č. j. 45 A 84/2016- 226

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Tomáše Kocourka, Ph.D., a soudců Mgr. Lenky Oulíkové a Mgr. Miroslava Makajeva ve věci žalobců: a) město K. N. V., se sídlem X, b) město M., se sídlem X, oba zastoupeni Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 17, Praha, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1. obec N. V., se sídlem X, 2. obec CH., se sídlem X, 3. obec K., se sídlem X, 4. obec V., se sídlem X, 5. obec H. u V., se sídlem X, 6. obec Z., se sídlem X, 7. obec D. B., se sídlem X, všechny zastoupeny Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, 8. P. V., státní podnik, se sídlem X, 9. obec N., se sídlem X, 10. obec P. I., se sídlem X, 11. obec H., se sídlem X, 12. obec S., se sídlem X, 13. obec T., se sídlem X, 14. obec K., se sídlem X, 15. město J., se sídlem X, 16. obec Z. P., se sídlem X, 17. obec O., se sídlem X, 18. obec O., se sídlem X, 19. obec V., se sídlem X, 20. obec A. N. V., se sídlem X, 21. obec V., se sídlem X, 22. obec O., se sídlem X, 23. obec N., se sídlem X, 24. obec O. N. V., se sídlem X, 25. obec Č., se sídlem X, 26. obec K., se sídlem X, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 12. 2015, č. j. 51682/2015-MZE-15111, sp. zn. 59VH28901/2015-15111, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 12. 2015, č. j. 51682/2015-MZE-15111, sp. zn. 59VH28901/2015-15111, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit na náhradě nákladů řízení žalobci a) částku 15 729,20 Kč a žalobci b) částku 28 957,20 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobců Mgr. Jiřího Nezhyby, advokáta.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci a vyjádření účastníků řízení 1. Žalobci se žalobou, doručenou Městskému soudu v Praze dne 9. 2. 2016 a usnesením ze dne 10. 8. 2016, č. j. 8 A 24/2016-149, postoupenou místně příslušnému Krajskému soudu v Praze, podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), domáhají zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí, jímž žalovaný zamítl jejich odvolání proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 29. 6. 2015, č. j. 046058/2015/KUSK, sp. zn. SZ_046058/2015/KUSK/110 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), a toto rozhodnutí potvrdil. Prvostupňovým rozhodnutím správní orgán I. stupně schválil manipulační řád vodního díla Manipulační řád vodního díla O. na významném vodním toku V. v ř. km X (dále jen „manipulační řád“).

2. Žalobci v úvodu žaloby ke své aktivní procesní legitimaci uvádí, že jsou obcemi nacházejícími se po proudu V. pod vodní nádrží O.. Podoba manipulačního řádu vodní nádrže O. může zásadně ovlivnit území žalobců (resp. vodohospodářskou situaci a životní prostředí v něm), protože má vliv na míru, jakou je zasáhnou případné povodně. O tom svědčí neblahé zkušenosti žalobců ze záplav v letech 2002 a 2013. Je tedy dotčeno právo žalobců na samosprávu a jsou aktivně procesně legitimováni k tomu, aby proti napadenému rozhodnutí brojili žalobou.

3. Žalobci nejprve namítají, že v řízení předcházejícím vydání napadeného rozhodnutí byla porušena jejich procesní práva. Přestože byli účastníky řízení, nedostali možnost seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí a vyjádřit se k nim ve smyslu § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Dne 7. 4. 2015 oznámil správní orgán I. stupně účastníkům zahájení vodoprávního řízení a vyzval je k uplatnění připomínek v třicetidenní lhůtě. Studie zpracovaná ČVUT Prověření strategického řízení V. kaskády – parametry manipulačního řádu z prosince 2014, která byla podkladem pro manipulační řád (ten na ni dokonce ve svém textu výslovně odkazuje – viz jeho str. 17, část C.1.1), nebyla součástí správního spisu a žalobcům nebylo umožněno se s ní seznámit, přestože o to správní orgán I. stupně žádali. Tato studie přitom srovnává sedm variant zvětšení retenčního prostoru ve vodní nádrži O., což je pro prvostupňové i napadené rozhodnutí stěžejní. Tato studie však byla (i přes snahu žalobců získat ji i jinak) zveřejněna až dne 25. 6. 2015. Podáním ze dne 26. 6. 2015 žalobci požádali, aby se k ní mohli vyjádřit ve lhůtě dalších 30 dnů. Správní orgán I. stupně však už dne 29. 6. 2015 vydal prvostupňové rozhodnutí, aniž účastníky vyzval k seznámení s podklady. Tím byly popřeny judikatorní požadavky na řádné seznámení účastníků s podklady ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu (srov. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014, č. j. 9 Azs 59/2014-45, nebo rozsudek téhož soudu ze dne 14. 11. 2003, č. j. 7 A 112/2002-36), takže nebylo možné dostát povinnosti zjistit skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti, ve smyslu § 3 správního řádu. Žalobci také nesouhlasí s žalovaným, který příslušnou odvolací námitku vypořádal tak, že předmětná studie vůbec nebyla podkladem pro rozhodnutí, a tudíž ani součástí správního spisu. To je však podle žalobců závěr nesprávný, neboť právě na základě této studie ČVUT (resp. na ni navazující studie Vodohospodářské řešení nádrže O. z února 2015) dospěla osoba zúčastněná na řízení 8. ke konkrétní hodnotě objemu, o který lze retenční prostor vodní nádrže O. navýšit. Žalobci uzavírají, že svým postupem zatížily správní orgány své řízení těžkou vadou.

4. Dále žalobci namítají, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jsou nepřezkoumatelná. Není v nich totiž nijak zdůvodněno, proč došlo k navýšení retenčního prostoru vodní nádrže O. z původních 62,072 milionů m3 právě na 93,422 milionů m3, ačkoli odborné posudky (zejména Odborný posudek průběhu povodně 06/2013 v K. N. V. s návrhem opatření pro snížení negativních účinků příští velké povodně na V. a Z. P.) doporučovaly navýšení až na 120 milionů m3. Správní orgány argumentovaly, že zvětšení retenčního prostoru by mohlo kolidovat s ostatními funkcemi vodního díla, např. s provozem V. vodní cesty nebo výrobou elektrické energie. Ze studie Vodohospodářské řešení nádrže O. však plyne, že při zvoleném zvýšení na 93,422 milionů m3 je vliv na jiné funkce vodního díla zcela nevýznamný. Pak ovšem není jasné, jaká větší velikost retenčního prostoru je ještě možná, aby byli žalobci ochráněni před povodní a současně byly zabezpečeny ostatní funkce vodního díla (byť při jejich vyšším než nevýznamném ovlivnění). Žalovaný na tuto odvolací námitku reagoval tak, že řízení o schválení manipulačního řádu je řízením o žádosti, a proto se správní orgán I. stupně správně zabýval pouze takovou velikostí retenčního prostoru, kterou osoba zúčastněná na řízení navrhla, protože nebyl oprávněn žádost měnit ani rozhodovat nad její rámec, a to ani za předpokladu, že by jiné než navržené řešení bylo snad vhodnější. S tímto názorem se však žalobci neztotožňují, neboť mají za to, že úkolem správních orgánů je také přezkoumání toho, zda je řešení navrhované žadatelem vhodné, tím spíše pokud jeho vhodnost zpochybňují ostatní účastníci řízení, jejichž práva mohou být dotčena (srov. rozsudek NSS ze dne 9. 7. 2009, č. j. 5 As 82/2008-107). To se pojí s povinností správních orgánů zjistit skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti, šetřit oprávněné zájmy dotčených osob, postupovat v souladu s veřejným zájmem a zvolit řešení odpovídající individuálním okolnostem případu. Je třeba také vzít v úvahu, že žalobci sami manipulační řád navrhnout nemohou, a své představy o jeho parametrech tedy mohou prezentovat pouze v podobě vyjádření k návrhu osoby zúčastněné na řízení 8. Pokud správní orgán na námitky účastníků konkrétně nereagoval a neuvedl úvahy, které jej vedly ke stanovení právě takového, a nikoli jiného retenčního prostoru, zatížil své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti. Ostatně v již zmiňovaném rozsudku ze dne 9. 7. 2009, č. j. 5 As 82/2008-107, NSS připomněl, že při rozhodování o manipulačním řádu vodního díla nemůže správní orgán rezignovat na svou rozhodovací pravomoc a do rozhodnutí bez dalšího převzít stanoviska žadatele (vlastníka či provozovatele vodního díla).

5. Žalobci dále namítají, že v manipulačním řádu není zmíněna existence protipovodňového opatření – mobilních hliníkových hradítek, která mají vliv na velikost odtoku z nádrže, a tedy i úroveň hladiny vody. V důsledku toho obsluha vodní nádrže nebude vědět, jaké kroky má učinit, dojde-li k překročení maximální projektované hladiny. Tuto námitku, kterou žalobci vznesli již v průběhu řízení, vypořádaly správní orgány tak, že pokyny k instalaci hradítek jsou obsaženy v provozním řádu. Provozní a manipulační řád spolu však nejsou nijak provázány. Ostatně, s provozním řádem se žalobci nemohli seznámit, neboť jim nebyl (ani na žádost) poskytnut s tím, že by jeho zveřejněním byla zvýšena míra rizika ohrožení vodní nádrže O. (posléze z něj získali jen dílčí výňatky). Podle žalobců patří pokyny k manipulaci s hradítky jakožto s protipovodňovým opatřením do manipulačního řádu s ohledem na § 2 odst. 1 písm. e) bod 1 vyhlášky č. 216/2011 Sb., o náležitostech manipulačních řádů a provozních řádů vodních děl, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 216/2011 Sb.“). Hradítka totiž slouží k manipulaci s vodou a k lepšímu hospodaření s ní v nádrži, a jsou tudíž vodním dílem ve smyslu § 55 odst. 1 písm. d) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vodní zákon“). Žalobci nesouhlasí se správními orgány, že hradítka slouží k ochraně před povodněmi a nejde o vodní díla sloužící k nakládání s vodami. Hradítka ve skutečnosti mají vliv na množství vody zadržené v nádrži a na průtok vody. Že jde o vodní dílo, potvrzuje i správní praxe, neboť o stavbách obsahujících hradítka se nerozhoduje ve stavebním, nýbrž ve vodoprávním řízení.

6. Dále žalobci namítají, že manipulační řád trpí zásadní vadou, neboť neobsahuje pokyny pro manipulaci s vodou při mimořádných událostech, zejména při takové povodni, která by ohrozila bezpečnost a stabilitu vodního díla. Jediný pokyn pro případy, kdy voda dosáhne 353,6 m n. m. (tj. meze horního ochranného ovladatelného prostoru), je „manipulovat tak, aby voda dále nestoupala“. Překročení této hranice přitom není nijak nemožné (naposledy k tomu došlo v roce 2002, a to dokonce o 1,5 metru), proto by podle žalobců bylo na místě pokyny konkretizovat. To plyne i z § 2 odst. 1 písm. e) bodu 1 vyhlášky č. 216/2011 Sb. Žalovaný v napadeném rozhodnutí poukázal na to, že v takové situaci je nádrž neovladatelná (vodou v podstatě nelze manipulovat), a nelze tak stanovit jednoznačné postupy; dále odkázal na jiné dokumenty, které mají tuto problematiku upravovat. S tím žalobci nesouhlasí. V prvé řadě mobilní hliníková hradítka vzdouvají hladinu vody v nádrži i po překročení maximální projektované hladiny, za druhé taková pravidla do manipulačního řádu patří.

7. Konečně žalobci namítají, že nebylo provedeno posouzení vlivů na životní prostředí ve vztahu k hliníkovým hradítkům, která dokážou v případě povodně zadržet až 30 milionů m3 vody. Zařízení určená k akumulaci vody, jestliže její objem přesahuje 10 milionů m3, toto posouzení vyžadují – srov. přílohu č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění účinném do 31. 10. 2017 (dále jen „zákon o posuzování vlivů na životní prostředí“), kategorie I bod 1.

4. Požadované posouzení však neproběhlo, a proto správní orgán I. stupně neměl vůbec manipulační řad vydat. Vodoprávní řízení je totiž tzv. navazujícím řízením, a pokud předtím neproběhlo zjišťovací řízení, byl manipulační řád vydán v rozporu se zákonem.

8. Žalovaný ve vyjádření úvodem uvedl, že žalobci se v řízení, které předcházelo podání žaloby, jakož i v žalobě samotné domáhají zvětšení retenčního prostoru vodní nádrže O.. Takový požadavek je však v zásadním rozporu s povahou řízení o schválení manipulačního řádu. Právo podat tuto žádost měla pouze osoba zúčastněná na řízení 8., přičemž rozsah žádosti je určující pro to, jak mohou správní orgány rozhodnout. Ani přes námitky žalobců nemohou žádosti vyhovět ve větším rozsahu, než jak předmět řízení vymezil vlastník vodního díla. Je ostatně otázkou, zda vůbec mohou být žalobci ve svých právech negativně dotčeni rozhodnutím, z něhož mají prospěch (manipulační řád zvětšuje retenční prostor), pokud se domáhají toliko vydání rozhodnutí, z něhož by měli prospěch ještě větší (požadují zvětšení retenčního prostoru více, než žádal vlastník vodního díla).

9. K námitce žalobců, že jim nebylo umožněno seznámit se se všemi podklady pro vydání rozhodnutí, uvádí žalovaný, že je třeba odlišit podklady pro vydání rozhodnutí (které musí být součástí správního spisu a žalobcům musí být umožněno seznámení s nimi) a podklady pro zpracování návrhu na změnu manipulačního řádu (ty součástí správního spisu být nemusí). Studie ČVUT Prověření strategického řízení V. kaskády – parametry manipulačního řádu představuje komplexní posouzení soustavy vodních děl V. kaskády, kterou si osoba zúčastněná na řízení 8. dala zpracovat bez návaznosti na konkrétní správní řízení. Netýká se tedy předmětu tohoto řízení. Byla však podkladem pro studii ČVUT Vodohospodářské řešení nádrže O., která se předmětu řízení týká a která byla předložena spolu se žádostí o změnu manipulačního řádu, žalobci se s ní seznámili a nijak ji nezpochybnili. Zmínka o prvé uvedené studii v textu manipulačního řádu z ní nečiní podklad pro vydání rozhodnutí.

10. Ani svou obecnou povinnost seznámit účastníky řízení s podklady pro vydání rozhodnutí žalovaný neporušil. Dne 7. 4. 2015 oznámil správní orgán I. stupně účastníkům zahájení vodoprávního řízení. Součástí oznámení byl i seznam podkladů pro vydání rozhodnutí. Správní orgán I. stupně současně stanovil lhůtu, do kdy se mohou účastníci seznámit s podklady a vyjádřit se k nim. Od té doby správní orgán I. stupně správní spis o žádné podklady nedoplňoval a přibyly do něj jen námitky některých účastníků. Pokud žalobci svá práva nehájili a do správního spisu nenahlédli, nemohou to vytýkat správním orgánům. Ostatně platí, že i pokud by správní orgán I. stupně pochybil, je třeba zkoumat, zda bylo toto pochybení způsobilé zasáhnout do práv žalobců (srov. např. rozsudek NSS ze dne 15. 6. 2011, č. j. 2 As 60/2011-101). Žalovaný v napadeném rozhodnutí shledal pochybení v tom, že správní orgán I. stupně neseznámil účastníky s podklady těsně před vydáním rozhodnutí, avšak účastníci byli písemností ze dne 7. 4. 2015 informováni, že po uplynutí lhůty k podání námitek bude vydáno rozhodnutí. Zásah do práv žalobců tedy nebyl takový, aby si vyžádal zrušení prvostupňového rozhodnutí. Žalobci totiž namítali porušení § 36 odst. 3 správního řádu pouze ve vztahu ke studii ČVUT Prověření strategického řízení V. kaskády – parametry manipulačního řádu, která nebyla podkladem pro vydání rozhodnutí a jejíž podstatný obsah byl navíc součástí studie ČVUT Vodohospodářské řešení nádrže O., která součástí správního spisu byla. Jde-li o tvrzení žalobců, že dne 26. 6. 2015 vložili do správního spisu podání, jímž se domáhali prodloužení lhůty pro vyjádření se k podkladům, tato písemnost součástí správního spisu není a žalovaný se o ní dozvěděl až z žaloby. Na úkon, který vůči němu nebyl řádně učiněn, nemohl správní orgán I. stupně nijak reagovat.

11. K námitce, že je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné v otázce velikosti retenčního prostoru, žalovaný uvádí, že byť rozhodoval jen v rozsahu podané žádosti, touto otázkou se přezkoumatelně zabýval, a to s ohledem na zachování všech dalších účelů vodní nádrže (tím není jen protipovodňová ochrana obcí po proudu V.). Řada účastníků řízení s požadovaným zvýšením objemu retenčního prostoru nesouhlasila, protože měli za to, že ohrozí plavební, hydroelektrické nebo rekreační podmínky pro ostatní uživatele. Zájem žalobců na zvýšení retenčního prostoru, s nímž nevyhnutelně souvisí snížení vodní hladiny v nádrži, je jen jejich parciálním zájmem. Zajištění konsenzu všech uživatelů vodní nádrže nelze přenášet do správního řízení o žádosti o schválení manipulačního řádu. Žalovaný nepokládá argumentaci rozsudkem NSS ze dne 9. 7. 2009, č. j. 5 As 82/2008-107, za přiléhavou, neboť NSS v něm zdůraznil pouze požadavek vypořádat se s námitkami ostatních účastníků, vůbec se nevyjadřoval k oprávnění správních orgánů rozhodnout nad rámec podané žádosti tak, aby vyhověl požadavkům účastníků odlišných od žadatele. Lze tak uzavřít, že správní orgány obou stupňů se k námitkám žalobců vyjádřily, včetně odborného posudku Ing. J. prověřujícího studii ČVUT Prověření strategického řízení V. kaskády – parametry manipulačního řádu, to však nemohlo nic změnit na skutečnosti, že vlastník vodního díla o žalobci požadované navýšení retenčního prostoru na 120 milionů m3 nepožádal.

12. K námitce, že v manipulačním řádu není zahrnuta úprava protipovodňových opatření – mobilních hliníkových hradítek, žalovaný odkazuje na str. 9 napadeného rozhodnutí, kde totožnou odvolací námitku vypořádal. Nad rámec toho uvádí, že nikdy netvrdil, že hradítka nejsou vodním dílem, ale pouze to, že nejsou vodním dílem sloužícím k nakládání s vodami, a proto na ně nelze vydat povolení ve smyslu § 8 vodního zákona ke vzdouvání a akumulaci povrchových vod. Hradítka pouze usměrňují proudění vod, sama vodu nevzdouvají a rozhodně nezvyšují množství vody zachycené v přehradě o desítky milionů metrů krychlových. Naopak slouží k usměrnění vody tak, aby chránila vstupy a servisní přístupy ke stavbě hráze. Předmětem řízení, které předcházelo vydání napadeného rozhodnutí, není zkoumání toho, kdy byla hradítka povolena a v jakém dokumentu jsou upravena.

13. K námitce, že v manipulačním řádu chybí pokyny pro manipulaci s vodou, žalovaný uvádí, že ji rovněž vypořádal na stranách 9 – 11 napadeného rozhodnutí, na něž odkazuje. Vlastník vodního díla je povinen vytvořit několik dokumentů (mimo manipulačního řádu také provozní řád a dokumentaci k technickobezpečnostnímu dohledu), jejichž obsah je stanoven právními předpisy; údaje v jednotlivých dokumentech obsažené se liší a nikoli každý z nich obsahuje všechny. Konkrétně žalobcům vadí, že není v manipulačním řádu stanovena mezní bezpečná hladina vodního díla; ta je však stanovena ČSN 75 2935.

14. Konečně k námitce žalobců, že v případě protipovodňových hradítek chybí stanovisko EIA, upozorňuje žalovaný, že byla uplatněna až v žalobě, a proto se k ní správní orgány dosud nemohly vyjádřit. Nepokládá ji však za relevantní. Řízení o schválení změny manipulačního řádu není navazujícím řízením k řízení o povolení protipovodňových opatření ve smyslu § 2 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, jelikož se v něm nepovoluje umístění nebo realizace posuzovaného záměru.

15. Žalobci v replice s argumentací žalovaného nesouhlasí. Zejména se neztotožňují s jeho pojetím řízení o povolení změny manipulačního řádu tak, že je vymezení jeho předmětu plně v kompetenci žadatele. Pokud by totiž žalobci sice mohli uplatnit v řízení námitky, ale správní orgány by je nebyly oprávněny zohlednit, institut jejich účastenství by se zcela vyprázdnil. Přitom právě v rámci správního řízení, nedošlo-li předtím ke konsensu, mohou správní orgány zvážit zájmy všech dotčených osob a zvolit vhodné kompromisní řešení (v dané věci určit optimální velikost retenčního prostoru). Na to však správní orgány rezignovaly.

16. Žalovaný v duplice opětovně zpochybnil aktivní procesní legitimaci žalobců, neboť nemá za to, že by tvrdili zásah do svých veřejných subjektivních práv. Tvrdí pouze, že jim stav nastolený napadeným rozhodnutím nevyhovuje, přestože představuje z hlediska velikosti retenčního prostoru podstatné zlepšení úrovně protipovodňové ochrany. Že vodní nádrž O. momentálně nesplňuje podmínky stanovené ČSN 75 2935, je pro posuzované řízení bez významu.

17. Žalobci v triplice navrhli výslech soudního znalce Ing. M. J., který je autorem znaleckých posudků přiložených k žalobě. V řízení je totiž třeba zodpovědět otázky, k jejichž posouzení je třeba odborných znalostí, zejm. jde-li o povahu mobilních hliníkových hradítek a jejich vliv na objem retenčního prostoru vodního díla.

18. Osoby zúčastněné na řízení 1. – 7. a 9. podporují žalobce a navrhují zrušení napadeného rozhodnutí. Osoby zúčastněné na řízení 8. a 12. – 24. podporují žalovaného a navrhují zamítnutí žaloby. Osoby zúčastněné na řízení 10. a 11. neuvedly, že by podporovaly některého účastníka řízení. Žádná z osob zúčastněných na řízení neuvedla ve svém vyjádření žádnou pro věc podstatnou okolnost.

19. Při jednání dne 4. 9. 2019 účastníci setrvali na svých procesních stanoviscích. Soud provedl důkaz odborným vyjádřením Ing. M. J. ze dne 5. 2. 2016 k protipovodňovým opatřením na hrázi vodního díla O. a odborným posudkem a připomínkami k expertize Prověření strategického řízení V. kaskády – parametry manipulačního řádu zpracovaným v říjnu 2015 Ing. M. J.. Skutková zjištění soudu 20. Ze správního spisu zjistil soud následující podstatné skutečnosti. Dne 19. 3. 2015 požádala osoba zúčastněná na řízení 8. o schválení nového manipulačního řádu pro vodní dílo O.. Správní orgán I. stupně jakožto příslušný vodoprávní úřad oznámil dne 7. 4. 2015 veřejnou vyhláškou zahájení řízení ve věci schválení manipulačního řádu. Současně účastníkům sdělil, že osoba zúčastněná na řízení 8. předložila a) manipulační řád, b) formulář žádosti o jeho schválení, c) souhlasné stanovisko správce povodí a d) studii ČVUT Vodohospodářské řešení nádrže O., podkladem pro niž byla mimo jiné studie ČVUT Prověření strategického řízení V. kaskády – parametry manipulačního řádu. Dále stručně shrnul důvody pro přijetí nového manipulačního řádu, jehož hlavní změna oproti původnímu manipulačnímu řádu z roku 2002 spočívá ve zvětšení retenčního prostoru z 62,072 na 93,422 milionů m3. Účastníkům a dotčeným orgánům stanovil třicetidenní lhůtu k uplatnění jejich připomínek, resp. závazných stanovisek, a poučil je o jejich právu seznámit se s podklady do 7. 5. 2015. Této možnosti využilo mj. Ministerstvo dopravy, které se dne 29. 4. 2015 vyjádřilo tak, že vodní nádrž O. je také významnou dopravní cestou; je tedy třeba zachovat minimální plavební hydrostatickou hladinu na úrovni 347,65 m n. m. V témže smyslu se dne 28. 4. 2015 vyjádřila Státní plavební správa. Dále se na výzvu vyjádřila společnost ČEZ, a. s., Vodní elektrárna Š., která poukázala na hydroelektrickou funkci vodní nádrže O. a požádala o stanovení maximální hltnosti turbín na 165 m3/s. Námitky uplatnili také žalobci a spolu s nimi řada osob zúčastněných na řízení, které si nechaly zpracovat a předložily Odborný posudek manipulačního řádu vodního díla O. z 02/2015 s návrhem opatření pro snížení negativních účinků příští velké povodně v D. P. zpracovaný soudním znalcem Ing. M. J.; námitky uplatněné žalobci a osobami zúčastněnými na řízení jsou totožné. Soud z nich uvádí ty, které jsou současně žalobními body: objem retenčního prostoru je stanoven nepřezkoumatelně, v manipulačním řádu nejsou nijak upravena pravidla pro manipulaci s mobilními hliníkovými hradítky, v manipulačním řádu chybí pokyny pro manipulaci s vodou při mimořádných událostech, manipulační řád je v rozporu s ČSN 75 2935 (neobsahuje opatření pro případ desetitisícileté povodně) a účastníci se nemohli seznámit se studií ČVUT Prověření strategického řízení V. kaskády – parametry manipulačního řádu.

21. Dne 29. 6. 2015 vydal správní orgán I. stupně prvostupňové rozhodnutí, kterým navržený manipulační řád schválil. V úvodu shrnul obsah žádosti a její přílohy, okruh účastníků a podané námitky všech účastníků řízení, které následně vypořádal tak, že žádné z nich nelze vyhovět. Vypořádal také námitky vyplývající z předloženého znaleckého posudku. Soud opět rekapituluje jen vypořádání těch námitek, které souvisí s uplatněnými žalobními body. Mobilní hliníková hradítka jsou upravena v provozním řádu, jelikož se jedná jen o protipovodňové zábrany, které neslouží k manipulaci s vodou (tzn. ve smyslu bodu 6.6.16.1 normy TNV 75 2910 Manipulační řády vodních děl na vodních tocích nejde o zařízení na vodním díle, jehož používáním se ovlivní průtoky ve vodním toku, hospodaření s vodou v nádrži ani jakost vody), a proto do okruhu záležitostí, které má ze zákona upravovat manipulační řád, nespadají. Jejich užívání bylo povoleno Obecním úřadem M., stavebním úřadem, a to kolaudačním rozhodnutím ze dne 14. 12. 2006, č. j. 1284/2006. Výška mobilního hrazení je 1,20 m. Důvodem, proč byl objem retenčního prostoru zvýšen právě na 93,422 milionů m3 (a nikoli na jinou hodnotu), je skutečnost, že právě o takové zvýšení osoba zúčastněná na řízení 8. požádala a podložila je příslušnou studií; řízení podle § 107 odst. 1 písm. w) vodního zákona se vede o předloženém návrhu a správní orgán dospěl k závěru, že navržená hodnota je v souladu s právními předpisy. Pokyny pro manipulaci s vodou pro případ překročení maximální projektované hladiny jsou v manipulačním řádu obsaženy jen stručně, protože v takové situaci je voda v nádrži již nemanipulovatelná a je třeba vycházet z dokumentů technickobezpečnostního dohledu a pokynů jeho pracovníků. Studie ČVUT Vodohospodářské řešení nádrže O. byla zpracována právě pro potřeby tohoto řízení, v řízení byla předložena a účastníci se s ní mohli seznámit; podklady pro tuto studii nejsou současně podklady řízení. Správní orgán I. stupně uzavřel, že návrh manipulačního řádu je v souladu se zájmy sledovanými vodním zákonem, veřejným zájmem i jinými právem chráněnými zájmy, a proto manipulační řád schválil.

22. Žalobci (a několik dalších osob zúčastněných na řízení) se proti prvostupňovému rozhodnutí odvolali. Namítli, že neměli možnost se před vydáním rozhodnutí vyjádřit k podkladům, velikost retenčního prostoru byla určena nepřezkoumatelně, v manipulačním řádu nejsou nijak upravena pravidla pro manipulaci s mobilními hliníkovými hradítky, v manipulačním řádu chybí pokyny pro manipulaci s vodou při mimořádných událostech a manipulační řád je v rozporu s technickými předpisy (zejm. ČSN 75 2935 a TNV 75 2910). Dne 10. 8. 2015 se vyjádřila osoba zúčastněná na řízení 8., která navrhla, aby žalovaný odvolání zamítl.

23. Dne 9. 12. 2015 vydal žalovaný napadené rozhodnutí, kterým odvolání zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Po stručné rekapitulaci dosavadního průběhu řízení a odvolacích námitek obecně uvedl, že vodní zákon neukládá vlastníkům vodního díla povinnost zpracovat ve vztahu k vodnímu dílu jeden komplexní dokument; naopak vodní zákon počítá s tím, že dokumentů bude vydáno několik a každý bude upravovat jiné záležitosti. Manipulační řád je technickoprovozním dokumentem obsahujícím soubor zásad a pokynů pro manipulaci s vodou k jejímu účelnému a hospodárnému využití, který nemusí být zpracován oprávněnou osobou. K námitce, že se žalobci nemohli seznámit se studií ČVUT Prověření strategického řízení V. kaskády – parametry manipulačního řádu, žalovaný uvedl, že tato studie nebyla podkladem pro vydání rozhodnutí. Vznikla totiž zcela mimo jakoukoli souvislost se správním řízením, které předcházelo vydání napadeného rozhodnutí. To platí přesto, že z této studie vyplynul závěr o maximálním objemu retenčního prostoru, s nímž se nadále pracovalo ve studii ČVUT Vodohospodářské řešení nádrže O., která podkladem pro vydání rozhodnutí byla. Ostatně správní orgány tuto studii nebyly oprávněny po osobě zúčastněné na řízení 8. ani požadovat, protože se nejedná o podklad, jehož předložení by zákon vyžadoval. Na okraj žalovaný dodal, že od konce června 2015 byla požadovaná studie zveřejněna na webových stránkách osoby zúčastněné na řízení 8.

24. Jde-li o námitku nepřezkoumatelnosti objemu retenčního prostoru, žalovaný uvedl, že řízení o schválení manipulačního řádu je řízením návrhovým; rozhoduje se tedy o podaném návrhu. Správní orgán I. stupně tak nebyl oprávněn nad rámec podané žádosti uvažovat o zvětšení retenčního prostoru; jeho úkolem bylo pouze přezkoumat soulad podané žádosti s právními předpisy. Vodní nádrž O. má více funkcí, z nichž některé jsou vzájemně protichůdné. Mezi ně patří funkce zásobní (ochrana před suchem), hydroenergetická, protipovodňová, plavební a rekreační. Z žádosti a předložených podkladů je zřejmé, že osoba zúčastněná na řízení 8. navrhla manipulační řád i ve prospěch žalobců tak, aby se zvětšil objem retenčního prostoru při zachování ostatních funkcí. Další výrazné zvětšení objemu retenčního prostoru, které by narušilo ostatní funkce vodní nádrže, by ani v režimu změny manipulačního řádu nebylo možné provést. Oproti tomu závěr žalobci předloženého odborného posudku, že by bylo možné retenční prostor zvýšit až na 120 milionů m3, je odborně nepodloženou úvahou autorů posudku, která se neopírá o žádné výpočty zohledňující celou soustavu vodních děl. Nezohledňuje všechny ostatní funkce vodní nádrže a upřednostňuje jen funkci ochrannou.

25. K námitce, že v manipulačním řádu nejsou upravena pravidla pro manipulaci s mobilními hliníkovými hradítky, žalovaný uvedl, že se ztotožňuje s vypořádáním správního orgánu I. stupně. Mobilní hradítka nejsou součástí stavby vodního díla a slouží k ochraně před aktuální povodní (instalují se jen v případě rizika), nikoli k nakládání s vodami či jejich vzdouvání. Jsou upravena v provozním řádu, jehož součástí jsou podle § 3 odst. 1 písm. f) vyhlášky č. 216/2011 Sb. pokyny pro provoz a obsluhu vodního díla při mimořádných situacích; nikoli v manipulačním řádu. Jde-li o námitku, že v manipulačním řádu žalobci postrádají pokyny pro manipulaci s vodou při mimořádných událostech, i v tomto případě žalovaný odkázal na její vypořádání v prvostupňovém rozhodnutí. V případě, že nastane neovladatelný stav, není možné jednoznačně stanovit pevné pokyny pro další postup, neboť se situace musí řešit operativně podle programu technickobezpečnostního dohledu.

26. Konečně k námitce, že je manipulační řád v rozporu s technickými normami, podotkl žalovaný, že podle zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky, ve znění pozdějších předpisů, nejsou technické normy obecně závazné a povinnost se jimi v konkrétním případě řídit může vyplynout pouze z právního předpisu. Takovou povinnost vlastníku vodního díla při zpracování manipulačního řádu vyhláška č. 216/2011 Sb. (ani jiný právní předpis) nestanoví a žalobci tvrzený rozpor manipulačního řádu s těmito normami nemůže způsobit jeho nezákonnost. Na okraj žalovaný podotkl, že z manipulačního řádu plyne, že zpracovatel vycházel z normy TNV 75 2910.

27. Dále žalovaný vypořádal i námitky, které v řízení uplatnily Státní plavební správa a Ministerstvo dopravy. Uzavřel, že prvostupňové rozhodnutí je v souladu se zákonem a neshledal důvod pro jeho zrušení či změnu. Ověření procesních podmínek 28. Soud pokládá za vhodné se nejprve vyjádřit k aktivní procesní legitimaci žalobců, kterou žalovaný opakovaně zpochybnil. Sám žalovaný však v průběhu správního řízení i ve vyjádřeních předložených soudu opakovaně odkazoval na rozsudek NSS ze dne 9. 7. 2009, č. j. 5 As 82/2008- 107, v němž se konstatuje, že byť manipulační řád jiným osobám než vlastníku vodního díla žádné povinnosti neukládá, nepochybně jím mohou být dotčena práva celé řady osob. Dotčení práv žalobců, a tedy jejich účast ve správním řízení, správní orgán I. stupně ani žalovaný nezpochybnili. Stalo se to až v žalobě s poukazem na to, že nový manipulační řád je ve prospěch žalobců, neboť se jím oproti původnímu manipulačnímu řádu objem retenčního prostoru zvětšil a na splnění požadavku na ještě větší zvýšení nemají právo. Dotčení žalobců však soud nedovozuje jen z jednoho žalobního bodu, ale primárně z jejich účasti ve správním řízení a jejich tvrzení, že napadené rozhodnutí představuje zásah do jejich hmotných práv, jelikož je nezákonné; současně tvrdí, že byla porušena jejich procesní práva. To, zda jsou námitky žalobců důvodné či nikoli, však není otázkou jejich aktivní procesní legitimace, nýbrž věcného posouzení uplatněných žalobních námitek.

29. Soud dále ověřil, že žaloba byla podána včas, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud proto přistoupil k věcnému projednání žaloby. Při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí vycházel soud ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době jeho vydání (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), přičemž je přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.).

30. Krajský soud v této věci vydal již jeden rozsudek, a to dne 4. 9. 2019, č. j. 45 A 84/2016-194, kterým žalobu zamítl. Ke kasační stížnosti žalobce b) Nejvyšší správní soud tento rozsudek svým rozsudkem ze dne 22. 4. 2020, č. j. 1 As 350/2019-43, zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. V převážné části se Nejvyšší správní soud ztotožnil s posouzením věci ze strany krajského soudu, pochybení shledal jen v posouzení otázky, zda mají být součástí manipulačního řádu pokyny k užití protipovodňových mobilních hradítek. Nejvyšší správní soud v tomto ohledu zavázal krajský soud právním názorem, že ačkoliv manipulační řád užití mobilních hradítek nepředpokládá, je třeba vyjít z toho, že hradítka mají být při povodni použita. Pokud by hradítka byla schopna zvednout vodní hladinu (vzdouvat vodu) nad rámec uvažované provozní či maximální úrovně, bylo by nutné jejich použití upravit v manipulačním řádu s ohledem na § 1 odst. 1 písm. e) bod 1 vyhlášky č. 216/2011 Sb. [NSS má patrně na mysli § 2 odst. 1 písm. e) bod 1 – pozn. soudu]. Sporný je rozsah užití hradítek, ke zjištění důsledků jejich použití bylo třeba provést dokazování. Nejvyšší správní soud vytkl krajskému soudu, že skutkové závěry, které učinil z provedeného dokazování, jsou nedostatečné a nejasné. Není zřejmé, jak mohl krajský soud pouze na základě fotografií učinit odborný závěr, že hradítka chrání jen technické zařízení přehrady. Dále není zřejmé, jaký význam má zjištění o ochraně zařízení přehrady pro manipulaci s vodou, když současně bylo zjištěno, že hradítka přinejmenším dočasně (do doby vystoupání hladiny nad korunu hráze) zvyšují vodní hladinu v okolí jimi ohrazeného prostoru, což je sekundární projev související s usměrňováním toku vody. Protože krajský soud již dále nehodnotil, jak vysoko hladina vody vystoupá, resp. jaké množství vody takto bude zadrženo, je zjevně nutné vycházet z odborného vyjádření, tedy že dojde k zadržení 57,1 milionu m3 vody. Tento skutkový závěr je však v rozporu s právním hodnocením krajského soudu, že použití mobilních hradítek nemusí být upraveno v manipulačním řádu, přestože § 2 odst. 1 písm. e) vyhlášky č. 216/2011 Sb. takovou úpravu vyžaduje. Právní závěr krajského soudu je tedy buď nesrozumitelný, nebo vychází z nesprávně zjištěného skutkového stavu. Krajskému soudu bylo uloženo, aby v dalším řízení buď z již provedených důkazů vyvodil jasné skutkové závěry, které srozumitelně právně zhodnotí s vysvětlením, proč nebyly vyslyšeny další důkazní návrhy žalobců, anebo právní hodnocení provede po doplnění dokazování podle návrhu žalobců. Přitom neopomene zabývat se tím, zda napadené rozhodnutí je přezkoumatelné také z hlediska souladu schváleného manipulačního řádu s povolením s nakládáním s vodami ve smyslu § 1 písm. a) vyhlášky č. 216/2011 Sb.

31. Krajský soud rozhodl znovu o žalobě tímto rozsudkem, a to bez jednání v souladu s § 76 odst. 1 s. ř. s., neboť v návaznosti na závazný právní názor Nejvyššího správního soudu shledal, že řízení, které předcházelo vydání napadeného rozhodnutí, bylo stiženo vadou. Za této situace nebylo třeba k rozhodnutí o žalobě nařizovat nové jednání. Právní posouzení věci krajským soudem 32. Soud předně poukazuje na závěry judikatury formulované ve vztahu ke schvalování manipulačních řádů vodních děl. Podle ní je manipulační řád pouze technickou směrnicí pro nakládání s vodami, která nikomu nezakládá práva ani povinnosti, přesto jí mohou být dotčena hmotná práva dotčených osob. Soudům nepřísluší posuzovat správnost stanovení jednotlivých hodnotových ukazatelů, ostatně již z povahy obsahu a náležitostí manipulačního řádu lze stěží dovodit, co by bylo předmětem přezkumu (viz rozsudek NSS ze dne 9. 7. 2009, č. j. 5 As 82/2008-107). Není na soudech, aby zasahovaly do působnosti správního orgánu v tom směru, aby hodnotily účelnost a věcnou správnost jeho závěrů, nejde-li zároveň o kritéria zákonná. Jiný postup by byl nepřípustným zasahováním moci soudní do moci výkonné (viz rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2004, č. j. 6 A 143/2001-151).

33. Žalobci nejprve namítli, že je správní orgán I. stupně bezprostředně před vydáním prvostupňového rozhodnutí nevyzval k seznámení s podklady. Ze správního spisu soud ověřil, že dne 7. 4. 2015 správní orgán I. stupně oznámil zahájení řízení, sdělil, jaké podklady osoba zúčastněná na řízení 8. předložila společně s žádostí, stanovil třicetidenní lhůtu ode dne zveřejnění výzvy na úřední desce pro uplatnění námitek (resp. připomínek či závazných stanovisek) s tím, že poté bude vydáno rozhodnutí, a poučil účastníky o jejich právu seznámit se s podklady do 7. 5. 2015. Z této výzvy lze jednoznačně dovodit, že správní orgán I. stupně má za to, že již nyní má všechny podklady pro rozhodnutí ve věci a že hodlá vydat rozhodnutí po 7. 5. 2015. Zčásti tak lze tuto výzvu připodobnit k případu řešenému NSS v rozsudku ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009-243, kde správní orgán oznámil zahájení řízení, stanovil lhůtu, v níž lze činit důkazní a jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu, v níž se účastníci mohou seznámit s podklady pro vydání rozhodnutí; taková „kombinovaná“ výzva je podle názoru NSS přijatelná. Výzva učiněná správním orgánem I. stupně v právě posuzované věci se v jednom významném aspektu podstatně odlišuje, a sice tím, že lhůta v ní stanovená pro seznámení s podklady běžela souběžně se lhůtou pro uplatnění námitek, a nikoli až následně. Tato písemnost byla na úřední desce vyvěšena dne 7. 4. 2015, posledním dnem pro uplatnění námitek tak byl čtvrtek 7. 5. 2015, tj. týž den, kdy účastníkům končila možnost seznámit se s podklady. Došlo tak k paradoxní situaci, kdy účastníci mohli své námitky uplatnit až do 7. 5. 2015, a to i např. tak, že je toho dne podali k poštovní přepravě nebo je těsně před půlnocí odeslali datovou schránkou. Jinými slovy pokud by účastník nahlížel do správního spisu v úředních hodinách správního orgánu I. stupně dne 7. 5. 2015, kdy k tomu měl poslední možnost, nemusel se při tom nezbytně seznámit s obsahem všech včas uplatněných námitek. Podkladem pro vydání rozhodnutí přitom nejsou jen ty podklady, které žadatel předloží, nýbrž právě i tyto námitky, na něž ostatně správní orgán I. stupně v prvostupňovém rozhodnutí reagoval a polemizoval s nimi. Možnost účastníků seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí v jejich úplnosti a možnost se k nim vyjádřit je přitom podstatou § 36 odst. 3 správního řádu. Je tedy třeba uzavřít, že se správní orgán I. stupně dopustil vady řízení a žalovaný tuto vadu nezhojil.

34. Je však třeba zabývat se tím, zda byla tato vada způsobilá zasáhnout do práv žalobců. Ti v žalobě obecně namítali porušení § 36 odst. 3 správního řádu, netvrdili však, že by se v důsledku postupu správního orgánu I. stupně nemohli seznámit s písemnostmi, které měly jakýkoli vliv na výrok prvostupňového či napadeného rozhodnutí. Lze tedy odkázat na rozsudek NSS ze dne 18. 6. 2014, č. j. 3 As 87/2013-31, podle nějž je neseznámení účastníků s podklady pro vydání rozhodnutí procesním pochybením, avšak za předpokladu, že výrok napadeného rozhodnutí není opřen o tyto důkazy a žalobci v žalobě netvrdí, že by tyto důkazy byly způsobilé ovlivnit závěry žalovaného a jak, jedná se o pochybení, které nemohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Závěry vyslovené Nejvyšším správním soudem v odkazované věci jsou tudíž plně aplikovatelné i na právě posuzovanou věc. Po oznámení zahájení řízení žalobcům byla do spisu doplněna pouze stanoviska Ministerstva dopravy a Státní plavební správy. Dále některé obce uplatnily námitky shodného obsahu jako žalobci, přičemž se dovolávaly shodného odborného podkladu. Ani jeden z těchto podkladů rozhodnutí nebyl určující pro výsledek správního řízení, správní orgány se těmito podklady zabývaly jen z toho důvodu, aby se vypořádaly s podklady rozhodnutí, nikoliv proto, aby o ně opřely svůj závěr o souladu manipulačního řádu s právními předpisy. Ani žalobci se těchto podkladů rozhodnutí nedovolávají. Soud uzavírá, že uvedené pochybení žalovaného není natolik intenzivní, aby bylo potřebné přistoupit ke zrušení napadeného rozhodnutí, neboť nevedlo ke zkrácení práv žalobců na jejich procesních právech a nemělo žádný vliv na výrok rozhodnutí.

35. Dále žalobci v souvislosti s podklady pro vydání rozhodnutí namítají, že jejich součástí nebyla studie ČVUT Prověření strategického řízení V. kaskády – parametry manipulačního řádu. Je to přitom právě tato studie, která dává odpověď na otázku, proč osoba zúčastněná na řízení 8. zvolila v navrženém manipulačním řádu takovou, a nikoli jinou velikost retenčního prostoru; obsahuje totiž srovnání sedmi různých variant velikosti retenčního prostoru a jejich vliv na jednotlivé funkce vodní nádrže. V manipulačním řádu se také na tuto studii přímo odkazuje (str. 17, část C.1.1). Žalovaný naopak tvrdí, že tato studie nebyla podkladem pro vydání rozhodnutí, a proto součástí správního spisu být nemusela. Soud k tomu uvádí, že náležitosti žádosti o schválení manipulačního řádu vodního díla byly v rozhodné době upraveny vyhláškou č. 432/2001 Sb., o dokladech žádosti o rozhodnutí nebo vyjádření a o náležitostech povolení, souhlasů a vyjádření vodoprávního úřadu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 432/2001 Sb.“). Podle § 11q vyhlášky č. 432/2001 Sb. je žadatel povinen spolu se žádostí předložit: a) manipulační řád, b) stanovisko správce povodí k předkládanému manipulačnímu řádu, c) vyjádření příslušného správce vodního toku k předkládanému manipulačnímu řádu, pokud se jedná o manipulační řád vodního díla souvisejícího s tímto vodním tokem, d) rozhodnutí, stanoviska, vyjádření, souhlasy, posouzení, popřípadě jiná opatření dotčených orgánů týkající se dané věci, pokud to po žadateli vyžadují zvláštní právní předpisy, e) doklad, jímž prokáže vlastnické nebo jiné právo k vodnímu dílu, nelze-li toto právo ověřit v katastru nemovitostí, a doklad o tom, že je oprávněným podle § 8 odst. 2 vodního zákona k nakládání s vodami s vodním dílem souvisejícím nebo mu oprávněný umožnil výkon svého povolení, pokud bylo povolení vydáno jiné osobě.

36. Z citovaného ustanovení příslušné vyhlášky plyne, že žadatel nemusí k žádosti přikládat studie, které by zdůvodňovaly obsah manipulačního řádu. Pokud tedy osoba zúčastněná na řízení 8. k žádosti přiložila studii ČVUT Vodohospodářské řešení nádrže O., jedná se čistě o její rozhodnutí, motivované patrně snahou v řízení prokázat, že změna manipulačního řádu spočívající ve zvětšení retenčního prostoru je odborně podložená a nikoli jen nahodilá a že i po této změně budou v přijatelném rozsahu plněny ostatní funkce vodní nádrže. Z tohoto rozhodnutí a ani z citované vyhlášky nelze dovodit povinnost osoby zúčastněné na řízení 8. dokládat další odborné studie, které určitým způsobem souvisí s vodním dílem. Tím pádem neměl ani správní orgán I. stupně právo předložení studie ČVUT Prověření strategického řízení V. kaskády – parametry manipulačního řádu po osobě zúčastněné na řízení 8. vyžadovat (čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky), a to ani v situaci, kdy se s touto studií chtěli ostatní účastníci řízení seznámit. Skutečnost, že žalobci požadovaná studie nebyla součástí správního spisu, nepředstavuje nezákonnost. Žalobci se domáhali zpřístupnění studie ČVUT Prověření strategického řízení V. kaskády – parametry manipulačního řádu, aby ověřili, zda navržený manipulační plán odpovídá z jejich pohledu nejlepší variantě. Žalobci v tomto ohledu vychází z nesprávného předpokladu, že předmětem řízení o schválení manipulačního řádu je vyvažování jednotlivých kolidujících zájmů a hledání nejpřijatelnějšího kompromisu, tedy že ke schválení předložený manipulační řádu je pouze formální podmínkou zahájení řízení, jehož další průběh se od obsahu žádosti odpoutává. Jak soud podrobněji odůvodní níže, předmětem řízení o schválení manipulačního řádu je toliko zhodnocení, zda předložený návrh je v souladu s právními předpisy, nikoliv zda představuje nejoptimálnější variantu opírající se o široce přijímaný konsenzus. Pro účely tohoto řízení je tedy plně postačující studie, která analyzuje žadatelem zvolené řešení a jeho dopady na plnění všech funkcí vodního díla. Studie zabývající se možnými alternativami zjevně překračuje rámec správního řízení, z tohoto důvodu by se jednalo o podklad nadbytečný. Žalobní bod je nedůvodný.

37. Dále žalobci namítli, že poté, co se se studií ČVUT Prověření strategického řízení V. kaskády – parametry manipulačního řádu seznámili jinou cestou, neprodlužil jim správní orgán I. stupně lhůtu k vyjádření, ač o to žádali. Zde musí dát soud za pravdu žalovanému, který ve vyjádření upozornil, že žádná taková žádost součástí správního spisu není, a pokud taková žádost nebyla řádně doručena, nelze správnímu orgánu I. stupně vytýkat, že na ni nijak nereagoval. To žalobci v replice nijak nezpochybnili, natož aby předložili důkaz svědčící o doručení tvrzené žádosti. Tato námitka tudíž není důvodná. Jen na okraj soud podotýká, že i kdyby žalobci skutečně o prodloužení lhůty požádali, bylo by takové rozhodnutí zcela v diskreci správního orgánu I. stupně (srov. § 39 odst. 2 správního řádu) a případné neprodloužení lhůty by nepředstavovalo nezákonný postup s ohledem na to, že předmětná studie ČVUT podkladem pro vydání rozhodnutí nebyla.

38. Žalobci dále namítají, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jsou nepřezkoumatelná, jelikož neobsahují žádné zdůvodnění toho, proč byl objem retenčního prostoru vodní nádrže stanoven právě na 93,422 milionů m3 (a nikoli na jinou hodnotu), přestože podle žalobci předloženého odborného posudku zpracovaného Ing. M. J. by bylo možné objem retenčního prostoru navýšit výrazně více. Soud k tomu uvádí, že nepřezkoumatelné je takové rozhodnutí, z něhož ani v kontextu správního spisu nelze seznat důvody, proč správní orgán rozhodl tak, jak rozhodl. Aby se však soud mohl zabývat otázkou, zda byl zvolený objem retenčního prostoru v odůvodnění rozhodnutí správních orgánů obou stupňů řádně zdůvodněn či nikoli, je nejprve nutné objasnit povahu řízení o schválení manipulačního řádu.

39. Předložení manipulačního řádu ke schválení vodoprávnímu úřadu je jednou z povinností vlastníka vodního díla [§ 59 odst. 1 písm. a) vodního zákona]. Jedná se o řízení vedené dle § 115 odst. 18 vodního zákona, které je řízením o žádosti, jehož podstatou je, že jeho předmět vymezuje žadatel tím, jakou žádost podá; správní orgány následně zkoumají, zda má žádost právními předpisy vyžadované náležitosti a zda je v souladu s právními předpisy. Pokud ano, podané žádosti vyhoví, pokud nikoli (žadatel její vady ani na výzvu neodstraní, nebo se jedná o vady neodstranitelné), zamítne ji. Předmětem řízení o schválení manipulačního řádu je – jak to plyne i z jeho názvu – posouzení toho, zda vlastníkem vodního díla předložený manipulační řád splňuje zákonem a vyhláškou č. 216/2011 Sb. stanovené požadavky. Pokud je splňuje, pak jej příslušný vodoprávní úřad schválí, pokud nikoli, žádost zamítne. Řízení se vede o konkrétní žádosti, jejíž obsah je pevně stanoven přiloženým návrhem manipulačního řádu, o jehož schválení žadatel žádá. Návrh manipulačního řádu je podstatnou náležitostí žádosti, která předurčuje předmět správního řízení, nejde toliko o formální úkon zahajující řízení, jehož předmětem by obecně bylo schválení manipulačního řádu (bez předem závazně stanovených parametrů). V daném případě ostatně vlastník vodního díla měl schválený manipulační řád a nic ho nenutilo zpracovat nový manipulační řád. Podáním žádosti ze dne 19. 3. 2015 sledoval jediný cíl, a to schválení faktické změny stávajícího manipulačního řádu spočívající ve snížení hladiny zásobovacího prostoru vodního díla a zvýšení kapacity retenčního prostoru. Vlastník vodního díla musí mít po celou dobu trvání řízení předmět tohoto řízení pod kontrolou, tedy jistotu, že buď bude jeho žádosti zcela vyhověno, nebo bude zamítnuta. Je nepřípustné, aby se vlastník vodního díla v důsledku podání žádosti o schválení manipulačního řádu vystavil riziku, že výstupem tohoto řízení může být schválení manipulačního řádu založeného na jiných parametrech, než sám navrhoval. Řízení o schválení manipulačního řádu nemůže představovat pro vlastníka vodního díla nepředvídatelnou riskantní hru typu ruské rulety. Opak by vedl jen k tomu, že by žádný vlastník vodního díla tuto hru nehrál a raději žádnou změnu manipulačního řádu nenavrhoval, byť by byla ve veřejném zájmu.

40. Žalobci mají za to, že bylo povinností správního orgánu I. stupně zohlednit v řízení uplatněné námitky účastníků a – pokud by byly důvodné – promítnout je do navrženého manipulačního řádu. Jinými slovy, že měl správní orgán I. stupně vytvořit určitý kompromis mezi návrhem vlastníka vodního díla a požadavky ostatních osob, jejichž práva mohou být manipulačním řádem dotčena. V tom se však žalobci mýlí. Účastníci řízení mají nepochybně právo na to, aby byl schválený manipulační řád v souladu s právními předpisy. Z vodního zákona ani z jiného právního předpisu však nelze dovodit jejich právo na to, aby se jejich požadavky – třeba i přes nesouhlas vlastníka vodního díla – promítly do finální podoby schvalovaného manipulačního řádu. To má svou logiku, neboť vlastník vodního díla je zná nejlépe a je také nejlépe obeznámen s procesy při jeho běžném i mimořádném fungování, jakož i s případnými nedostatky. V rozsahu znalosti konkrétního vodního díla jej nemůže předčit ani vodoprávní úřad. Vlastník vodního díla je tak osobou k navržení manipulačního řádu jako celku nejpovolanější a je ostatně na něm, aby v souladu s existujícími veřejnoprávními povoleními určil způsob užívání vodního díla. Vodoprávnímu úřadu pak přísluší posoudit toliko to, zda manipulační řád v navržené podobě neodporuje právním předpisům. Pokud by však byl oprávněn provádět dílčí zásahy do navrženého manipulačního řádu, mohl by v důsledku omezených znalostí o fungování konkrétního vodního díla zvolit řešení, které je nevhodné. Tím spíše to platí v právě posuzované věci, kdy se jedná o vodní dílo, jež je součástí komplexu V. kaskády; v takovém případě musí být manipulační řády jednotlivých vodních nádrží vzájemně koordinovány a nelze připustit, aby jeden krajský úřad svými zásahy do manipulačního řádu jedné z přehrad určoval poměry v celé V. kaskádě.

41. K dosažení konsensu mezi vlastníkem vodního díla a osobami, které jsou jeho provozem dotčeny, tak z povahy věci nemůže dojít až v řízení o schválení manipulačního řádu pod taktovkou vodoprávního úřadu. Pro vážení zájmů všech, jichž se manipulační řád dotýká, v tomto řízení prostor není. K vyjednávání s vlastníkem vodního díla musí dojít před takovým řízením a dojde-li ke shodě, vlastník vodního díla předloží vodoprávnímu úřadu ke schválení návrh (změny) manipulačního řádu v podobě vzešlé z tohoto jednání. K tomu je však třeba dodat, že pokud vlastník vodního díla nemá zájem na zohlednění požadavků těch, jichž se provoz vodního díla může týkat, v manipulačním řádu a tento manipulační řád současně není v rozporu s právními předpisy, budou dotčené osoby za stávající právní úpravy – obrazně řečeno – vždy tahat za kratší konec.

42. O jiném výkladu nesvědčí ani rozsudek NSS ze dne 9. 7. 2009, č. j. 5 As 82/2008-107, který pouze zdůrazňuje nutnost v řízení o schválení manipulačního řádu vypořádat námitky ostatních účastníků (v důsledku toho, že této své povinnosti žalovaný v tehdy posuzované věci nedostál, bylo jeho rozhodnutí zrušeno pro nepřezkoumatelnost). NSS tak v uvedeném rozsudku rozhodnutí žalovaného, a tím méně navržený manipulační řád vodního díla, nehodnotil věcně a k tomu, že by snad měl vodoprávní úřad na základě námitek účastníků navržený manipulační řád o své vůli změnit a schválit jej v jiné než předložené podobě, se nijak nevyjádřil.

43. Ve světle výše uvedeného je třeba uzavřít, že správní orgány obou stupňů nepochybily, pokud podrobně nezdůvodnily, proč schvalují manipulační řád s právě takovým objemem retenčního prostoru, jaký svými rozhodnutími schválily. Vysvětlení, že se tak děje proto, že právě takový objem retenčního prostoru osoba zúčastněná na řízení 8. ke schválení předložila, je přesné a dostačující. Nad rámec toho ještě správní orgány obecně poukázaly na to, že vodní nádrž O. má více účelů a protipovodňová ochrana je jen jedním z nich; výraznější zvětšení retenčního prostoru by bylo v rozporu s ostatními účely (rekreačním, hydroenergetickým a plavebním), což ostatně vyplývá i ze studie ČVUT Vodohospodářské řešení nádrže O., již osoba zúčastněná na řízení 8. v řízení předložila. Prvostupňové a napadené rozhodnutí tudíž nejsou nepřezkoumatelná.

44. K žalobci předloženému odbornému posudku zpracovanému Ing. M. J. v říjnu 2015 soud předně uvádí, že tento odborný posudek nemá charakter znaleckého posudku, neboť nebyl zpracován Ing. J. jakožto znalcem, ani neobsahuje znaleckou doložku. V části, v níž se Ing. J. zabývá nedostatky studie ČVUT Prověření strategického řízení V. kaskády – parametry manipulačního řádu, pokud jde o výběr jednotlivých posuzovaných variant, nepředstavuje odborný posudek nic jiného než kritický komentář, v němž Ing. J. dospívá k závěru, že bylo třeba volit subtilnější rozdíly mezi jednotlivými posuzovanými variantami a pokusit se přesněji stanovit, jaké navýšení retenčního prostoru v rozmezí od 30 do 100 mil. m3 by bylo s ohledem na jednotlivé účely vodního díla (podle jejich priority) nejvyváženější. V tomto ohledu nepředstavuje odborný posudek důkazní prostředek. Předmětem hodnocení ze strany zpracovatele odborného posudku je dokument, jenž nebyl podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí. Vhodnost volby jednotlivých variant posuzovaných ve studii ČVUT tak ani nemůže mít žádný vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Ing. J. dále dospívá k závěru, že po navýšení retenčního prostoru o 31 mil. m3 bude s výrazným nadbytkem plněn primární účel vodního díla spočívající v zajištění dostatečného množství vody ve vodním toku pod přehradou. Závěry zpracovatele odborného posudku nemění nic na výše formulovaných závěrech soudu, že výsledek řízení o žádosti osoby zúčastnění na řízení 8. nezáleží na tom, zda do návrhu manipulačního řádu zapracovaná změna zásobovacího a retenčního prostoru vodního díla představuje nejoptimálnější variantu řešení střetu jednotlivých protichůdných zájmů. Lze rovněž zopakovat, že soudu nepřísluší posuzovat správnost stanovení jednotlivých hodnotových ukazatelů manipulačního řádu a vhodnost řešení předloženého ke schválení vodoprávnímu úřadu (viz rozsudky NSS č. j. 5 As 82/2008-107 a č. j. 6 A 143/2001- 151).

45. Žalobci dále namítají, že v manipulačním řádu není zmíněna existence protipovodňového opatření – mobilních hliníkových hradítek, o nichž tvrdí, že se jedná o technická zařízení způsobilá zadržet ve vodní nádrži až 30 milionů m3 vody nad její kapacitu. V takovém případě by měla pravidla manipulace s hradítky při povodni být s ohledem na § 2 odst. 1 písm. e) bod 1 vyhlášky č. 216/2011 Sb. upravena v manipulačním řádu. Oproti tomu žalovaný tvrdí, že hradítka nejsou schopna zadržovat vodu (natož takové množství, jaké uvádí žalobci) a slouží pouze ke směřování odtoku vody z nádrže v případě povodně tak, aby se chránilo technické zázemí přehrady. Mezi účastníky není sporu o tom, že použití tohoto zařízení není v manipulačním řádu upraveno. Nejvyšší správní soud zavázal krajský soud právním názorem, že je třeba vyjít z toho, že mobilní hliníková hradítka mají být na hrázi vodního díla používána, a zhodnotit, zda účinky jejich použití jsou takového charakteru, že je lze podřadit pod § 2 odst. 1 písm. e) vyhlášky č. 216/2011 Sb. Tímto právním názorem se soud v dalším řízení řídil.

46. Podle § 1 písm. a) vyhlášky č. 216/2011 Sb. se manipulačním řádem vodního díla rozumí soubor zásad a pokynů pro manipulaci s vodou k jejímu účelnému a hospodárnému využití podle povolení k nakládání s povrchovými nebo podzemními vodami a stavebního povolení k vodnímu dílu, ke snižování nepříznivých účinků povodní, sucha a ledových jevů, k ochraně a zlepšení jakosti vody, jakož i k zajištění bezpečnosti, stability a spolehlivosti vodního díla.

47. Podle § 2 odst. 1 písm. e) vyhlášky č. 216/2011 Sb. jsou náležitostmi manipulačního řádu vodního díla pokyny pro manipulace s vodou při mimořádných událostech a provádění bezpečnostních opatření, zejména se zřetelem na 1. ochranu před povodněmi překračujícími návrhové parametry vodního díla, 2. situace při ohrožení bezpečnosti a stability vodního díla, 3. situace při poškození objektů a zařízení vodního díla, 4. situace při kritickém nedostatku vody ve vodním toku, 5. situace při havárii na vodním díle nebo na vodním toku nad a pod vodním dílem a 6. situace při takovém zhoršení jakosti povrchové vody, že vodní dílo nemůže sloužit svému účelu.

48. Z výše uvedeného plyne, že manipulační řád má obsahovat nejen pokyny týkající se manipulací s vodou v rámci ochrany před povodněmi překračujícími návrhové parametry vodního díla, ale též pokyny k provádění bezpečnostních opatření za této situace, které směřují k zajištění bezpečnosti, stability a spolehlivosti vodního díla.

49. Správní orgány se zabývaly otázkou, zda mají být pokyny pro užití mobilních hliníkových hradítek součástí manipulačního řádu pouze z toho hlediska, zda lze užití tohoto protipovodňového opatření považovat za manipulace s vodou. Soud se proto nejprve zabýval tímto aspektem. Předesílá, že z hlediska úvah, zda lze mobilní hliníková hradítka považovat za nástroj manipulace s vodou, není rozhodující účel užití hradítek, nýbrž jejich účinky. Není tak a priori vyloučeno, že třebaže účelem užití hradítek není manipulace s vodou, nýbrž ochrana objektů hráze před zatopením (ohrožením bezpečnosti díla a způsobením škod), mohou být účinky jejich užití takové, že lze hovořit o manipulaci s vodou.

50. Zdejší soud konstatuje, že součástí správního spisu jsou kromě samotné textové části manipulačního řádu i jeho přílohy, mimo jiné pak i výkresová dokumentace vodního díla. Z přílohy G.2.

3. Charakteristické řezy – řez přepadem vyplývá kóta koruny přepadu na úrovni 345,60 m n. m., kóta plošiny na koruně bloků hráze 354,60 m n. m. a koruna hráze na úrovni 361,10 m n. m. Podle manipulačního řádu (body C.5.4 a E.1) maximální manipulovatelný ochranný prostor nádrže končí na kótě 353,60 m n. m. Dosáhne-li hladina v nádrži této kóty, je dle manipulačního řádu nutné nadále manipulovat tak, aby hladina v nádrži dále nestoupala. Pokud je za takové hladiny přítok vyšší než kapacita výpustních zařízení, nastává neovladatelný stav; je nutno udržovat maximální možný průtok přes všechna výpustní zařízení a postupovat dle pokynů vodohospodářského dispečinku P. V. a pracovníků technickobezpečnostního dohledu.

51. Osoba zúčastněná na řízení 8. k žádosti nepřipojila žádné podklady, z nichž by vyplývalo, kde mají být v případě mimořádné situace umístěna mobilní hradítka, a které by popisovaly účinky tohoto protipovodňového opatření. V tomto ohledu byla konzistentní ve svém názoru, že manipulační řád nemá zahrnovat toto protipovodňové opatření, neboť se jím nemanipuluje s vodou.

52. Žalobci již v řízení před správním orgánem I. stupně poukázali na to, že manipulační řád má obsahovat pokyny k instalaci hradítek, neboť jejich instalace má vliv na velikost odtoku vody z vodního díla po překročení maximální projektované hladiny, a tedy i na úroveň hladiny vody v nádrži. Toto své tvrzení podepřeli odborným posudkem zpracovaným společností V. P.– Ing. M. J. v dubnu a květnu 2015. V odvolání pak žalobci argumentaci doplnili a uvedli jednotlivé účely, které hradítka sledují, a účinky, které mají (1. ochrana některých objektů a otvorů v hrázi proti zaplavení, při této protipovodňové ochraně dochází ke vzdouvání vody; 2. usměrňování odtoku z nádrže tak, aby byl převáděn pouze přes bezpečnostní přeliv, nedocházelo k odtoku výtahem pro plavidla a nehrozilo poškození v pravém zavázání hráze, zamezením odtoku vody prostorem lodního výtahu dochází ke vzdouvání vody; 3. vzdouvání vody v nádrži při překročení úrovně hladiny na kótě 354,60 m n. m., v důsledku toho hradítka ve spojení s nekapacitním přelivem vyvzdouvají několik milionů m3 vody).

53. Povinností správních orgánů bylo zabývat se námitkou žalobců a vypořádat ji (viz rozsudek NSS č. j. 5 As 82/2008-107). To také správní orgány učinily. V odůvodnění svých rozhodnutí uvedly, že hradítka neslouží k manipulaci s vodou, jejich užití je zapracováno v Provozním řádu vodního díla O., instalují se, když hladina vody v nádrži dosáhne úrovně 352,50 m n. m. Hradítka dle správních orgánů neslouží k akumulaci vody v nádrži, nýbrž k ochraně před povodněmi, nemají vliv na úroveň vody v nádrži či na velikost odtoku vody z nádrže. Z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně lze dovodit, že vycházelo z rozhodnutí Obecního úřadu M. ze dne 14. 12. 2006, č. j. 1284/2006, jímž bylo povoleno užívání protipovodňového hrazení systému AQUA Finis a z Provozního řádu vodního díla O.. Tyto podklady pro vydání rozhodnutí ovšem nejsou součástí správního spisu. Skutková podstata, z které správní orgány vycházely, tak nemá oporu ve správním spisu [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. V důsledku této vady řízení není možné přezkoumat správnost skutkových zjištění učiněných správními orgány ani prověřit, zda představují dostatečný podklad pro závěr, že důsledkem instalace mobilních hradítek není vyvzdouvání vody v nádrži (není rozhodující účel hradítek, nýbrž jejich účinek).

54. Nejvyšší správní soud v závazném právním názoru jednoznačně uvedl, že pro posouzení otázky, zda mají být mobilní hradítka součástí manipulačního řádu, je rozhodující, jaké účinky mají na hladinu vody v nádrži. Ve vztahu k této otázce neučinily správní orgány ve svých rozhodnutích dostatečná skutková zjištění, neboť se zaměřily na popis účelu hradítek, nikoliv jejich účinků, k nimž pouze lakonicky bez bližšího vysvětlení či odkazu na konkrétní podklad rozhodnutí, jenž by byl součástí správního spisu, konstatovaly, že jejich užití neovlivňuje velikost odtoku vody z nádrže ani výšku hladiny zadržované vody. Skutková zjištění učiněná správními orgány tak je třeba považovat za nedostatečná.

55. Soud k této otázce provedl při jednání dne 4. 9. 2019 dokazování, a to dvěma listinami předloženými žalobci. Z odborného vyjádření k protipovodňovým opatřením na hrázi vodního díla O. ze dne 5. 2. 2016, zpracovaného autorizovaným inženýrem Ing. M. J., a jeho přílohy č. 1 (schéma vrchní části hráze VD O. s protipovodňovými opatřeními) soud zjistil, že hladina při povodni v roce 2002 dosáhla kóty 355,14 m n. m., tj. nad úroveň manipulační plošiny, avšak pod úroveň odpovídající horní hraně (až později instalovaných) hradítek. Jednoduchou matematickou operací dospěl Ing. J. k závěru, že hliníková hradítka při své výšce 1,2 m zadrží vodu o objemu minimálně 31, 8 mil. m3 (je-li uvažována i masa vody odpovídající výškovému rozdílu 1 m mezi maximálním manipulovatelným ochranným prostorem nádrže na úrovni kóty 353,60 m n. m. a patou hradítek na plošině hráze na úrovni kóty 354,60 m n. m., pak o objemu minimálně 57,1 mil. m3; k tomu však soud podotýká, že do nastoupání hladiny na úroveň plošiny, tedy k hradítkům, nemůže mít instalace hradítek na množství zadržované vody žádný vliv). Z odborného posudku a připomínek k expertize „Prověření strategického řízení V. kaskády – parametry manipulačního řádu“ z října 2015, zpracovaného týmem pod vedením Ing. M. J., však soud zjistil, že zpracovateli nebyly poskytnuty informace o hrazených úsecích a z dostupných podkladů se nedalo ověřit, zda jsou hrazeny také otvory ve stavební části nedokončeného lodního zdvihadla. Pokud tyto prostory hrazeny nejsou, je linie protipovodňových opatření neúplná a při vystoupání hladiny bude voda naváděna do otvoru lodního zdvihadla, přičemž k nátoku do něj dojde pravděpodobně ještě dříve, než hladina nastoupá na kótu plošiny hráze (tj. než vůbec dosáhne k instalovaným hradítkům – pozn. soudu). Z jeho přílohy č. 2 (schéma hráze VD O. – zákres protipovodňových opatření) a přílohy č. 3 (fotodokumentace) pak má soud za to, že hradítky nejsou hrazena výpustní zařízení (to ostatně dost dobře nejde, neboť kóta koruny bezpečnostního přelivu je níže, než počínají hradítka), ale toliko vstupy otvorů hráze, jejichž účelem není řízený odtok vody (úsek sportovní plavby, dveře do strojoven, vrata u přesuvny hradidel atp.). Nejasným pak zůstává rozsah hrazení nedokončeného lodního zdvihadla, které by mohlo mít na odtok vody vliv.

56. Ze zhodnocení správního spisu a provedeného dokazování však soud nebyl schopen učinit závěr o míře vlivu hradítek na odtok vody z hráze a na vodní hladinu (její vzdouvání) při jejím zvýšeném stavu. Soud má za to, že zodpovězení této vysoce odborné otázky před soudem by vyžadovalo zásadní a rozsáhlé doplnění dokazování, které by nahrazovalo činnost žalovaného, ke které je ostatně právě žalovaný lépe odborně vybaven a disponuje potřebnými podklady, popř. si je může snadno obstarat. Nejvyšší správní soud zavázal krajský soud, aby provedl dokazování podle návrhu žalobců, což prakticky znamená pouze výslech Ing. J. jakožto znalce. Za dané situace, kdy dosavadní výsledky správního ani soudního řízení neposkytují odpověď na otázku, kde přesně a jakým způsobem mají být mobilní hradítka instalována, by byl výslech Ing. J. neúčelný, neboť ten ve svých výše uvedených odborných posudcích uvedl, že sám přesně neví, kde všude mají být hradítka umístěna a zda je jejich linie kompletní (není si jist, zda jimi budou zahrazeny i otvory ve stavební části nedokončeného lodního zdvihadla). Jeho výslech za stávající situace by nemohl dostatečně posloužit účelu, k němuž směřuje, tj. objasnění účinků užití mobilních hradítek. Soud by tak musel před provedením výslechu znalce provést nejprve dokazování k objasnění otázky, kde mají být hradítka instalována, k tomu ovšem nebyly žádné důkazní prostředky navrženy a soud by je musel obtížně vyhledávat. Je přitom zřejmé, že k opatření těchto důkazních prostředků je mnohem lépe uzpůsoben právě žalovaný jakožto odborně kompetentní orgán veřejné moci, jenž současně vykonává vrchní vodoprávní dozor. Žalovaný současně může činit odborné závěry sám, bez potřeby přibrání znalce, což výrazným způsobem redukuje náklady dokazování a urychluje řízení (viz § 56 správního řádu a rozsudek NSS ze dne 12. 5. 2010, č. j. 1 Afs 71/2009-113). Doplnění dokazování se navíc týká skutečností, které jsou pro posouzení věci zásadní (účinky instalace mobilních hradítek na vodu v nádrži) a k nimž doposud nebyla učiněna žádná skutková zjištění. Dokazování, které je třeba doplnit, tak je nejen rozsáhlé, ale i zásadní.

57. S ohledem na výše uvedené soud uzavírá, že skutková podstata, z které správní orgány vycházely, nemá oporu ve správním spisu, přičemž k úplnému zjištění skutkového stavu je třeba doplnit dokazování v rozsahu, který překračuje možnosti doplňování dokazování v soudním řízení. K této vadě řízení ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. musí soud přihlédnout i bez námitky, neboť mu brání posoudit důvodnost žalobního bodu, zda má být obsahem manipulačního řádu užití mobilních hradítek (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009-84). Tímto žalobním bodem se soud nemohl věcně zabývat.

58. Bude tak na žalovaném, aby v dalším řízení obstaral a srozumitelně popsal podklady (obsažené např. ve spise vedeném Obecním úřadem M., stavebním úřadem, ve věci povolení a kolaudace mobilních hradítek) o umístění hradítek, odborně vyhodnotil jejich vliv na odtok vody z hráze a na vodní hladinu a ve světle těchto zjištění doplnil, případně revidoval, a zejména odůvodnil své závěry ohledně toho, zda a v jaké míře hradítka slouží k vzdouvání vody a usměrňování jejího odtoku. Žalovaný musí uvést, kde a jak mají být hradítka užita, přesvědčivě vysvětlit a důkazně podložit, jaké následky má instalace hradítek oproti stavu, kdy by nebyly instalovány. Na základě porovnání těchto dvou situací žalovaný podrobně popíše účinky instalace mobilních hradítek a vypořádá se s tím, zda nelze užití mobilních hradítek podřadit pod některý z případů uvedených v § 2 odst. 1 písm. e) vyhlášky č. 216/2011 Sb. Přitom všechny podklady rozhodnutí založí do správního spisu.

59. Jak soud již výše uvedl, správní orgány ve svých rozhodnutích akcentovaly funkci (tedy účel) mobilních hradítek, jíž je ochrana objektů hráze. Neuvedly ovšem žádné důvody, proč pokyny k instalaci mobilních hradítek nelze považovat za pokyny pro provádění bezpečnostních opatření v rámci ochrany před povodněmi překračujícími návrhové parametry vodního díla, neboť jedním ze segmentů manipulačního řádu jsou pokyny k zajištění bezpečnosti, stability a spolehlivosti vodního díla. Samotná skutečnost, že instalace mobilních hradítek je popsána v Provozním řádu vodního díla O., neznamená, že nemusí být zahrnuta i do manipulačního řádu, pakliže tak stanoví vyhláška č. 216/2011 Sb. (neplatí princip, že co je obsaženo v provozním řádu, nemá být obsaženo v manipulačním řádu). V tomto ohledu je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů dle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

60. Skutečnost, že se žalobci nemohli seznámit s provozním řádem vodní nádrže O., který pravidla pro použití mobilních hradítek upravuje, nijak nesouvisí s předmětem řízení o schválení manipulačního řádu. Pokud mají žalobci za to, že jim měl být tento dokument na žádost vydán, je třeba brojit proti rozhodnutí o neposkytnutí informace, a to nejprve prostředky, jež jim k tomu dává zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“), a následně případně i správní žalobou. Pokud nicméně správní orgány vychází z provozního řádu jako z podkladu pro vydání rozhodnutí, čemuž nasvědčuje obsah odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, musí být provozní řád (minimálně jeho relevantní část) založena ve správním spisu (k tomu viz výše).

61. Dále žalobci namítají, že manipulační řád neobsahuje pokyny pro manipulaci s vodou při mimořádných událostech, zejména pro situaci, kdy dojde k povodni překračující návrhové parametry vodního díla – jediný pokyn pro případy, kdy voda dosáhne meze horního ochranného ovladatelného prostoru, je „manipulovat tak, aby voda dále nestoupala“ (bod C.5.4 manipulačního řádu), což je zcela nekonkrétní.

62. Manipulační řád obsahuje náležitosti požadované § 2 odst. 1 písm. e) vyhlášky č. 216/2011 Sb. (viz výše bod 47 tohoto rozsudku) na stranách 29 – 33. Konkrétně ve vztahu k jeho bodu 1, tedy pro případ povodní překračujících návrhové parametry vodního díla, se stanoví, že je-li hladina v nádrži na svém maximu (353,6 m n. m.) a současně je přítok do nádrže větší než kapacita výpustných zařízení, je třeba a) udržovat maximální možný průtok přes všechna výpustná zařízení, b) postupovat podle pokynů P. V., c) postupovat podle programu a pokynů pracovníků technickobezpečnostního provozu, kteří udílejí pokyny k realizaci nouzových opatření ke zvýšení bezpečnosti vodního díla. Jedná se skutečně o pokyny relativně obecné, avšak na rozdíl od žalobců soud nemá za to, že by byla jejich obecnost na škodu, nebo dokonce způsobovala rozpor manipulačního řádu s vyhláškou č. 216/2011 Sb. Je totiž třeba mít na paměti, že tak velké povodně, které by způsobily, že by byly parametry vodního díla O. překročeny, by nepochybně podobnou měrou dopadly i na další vodní díla tvořící V. kaskádu. Taková situace je situací krizovou, jejíž průběh nelze předvídat a v níž lze jen obtížně předem stanovit, jaká konkrétní opatření budou pro to které vodní dílo ideální. Soud tedy pokládá za rozumné stanovit v manipulačním řádu, že v takové situaci bude o postupu na celé V. kaskádě operativně rozhodovat P. V., které bude situaci sledovat a koordinovat. Naopak by bylo příliš svazující stanovit v manipulačním řádu konkrétní postupy pro jednotlivá vodní díla, neboť by se mohlo s ohledem na individuální okolnosti každé povodně stát, že by se v jednotlivém případě ukázaly jako nevhodné, avšak jejich nedodržení by znamenalo vykročení z mezí stanovených manipulačním řádem. Současně je třeba si přiznat, že při překročení maximální hladiny je již voda v nádrži v podstatě nemanipulovatelná a nemělo by smysl stanovit manipulačním řádem postupy, které by se pak v konkrétní situaci mohly ukázat jako neuskutečnitelné. Soud proto uzavírá, že obecné pokyny obsažené v manipulačním řádu nejsou v rozporu s požadavky § 2 odst. 1 písm. e) vyhlášky č. 216/2011 Sb. Námitka je nedůvodná. Výše uvedená argumentace platí i pro úpravu pokynů pro manipulace s vodou při dalších mimořádných událostech příkladmo vyjmenovaných pod § 2 odst. 1 písm. e) body 2 – 6 vyhlášky č. 216/2011 Sb., které se vyznačují podobnou mírou obecnosti a proti nimž žalobci žádné konkrétní námitky nevznesli.

63. Na okraj soud dodává, že lze naprosto pochopit, že žalobci a osoby zúčastněné na řízení žalobce podporující mají oprávněný zájem na tom, aby byly postupy v manipulačním řádu upraveny co nejpodrobněji tak, aby mohli předvídat dopad ohrožení svého území povodní a připravit se na ně. Jak však soud vysvětlil v předchozím odstavci, detailní konkretizace postupů v mimořádných situacích není dost dobře možná. Velká povodeň je věcí vyšší moci (vis major). Je smutnou skutečností, že ani sebevíce konkretizovaný manipulační řád vodního díla O. by nemohl obcím po proudu V. zaručit, že budou před povodní zcela v bezpečí.

64. Konečně žalobci namítají, že nebylo provedeno posouzení vlivů na životní prostředí ve vztahu k hliníkovým mobilním hradítkům, která s ohledem na svou schopnost zadržet v nádrži větší množství vody toto posouzení vyžadují (viz přílohu č. 1 k zákonu o posuzování vlivů na životní prostředí, kategorie I bod 1.4) a je podmínkou pro vydání rozhodnutí v navazujícím řízení. Soud se v tomto směru ztotožňuje se žalovaným, že řízení o schválení manipulačního řádu není navazujícím řízením [§ 3 písm. g) zákona o posuzování vlivů a contrario]. Navazujícími řízeními jsou totiž pouze řízení v tomto ustanovení uvedená (tedy řízení, ve kterém se vydává rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů, které povoluje umístění nebo provedení záměru posuzovaného podle tohoto zákona) a jejich společným znakem je to, že umožňují realizaci určitého záměru, který vyžaduje posouzení vlivů na životní prostředí. Manipulačním řádem se však realizace žádného záměru neumožňuje, tento dokument pouze stanoví pravidla pro provoz již hotového (a tedy umístěného, povoleného a kolaudovaného) vodního díla. Správní orgány tudíž neměly v řízení, které předcházelo vydání napadeného rozhodnutí, povinnost zkoumat, zda bylo ve vztahu k mobilním hradítkům vydáno stanovisko k posouzení vlivů na životní prostředí (resp. alespoň závěr zjišťovacího řízení).

65. Soud neprovedl důkaz ostatními listinami předloženými společně s žalobou. Odborný posudek manipulačního řádu vodního díla O. z 02/2015 s návrhem opatření pro snížení negativních účinků příští velké povodně v dolním P. je součástí správního spisu, který měl soud k dispozici. Různými rozhodnutími o žádostech o informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, jež advokátní kancelář Frank Bold advokáti, s. r. o., adresovala osobě zúčastněné na řízení 8. a správnímu orgánu I. stupně, soud důkaz neprovedl, neboť skutečnost, že se žalobci nemohli seznámit s provozním řádem vodního díla O. (resp. že se mohli seznámit pouze s jeho výňatky), nemá žádný vztah k řízení o vydání manipulačního řádu. Dopisem starosty žalobce a) a dalších starostů z dolního P. ministru zemědělství Mariánu Jurečkovi a jeho odpovědí, jakož ani písemnou interpelací poslance Miloše Babiše a odpovědí ministra zemědělství soud důkaz neprovedl, neboť – ač ilustrují snahu žalobců získat studie ČVUT Prověření strategického řízení V. kaskády – parametry manipulačního řádu – nemají žádný vztah k řízení o schválení manipulačního řádu, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí (srov. bod 34 a násl. tohoto rozsudku). Rozhodnutími o umístění, resp. povolení některých vodních staveb vydanými Městským úřadem O., Městským úřadem K. N. V. a Městským úřadem J. soud důkaz neprovedl, neboť pro posouzení otázky zákonnosti napadeného rozhodnutí je potřeba nejprve zkoumat účinky umístění mobilních hliníkových hradítek, a tudíž není i s ohledem na výsledek řízení nutno se zabývat správní praxí stavebních úřadů ve vztahu k těmto hradítkům. Soud neprovedl důkaz ani odborným článkem O. H. Zabezpečení vodního díla O. před účinky povodní, neboť se netýká otázek rozhodných pro posouzení zákonnosti rozhodnutí o schválení manipulačního řádu, nýbrž otázky bezpečnosti hráze vodního díla. Závěr a rozhodnutí o náhradě nákladů řízení 66. S ohledem na výše uvedené dospěl soud k závěru, že žaloba je důvodná, a proto žalobou napadené rozhodnutí bez nařízení jednání zrušil pro vady řízení dle § 76 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. a v souladu s § 78 odst. 4 s. ř. s. věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Právním názorem soudu je v dalším řízení správní orgán vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

67. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl úspěch. Žalobci měli ve věci úspěch, a mají proto právo na náhradu nákladů řízení o žalobě i o kasační stížnosti.

68. Náklady řízení obou žalobců za řízení před krajským soudem zahrnují zaplacený soudní poplatek za podání žaloby ve výši 3 000 Kč a náklady na zastoupení advokátem. Náklady na zastoupení advokátem tvoří odměna za zastoupení a náhrada hotových výdajů. Výše odměny advokáta za zastupování se stanoví v souladu s § 35 odst. 2 s. ř. s. dle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“). Zástupci žalobců náleží za řízení před krajským soudem odměna za čtyři úkony právní služby ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) advokátního tarifu (převzetí zastoupení, sepis žaloby, sepis repliky a účast na jednání soudu v délce trvání nepřekračující 2 hodiny; tripliku žalobců ze dne 10. 5. 2016 soud vzhledem k jejímu rozsahu a obsahu za samostatný úkon nepovažoval) ve výši 3 100 Kč za úkon dle § 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5 advokátního tarifu. Jelikož před krajským soudem šlo o společné úkony při zastupování obou žalobců stejným zástupcem, náleží dle § 12 odst. 4 advokátního tarifu zástupci za každého z žalobců takto vypočtená odměna snížená o 20 %, tedy ve výši 4 960 Kč za úkon a oba žalobce. Výše odměny tak celkem činí 19 840 Kč. Vedle odměny přísluší zástupci též náhrada hotových výdajů v paušální výši 300 Kč za každý z úkonů právní služby dle § 13 odst. 1 a 4 advokátního tarifu, celkem tedy 1 200 Kč. Zástupce žalobců je společníkem právnické osoby vykonávající advokacii, která je plátce daně z přidané hodnoty, a proto je součástí nákladů řízení žalobců daň z přidané hodnoty, kterou je tato právnická osoba povinna odvést z odměny za zastupování a náhrady hotových výdajů, tj. 21 % z částky 21 040 Kč (4 418,40 Kč). Společné náklady žalobců v řízení před krajským soudem tak celkem činí 25 458,40 Kč, na každého z žalobců připadá částka 12 729,20 Kč. Každý z žalobců má právo na náhradu nákladů řízení, které mu vznikly v řízení před krajským soudem, ve výši 15 729,20 Kč.

69. Žalobci b) vznikly náklady též v řízení o kasační stížnosti, a to ve výši 5 000 Kč za zaplacený soudní poplatek a 8 228 Kč jako náklady na zastoupení advokátem. Posledně uvedená částka se skládá z odměny ve výši 6 200 Kč [2 úkony (sepis kasační stížnosti, včetně jejího doplnění, a sepis repliky) po 3 100 Kč dle § 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5 a § 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], náhrady hotových výdajů v celkové výši 600 Kč (2 x 300 Kč dle § 13 odst. 1 a 4 advokátního tarifu) a náhrady daně z přidané hodnoty ve výši 1 428 Kč (21 % z částky 6 800). Žalobci b) vznikly v řízení o kasační stížnosti náklady v souhrnné výši 13 228 Kč.

70. Žalovaný tak je povinen zaplatit na náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů žalobci a) celkem 15 729,20 Kč a žalobci b) celkem 28 957,20 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.) k rukám zástupce žalobců Mgr. Jiřího Nezhyby, advokáta (§ 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, užitý na základě § 64 s. ř. s.).

71. Osobám zúčastněným na řízení mohou podle § 60 odst. 5 s. ř. s. vzniknout náklady řízení jen v souvislosti s plněním povinností, které jim soud uložil. Jelikož soud v tomto soudním řízení osobám zúčastněným na řízení žádné povinnosti neuložil a neshledal pro přiznání náhrady nákladů řízení ani jiné důvody hodné zvláštního zřetele, rozhodl tak, že osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.