č. j. 43 A 43/2019- 113

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců Mgr. Věry Pazderové, LL.M., M.A., a JUDr. Bc. Kryštofa Horna ve věci žalobců: a) Ing. R. S. b) Mgr. P. S. oba bytem X oba zastoupeni advokátem Mgr. Pavlem Drumevem sídlem Palackého 15, Praha 1 proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 11, Praha 5 za účasti osob zúčastněných na řízení:

1. Ing. A. A. bytem X zastoupený advokátkou Mgr. Šárkou Smetanovou sídlem U Průhonu 1624, Praha 7 2. město Říčany sídlem Masarykovo náměstí 53, Říčany o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 3. 2019, č. j. 044198/2019/KUSK, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobci se žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhají zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí žalovaného, jímž žalovaný zamítl odvolání žalobců proti rozhodnutí Městského úřadu Říčany, stavebního úřadu (dále jen „stavební úřad“), ze dne 24. 11. 2013, č. j. 15224/2013- MURI/OSÚ/00617, a toto rozhodnutí potvrdil. Stavební úřad uvedeným rozhodnutím (1) povolil osobě zúčastněné na řízení 1) (dále též „stavebník“) výjimku z § 25 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území (dále jen „vyhláška č. 501/2006 Sb.“), a (2) podle § 129 odst. 2 a 3 a § 115 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2012 (pro předmětný případ viz přechodná ustanovení čl. II bod 14 zákona č. 350/2012 Sb. a čl. II bod 10 zákona č. 225/2017 Sb.; dále jen „stavební zákon“) dodatečně povolil stavbu rodinného domu včetně přípojek inženýrských sítí (plyn, kanalizace, elektro, vodovod) na pozemcích parc. č. st. XA, parc. č. XB a parc. č. XC (pozn. v rozhodnutích chybně označen jako parc. č. XD), vše v k. ú. X (dále též „stavba“).

2. Stavebník požádal o vydání stavebního povolení původně již dne 28. 7. 2004. Stavební úřad dne 27. 8. 2004 sloučil územní řízení se stavebním řízením a dne 1. 10. 2004 výše uvedenou stavbu povolil. Poté, kdy bylo dne 17. 1. 2005 toto rozhodnutí krajským úřadem zrušeno z procesních důvodů, vydal stavební úřad dne 21. 3. 2005 nové rozhodnutí, kterým stavbu opět povolil. Odvolání žalobců proti tomuto rozhodnutí krajský úřad zamítl rozhodnutím ze dne 18. 7. 2005, rozhodnutí krajského úřadu však zrušil Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) rozsudkem ze dne 14. 9. 2006, č. j. 11 Ca 241/2005-99, neboť správní orgány řádně neodůvodnily závěr, podle kterého se v posuzované věci jednalo o „zvlášť stísněné územní podmínky“ ve smyslu § 8 odst. 2 vyhlášky č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, ve znění účinném do 30. 12. 2006 (dále jen „vyhláška č. 137/1998 Sb.“). Kasační stížnost stavebníka Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem ze dne 27. 2. 2008, č. j. 6 As 1/2007-145. Ani následné rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 3. 2007 v soudním přezkumu neobstálo. Městský soud zrušil rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí stavebního úřadu rozsudkem ze dne 22. 4. 2008, č. j. 11 Ca 92/2007-80, ve kterém uzavřel, že se o „zvlášť stísněné územní podmínky“ v posuzované věci nejednalo, nebylo proto možné z tohoto důvodu snížit odstupovou vzdálenost na 4 m. Kasační stížnost stavebníka Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem ze dne 24. 6. 2010, č. j. 6 As 1/2009-128.

3. Dne 31. 10. 2012 stavební úřad zahájil řízení o odstranění (rozestavěné) stavby. Stavebník podal dne 12. 12. 2012 žádost o dodatečné povolení stavby a o udělení výjimky z § 25 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb.

4. Rozhodnutím ze dne 24. 11. 2013 (původně nesprávné datum 24. 3. 2013 bylo opraveno opravným usnesením ze dne 8. 1. 2014) stavební úřad (1) povolil výjimku z § 25 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb. a (2) vydal dodatečné stavební povolení pro stavbu popsanou výše v bodu 1. Výjimka spočívá v nedodržení vzdálenosti mezi rozestavěnou stavbou a stávajícími sousedními rodinnými domy umístěnými na pozemcích parc. č. st. XE (ve vlastnictví žalobců) a parc. č. XF (ve vlastnictví třetí osoby) v k. ú. X. Podle dokumentace pro dodatečné povolení stavby činí odstupová vzdálenost od uvedených rodinných domů 4 m oproti vyhláškou požadované vzdálenosti 7 m. Výjimka rovněž spočívá v nedodržení vzdálenosti stavby od společných hranic s pozemkem parc. č. XG (ve vlastnictví třetí osoby) v k. ú. Říčany u Prahy (1,5 m) oproti vyhláškou požadované odstupové vzdálenosti 2 m.

5. Stavební úřad uvedl, že mu byly dobře známy poměry staveniště a žádost poskytovala dostatečný podklad pro posouzení věci. Po přezkoumání dopadu snížení odstupových vzdáleností stavby na základě projektové dokumentace a prohlídky situace z veřejného prostoru ulice Vltavská dospěl k závěru, že bezpečnost, zdraví a život osob, stejně tak jako sousední pozemky a stavby nebudou ohroženy. I přes deficit odstupových vzdáleností jsou splněna všechna kritéria uvedená v § 25 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb., k nimž se stavební úřad jednotlivě vyjádřil. Zdůraznil zejména, že stavba vyhovuje bezpečnostním předpisům a předpisům na ochranu zdraví, požárním předpisům a normám. Požárně nebezpečný prostor nezasahuje za hranici stavebního pozemku. Stavba nebude produkovat hluk, prach, nebezpečné odpady ani nebude znečišťovat ovzduší. Hygienické požadavky na denní osvětlení a oslunění jsou podle předložené studie také splněny. Odstupové vzdálenosti budou umožňovat údržbu obvodových stěn stavby, stejně tak jako údržbu sousedních rodinných domů. Výška hřebene stavby je stejná jako výška hřebene domu žalobců. Objemové parametry a výška stavby jsou v souladu s regulativy územního plánu i s okolní zástavbou rodinných domů.

6. Nedodržení (snížení) odstupových vzdáleností podle stavebního úřadu nenaruší ani kvalitu prostředí. V této souvislosti je významné, že stavba je od sousedních pozemků oddělena neprůhledným plotem, na podélných protilehlých stranách posuzované stavby i stavby žalobců nejsou žádná okna od obytných místností, lodžie jsou nasměrovány k ulici Vltavská a k pozemku parc. č. XH a střešní okna jsou v podkroví umístěna tak, že jejich spodní hrana je 190 cm od podlahy a mají sklon 45o. Tím je zajištěno soukromí sousedních rodinných domů. Navíc na jižní straně pozemku žalobců se nachází dvoupodlažní objekt (ve vlastnictví třetí osoby) s okny nasměrovanými přímo k pozemku žalobců, v daném místě proto nelze dosáhnout úplného soukromí. Snížením odstupových vzdáleností ani povolením stavby tak nedojde k narušení soukromí nad míru přiměřenou poměrům.

7. Stavební úřad dodal, že pozemek, na němž se nachází sporná stavba, je situován mezi stávající zástavbou a je do značné míry limitován stávajícím uspořádáním území. Nachází se nicméně v území určeném územním plánem pro stavby rodinných domů a je dopravně napojen na veřejnou komunikaci a veškeré inženýrské sítě. Stavební úřad dospěl po posouzení všech relevantních aspektů k závěru, že podmínky pro udělení výjimky jsou splněny, a neshledal důvody, které by bránily vyhovění žádosti o její udělení.

8. V rámci vypořádání námitek stavební úřad nepřisvědčil tvrzení žalobců, podle kterého fakticky došlo k legalizaci nepovolené stavby, o jejíž nepřípustnosti opakovaně rozhodl městský soud. Městský soud totiž o nepřípustnosti stavby nerozhodl, pouze shledal, že nebylo řádně odůvodněno použití institutu stísněných poměrů. Městský soud v předchozích řízeních souvisejících se spornou stavbou o výjimce z § 25 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb. nerozhodoval. Závěr městského soudu, že předmětné území není zvláště stísněné, stavební úřad zohlednil. K námitkám týkajícím se narušení soukromí stavební úřad zopakoval závěry uvedené výše v bodu 6. K námitce snížení prodejní ceny nemovitosti žalobců uvedl, že umístění stavby na vedlejším pozemku neznamená vždy snížení tržní hodnoty nemovitosti a tuto otázku nelze vždy objektivizovat. Nyní posuzovanou stavbou nedojde v daném území k estetickým vadám ani ke zhoršení upravenosti. V příslušné vyhlášce není zakotveno právo na trvalost a stálost ceny nemovitostí sousedících s posuzovanou stavbou. Dále stavební úřad nepřisvědčil námitce rozporu s veřejným zájmem. Obecně povolení výjimky není samo o sobě v rozporu s veřejným zájmem (jedná se o vyhláškou předvídaný postup, který je vždy spojen s povolením nějaké stavby). Pro její povolení musí být splněny zákonné podmínky. Stavebník je splnil a není zde žádná okolnost, která by soulad s veřejným zájmem vylučovala.

9. Stavební úřad uzavřel, že s ohledem na skutečnost, že v posuzované věci byly splněny podmínky pro vydání výjimky z § 25 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb. a byly splněny i ostatní zákonné podmínky § 129 odst. 2 stavebního zákona, bylo možné stavbu dodatečně povolit.

10. K odvolání žalobců žalovaný zrušil rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 24. 11. 2013 rozhodnutím ze dne 30. 6. 2014 a vrátil mu věc k dalšímu řízení, neboť shledal důvodnou námitku, že stavební úřad nebyl oprávněn rozhodnout o občanskoprávních námitkách, ale měl řízení přerušit a vyzvat účastníky k zahájení řízení před civilním soudem. Dále přisvědčil také námitce, podle které stavební úřad nezohlednil závěry vyslovené městským soudem v předchozím řízení. Rozhodnutí žalovaného však bylo zrušeno rozhodnutím Ministerstva pro místní rozvoj (dále jen „ministerstvo“) ze dne 25. 5. 2015 ve zkráceném přezkumném řízení a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení (žalobci podali proti tomuto rozhodnutí neúspěšně rozklad a následně byla jejich žaloba odmítnuta usnesením městského soudu ze dne 6. 6. 2018, č. j. 10 A 39/2016-88).

11. V dalším řízení žalovaný zamítl odvolání žalobců nyní napadeným rozhodnutím a rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 24. 11. 2013 potvrdil.

12. Žalovaný nejprve připomněl závazný právní názor ministerstva vyjádřený v rozhodnutí ze dne 25. 5. 2015. Ministerstvo zdůraznilo, že žalovaný v předchozím rozhodnutí ze dne 30. 6. 2014 mylně vyšel z úvahy, že je zásadní určit, zda se v posuzované věci jedná o zvlášť stísněné územní poměry. Naopak stavební úřad v rozhodnutí ze dne 24. 11. 2013 správně zohlednil závěr městského soudu, podle kterého se o zvlášť stísněné územní poměry nejedná, a posuzoval možnost snížit odstupové vzdálenosti na základě výjimky z § 25 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb. Udělení výjimky, která není vázána na stísněné územní poměry, bylo v souladu s právními předpisy.

13. Dalšího pochybení se žalovaný podle ministerstva dopustil závěrem, podle kterého stavebnímu úřadu nepříslušelo posoudit občanskoprávní námitky vznesené žalobci. Podle ustálené judikatury musí stavební úřad posoudit tento typ námitek ve své působnosti na základě prováděcích vyhlášek ke stavebnímu zákonu, závazných stanovisek dotčených orgánů či jiných podkladů pořízených v průběhu řízení. Na základě správního uvážení pak o nich musí rozhodnout. Při posouzení této otázky stavební úřad vyšel z předložené projektové dokumentace (zejm. ze studie oslunění a denního osvětlení a z požárně bezpečnostního řešení stavby), stanovisek dotčených orgánů státní správy, územního plánu obce a prováděcí vyhlášky ke stavebnímu zákonu.

14. Dále se ministerstvo zabývalo závěrem žalovaného, který přisvědčil odvolací námitce, podle níž § 25 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb. nelze považovat za prostředek legalizace nepovolených staveb. Ministerstvo k tomu konstatovalo, že stavbu lze dodatečně povolit, pokud stavebník splní veškeré povinnosti, které mu zákon ukládá. Shodně je tomu v případě výjimek.

15. Z popsaného závazného právního názoru ministerstva pak žalovaný vyšel při posouzení odvolacích námitek a konstatoval, že v postupu stavebního úřadu ani v jeho rozhodnutí ze dne 24. 11. 2013 nezjistil vady, které by odůvodňovaly zrušení nebo změnu. Tvrzení žalobců, že výjimku z odstupových vzdáleností lze vydat jen v územním řízení, nemá oporu v zákoně. Pro stavby povolované v režimu dodatečného povolení platí stejné technické požadavky jako pro novostavby, včetně možnosti povolení výjimek. V řízení o dodatečném povolení stavby stavební úřad přezkoumává žádost i z hlediska § 90 stavebního zákona (tedy ustanovení dopadajícího na umísťování staveb), a musí se proto zabývat i splněním požadavků § 25 vyhlášky č. 501/2006 Sb. Stavební úřad podrobně a přesvědčivě popsal své úvahy na str. 3 až 7 svého rozhodnutí a žalovaný se s tímto posouzením ztotožnil. Námitky vztahující se k požárně nebezpečnému prostoru, narušení intimity, znemožnění zástavby sousedních pozemků, rozporu s architektonickými a urbanistickými požadavky a zhoršení pohody bydlení žalobci vznesli v natolik obecné rovině, že na ně nebylo možné věcně reagovat. Při soudních řízeních v minulosti nebyla součástí tehdy napadených rozhodnutí výjimka z obecných požadavků na stavby. Stavební úřad závěry městského soudu plně respektoval. Jak již také potvrdilo ministerstvo, stavební úřad byl oprávněn posoudit občanskoprávní námitky (narušení soukromí, omezení v nerušeném výkonu vlastnického práva, narušení pohody bydlení a kvality prostředí, zastínění sousedního rodinného domu a pozemku, snížení hodnoty majetku a ohrožení sousední stavby a pozemku). Stavební úřad se všemi těmito námitkami podrobně zabýval na str. 11 až 14 svého rozhodnutí a podrobně a přesvědčivě popsal své úvahy, proč je považoval za nedůvodné. Žalovaný se s tímto posouzením ztotožnil.

II. Obsah žaloby

16. Žalobci mají za to, že dodatečné povolení stavby by nemohlo být vydáno, pokud by nebyla udělena výjimka z odstupových vzdáleností. Prvostupňové i napadené rozhodnutí ovšem nejsou v části týkající se povolení této výjimky řádně odůvodněna. Žalovaný pouze nesprávně převzal za „prokázané“, že povolení výjimky je opodstatněné již na základě zjištění, že již stojící stavba splňuje podmínky z hlediska urbanistického, architektonického, hygienického, protipožárního, ochrany památkové péče apod. Podle žalobců bylo zapotřebí konkrétně a určitě odůvodnit, proč je v daném případě možné netrvat na odstupových vzdálenostech požadovaných prováděcím předpisem. Bylo třeba odůvodnit i to, jaký veřejný zájem zůstane nedotčen, pokud stavba bude tolerována, aniž by podmínku minimálních odstupových vzdáleností splnila.

17. Právní úprava zakotvující povinnost dodržet minimální odstupové vzdálenosti není koncipována tak, že tyto požadavky jsou závazné až tehdy, pokud by jejich nedodržením došlo ke konkrétnímu porušení nějakého zájmu či předmětu ochrany. Předmětem ochrany a předmětem veřejného zájmu jsou právě minimální odstupové vzdálenosti samy o sobě. Tolerance jejich nedodržení musí být opodstatněna konkrétním pozitivním důvodem, jehož ochrana v konkrétním případě převažuje nad samotným veřejným zájmem zakotveným v příslušném ustanovení právní normy, z níž se výjimka povoluje. Napadené i prvostupňové rozhodnutí pouze uvádí, že „jinak“ stavba splňuje všechny požadované podmínky, a pokud nesplňuje „jen“ minimální odstupové vzdálenosti, pak z této podmínky je povolována výjimka. Touto logikou by mohl stavební úřad udělit výjimku z každé podmínky v případech, kdy § 26 povolení výjimky připouští. Bylo by pak možné se ptát, zda má vůbec smysl stanovovat podmínky tam, kde je následně přípustná výjimka.

18. Stavební úřad prvostupňovým rozhodnutím pouze „zacelil“ vadu předchozích řízení tím, že udělil „prostou“ výjimku bez odkazu na stísněné poměry zastavěnosti v daném území. Podle žalobců se tak stavební úřad snaží vyhnout odpovědnosti za škodu, která by vznikla stavebníkovi odstraněním již z velké části postaveného rodinného domu. V řízení byl naopak zcela ignorován zájem žalobců, aby nově postavená stavba byla umístěna v dostatečné vzdálenosti od jejich domu.

19. Odstupová vzdálenost sama o sobě představuje jeden z atributů podstatně se podílejících na kvalitě prostředí. Nedostatečně odůvodněný zásah do práv žalobců nesmí požívat právní ochrany. Napadené rozhodnutí chrání právo jedné osoby oproti ochraně veřejného zájmu a práv jiných osob. Žalobcům, kteří se žádného porušení právních norem nedopustili, je uloženo, aby do budoucna strpěli zhoršení kvality prostředí a snížení hodnoty jejich nemovitého majetku.

20. S ohledem na § 89 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) měl žalovaný podle žalobců přezkoumat prvostupňové rozhodnutí v celém jeho rozsahu a měl se zabývat tím, nakolik je povolením výjimky porušen veřejný zájem.

21. Závěrem žalobci připomněli, že v předchozím řízení vedeném před městským soudem v související věci dosáhli zrušení předchozího rozhodnutí žalovaného. Mají za to, že se správní orgány v nyní projednávané věci dostatečně neřídily právními závěry vyslovenými dříve městským soudem.

III. Vyjádření žalovaného a osob zúčastněných na řízení k žalobě

22. Žalovaný ve vyjádření k žalobě zopakoval argumentaci uvedenou v napadeném rozhodnutí.

23. Stavebník ve svém vyjádření uvedl, že napadené i prvostupňové rozhodnutí považuje za zcela správná a srozumitelně odůvodněná. V předchozím soudním řízení byla řešena otázka, zda se jedná o území se zvlášť stísněnými územními podmínkami ve smyslu § 8 odst. 2 třetí věty vyhlášky č. 137/1998 Sb. Městský soud dospěl k závěru, že se o zvlášť stísněné územní podmínky nejednalo, resp. že to správní orgány neprokázaly. Tento názor správní orgány v nyní posuzované věci respektovaly. Městský soud naopak nerozhodl o nepřípustnosti stavby ani o tom, že již nikdy nesmí být povolena stavba na předmětném stavebním pozemku. V současném stavebním řízení se řešilo vydání výjimky z obecných požadavků na výstavbu podle § 169 odst. 2 stavebního zákona, které není podmíněno existencí zvlášť stísněných podmínek v území. Jedná se tak o zcela jiný případ, než který byl předmětem tehdejšího soudního řízení.

24. Stavebník je přesvědčen, že stavební úřad povolil výjimku z odstupové vzdálenosti v souladu s právními předpisy, zákonné podmínky pro udělení výjimky komplexně přezkoumal a podrobně se s nimi vypořádal. Stavební úřad se zabýval i zájmem žalobců na zachování kvality prostředí a soukromí. Stavebník dodal, že dům žalobců je paradoxně umístěn blíže společné hranici než jeho dům, oba domy jsou stejně vysoké, v podélných stěnách nemají vůči sobě okna z pobytových místností a normy oslunění i osvětlení, jakož i požární a ostatní normy jsou dodrženy. Není zde tedy nic, co by bránilo vydání výjimky z odstupových vzdáleností, neboť v tomto případě bude stále dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu (ochrana soukromí, požadavky na oslunění, požární bezpečnost apod.).

25. Osoba zúčastněná na řízení 2) se ve svém vyjádření ztotožnila se závěry správních orgánů a odkázala na ně.

IV. Jednání před krajským soudem

26. Na jednání konaném dne 17. 12. 2021 účastníci setrvali na svých procesních stanoviscích a odkázali na písemná podání.

27. Žalobci zdůraznili, že podle jejich názoru žalovaný „přikryl“ zcela nedostatečné a chybné rozhodnutí stavebního úřadu. Stavební úřad udělal kdysi fatální chybu a od té doby nemá podle nich kompetenci a vnitřní statečnost chybu přiznat a změnit své rozhodnutí. Výjimka z odstupových vzdáleností neměla být vůbec udělena. Žalovaný ve svém odůvodnění téměř výhradně rekapituluje fakta a rozhodnutí prvního stupně. Dále poukázali na to, že mezi vydáním napadeného rozhodnutí a kolaudací stavby uběhlo pouze 19 dnů. Jedná se podle nich o „jednání ve shodě“ mezi stavebním úřadem a jedním z účastníků. Stavební úřad podle nich nejednal nestranně, byť nejde o jádro žalobní argumentace. Tento argument má pouze podpůrnou povahu k námitce nezákonného a nesprávného rozhodnutí. Dále zdůraznili, že neexistuje veřejný zájem, který by odůvodnil toleranci faktického stavu a ponechání vadného rozhodnutí v platnosti.

28. Žalovaný odmítl názor žalobců, podle kterého správní orgány vedly řízení tak, aby ospravedlnily předchozí nezákonný postup. K námitce nepřezkoumatelnosti žalovaný uvedl, že odkaz na rozhodnutí vydané v prvním stupni je možný, pokud odvolací orgán zjistí, že řízení bylo vedeno zákonným způsobem a nebyly zjištěny žádné procesní ani věcné vady. Tyto podmínky byly splněny. Stavební úřad posoudil s ohledem na skutkové okolnosti dané stavby veškerá kritéria, která stavební zákon stanovuje pro možnost udělit výjimku z odstupových vzdáleností. Vypořádal také veškeré námitky vznesené žalobci v průběhu stavebního řízení. Namítají-li žalobci, že napadené rozhodnutí není dostatečně odůvodněno, neupřesňují, co konkrétně v něm postrádají nebo jaké konkrétní námitky měly být podle nich opomenuty. K námitce týkající se data kolaudace žalovaný podotkl, že překračuje časový rámec tohoto řízení. Dodal, že v průběhu správního řízení nebyla uplatněna žádná námitka podjatosti. Žalovaný také zdůraznil, že v předchozích řízeních se nejednalo o posuzování výjimky z odstupových vzdáleností.

29. Stavebník uvedl k námitce údajné snahy stavebního úřadu zakrýt předchozí chybu, že ani předchozí rozhodnutí nebyla vydána v příkrém rozporu se zákonem či vyhláškou, ale jednalo se o sporný výklad neurčitého právního pojmu „území se zvlášť stísněnými územními podmínkami“. Rovněž nesouhlasil s tvrzením, že napadené rozhodnutí nebylo dostatečně odůvodněno a že nereagovalo na odvolací námitky. K otázce data kolaudace stavebník poukázal na to, že standardně má být rozhodováno do 30 dnů, proto rozhodnutí v průběhu 19 dnů je v pořádku. Navíc stavba byla těsně před dokončením již v roce 2008, proto mohlo být rozhodnuto o kolaudaci rychle. K otázce veřejného zájmu stavebník uvedl, že pokud existuje legální možnost pro povolení stavby, kterou stavební úřad odůvodní, nelze v tom shledávat rozpor s veřejným zájmem ani snahu o upřednostnění jedné strany sporu. Stavebník zvolil nejmenší možnou šířku domu. Stísněnost poměrů navíc způsobili sami žalobci umístněním jejich domu blízko společné hranice pozemků. Stavebník dodal, že řízení je vedeno celkem již 16 let, v průběhu nichž mu vznikla majetková i nemajetková újma. Žalobci uplatňují podle stavebníka pouze akademické námitky a za celou dobu řízení neupřesnili, čím konkrétně má dojít k narušení jejich zájmů, např. k tvrzenému narušení soukromí.

30. K návrhu žalobců na provedení důkazu správním spisem soud konstatuje, že soud ve správním soudnictví správním spisem důkaz ve smyslu § 52 s. ř. s. neprovádí, ale z obsahu správního spisu bez dalšího vychází [viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008-117, č. 2383/2011 Sb. NSS].

31. K návrhu žalobců na provedení důkazu spisem městského soudu ve věci sp. zn. 11 Ca 92/2007 soud konstatuje, že rozsudek vydaný v této věci je součástí správního spisu stejně tak jako podstatné listiny ze správního řízení, které jeho vydání předcházelo. Tyto dokumenty umožňují posoudit relevantnost závěrů městského soudu pro posuzovanou věc (viz dále bod 43), vyžádání celého spisu městského soudu ve věci sp. zn. 11 Ca 92/2007 by bylo nadbytečné a nemohlo by pro posuzovanou věc přinést jakékoliv další relevantní poznatky.

32. Soud pro ilustraci provedl důkaz 4 fotografiemi předloženými stavebníkem, které zachycují stav sporné stavby po dokončení, a vyjádřeními ostatních sousedů, podle nichž stavba nenarušuje okolí z urbanistického hlediska ani nenarušuje jejich soukromí. Soud také provedl důkaz fotografií předmětné stavby a prostoru mezi ní a domem žalobců z webu mapy.cz (programu panorama), která je z listopadu 2018, tedy zachycuje stav blízký datu vydání napadeného rozhodnutí.

33. Osoba zúčastněná na řízení při jednání sdělila, že s ohledem na vysvětlení soudu ke změně složení senátu a nevýznamnosti vztahu JUDr. Horna k městu Říčany již netrvá na námitce podjatosti.

V. Posouzení žaloby soudem

34. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas (napadené rozhodnutí bylo zástupci žalobců doručeno dne 15. 4. 2019, žaloba byla odeslána dne 30. 5. 2019), osobami k tomu oprávněnými a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Napadené rozhodnutí soud přezkoumal v rozsahu a mezích žalobních bodů, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu v době jeho vydání (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.).

35. Žaloba není důvodná.

36. V posuzované věci je mezi účastníky řízení sporné, zda byly splněny a dostatečně odůvodněny podmínky pro povolení výjimky z odstupových vzdáleností mezi rozestavěnou spornou stavbou a rodinným domem žalobců.

37. Pro úplnost soud podotýká, že rozhodnutí o výjimce zpravidla nezakládá práva a povinnosti fyzických a právnických osob samo o sobě, ale až ve spojení s navazujícím aktem správního orgánu, kterým je rozhodováno o celém předmětu řízení. Takové rozhodnutí lze proto soudně přezkoumat pouze v režimu § 75 odst. 2 s. ř. s. (viz rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 7. 2013, č. j. 8 As 8/2011-66, č. 2908/2013 Sb. NSS). V nyní posuzované věci stavební úřad rozhodl o výjimce v rámci společného řízení o žádosti o dodatečné stavební povolení a žádosti o udělení výjimky z odstupových vzdáleností, rozhodnutí o výjimce je proto přezkoumatelné v režimu § 75 odst. 2 s. ř. s.

38. Odstupové vzdálenosti staveb se řídí § 25 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., podle kterého platí, že „[j]e-li mezi rodinnými domy volný prostor, vzdálenost mezi nimi nesmí být menší než 7 m a jejich vzdálenost od společných hranic pozemků nesmí být menší než 2 m. Ve zvlášť stísněných územních podmínkách může být vzdálenost mezi rodinnými domy snížena až na 4 m, pokud v žádné z protilehlých stěn nejsou okna obytných místností; v takovém případě se odstavec 4 nepoužije.“ 39. Z citovaného ustanovení je ovšem možné udělit výjimku. Podle § 169 odst. 2 stavebního zákona lze „[v]ýjimku z obecných požadavků, jakož i řešení územního plánu nebo regulačního plánu odchylně od nich, […] v jednotlivých odůvodněných případech povolit pouze z těch ustanovení prováděcího právního předpisu, z kterých tento předpis povolení výjimky výslovně umožňuje a jen pokud se tím neohrozí bezpečnost, ochrana zdraví a života osob a sousední pozemky nebo stavby. Řešením podle povolené výjimky musí být dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu.“ 40. Výjimku z výše citovaného § 25 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb. lze (za podmínek uvedených v § 169 odst. 2 stavebního zákona) povolit na základě § 26 téže vyhlášky.

41. Ze znění i systematiky citovaných norem je zřejmé, že obecné pravidlo pro odstupové vzdálenosti stanoví § 25 odst. 2 věta první vyhlášky č. 501/2006 Sb. Zvláštní pravidlo, které se uplatní pouze ve zvlášť stísněných územních podmínkách, stanoví druhá věta citovaného ustanovení. A na základě § 26 téže vyhlášky ve spojení s § 169 stavebního zákona lze z těchto pravidel povolit výjimku.

42. Žalobci nadále v žalobě mylně směšují stanovení odstupové vzdálenosti podle zvláštního pravidla podle § 8 odst. 2 věty třetí vyhlášky č. 137/1998 Sb. („Vytvářejí-li rodinné domy mezi sebou volný prostor, vzdálenost mezi nimi nesmí být menší než 7 m. Vzdálenost rodinných domů od společných hranic pozemků nesmí být menší než 2 m. Ve zvlášť stísněných územních podmínkách může být vzdálenost mezi rodinnými domy snížena až na 4 m, pokud v žádné z protilehlých částí stěn nejsou okna obytných místností; v takovém případě se nemusí uplatnit požadavek na odstup od společných hranic pozemků.“ zdůraznění doplněno, citované ustanovení odpovídá nynějšímu § 25 odst. 2 větě druhé vyhlášky č. 501/2006 Sb.) na jedné straně a povolení výjimky z odstupových vzdáleností na straně druhé, přestože je na odlišnost těchto režimů upozornil již stavební úřad v rozhodnutí ze dne 24. 11. 2013, následně ministerstvo v rozhodnutí vydaném v přezkumném řízení a konečně i žalovaný v nyní napadeném rozhodnutí. Všechny uvedené orgány zdůraznily, že v původním řízení o žádosti o stavební povolení, které přezkoumával městský soud, byla správní rozhodnutí založena na zvláštním pravidle stanoveném v § 8 odst. 2 větě třetí vyhlášky č. 137/1998 Sb., resp. § 25 odst. 2 větě druhé vyhlášky č. 501/2006 Sb. Tím byl vymezen i rozsah soudního přezkumu v řízení před městským soudem. Shledal-li městský soud, že se v posuzované věci nejedná o zvlášť stísněné územní podmínky, vyloučil pouze aplikaci výše zmíněného zvláštního pravidla pro odstupové vzdálenosti, nevyjádřil se tím však nijak k možnosti udělení výjimky z § 25 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb. a již vůbec tím nerozhodl o obecné nepřípustnosti sporné stavby.

43. Tvrzení žalobců, že stavební úřad a žalovaný nerespektovali závěry rozsudku městského soudu č. j. 11 Ca 92/2007-80, vychází patrně z nepochopení či zkreslení výše vysvětlené odlišnosti mezi stanovením odstupových vzdáleností ve zvláště stísněných územních podmínkách a snížením odstupové vzdálenosti na základě výjimky. Správní orgány byly vázány rozsudkem městského soudu pouze v tom, že ve věci nebylo možné uplatnit § 25 odst. 2 větu druhou vyhlášky č. 501/2006 Sb. Tento závěr nepochybně respektovaly, neboť vyšly z předpokladu, že se nejedná o území se zvláště stísněnými územními podmínkami. Pokud by tomu bylo opačně a byly by dány zvláště stísněné územní podmínky, nebylo by třeba o výjimce vůbec rozhodovat, neboť odstupová vzdálenost mezi spornou stavbou a rodinným domem žalobců by se „vešla“ pod výše uvedené zvláštní pravidlo, podle kterého lze (za určitých podmínek) snížit odstupovou vzdálenost až na 4 m.

44. Z těchto důvodů je lichá také námitka, podle níž se stavební úřad snažil „přikrýt“ své předchozí pochybení a nejednal nestranně. Ze správního spisu nevyplývá žádná skutečnost, která by nasvědčovala jednostrannému nebo neobjektivnímu přístupu stavebního úřadu či žalovaného. Ostatně ani žalobci žádnou konkrétní okolnost neuvedli a námitku údajné neobjektivity správních orgánů opírali pouze o tvrzení, která vycházela z nesprávného vymezení předmětu jednotlivých řízení a nezohledňovala výše popsané odlišnosti mezi výjimkou z odstupových vzdáleností a posouzením zvlášť stísněných územních podmínek.

45. Právě s ohledem na výše zmíněný závazný právní názor městského soudu, že se o zvláště stísněné územní podmínky nejedná, bylo namístě rozhodnout, zda lze k žádosti stavebníka povolit výjimku z odstupových vzdáleností.

46. Z výše citovaného § 169 odst. 2 stavebního zákona vyplývá, že výjimku z obecných požadavků na výstavbu (kam spadá i výjimka z odstupových vzdáleností staveb) lze udělit při splnění následujících podmínek: (1) předpis povolení výjimky výslovně umožňuje, (2) neohrozí se tím bezpečnost, ochrana zdraví a života osob a sousední pozemky nebo stavby a (3) bude dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu. Všechny tyto podmínky musejí být naplněny kumulativně.

47. V řízení o výjimce z obecných požadavků na výstavbu (dříve z obecných technických požadavků na výstavbu) je třeba také respektovat práva dotčených osob, jak potvrdil Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 18. 2. 2005, č. j. 4 As 33/2003-106. Správní orgány mají podle citovaného rozsudku náležitě zvažovat a odůvodnit, zda „povolení výjimky z obecných technických požadavků na výstavbu a dodatečné povolení stavby postavené v rozporu se stavebním povolením v přímém sousedství žalobců, nezasahují do práv žalobců nad přípustnou míru“. Obdobně v rozsudku ze dne 21. 7. 2010, č. j. 6 As 5/2009-102, Nejvyšší správní soud konstatoval, že výjimku z obecných požadavků na výstavbu je možné udělit tehdy, bude-li stavba splňovat další kritéria stanovená právními předpisy, zejména bude-li řešením podle povolené výjimky dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu.

48. Pokud jde o podmínku dosažení účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu, má stavební úřad při povolování výjimky prostor pro správní uvážení, ten však pochopitelně není neomezený. Výjimka povolená stavebním úřadem nesmí popřít samotnou podstatu a smysl ustanovení, z něhož byla udělena (k tomu srov. rozsudek NSS ze dne 27. 1. 2011, č. j. 1 As 96/2010-141). V uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud dodal, že „[s]myslem výjimek byl a je fakt, že obecně stanovené technické požadavky na výstavbu mohou být v řadě případů dle místních okolností příliš přísné. Možnost povolit výjimku předpokládá posouzení konkrétních okolností případu a zohlednění místních podmínek a vhodnosti stavby v dané lokalitě a typu zástavby. Jiná situace bude při umísťování staveb na pozemcích při rodinných domech ve městě, jiná na venkově, jiná v případě malého a již značně zastavěného pozemku, jiná v případě velmi rozlehlého pozemku, kde není žádný důvod jej nevyužít vhodně zvolenou stavbou.“ (shodně také např. rozsudek NSS ze dne 29. 8. 2019, č. j. 5 As 190/2019-43).

49. Soud má za to, že stavební úřad dostatečně podrobně, srozumitelně a přezkoumatelně vysvětlil, z jakých důvodů bylo možné výjimku udělit.

50. Zabýval se tím, zda snížením odstupových vzdáleností nebude ohrožena bezpečnost, ochrana zdraví a života osob a sousední pozemky nebo stavby. Vyšel přitom především z projektové dokumentace, zejm. „technické zprávy – protipožární zabezpečení“, která potvrzuje, že požárně nebezpečný prostor nezasahuje za hranice stavebního pozemku. Žalobci v odvolání pouze označili tento závěr za nepravdivý, aniž by jej zpochybnili konkrétními argumenty, natož aby předložili konkurující odlišné posouzení požárně bezpečnostní otázky. Za této situace lze souhlasit se žalovaným, že takto formulovanou odvolací námitku nebylo možné blíže věcně přezkoumat a postačovalo odkázat na rozhodnutí stavebního úřadu. Dále stavební úřad na základě projektové dokumentace dospěl k závěru, že stavba nebude produkovat hluk, prach, nebezpečné odpady ani nebude znečišťovat ovzduší. Zároveň stavba neznemožňuje údržbu sousedních nemovitostí. Hygienické požadavky na denní osvětlení a oslunění stavební úřad posoudil na základě „studie oslunění a denního osvětlení“, podle které stavba vyhovuje příslušným normám. Ani vůči tomuto posouzení žalobci nenabídli konkurující konkrétní argumenty. Žalobci v odvolání (ani v žalobě) neupřesnili ani žádný jiný konkrétní druh ohrožení bezpečnosti, zdraví a života osob či sousedních pozemků nebo staveb, který podle nich nebyl dostatečně posouzen.

51. Stavební úřad se zabýval také tím, zda bude dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu. Jak již soud uvedl výše, v této otázce disponoval určitou mírou správního uvážení.

52. Vyšel přitom z kritérií, která musí vzájemné odstupy staveb splňovat podle § 25 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb.: „Vzájemné odstupy staveb musí splňovat požadavky urbanistické, architektonické, životního prostředí, hygienické, veterinární, ochrany povrchových a podzemních vod, státní památkové péče, požární ochrany, bezpečnosti, civilní ochrany, prevence závažných havárií, požadavky na denní osvětlení a oslunění a na zachování kvality prostředí. Odstupy musí dále umožňovat údržbu staveb a užívání prostoru mezi stavbami pro technická či jiná vybavení a činnosti, například technickou infrastrukturu.“ 53. Ke každému kritériu i k jejich vztahu k udělované výjimce se jednotlivě vyjádřil a uzavřel, že i přes deficit odstupových vzdáleností jsou všechna kritéria uvedená v § 25 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb. splněna.

54. Soud považuje takový postup za souladný s výše citovanými právními předpisy i požadavky judikatury. Jak již soud výše uvedl, výjimkou musí být dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu a výjimka nesmí popřít samotnou podstatu a smysl ustanovení, z něhož byla udělena. Stavební úřad proto musí posoudit jednotlivá kritéria § 25 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb. a pokud je shledá za splněná i přes nižší než vyhláškou předvídané odstupové vzdálenosti, může (za splnění dalších podmínek, viz výše bod 46) výjimku povolit. Žalobcům nelze přisvědčit, že není možné výjimku povolit s odůvodněním, že „jinak“ stavba splňuje všechny požadované podmínky a že touto logikou by mohl stavební úřad povolit jakoukoli výjimku. Právě takové posouzení, že stavba „jinak“ (i přes nedodržení odstupových vzdáleností) splňuje všechny podmínky stanovené právními předpisy, je smyslem posouzení předpokladů pro udělení výjimky. Jinými slovy, pokud stavební úřad při posouzení odstupových vzdáleností konstatuje nesplnění příslušného pravidla pro odstupovou vzdálenost (zde podle § 25 odst. 2 věty prvé vyhlášky č. 501/2006 Sb.) a následně přesvědčivě vysvětlí, z jakého důvodu toto pravidlo nemusí být v konkrétním případě dodrženo, postupuje v souladu se zákonem.

55. Jak již soud uvedl, povolení výjimky má smysl právě tam, kde by obecně stanovené požadavky na výstavbu byly vzhledem ke konkrétním okolnostem případu se zohledněním místních podmínek příliš přísné. V takových situacích má správní orgán prostor pro správní uvážení a je na něm, zda předmětnou výjimku při dodržení předpokladů vyplývajících z právních předpisů povolí či nikoliv.

56. Pokud stavební úřad shledá, že i přes nedodržení odstupových vzdáleností v konkrétním případě jsou zachovány všechny požadavky § 169 odst. 2 stavebního zákona konkretizované v prováděcích předpisech, posuzuje tím zároveň i veřejný zájem, neboť jednotlivé dílčí aspekty tohoto posouzení (požadavky urbanistické, architektonické, životního prostředí, hygienické, požární ochrany atd.) vyjadřují veřejné zájmy, k jejichž zachování a ochraně daná právní úprava slouží. Lze si samozřejmě představit, že v konkrétním případě vstoupí do hry ještě jiný veřejný zájem, který by udělení výjimky mohl bránit, jak však konstatoval stavební úřad, ve věci nevyplynula žádná okolnost, která by soulad s veřejným zájmem vylučovala. Žalobci v odvolání tento závěr nijak konkrétně nezpochybnili, žalovaný proto nebyl povinen se k souladu s veřejným zájmem výslovně vyjadřovat, a nedopustil se tím porušení § 89 odst. 2 správního řádu, podle kterého odvolací orgán „[s]právnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem“. Žádné konkrétní námitky, které by svědčily o kolizi s veřejným zájmem, žalobci nevznesli ani v žalobě.

57. Soud neshledal důvodnou ani námitku, podle které nebyl dostatečně odůvodněn zásah do práva žalobců na kvalitu prostředí. Stavební úřad otázku kvality prostředí a zachování soukromí nepominul. V této otázce navázal na některé výše uvedené skutečnosti (viz bod 50) a k dotčení práv a právem chráněných zájmů vlastníků sousedních nemovitostí z hlediska zachování soukromí a pohody bydlení zdůraznil, že stavba je od sousedních pozemků oddělena neprůhledným plotem, nemá v podélných stranách žádné okenní otvory z obytných místností, lodžie jsou nasměrovány k ulici Vltavská a k pozemku parc. č. XH (ve vlastnictví třetí osoby, nikoliv žalobců) a střešní okna jsou v podkroví umístěna tak, že jejich spodní hrana je 190 cm od podlahy a mají sklon 45o. Tím je podle stavebního úřadu zajištěno soukromí sousedních rodinných domů. Dodal, že na jižní straně pozemku žalobců se nachází dvoupodlažní objekt (ve vlastnictví třetí osoby) s okny nasměrovanými přímo k pozemku žalobců, v daném místě proto nelze dosáhnout úplného soukromí. Snížením odstupových vzdáleností ani povolením stavby tak podle stavebního úřadu nedojde k narušení soukromí nad míru přiměřenou poměrům.

58. Žalobci vůči tomuto odůvodnění nevznesli v odvolání žádné konkrétní námitky a neupřesnili, proč i přes výše uvedené argumenty stavebního úřadu mají za to, že k narušení jejich soukromí a kvality prostředí nad míru přiměřenou poměrům dojde. Za těchto okolností nelze žalovanému vytýkat, že se touto otázkou podrobněji nezabýval a ztotožnil se se stavebním úřadem. Žádné konkrétní námitky žalobci neuplatnili ani v žalobě. Tentýž závěr platí o tvrzeném snížení hodnoty nemovitého majetku žalobců, ani tuto námitku žalobci v odvolání nijak nekonkretizovali. V žalobě pak pouze zmínili, že je jim uloženo, aby do budoucna strpěli snížení hodnoty jejich nemovitého majetku, přestože se nedopustili žádného porušení právních norem.

59. V této souvislosti je proto třeba připomenout rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008-78, č. 2162/2011 Sb. NSS, podle kterého „míra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane. Čím je žalobní bod - byť i vyhovující - obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto na místě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta.“ 60. Soud proto uzavřel, že stavební úřad posoudil všechny nezbytné předpoklady pro udělení výjimky z § 25 odst. 2 věty první vyhlášky č. 501/2006 Sb. dostatečně a přezkoumatelně. S ohledem na obecnost odvolacích námitek bylo přípustné, že se žalovaný s posouzením stavebního úřadu ztotožnil a odkázal na něj. V této souvislosti je také třeba připomenout, že správní řízení tvoří jeden celek (srov. např. rozsudky NSS ze dne 28. 5. 2003, č. j. 7 A 124/2000-39, či ze dne 26. 2. 2016, č. j. 6 As 293/2015-33), a proto i odůvodnění rozhodnutí prvního a druhého stupně je třeba posuzovat v jejich vzájemné souvislosti. Krom toho, na část odvolacích námitek reagovalo také ministerstvo v rozhodnutí vydaném v přezkumném řízení, jímž byl žalovaný následně vázán a které do svého rozhodnutí převzal.

61. Na základě výše uvedených úvah se soud ztotožnil se závěrem správních orgánů, že smysl odstupových vzdáleností nebude s ohledem na všechny skutkové okolnosti případu povolením výjimky narušen.

VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

62. Soud neshledal žalobu důvodnou a nezjistil ani žádnou vadu, k níž by byl povinen přihlédnout i bez námitky, proto žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

63. O nákladech řízení soud rozhodl v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobci nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměli úspěch. Procesně úspěšnému žalovanému soud náhradu nákladů nepřiznal, neboť mu nevznikly náklady převyšující náklady na běžnou úřední činnost.

64. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť jim soud neuložil žádnou povinnost, s jejímž plněním by jim mohly náklady vzniknout, stejně tak ani neshledal existenci důvodů hodných zvláštního zřetele (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).

Poučení

I. Vymezení věci II. Obsah žaloby III. Vyjádření žalovaného a osob zúčastněných na řízení k žalobě IV. Jednání před krajským soudem V. Posouzení žaloby soudem VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení