č. j. 46 A 163/2017- 28

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Věry Šimůnkové a soudců Mgr. Ing. Petra Šuránka a Mgr. Josefa Straky ve věci žalobců: a) V. K. bytem X b) A. K. bytem X oba zastoupeni advokátem Mgr. Jurajem Koprdou sídlem Korunní 957/35, 120 00 Praha 2 proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 81/11, 150 21 Praha 5 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 7. 2017, č. j. 093932/2017/KUSK, sp. zn. SZ 067034/2017/KUSK ÚSŘ/KE, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 7. 2017, č. j. 093932/2017/KUSK, sp. zn. SZ 067034/2017/KUSK ÚSŘ/KE, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit každému ze žalobců na náhradě nákladů řízení částku ve výši 12 546,50 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobců Mgr. Juraje Koprdy, advokáta.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobci a) a b) se společnou žalobou domáhali zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí žalovaného, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu R. p. T. (dále jen „stavební úřad“) ze dne 20. 3. 2017, č. j. 663/2016/STAV-18, sp. zn. 663/2016/STAV/Kr, (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) kterým byla zamítnuta společná žádost žalobců o vydání dodatečného povolení stavby podaná podle § 129 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 193/2017 Sb. (dále jen „stavební zákon“), jehož předmětem byla stavba oplocení jihozápadní strany jejich pozemku parc. č. X v k. ú. V. (dále jen „stavba oplocení žalobců“).

2. Z obsahu napadeného rozhodnutí ve spojení s prvostupňovým rozhodnutím vyplývá, že na základě stavebního dozoru bylo zjištěno, že žalobci na svém pozemku vybudovali oplocení bez příslušného povolení nebo jiného souhlasu, a proto stavební úřad nařídil jeho odstranění. Žalobci následně podali žádost o dodatečné povolení stavby, tu však stavební úřad prvostupňovým rozhodnutím zamítl, neboť shledal, že žalobci neprokázali splnění obecných požadavků na výstavbu, zejména pokud jde o odstupy od stavby sousední. Žalobci proti prvostupňovému rozhodnutí podali odvolání, které později doplnili o konkrétní důvody, žalovaný však shledal, že toto pozdější doplnění odvolacích důvodů bylo učiněno až po uplynutí odvolací lhůty, a proto je nelze považovat za odvolací důvody, ale pouze za vyjádření. Zároveň neshledal jiné vady v postupu stavebního úřadu, a proto žalobou napadeným rozhodnutím odvolání žalobců zamítl.

II. Obsah žaloby

3. Žalobci předně namítali porušení ustanovení § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění zákona č. 183/2017 Sb. (dále jen „správní řád“), podle něhož jsou správní orgány před vydáním rozhodnutí povinny umožnit účastníkům vyjádřit se k podkladům pro vydání napadeného rozhodnutí. Tato možnost však žalobcům dána nebyla, neboť ode dne 9. 3. 2017, kdy bylo konáno ústní jednání, až do doby vydání prvostupňového rozhodnutí nebyl ve vztahu k žalobcům učiněn žádný úkon směřující k tomu, aby se mohli s podklady pro vydání prvostupňového rozhodnutí řádně seznámit a případně se k nim vyjádřit a navrhovat doplnění dokazování. Možnost vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí jim tudíž byla odepřena, a to i navzdory tomu, že podklady prvostupňového rozhodnutí, z nichž stavební úřad vycházel, netvořily toliko listiny založené samotnými žalobci, ale též listiny další, například vyjádření Ing. M. H. ze dne 2. 3. 2017, na které je v prvostupňovém rozhodnutí odkazováno a které tvoří součást správního spisu, avšak se kterým se žalobci ani jejich zástupce nemohli před vydáním prvostupňového rozhodnutí jakkoli seznámit, neboť se o něm dozvěděli až z jeho odůvodnění. Tím, že Ing. H. byla dána možnost se vyjádřit a žalobcům nikoliv, rovněž došlo k porušení principu rovného postavení účastníků. Žalovaný se s těmito skutečnostmi v napadeném rozhodnutí nijak nevypořádal a v tomto směru ani nereflektoval odvolací námitky žalobců. Podle žalobců tak správní orgány obou stupňů flagrantním způsobem porušily jejich účastnická práva, neboť jim svým postupem odepřely možnost vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí a nedaly jim prostor uplatnit případné výhrady, čímž porušily jejich právo na spravedlivý proces. V této souvislosti žalobci poukazovali též na ústavní rozměr dané problematiky ve vztahu k čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a odkázali na závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 10. 2000, sp. zn. III. ÚS 58/2000.

4. Od výše namítaného pochybení se odvíjel i další žalobní bod brojící proti nedostatečnému vypořádání odvolacích námitek, v nichž žalobci upozorňovali právě na nemožnost vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí a s tím spojené porušení § 36 odst. 3 správního řádu. V odůvodnění napadeného rozhodnutí se však žalovaný s těmito námitkami vůbec nevypořádal. Napadené rozhodnutí tak v rozporu s ustanovením § 68 odst. 3 správního řádu neobsahuje dostatečné odůvodnění, neboť z něj není zřejmé, jak se žalovaný vypořádal s návrhy a námitkami žalobců a jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Z odůvodnění tak nelze dostatečně zjistit důvody výroku a žalobci považují napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné.

5. Žalobci dále brojili proti závěru žalovaného, že jejich podání ze dne 12. 5. 2017 obsahující odůvodnění jejich odvolání nelze uznat jako odvolací důvody proti napadenému rozhodnutí, neboť k jejich podání došlo až po uplynutí zákonné lhůty 15 dnů od oznámení prvostupňového rozhodnutí, a proto lze toto podání považovat pouze za „vyjádření“. Tento postup však žalobci považovali za chybný a za projev libovůle ze strany žalovaného. Zdůraznili, že nejdříve podali dne 24. 4. 2017 tzv. bianco odvolání, a následně jej dne 11. 5. 2017 – tedy nikoliv dne 12. 5. 2017 jak tvrdil žalovaný – doplnili ve formě podání označeného jako „odůvodnění odvolání do rozhodnutí…“, čímž však nedocházelo k žádnému „prodlužování“ zákonné lhůty. I v případě, že by předmětné odůvodnění odvolání ze dne 11. 5. 2017 bylo považováno jen za „vyjádření k podanému odvolání“, nemění to nic na tom, že žalovaný byl povinen přihlédnut ke skutečnostem v tomto odvolání uvedeným. Dle žalobců není přípustné, aby žalovaný jejich podání ze dne 11. 5. 2017 považoval za „vyjádření“, ale vůbec se nezabýval jeho obsahem. Tento přístup žalovaného žalobci označili za absurdní a svědčící o snaze žalovaného řádně podanému opravnému prostředku nevyhovět. Navíc s námitkami směřujícími proti porušení kogentních norem hmotného či procesního práva se musí odvolací orgán vypořádat bez ohledu na to, kdy je odvolatel během odvolacího řízení uvedl. Žalobci dále poukázali na rozsah odvolacího přezkumu dle § 89 odst. 2 správního řádu, z jehož dikce dovodili, že již jen na podkladě jejich blanketního odvolání ze dne 24. 4. 2017 byl žalovaný povinen se náležitě vypořádat s namítanými porušeními příslušných zákonných ustanovení. Navíc i z ustanovení § 36 odst. 1 správního řádu vyplývá, že účastníci jsou oprávněni navrhovat důkazy až do vydání rozhodnutí, proto je dle žalobců zcela nepřípustné, aby žalovaný coby odvolací orgán nepřihlédl i ke skutečnostem a důkazům, které účastník mohl uplatnit dříve a které mají vliv na zákonnost rozhodnutí.

III. Vyjádření žalovaného a replika žalobců

6. Žalovaný ve vyjádření k žalobě rámcově popsal průběh řízení na prvním stupni, v němž bylo stavebním úřadem dne 7. 2. 2017 oznámeno pokračování v řízení a současně bylo na 9. 3. 2017 svoláno místní šetření, jemuž dle protokolu z šetření byli oba žalobci přítomni, jejich zástupce se nedostavil. Z uvedeného žalovaný dovodil, že ze strany žalovaného ani stavebního úřadu nedošlo k žalobci namítanému porušení § 36 odst. 3 správního řádu, a odkázal přitom na obsah spisové dokumentace. Popřel, že by žalobci byli na svých právech zkráceni, neboť po celou dobu řízení měli možnost se jako účastníci s podklady rozhodnutí seznámit a ze strany stavebního úřadu jim v tom nebylo nijak bráněno. Žalovaný rovněž nesouhlasil s žalobními námitkami týkajícími se doplnění odvolání, neboť odvolání nelze doplňovat po zákonem stanovené lhůtě. Dále popsal průběh odvolacího řízení, kdy k podání bianco odvolání došlo dne 24. 4. 2017 a téhož dne bylo také doručeno žalovanému. Žalobci podali odvolání s tím, že z hlediska všech důvodů bude doplněno ve lhůtě 10 dnů od doručení, tedy doplnění mělo být doručeno do 4. 5. 2017, ze spisové dokumentace však vyplývá, že doplnění bylo stavebnímu úřadu doručeno až 12. 5. 2017. Dle žalovaného není povinností stavebního úřadu vyžadovat od žalobců doplnění jejich odvolání, které žalobci přislíbili doplnit ve lhůtě 10 dnů, v této lhůtě jej však nedoplnili. Pokud by na takové odvolání byl brán zřetel, pak by byla porušena rovnost účastníků řízení. Žalovaný současně uzavřel, že s řádně podanými námitkami účastníků řízení se on i stavební úřad vypořádali. Žalobu proto navrhl jako nedůvodnou zamítnout.

7. Na vyjádření žalovaného zareagovali žalobci podáním repliky, ve které uvedli, že náhledem do spisové dokumentace ověřili, že se v ní skutečně nenachází žádný dokument, z něhož by vyplynulo zachování jejich práva seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí, tudíž ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu zjevně porušeno bylo. Skutečnost, že žalobci se dne 9. 3. 2017 účastnili místního šetření a vyjádřili se na něm do protokolu, nemůže nijak suplovat povinnost správních orgánů umožnit účastníkům vyjádřit se k podkladům po ukončení dokazování. V protokolu o místním šetření ze dne 9. 3. 2017 se neuvádí žádná zmínka o tom, že by účastníci měli možnost se s podklady pro vydání rozhodnutí ve stanovené lhůtě vyjádřit, naopak na druhé straně tohoto protokolu se nachází poznámka s textem „p. H. – písemné stanovisko“, aniž by bylo zřejmé, zda mělo jít o stanovisko již předložené nebo které mělo být předloženo až později. Skutečnost, že se zřejmě jednalo o stanovisko Ing. H. ze dne 9. 3. 2017, se žalobci dozvěděli teprve dne 24. 4. 2018 při nahlížení do soudního spisu. Žalobci nerozporovali argument žalovaného, že měli po celou dobu probíhajícího řízení možnost se s podklady pro vydání rozhodnutí seznámit a že stavební úřad jim v tom nijak nebránil, to ale nemění nic na tom, že stavební úřad měl zákonnou povinnost vyrozumět je o možnosti vyjádřit se ke shromážděným podkladům. Povinnost správního orgánu dle § 36 odst. 3 správního řádu nelze nahrazovat poukazem na to, že účastník má „možnost seznámit se s podklady rozhodnutí kdykoli“, neboť pak by musel účastník řízení nahlížet do spisu prakticky každý den, aby měl jistotu, zda nedošlo k nějakému doplnění či rozšíření. To by však vedlo ke zcela absurdním závěrům. Žalobci naopak poukázali na účel ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu, které předpokládá iniciativu na straně správního orgánu, neboť ten je tím, kdo opatřuje podklady pro vydání rozhodnutí. Účelem předmětného ustanovení je poskytnout účastníkům kvalifikovanou informaci, že proces opatřování podkladů pro rozhodnutí je u konce. To však v daném případě splněno nebylo. Žalobci se v rámci repliky vyjádřili rovněž k otázce včasnosti doplnění odvolání, kdy tvrzení žalovaného o údajném porušení rovnosti účastníků shledali irelevantním. Zdůraznili, že i kdyby snad žalovaný nepovažoval jejich podání ze dne 11. 5. 2017 za řádné a včasné doplnění, pak v žádném případě nemohl postupovat tak, že by obsah tohoto podání zcela znegoval tím, že se k němu nijak nevyjádří. Ve zbytku odkázali na obsah své žaloby.

IV. Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu

8. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobami k tomu oprávněnými, splňuje formální náležitosti na ni kladené, a tedy je způsobilá k věcnému projednání.

9. Soud vycházel při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného [§ 75 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dál jen „s. ř. s.“)], přičemž napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.).

10. Soud ve věci rozhodl bez nařízení jednání, neboť k výzvě soudu, zda souhlasí s rozhodnutím bez nařízení jednání, žalobci udělili výslovný souhlas a žalovaný se v poskytnuté lhůtě nevyjádřil, proto lze s poukazem na § 51 odst. 1 s. ř. s. mít za to, že s tímto postupem souhlasí.

V. Skutková zjištění z obsahu správních a soudních spisů

11. Z obsahu předloženého správního spisu soud zjistil následující relevantní skutečnosti:

12. Přípisem ze dne 25. 1. 2016 stavební úřad oznámil zahájení řízení o odstranění stavby oplocení žalobců, neboť zjistil, že na jihozápadní hranici pozemku parc. č. X v k. ú. V. vlastněném žalobci bylo vybudováno oplocení bez územního souhlasu nebo územního rozhodnutí o umístění stavby. Dne 16. 2. 2016 proběhlo ústní jednání, na němž byla kromě zástupce žalobců přítomna též další účastnice řízení Ing. M. H., která je vlastníkem sousedního pozemku parc. č. X v k. ú. V.. Na tomto pozemku bylo Ing. H. na základě územního rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 7. 4. 2015, č. j. 1033/2014/STAV-13 (potvrzeného rozhodnutím žalovaného ze dne 16. 11. 2015, č. j. 141523/2015/KUSK) schváleno umístění stavby oplocení, jehož vnější strana měla být osazena při hranici pozemku žalobců parc. č. X v k. ú. V. (dále jen „rozhodnutí o umístění oplocení Ing. H.“). Právě na obsah zmiňovaného územního rozhodnutí poukazovala Ing. H. při ústním jednání, přičemž měla za to, že stavba oplocení žalobců znemožňuje provést řádně povolenou stavbu oplocení na jejím pozemku. Dne 22. 2. 2016 podali žalobci žádost o dodatečné povolení jimi provedené stavby oplocení, načež stavební úřad rozhodl o přerušení řízení o odstranění stavby, oznámil účastníkům zahájení řízení o jejím dodatečném povolení a současně nařídil ústní jednání spojené s ohledáním na místě. Z protokolu o jednání ze dne 31. 3. 2016 vyplývá, že stavební úřad ověřil faktický stav stavby oplocení žalobců, kdy zjistil, že se jedná o oplocení ve výšce 1,8 metrů tvořené poplastovaným pletivem vsazeným do ocelových sloupků bez podezdívky. Jednání byla přítomna též Ing. H., která trvala na odstranění stavby oplocení žalobců, neboť byla provedena nelegálně. Dne 20. 4. 2016 stavební úřad vydal pod č. j. 663/2016/STAV-5 rozhodnutí, jímž stavu oplocení žalobců dodatečně povolil (dále jen „rozhodnutí o dodatečném povolení ze dne 20. 4. 2016“).

13. Podáním ze dne 18. 5. 2016 Ing. H. namítala nesrovnalosti mezi skutečnou podobou dodatečně povolené stavby oplocení a projektovou dokumentací (zejména poukazovala na rozdíl ve výšce) a současně upozornila, že dodatečně povolená stavba oplocení na pozemku žalobců není ze strany jejího pozemku opravitelná. Stavební úřad toto podání vyhodnotil jako odvolání proti rozhodnutí o dodatečném povolení ze dne 20. 4. 201 6 a postoupil jej žalovanému. Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 25. 8. 2016, č. j. 126245/2016/KUSK (dále jen „první rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 8. 2016“), odvolání vyhověl, rozhodnutí o dodatečném povolení zrušil a vrátil věc stavebnímu úřadu. Žalovaný shledal, že dodatečně povolená stavba oplocení je v kolizi s jinou stavbou oplocení umístěnou na základě rozhodnutí o umístění oplocení Ing. H., neboť nebyly dodrženy vzájemné odstupy ve smyslu § 25 vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj (žalovaným mylně označené jako zákon – pozn. soudu) č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, která stanoví, že vzájemné odstupy staveb musí umožňovat údržbu a užívání prostoru mezi stavbami, přičemž tomuto požadavku dle žalovaného podléhala i dodatečně povolená stavba oplocení žalobců. Žalovaný nesouhlasil s tvrzením žalobců, že by stavba jejich oplocení byla bezúdržbová, neboť sloupky oplocení za bezúdržbové považovat nelze, navíc bezúdržbové není ani oplocení umisťované na sousedním pozemku Ing. H.. Uvedený rozpor s obecnými požadavky na výstavbu žalovaný shledal jako klíčový důvod pro zrušení rozhodnutí o dodatečném povolení ze dne 20. 4. 2016.

14. Stavební úřad po vrácení věci oznámil účastníkům zahájení nového řízení o dodatečném povolení, avšak po upozornění zástupce žalobců, že toto řízení již bylo zahájeno podáním žádosti žalobců o dodatečné povolení stavby a že je zde překážka litispendence, stavební úřad toto nově zahájené řízení usnesením ze dne 21. 12. 2016 zastavil a následně přípisem ze dne 7. 2. 2017 oznámil účastníkům pokračování řízení a současně nařídil na den 9. 3. 2017 ústní jednání spojené s ohledáním na místě. Dne 2. 3. 2017 bylo stavebnímu úřadu doručeno podání Ing. H., která se omluvila z účasti na nařízeném jednání, a současně uvedla, že s dodatečným povolením stavby oplocení žalobců nadále nesouhlasí, a to především z obavy, že dodatečnou legalizací této stavby může docházet k vynucování práva žalobců vstupovat na její pozemek kvůli případným opravám jejich plotu, přičemž pokud žalobci stavbu oplocení v rozporu se zákonem vybudovali, pak dle Ing. H. museli počítat s tím, že ze strany jejího pozemku nebude jejich plot opravitelný. Dne 9. 3. 2016 proběhlo ústní jednání spojené s ohledáním na pozemku žalobců, z pořízeného protokolu č. j. 663/2016/STAV/Kr vyplývá, že stavební úřad zjistil faktický stav stavby oplocení nezměněn oproti předchozím řízení, (viz výše), přičemž žalobci při jednání uvedli, že plot se nachází čistě na jejich soukromém pozemku, že již dvakrát žádali Ing. H. o povolení, ale vždy si kladla nesplnitelné podmínky, přitom se jedná o plot sloužící k ochraně jejich majetku, který je bezúdržbový a bez podezdívky, takže při jeho údržbě není nutno na sousední pozemek vstupovat. V závěru protokolu je uvedena poznámka „p. H. – písemné stanovisko“. Po provedení zmiňovaného jednání stavební úřad neprovedl již žádný další procesní úkon a přistoupil k vydání prvostupňového rozhodnutí, jímž žádost žalobců o dodatečné povolení stavby oplocení zamítl. Jak plyne z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, stavební úřad vycházel z právního názoru vyjádřeného v prvním rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 8. 2016, jímž byl vázán, a proto konstatoval, že vzájemné odstupy staveb musí umožňovat jejich údržbu, což v daném případě není splněno, tudíž žalobci neprokázali soulad stavby s obecnými požadavky na výstavbu a nesplnili tak podmínky dle § 129 odst. 3 stavebního zákona, a proto jejich žádost musela být zamítnuta. Prvostupňové rozhodnutí bylo doručeno zástupci žalobců dne 4. 4. 2017 a vedle toho ještě každému z žalobců dne 10. 4. 2017.

15. Proti prvostupňovému rozhodnutí žalobci podali odvolání. Učinili tak podáním ze dne 24. 4. 2017, které bylo téhož dne doručeno stavebnímu úřadu. V tomto podání obecně namítali nesprávnost a nezákonnost prvostupňového rozhodnutí a uvedli výčet ustanovení správního řádu, která považovali za porušená. Současně uvedli, že k obsahu takto podaného odvolání se komplexně vyjádří do 10 pracovních dnů. Dne 11. 5. 2017 zaslali žalobci stavebnímu úřadu další podání označené jako „odůvodnění odvolání“, v němž podrobně vylíčili, proč prvostupňové rozhodnutí považují za nesprávné. Vedle porušení ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu (namítaného později i v žalobě) zde žalobci dále poukazovali na nedostatečná skutková zjištění stavebního úřadu ohledně odstupových vzdáleností a nesprávnému pojetí závazného právního názoru odvolacího orgánu. Žalovaný odvolání žalobců zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil, přičemž jeho argumentace se opírala především o úvahu, že odůvodnění odvolání bylo žalobci zasláno až po uplynutí lhůty pro podání odvolání, a proto jej lze považovat pouze za vyjádření, a tudíž k němu nelze přihlížet (viz též bod 2 výše). Toto rozhodnutí žalovaného je napadeno žalobou.

VI. Posouzení krajským soudem

16. V posuzované věci jsou jádrem sporu dvě stěžejní otázky: Za prvé zda žalobcům byla v rozporu s § 36 odst. 3 správního řádu upřena možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, a za druhé zda bylo ze strany žalovaného coby odvolacího orgánu přípustné nepřihlížet k dodatečně doplněným důvodům podaného bianco (blanketního) odvolání.

17. Ve vztahu k první otázce dává soud žalobcům za pravdu v tom, že v období mezi ústním jednáním konaným dne 9. 3. 2017 a vydáním prvostupňového rozhodnutí jim skutečně nebyla doručena žádná výzva k vyjádření se ke shromážděným podkladům. To však ještě nemusí znamenat, že skutečně došlo k porušení ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu. Realizace seznámení účastníka s podklady pro vydání rozhodnutí nemusí nutně proběhnout pouze tak, že správní orgán zašle účastníkům samostatný přípis se stanovením konkrétní lhůty, jak se zřejmě domnívají žalobci. Seznámení se s podklady může proběhnout i jiným způsobem. Typicky se tak může dít v rámci účasti na ústním jednání, zejména pokud jeho konání předvídá zvláštní právní předpis. Tak tomu bylo i v nyní posuzované věci, kdy bylo vedeno řízení o dodatečném povolení stavby nahrazující chybějící územní rozhodnutí, tudíž ve věci bylo podle § 87 odst. 1 ve spojení s § 129 odst. 2 věty třetí a čtvrté stavebního zákona konáno ústní jednání spojené s ohledáním na místě. Judikatura opakovaně dovodila, že z hlediska zachování práva účastníka řízení podle § 36 odst. 3 správního řádu není povinností správního orgánu samostatně vyzývat účastníka k vyjádření k podkladům pro rozhodnutí v situaci, kdy správní orgán v rámci předvolání k ústnímu jednání účastníka dostatečně poučí o tom, že bude mít možnost u ústního jednání uplatnit svá procesní práva včetně práva vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí (i), a zároveň po skončení jednání již nebude do spisu zařazovat žádné další podklady (ii) [srov např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2019, č. j. 1 As 322/2018 – 28, ze dne 23. 12. 2013, č. j. 8 As 54/2013 – 29, ze dne 16. 5. 2012, č. j. 3 As 12/2012 – 21, nebo ze dne ze dne 11. 3. 2010, č. j. 5 As 24/2009 – 65, všechny zde uváděné rozsudky dostupné na www.nssoud.cz ]. Tyto judikaturou dovozené podmínky soud shledal za splněné i v nyní posuzované věci. Stavební úřad totiž přípisem ze dne 7. 2. 2017 označeném jako „oznámení o pokračování územního řízení a pozvání k ústnímu jednání“ nařídil ústní jednání, přičemž přípis s tímto oznámením obsahoval mj. informaci, že účastníci mohou své námitky a důkazy uplatnit nejpozději při ústním jednání, a dále že mohou nahlížet do podkladů pro rozhodnutí, na což navazoval rozpis konkrétních úředních hodin k tomu určených. Tento způsob poučení o možnosti vyjádřit se k podkladům soud shledává jako dostatečný ve smyslu kritérií vymezených výše zmiňovanou judikaturou. Částečné (byť ne zcela úplné) poučení bylo žalobcům poskytnuto i při ústním jednání konaném dne 9. 3. 2017, kdy v protokolu č. j. 663/2016/STAV/Kr je na str. 1 dole zaznamenáno: „K ústnímu jednání se dostavili účastníci řízení, kteří po seznámení se s obsahem spisového materiálu a po zákonném poučení k věci uvádí:“ (následuje ručně psaná protokolace)“. Soud si je na jednu stranu vědom, že protokolární formulace „…po seznámení se s obsahem spisového materiálu …“ může do jisté míry vypovídat spíše o užití předtištěného vzoru než o reálné studium spisu účastníky v průběhu jednání, na druhou stranu je třeba vzít v potaz, že oba žalobci tento protokol stvrdili svým podpisem, proto bez dalšího nelze zcela negovat procesní důsledky s tím spojené. Pro věc je však podstatné, že po tomto ústním jednání již žádný další důkaz pořízen nebyl, tudíž žalobci se dále již neměli k čemu vyjadřovat. Žalobcům navíc již z přípisu ze dne 7. 2. 2017 (oznámení o pokračování řízení) mohlo být žalobcům zřejmé, že vyjma místního šetření již stavební úřad nehodlá žádné další podklady shromažďovat a je připraven ve věci rozhodnout. Ostatně v celém úseku řízení, který následoval po vydání prvního rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 8. 2016 a vrácení věci stavebnímu úřadu, nebyl proveden žádný důkaz, který by nebyl proveden již před vydáním rozhodnutí o dodatečném povolení ze dne 20. 4. 2016, jehož podkladem byla primárně stavební dokumentace předložená žalobci. V úseku řízení mezi rozhodnutím žalovaného ze dne 25. 8. 2016 a (v pořadí fakticky druhým) prvostupňovým rozhodnutím lze za „nový“ důkaz považovat pouze opětovné ohledání stavby oplocení v rámci jednání konaného dne 9. 3. 2017, na němž byli oba žalobci přítomni.

18. Za nový důkaz rozhodně nelze považovat žalobci zdůrazňované podání sousedky Ing. M. H. ze dne 1. 3. 2017 (doručené stavebnímu úřadu dne 2. 3. 2017). Toto podání obsahuje toliko omluvu Ing. H. z nařízeného jednání a vyjádření jejího stanoviska k věci, které se však věcně nijak nelišilo od jejích dřívějších vyjádření uplatňovaných již v době před vydáním rozhodnutí o dodatečném povolení ze dne 20. 4. 2016. Ve vyjádření ze dne 1. 3. 2017 Ing. H. pouze konstatovala své dosavadní postoje, nenavrhovala však žádný nový důkaz, dokonce ani netvrdila žádné nové skutečnosti. Lapidárně řečeno, vyjádření Ing. H. ze dne 1. 3. 2017 neobsahovalo nic nového, o čem by žalobci nevěděli a k čemu by se nemohli vyjádřit již dříve. Nejedná se proto o podklad, o jehož shromáždění by stavební úřad musel znovu informovat účastníky ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu. Soud navíc tuto část žalobní argumentace považuje za poněkud plytkou, neboť žalobci sice obsáhle zdůrazňují, kterak s tímto vyjádřením nebyli v průběhu správního řízení vůbec seznámeni a dozvěděli se o něm až při nahlížení do soudního spisu dne 24. 4. 2018, nicméně již nijak nekonkretizují, v čem by pro ně byla znalost tohoto vyjádření převratná a jak by s jeho pomocí dovedli zvrátit výslednou podobu prvostupňového rozhodnutí.

19. Žalobci též hojně odkazovali na nález Ústavního soudu ze dne 12. 10. 2000, sp. zn. III. ÚS 58/2000, nicméně zde je třeba upozornit, že žalobci citované pasáže se vztahují k reprodukci obsahu ústavní stížnosti, a nikoliv k vlastnímu právního závěru Ústavního soudu. Závěry zmiňovaného nálezu se sice týkaly aplikace čl. 38 Listiny základních práv a svobod, avšak ve vztahu k otázce nepřihlédnutí k navrženým důkazům. Naproti tomu otázka poučení účastníka o možnosti vyjádřit se k podkladům pro vydání správního rozhodnutí nebyla v předmětném nálezu prakticky vůbec řešena. Pro nyní posuzovanou věc jsou přiléhavější závěry judikatury správních soudů uváděné výše (viz bod 17). Pro úplnost je třeba dodat, že na nyní posuzovanou věc nelze automaticky vztáhnout ani závěry, které k otázce aplikace § 36 odst. 3 správního řádu vyslovil zdejší soud ve svém rozsudku ze dne 5. 12. 2012, č. j. 45 A 12/2012 – 55, který se týkal týchž osob jako v nyní posuzované věci (s tím, že žalobci byli v pozici osob zúčastněných na řízení a v pozici žalobkyně byla jejich sousedka Ing. H.). Ve zmiňovaném případě totiž nedošlo ze strany stavebního úřadu k provedení ústního jednání dle § 87 odst. 1 stavebního zákona, na což se vršila další pochybení, jež mj. vyústila v porušení § 36 odst. 3 správního řádu. To je však podstatný rozdíl oproti nyní posuzované věci, kde stavební úřad v rámci řízení o dodatečném povolení stavby ústní jednání provedl.

20. Potud lze žalobu považovat za nedůvodnou.

21. Soud se naproti tomu zcela ztotožnil s námitkami brojícími proti postupu žalovaného, který se odmítl zabývat odvolacími důvody žalobců s poukazem na to, že byly podány až po uplynutí odvolací lhůty.

22. Žalovaný se především velmi mýlí, pokud argumentuje tím, že není povinností správního orgánu vyžadovat od žalobců doplnění neúplného odvolání. Tato povinnost pro správní orgán vyplývá z ustanovení § 82 odst. 2 správního řádu, které mj. odkazuje na § 37 odst. 2 správního řádu vymezující obecné náležitosti jakéhokoliv podání. Z toho vyplývá, že i odvolání je podání jako kterékoliv jiné, a proto nemá-li předepsané náležitosti nebo trpí- li jinými vadami, pak je na správním orgánu, aby osobu podávající odvolání vyzval k odstranění nedostatků jejího podání (odvolání) a poskytl jí k tomu přiměřenou lhůtu (§ 37 odst. 3 správního řádu). Proto podali-li žalobci pouze blanketní odvolání, v němž své odvolací námitky vymezili natolik obecně, že neobsahovaly alespoň jeden odvolací důvod ve smyslu § 82 odst. 2 správního řádu, pak bylo na stavebním úřadu coby orgánu prvního stupně, aby žalobce vyzval k doplnění a upřesnění odvolacích námitek a stanovil jim k tomu přiměřenou lhůtu. V otázce stanovení lhůty k doplnění neúplného přitom nebyl nijak limitován lhůtou, ve které se žalobci zavázali své odvolání doplnit, proto jim klidně mohl stanovit i lhůtu kratší, avšak přiměřenou okolnostem věci. Neučinil-li stavební úřad tuto výzvu v rámci úkonů orgánu prvního stupně dle § 86 správního řádu, pak ji zajisté měl učinit i sám žalovaný poté, co mu bylo postoupeno odvolání spolu se spisem. Žalovaný ani stavební úřad ovšem žádnou výzvu k odstranění vad neúplného podání se stanovením konkrétní lhůty (§ 37 odst. 3 správního řádu) nezaslali, ani vůči žalobcům neučinili žádný jiný relevantní projev, který by bylo možno hodnotit jako určení lhůty k provedení úkonu (§ 39 odst. 3 správního řádu). Chybnost takového postupu potvrzuje i konstantní judikatura, viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2009, č. j. 1 As 4/2009 – 5, který uvedl: „Dle § 82 odst. 2 správního řádu musí odvolání obsahovat vedle náležitostí dle § 37 odst. 2 správního řádu i údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu ho napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. Nemá-li odvolání některou z těchto náležitostí, postupuje správní orgán dle § 37 odst. 3 správního řádu. Rozhodne-li správní orgán, aniž by bylo odvolání doplněno, je jeho postup vadný a v rozporu s procesními předpisy.“ Toto pochybení nastalo i v nyní projednávané věci, neboť ani jeden ze správních orgánů žalobcům příslušnou výzvu nezaslal a tudíž ani nestanovil žádný časový limit, do kdy mohli žalobci své blanketní odvolání doplňovat. Tím pádem mohli žalobci své neúplné odvolání dodatečně doplnit prakticky kdykoliv do oznámení rozhodnutí. Naopak nebyl dán jediný důvod, proč by na jejich podání ze dne 11. 5. 2017 nemohlo být nahlíženo jako na účinné doplnění jejich blanketního odvolání ze dne 24. 4. 2017. Žalovaný se proto dopustil hrubého pochybení, jestliže k důvodům uvedeným v podání ze dne 11. 5. 2017 nepřihlížel jen proto, že k jejich doplnění došlo až po uplynutí odvolací lhůty.

23. Se žalovaným lze souhlasit v tom, že účastník řízení si samozřejmě nemůže libovolně sám stanovovat či prodlužovat lhůtu k doplnění odvolání. Správní orgán pochopitelně není vázán tím, že si účastník do svého odvolání (či jiného podání) napíše vlastní lhůtu, ve které přislíbí své neúplné podání doplnit. Jak ovšem bylo uvedeno výše, chce-li správní orgán docílit toho, aby blanketní odvolání či jiné neúplné podání bylo doplněno v konkrétní lhůtě, pak je na něm, aby tuto lhůtu účastníkovi stanovil, ať už v rámci výzvy k odstranění vad podání (§ 37 odst. 2 správního řádu), nebo obecně stanovením lhůty k provedení úkonu (§ 39 odst. 2 správního řádu). Zcela nepřijatelný je však postup zvolený žalovaným, který žalobcům žádnou lhůtu nestanovil a k doplnění jejich odvolání se rozhodl nepřihlížet s poukazem na to, že jej nezaslali v jimi slíbené lhůtě. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí i následně ve vyjádření k žalobě zaujal k této otázce značně rozporuplný postoj, neboť na jednu stranu zdůrazňuje, že účastník sám sobě lhůtu stanovit nesmí, ale na jiném místě žalobcům vytýká, proč se sobě stanovenou lhůtou neřídili. Žalovaný si tak sám značně protiřečí, přitom však poněkud zapomíná na vlastní povinnosti.

24. Soudu není zřejmé, co žalovaný sledoval tím, když uvedl, že podání ze dne 11. 5. 2017 považoval pouze za vyjádření, a proto k němu nepřihlížel. Odmítnutí obdrženého podání jen na základě jeho zařazení do kategorie „vyjádření“ je podivný úvahový konstrukt nemající jakoukoliv oporu v platném právu. Měl-li snad žalovaný na mysli aplikaci § 86 odst. 3 správního řádu, který stanoví: „Ustanovení § 82 odst. 4 věty první platí pro vyjádření účastníků k podanému odvolání obdobně. Vyjádření účastníků k podanému odvolání jsou součástí spisu. K vyjádřením podaným po lhůtě se nemusí přihlížet.“, pak soud zdůrazňuje, že citované ustanovení se týká vyjádření, která činí účastníci odlišní od odvolatele poté, co jim správní orgán prvního stupně zašle podané odvolání k vyjádření a stanoví jim k tomu lhůtu (srov. předchozí § 86 odst. 2 správního řádu). Při výzvách k doplnění blanketního odvolání (resp. odstraněné vad podání) se však zmiňované ustanovení vůbec neužije. Soudu rovněž není zřejmé, co měl žalovaný na mysli v části svého vyjádření k žalobě, kde ve vztahu k doplnění odvolání uvedl, že pokud by na takové odvolání měl být brán zřetel, byla by porušena rovnost účastníků řízení. Argumentace rovností účastníků vyznívá nepochopitelně zejména v porovnání s odůvodněním vysloveném v prvním rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 8. 2016, v němž žalovaný naopak zdůrazňoval a stavebnímu úřadu vytýkal (nutno říci oprávněně), že nepomohl Ing. H. odstranit formální nedostatky jejího odvolání (viz druhý odstavec na str. 3 prvního rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 8. 2016). Žalovaný tudíž u jednoho účastníka považuje formální nedostatek podání za důvod k pomoci s jeho odstraněním, u jiných účastníků (žalobců) však obdobný nedostatek podání označuje za pochybení jdoucí k tíži podatele. Ve světle uvedeného vyznívá argument žalovaného o rovnosti účastníků řízení značně rozporuplně.

25. Soud se ztotožňuje se žalobci, že zákonnost správního rozhodnutí musí odvolací orgán hodnotit bez ohledu na rozsah odvolacích námitek. Omezení vyplývající z ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu se totiž týká pouze námitek skutkových. Naproti tomu nezákonnost může být v rámci odvolání namítána v podstatě kdykoliv. Proto bylo-li v podání žalobců ze dne 11. 5. 2017 (jež dle obsahu navazovalo na jejich blanketní odvolání ze dne 24. 4. 2017) namítáno porušení ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu, ale vedle toho též nesprávné zohlednění závazného právního názoru či špatný výklad předpisů upravujících odstupy staveb, pak tyto otázky nebylo možno přehlížet pouze s poukazem na to, že šlo o podání učiněné po lhůtě.

26. Soud pouze pro úplnost dodává, že pokud by jediným důvodem odvolání bylo pouze namítané porušení ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu, pak jen pro nezohlednění tohoto odvolacího důvodu by nebyl důvod napadené rozhodnutí rušit, neboť správné vypořádání této odvolací námitky by samo o sobě vliv na výrok rozhodnutí nemělo (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 10. 2005, č. j. 6 Ads 57/2004 – 59). V podání žalobců ze dne 11. 5. 2017 však vedle porušení § 36 odst. 3 správního řádu byly namítány též další zásadní skutečnosti, například nedostatečné zjištění odstupových vzdáleností či nesprávné zohlednění předchozího závazného právního názoru, přičemž vypořádání těchto otázek není možno bez dalšího plošně odmítnout z důvodů uváděných žalovaným.

27. Soud tedy uzavírá, že způsob, jímž se žalovaný odmítl zabývat doplněním blanketního odvolání, představoval hrubé procesní pochybení zakládající vadu řízení ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., pro kterou musí být napadené rozhodnutí zrušeno.

28. Pokud jde o žalobci namítanou nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí spočívající v nedostatečném vypořádání jejich odvolacích důvodů, je vypořádání této námitky vzhledem ke zjištění shora specifikované vady již bezpředmětné. Žalovaný se těmito odvolacími důvody skutečně nezabýval a jen je paušálně a bez právního základu (jak bylo podrobněji vysvětleno bodě 26 výše) odmítl vypořádat. Tím se skutečně napadené rozhodnutí stalo nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů, a nelze dovodit, že shora označená procesní vada neměla vliv na zákonnost rozhodnutí.

29. Soud pro úplnost uvádí, že si je vědom toho, že v tomto řízení nevyzýval sousedku žalobců Ing. M. H. k uplatnění práv osoby zúčastněné na řízení. Soud však zrušil napadené rozhodnutí též pro existenci vady dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a případná účast osob zúčastněných by nemohla na výsledku tohoto řízení nic změnit (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2017, č. j. 10 As 184/2015 – 188).

VII. Závěr a náklady řízení

30. S ohledem na uvedené soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná v rozsahu namítaného porušení ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu, neboť žalobcům se požadovaného vyrozumění dostalo v rámci předvolání k ústnímu jednání, po jehož uskutečnění již nebylo prováděno žádné dokazování. Žaloba je naproti tomu důvodná, pokud jde o namítané nepřihlížení k obsahu podání ze dne 11. 5. 2017 obsahujícího odůvodnění blanketního odvolání, neboť žalovaný ani stavební úřad nestanovili žalobcům žádnou lhůtu pro doplnění jejich blanketního odvolání, ač měli, a proto nebylo možno k uplatněným odvolacím důvodům nepřihlížet jen proto, že nebyly uplatněny ve lhůtě.

31. V souvislosti s vrácením věci k novému projednání navíc považuje soud za nezbytné doplnit následující zásadní zjištění: Z obsahu správního spisu vyplývá, že samotné blanketní odvolání žalobců ze dne 24. 4. 2017 bylo podáno po uplynutí odvolací lhůty. V případě zastoupených účastníků je totiž pro počátek běhu odvolací lhůty rozhodující datum doručení prvostupňového rozhodnutí zástupci účastníka (viz § 34 odst. 2 věta druhá správního řádu). Naproti tomu případné doručení i samotnému zastoupenému účastníkovi nemá na počátek běhu odvolací lhůty vliv (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2013, č. j. 9 As 103/2012 – 41, ve spojení s rozsudkem Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 30. 4. 2012, č. j. 78 A 5/2011 – 31). V tomto případě bylo prvostupňové rozhodnutí doručeno zástupci žalobců již dne 4. 4. 2017, tudíž posledním dnem odvolací lhůty bylo datum 15. 4. 2017. Blanketní odvolání však bylo podáno až dne 24. 4. 2017, tedy již po uplynutí odvolací lhůty. Žádný z účastníků ani správních orgánu si toho však zjevně nevšiml. Stavební úřad ve své předkládací zprávě ze dne 23. 5. 2017 označil za den doručení prvostupňového rozhodnutí datum 10. 4. 2017 (tedy datum doručení žalobcům, jež však nebylo vzhledem k jejich zastoupení pro běh odvolací lhůty rozhodující) a podání blankentího odvolání označil za včasné, přičemž žalovaný tento závěr bez dalšího přejal, aniž by si včasnost odvolání sám ověřil. Žalovaný měl správně odvolání jako celek zamítnout pro opožděnost (§ 92 odst. 1 správního řádu), namísto toho se však odvoláním rozhodl zabývat věcně, ovšem ze zcela absurdních důvodů označil za opožděné pouze následné doplnění odvolání (podrobněji viz body 22 až 25).

32. Vzhledem k výše uvedenému tudíž po zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci k novému projednání žalovanému nezbyde jiná možnost než odvolání zamítnout pro jeho opožděnost podle § 92 odst. 1 správního řádu. Na první pohled se tedy pro žalobce nic nezmění. Soud však přesto považuje za nutné napadené rozhodnutí zrušit a žalovanému vrátit věc k novému projednání, a to nikoliv pouze kvůli částečné formální odlišnosti výroku (v případě zamítnutí pro opožděnost se totiž neuvádí, že se rozhodnutí orgánu prvního stupně potvrzuje, jako je tomu v případě zamítnutí pro věcnou nedůvodnost – srov. § 92 odst. 1 contra § 90 odst. 5 správního řádu). Soud považuje za stěžejní, že vada řízení, která byla v žalobě namítána, skutečně nastala. Žalovaný totiž odvolání posoudil věcně, přičemž z hlediska věcného posouzení byly jím uváděné důvody pro nepřihlédnutí k doplnění blanketního odvolání zcela chybné. Skutečnost, že si žalovaný nevšiml, že již samotné blanketní odvolání ze dne 24. 4. 2017 bylo podáno opožděně a že se jeho věcným posouzením vůbec zabývat neměl, nemůže jít žalobcům k tíži. Zvlášť za situace, kdy žalovaný chybně poučuje jiné o nedodržování zákonných lhůt, přitom si sám není schopen zachování zákonné lhůty dostatečně ověřit. Proto je namístě, aby žalovaný nesl plné důsledky neúspěchu ve věci (zejména s ohledem na náklady řízení), jakkoli po vrácení věci k novému projednání vydá rozhodnutí, jehož výrok se nebude příliš lišit od žalobou napadeného (a nyní zrušeného) rozhodnutí.

33. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. a procesně úspěšným žalobcům přiznal právo náhradu nákladů tvořených zaplaceným soudním poplatkem a náklady na zastoupení advokátem. Výše odměny advokáta za zastupování se stanoví v souladu s § 35 odst. 2 s. ř. s. dle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“). Zástupce žalobců provedl v souvislosti s tímto řízením tři úkony právní služby ve smyslu § 11 advokátního tarifu, a to převzetí zastoupení, sepis žaloby a podání repliky, to vše v zastoupení dvou osob. Odměna za jeden úkon právní služby činí 4 960 Kč [§ 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5 a § 12 odst. 4 advokátního tarifu], vedle odměny přísluší zástupci žalobců rovněž náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč za každý z úkonů právní služby (§ 13 odst. 3 advokátního tarifu), celkem tedy 900 Kč, to vše navýšeno o 3 313 Kč odpovídající náhradě z 21 % DPH z předchozích částek. K tomu je třeba připočíst částku 6 000 Kč odpovídající dvěma soudním poplatkům po 3 000 Kč. Celková výše náhrady nákladů řízení tak činí 25 093 Kč. Náklady každého z žalobců tak celkem činí 12 546,50 Kč. Náhrada nákladů řízení je splatná ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku [§ 160 odst. 1 věta za středníkem zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), užito na základě § 64 s. ř. s.], a to k rukám zástupce žalobců (§ 149 odst. 1 o. s. ř.).