoji již výše uvedenou argumentaci, že se někdejší právně relevantní skutečnosti měly posoudit podle aktuálně účinné právní úpravy. Nad rámec odvolací argumentace pak žalobce v žalobě dále uvádí, že § 73 odst. 2 správního řádu není aplikovatelný tak, jak to v napadeném rozhodnutí učinil žalovaný. V dané věci totiž není určující právo k movité či nemovité věci, nýbrž oprávnění k záměru, pro který byl vydán souhlas s odnětím půdy ze ZPF. Taková osoba může být osobou odlišnou od osoby, které náleží právo k movité nebo nemovité věci. Jiný výklad by nutně směřoval k situacím, kdy by uložení povinnosti odvodu mohlo být donekonečna odsouváno, a tím fakticky znemožněno – např. v případech, kdy by byly účelově řetězeny převody příslušné nemovitosti před nabytím právní moci rozhodnutí o stanovení odvodu, a to třeba jen mezi dvěma subjekty navzájem.

59. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí vyslovil názor, že povinnost platby odvodů tíží pouze žalobce, neboť ten sám uvedl, že spoluvlastnictví dotčených pozemků zaniklo zcizením s právními účinky ke dni 8. 1. 2018. Oznámení o zahájení řízení o odvodech za odnětí půdy ze ZPF však bylo stavebníkům oznámeno až dne 16. 2. 2018, kdy už byl vlastníkem dotčených pozemků pouze žalobce. Žalobce je tak jediným nositelem oprávnění k záměru, a tedy jediným povinným k platbě odvodů. Žalovaný uvedl, že vychází rovněž z § 73 odst. 2 správního řádu, dle kterého platí, že jestliže je pro práva a povinnosti účastníků určující právo k movité věci nebo nemovité věci, je pravomocné rozhodnutí závazné i pro právní nástupce účastníků.

60. Ve vyjádření k žalobě žalovaný k uvedené námitce odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí.

61. Dle § 11 odst. 1 zákona o ochraně ZPF ve znění účinném do 31. 3. 2015 platilo, že povinným k zaplacení odvodu za odnětí půdy ze ZPF je ten, v jehož zájmu byl vydán souhlas s odnětím půdy ze ZPF. Toto pravidlo však doznalo změny po novelizaci zákona o ochraně ZPF provedené zákonem č. 41/2015 Sb. Zákonodárce v reakci na již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2014, č. j. 9 As 175/2012 - 25, ve kterém tento soud zdůraznil, že odnětím půdy ze ZPF je třeba rozumět faktické jednání, nově (s účinností od 1. 4. 2015) stanovil nejen rozhodnou skutečnost pro možnost vydání rozhodnutí o stanovení odvodu (tj. „po zahájení realizace záměru“), ale rovněž dle svých slov „jednoznačně a jasně“ (srov. důvodovou zprávu k § 11 novely zákona o ochraně ZPF č. 41/2015 Sb.) vymezil povinný subjekt. Dle § 11 odst. 1 zákona o ochraně ZPF tak nyní platí, že „[o]soba, které svědčí oprávnění k záměru, pro který byl vydán souhlas s odnětím zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu, je povinna za odňatou zemědělskou půdu zaplatit odvod ve výši stanovené podle přílohy k tomuto zákonu (důraz provedl soud).“ 62. Ze žalobního tvrzení soud usuzuje, že žalobce zastává názor, že v návaznosti na pravidlo zakotvené v § 11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF měla být účastníkem řízení o odvodech (a tedy povinným subjektem k úhradě odvodu, měl-li být vůbec vyměřen) rovněž paní G., a to proto, že byla spoluvlastníkem dotčených pozemků a že jí oprávnění k záměru, pro který byl vydán souhlas s odnětím půdy ze ZPF, svědčilo v době, kdy nabyl právní účinnosti první povolovací akt vydaný ve věci podle zvláštních předpisů, tj. společný souhlas ke stavbě rodinného domu.

63. Jak soud s odkazem na judikaturu již výše uvedl, právním stavem se kromě stavu právního řádu obecně vzato rozumí také stav konkrétních právních vztahů a obsah existujících rozhodnutí správních orgánů. Svědčilo-li tedy ke dni nabytí právní účinnosti společného souhlasu oprávnění k záměru, pro který byl vydán souhlas s odnětím půdy ze ZPF, společně stavebníkům (tj. žalobci a paní G.), jednalo se nepochybně o právní vztah, který byl součástí tehdejšího právního stavu. I přesto je soud názoru, že žalobcova námitka není důvodná. Ačkoliv platí, že při rozhodování o odvodech měly správní orgány vycházet z právního stavu ke dni nabytí právní účinnosti společného souhlasu, pravidlem vyjádřeným v § 11 odst. 1 zákona o ochraně ZPF zákonodárce nepochybně sledoval cíl, aby odvod za odnětí půdy ze ZPF platila osoba, které oprávnění k záměru svědčí v okamžik, kdy správní orgány o odvodech rozhodují a kdy je již známa skutečná (výsledná) výměra záboru zemědělské půdy. Takový smysl zákona ostatně zákonodárce naznačil v již zmiňované důvodové zprávě k novele č. 41/2015 Sb. Soud je tak názoru, že se pravidlo vyjádřené v § 11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF, kterým zákonodárce přikazuje správním orgánům vycházet při rozhodování o odvodech z právního stavu ke dni nabytí právní účinnosti prvního povolovacího aktu (popř. souhlasu s odnětím půdy ze ZPF, je-li tento souhlas rozhodnutím ve smyslu § 21 zákona o ochraně ZPF) neuplatní absolutně. Konkrétně právní vztah spočívající v oprávnění k záměru, pro který byl vydán souhlas s odnětím půdy ze ZPF, proto tedy není součástí právního stavu dle § 11 odst. 3 zákona o ZPF. To ostatně naznačil i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 11. 2016, č. j. 6 As 234/2016 - 29, v němž uvedl, že „citované judikatorní závěry, podle nichž je prakticky vyloučeno vyměřit odvod za odnětí ze ZPF komukoliv jinému než osobě, která žádala o souhlas s odnětím půdy ze ZPF, nemusí být použitelné pro výklad nyní platné právní úpravy. Podle § 11 zákona o ZPF ve znění účinném od 1. 4. 2015 se totiž odvod za odnětí ze ZPF vyměřuje již po zahájení realizace záměru a povinnou osobou je ten, komu svědčí oprávnění k danému záměru.“ 64. Skutečnost, že takovýto právní vztah (tj. oprávnění k záměru ke dni nabytí právní účinnosti prvního povolovacího aktu, resp. rozhodnutí o souhlasu s odnětím půdy ze ZPF) nezůstává pro účely rozhodování o odvodech „zakonzervován“, plyne ostatně i ze systematiky právní úpravy. Z § 11 odst. 6 zákona o ochraně ZPF se totiž podává, že povinným k platbě odvodů nemusí být nutně původní žadatel. V tomto ustanovení zákonodárce uvádí: „Dojde-li ke změně v osobě povinného k platbě odvodů, je nový povinný k platbě odvodů povinen oznámit a doložit orgánu ochrany zemědělského půdního fondu, který vydal souhlas s odnětím, a orgánu ochrany zemědělského půdního fondu příslušnému k rozhodnutí o odvodech tuto změnu, a to do 1 měsíce od této změny. Platební povinnost původnímu povinnému k platbě odvodů zaniká, s výjimkou nedoplatků, dnem nabytí právní moci rozhodnutí, kterým je povinnost k platbě odvodů uložena novému povinnému.“ 65. V projednávané věci došlo dne 8. 1. 2018 (tj. před vydáním prvého rozhodnutí o stanovení odvodu) vkladem práva na základě smlouvy o vypořádání spoluvlastnictví uzavřené mezi žalobcem a paní G. do katastru nemovitostí k převodu vlastnického práva paní G. k ideální dotčených pozemků na žalobce. Ten se tak stal výhradním vlastníkem dotčených pozemků, jejichž součástí byla v době převodu již rozestavěná stavba rodinného domu nezapsaná v katastru nemovitostí (srov. smlouvu o zrušení a vypořádání spoluvlastnictví ze dne 20. 12. 2017 a vyrozumění o provedeném vkladu do katastru nemovitostí ve věci sp. zn. V-154/2018-207, které jsou přílohami odvolání paní G. proti prvému rozhodnutí o stanovení odvodu), a tedy v souladu s § 2 odst. 2 písm. c) stavebního zákona i jediným stavebníkem (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 1. 2016, č. j. 6 As 196/2015 - 33, dle kterého ke změně stavebníka právním nástupnictvím není třeba rozhodnutí stavebního úřadu a k nabytí postavení stavebníka dochází naplněním znaků citovaného ustanovení zákona). Třebaže soud souhlasí se žalobcem, že nelze zaměňovat vlastnictví (spoluvlastnictví) pozemků s „oprávněním k záměru“, tedy že oprávnění k záměru nemusí vždy nutně svědčit vlastníkovi pozemku, na němž je takovýto záměr realizován (představit si lze např. situaci, kdy toto oprávnění bude svědčit vlastníkovi práva stavby dle § 1240 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, popř. situaci, kdy stavebníkem je na základě jeho souhlasu osoba od vlastníka nemovité věci, jejíž má stavba být součástí, odlišná), nevyplývá současně dle názoru soudu ze správního spisu ani ze žádného žalobcem uplatněného tvrzení žádná relevantní skutečnost, pro níž by bylo možné označit za chybný závěr správních orgánů o tom, že oprávnění k záměru ke dni vydání napadeného rozhodnutí svědčil žalobci. Žalobní bod je s ohledem na výše uvedené nedůvodný. Závěr a rozhodnutí o náhradě nákladů řízení 66. Protože soud zjistil, že je napadené rozhodnutí zatíženo vadou nepřezkoumatelnosti, jakož i nezákonnosti, napadené rozhodnutí podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zrušil bez jednání a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). V dalším řízení jsou správní orgány vázány právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Povinností žalovaného bude zejména zabývat se důkladně žalobcovou námitkou směřující k výměře proluky (na jejíž samotné existenci se strany sporu shodují) a posoudit, zda je její součástí rovněž pozemek parc. č. XC, popř. jeho část (viz bod 32 rozsudku). Dojde-li žalovaný k závěru, že je inkriminovaná proluka větší než 0,5 ha, a tedy že nebylo v daném případě možné uplatnit výjimku pro osvobození dle § 9 odst. 2 písm. a) bod 2 zákona o ochraně ZPF, bude povinností žalovaného zjistit, v jakém faktickém rozsahu byl zábor zemědělské půdy v důsledku realizace stavebního záměru proveden.

67. Žalobce měl plný procesní úspěch a náleží mu proto náhrada důvodně vynaložených nákladů řízení podle ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Soud tedy výrokem II přiznal žalobci náhradu nákladů řízení účelně vynaložených na uplatnění práv u soudu. Ty spočívají toliko v zaplaceném soudním poplatku ve výši 3 000 Kč za podání žaloby. S ohledem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2015, č. j. 6 As 135/2015 - 79, soud ve správním soudnictví nemůže přiznat procesně nezastoupenému žalobci náhradu nákladů řízení stanovenou paušální částkou podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb, ve znění pozdějších předpisů, nýbrž vychází z nákladů, jejichž vynaložení žalobce soudu prokáže (§ 57 odst. 1 s. ř. s.). Celková výše nákladů, které žalobci v tomto soudním řízení vznikly a které prokázal, činí 3 000 Kč. Soud proto uložil žalovanému povinnost zaplatit žalobci tuto částku jako náhradu nákladů řízení, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.