č. j. 46 Af 2/2017- 23

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Jitky Zavřelové a soudců Mgr. Jana Čížka a JUDr. Davida Krysky v právní věci žalobkyně: P. H., bytem X, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 11. 2016, č. j. 166492/2016/KUSK, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 11. 2016, č. j. 166492/2016/KUSK, a rozhodnutí Městského úřadu Roztoky ze dne 29. 6. 2016, č. j. 2337/16/SRM, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 3 000 Kč.

Odůvodnění

1. Žalobkyně se žalobou podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), domáhá zrušení shora označeného rozhodnutí, jímž žalovaný změnil platební výměr Městského úřadu R. (dále jen „městský úřad“) ze dne 29. 6. 2016, č. j. 2337/16/SRM, a to tak, že se žalobkyni podle § 11 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění účinném do 30. 6. 2017 (dále jen „zákon o místních poplatcích“), a podle obecně závazné vyhlášky města R. č. 5/2015, o místních poplatcích (dále jen „vyhláška o místních poplatcích“) vyměřuje místní poplatek za zábor 57 m veřejného prostranství ve městě R. v části ulice N. V. sousedící s pozemkem p. č. X v k. ú. R. u P. (dále jen „pozemek žalobkyně“), za období od 15. 4. 2016 do 16. 6. 2016 v částce 17 955 Kč. Městský úřad původně vyměřil místní poplatek ve výši 17 640 Kč za zábor 56 m veřejného prostranství v tomtéž období.

2. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že žalobkyni byl rozhodnutími městského úřadu ze dne 19. 4. 2016 a 16. 5. 2016 povolen zábor veřejného prostranství o výměře 8 m v období od 15. 4. do 16. 6. 2016. Žalobkyně uhradila za tento zábor dva místní poplatky v souhrnné výši 2 480 Kč. Městský úřad však zjistil, že nahlášená plocha záboru neodpovídala skutečnému stavu. Při stanovení rozsahu záboru vycházel žalovaný z technické zprávy autorizovaného geodeta Ing. R. ze dne 28. 8. 2016, podle níž činila celková plocha záboru 65 m. Vzhledem k tomu, že žalobkyně již uhradila místní poplatek za zábor 8 m, byl jí vyměřen k úhradě místní poplatek ze zbývající plochy 57 m. Sazba činila za každý i započatý den 5 Kč/m. Ulice N. V. patří k zpoplatněným veřejným prostranstvím, neboť je uvedena v příloze č. 1 vyhlášky o místních poplatcích. Žalobkyni bylo společným územním rozhodnutím a stavebním povolením ze dne 12. 1. 2015 povoleno zpevnění plochy na části pozemku obce, který má sloužit jako vjezd k domu. Avšak plocha, již žalobkyně zpevnila štěrkem a kudy byl dopravován stavební materiál na stavbu, se nachází v jiném místě. Navezení štěrku na tuto plochu představuje zvláštní užívání veřejného prostranství. Pokud jde o plochu (10 m2), která má sloužit jako vjezd do domu, žalovaný uvedl, že nebyla odečtena, jelikož ji žalobkyně oplotila a umístila zde výkopovou zeminu, což dokládá fotodokumentace. Tím došlo k vyloučení ostatních osob z užívání veřejného prostranství a byla splněna podmínka pro zpoplatnění. Pokud žalobkyně zmínila, že má plochu o výměře 3 m2 pronajatu na základě nájemní smlouvy, pak žalovaný uvedl, že veřejným prostranstvím mohou být i soukromé pozemky, pokud jsou veřejně přístupné bez omezení. Účelem poplatku za užívání veřejného prostranství je z části i kompenzace za omezení práv ostatních uživatelů. Poplatek za užívání veřejného prostranství a nájemné jsou odlišné instituty, jejichž souběh je podle judikatury možný. K tvrzení žalobkyně, že část záboru představuje povolená terénní úprava mezi vozovkou a opěrnou zdí u domu provedená žalobkyní z podnětu stavební komise města R. (dále jen „stavební komise“) z důvodu ochrany vozovky, žalovaný uvedl, že komise je pouze poradním orgánem a její stanoviska nejsou závazná. Stavební úřad nevydal rozhodnutí, kterým by žalobkyni stanovil povinnost postavit opěrnou zeď, přičemž žalobkyně k tomuto tvrzení nepředložila žádné důkazy, tudíž nelze toto tvrzení považovat za prokázané.

3. Žalobkyně uvedla, že je vlastníkem pozemku, na němž na základě stavebního povolení provádí stavbu rodinného domu. S ohledem na terén, ve kterém se pozemek žalobkyně nachází, muselo být v rámci stavebního řízení vyřešeno i terénní uspořádání pozemku. Na základě doporučení stavební komise byl tento problém vyřešen změnou původní projektové dokumentace, a to tak, že jedna stěna domu byla výrazně posílena a vyztužena a prostor mezi touto stěnou a silnicí má být zasypán zeminou. Zábor lze podle žalobkyně rozdělit na tři části. První část o rozloze 8 m za účelem skladování stavebního materiálu žalobkyně nerozporuje. Druhou část tvoří drobné terénní úpravy u jihozápadního cípu pozemku žalobkyně, kudy byl dopravován stavební materiál. Přibližně u hranice mezi pozemkem žalobkyně a pozemkem p. č. X, na němž se nachází silnice, se nacházel terénní zlom, který bylo třeba upravit navezením zeminy, aby přes něj byla možná doprava stavebního materiálu. Z důvodu podmáčení a bláta byla tato část vysypána štěrkem. Třetí část záboru představuje navezení zeminy na svah u silnice. Jde o zeminu vytěženou při stavbě, nikoliv o stavební materiál. Zemina byla uložena na místo terénních úprav mezi vozovkou a stěnou domu v souladu se stavebním povolením.

4. Žalobkyně namítla, že prostranství, za které byl poplatek vyměřen, nesplňuje znaky veřejného prostranství ve smyslu § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“). Žalobkyně v této souvislosti odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/02, publ. pod č. 29, sv. 36 Sb.ÚS, ve němž se Ústavní soud zabýval výkladem pojmu veřejné prostranství. Veřejným prostranstvím je prostranství, které má praktickou využitelnost, nejčastěji se jedná o prostranství vybudované člověkem. Dle žalobkyně několik metrů příkrého blátivého svahu mezi silnicí a soukromou stavební parcelou není veřejným prostranstvím. Podle žalobkyně rovněž nesplňuje vyhláška o místních poplatcích nároky na určitost vymezení veřejného prostranství, což odporuje závěrům vysloveným v nálezu Ústavního soudu ze dne 21. 9. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 50/03, publ pod č. 133, sv. 34 Sb.ÚS. Interpretační pochybnosti vyvolává čl. 9 vyhlášky o místních poplatcích ve spojení s její přílohou č.

1. V čl. 9 vyhlášky o místních poplatcích je totiž uvedeno, že poplatek se platí za užívání veřejných prostranství, která jsou uvedena v příloze č. 1, která obsahuje první odstavec označený „Seznam ulic“ a dále druhý odstavec označený „Seznam veřejných prostranství“. Je sporné, zda poplatku podléhají i ulice uvedené v prvním odstavci. Tato nejednoznačnost však nesmí jít k tíži žalobkyně.

5. V dalším žalobním bodě žalobkyně namítla, že užívání prostranství nenaplňuje zákonné znaky zvláštního užívání dle § 4 odst. 1 zákona o místních poplatcích. Žalobkyně odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 25. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 14/95, publ. pod č. 68, sv. 4 Sb.ÚS, podle něhož je výčet zvláštního užívání dle § 4 zákona o místních poplatcích taxativní a nelze ho rozšiřovat, a nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 20/01, 176, sv. 24 Sb. ÚS, dle něhož zvláštním užíváním nemůže být jakékoliv užití bránící obecnému užívání. Dle žalobkyně navezení štěrku není zvláštním užíváním veřejného prostranství, neboť jednáním žalobkyně nedošlo k omezení obecného užívání.

6. Dále žalobkyně namítá, že nebyla řádně určena výměra prostranství a období, po které bylo využíváno. Jde o tři jednání a skutečnost, že požádala o zábor 8 m2 na určité období, neznamená, že po stejné období trval i zábor dalších částí. Řádně zjištěna nebyla ani výměra, neboť platební výměr byl vydán dne 10. 8. 2016 a geodetická měření byla provedena Ing. R. až dne 28. 8. 2016. Městský úřad tak neměl v době rozhodování podklad, na jehož základě by mohl stanovit dobu a výměru záboru.

7. V posledním žalobním bodě žalobkyně namítá rozpor napadeného rozhodnutí se zásadou proporcionality upravenou v § 2 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Městský úřad vyměřil poplatek bez jakéhokoliv předchozího upozornění či snahy o nalezení smírného řešení, přičemž takové rozhodnutí je pak v rozporu se zásadou proporcionality. Správní orgán mohl vyzvat žalobkyni k tomu, aby odstranila štěrk a uvedla prostranství do původní podoby, což ostatně žalobkyně nabídla již v odvolání proti platebnímu výměru. Ke změně projektové dokumentace a k zasypání části svahu došlo z podnětu stavební komise a tento krok přispívá k ochraně nestabilní přilehlé pozemní komunikace.

8. Žalovaný ve vyjádření k žalobě navrhl její zamítnutí. Uvedl, že námitky žalobkyně jsou obdobné jako odvolací důvody, se kterými se již vypořádal v napadeném rozhodnutí. K námitce, že prostranství nenaplňuje znaky veřejného prostranství, žalovaný uvádí, že vyhláška o místních poplatcích splňuje všechny materiální i formální náležitosti obecně závazného právního předpisu. V příloze této vyhlášky jsou uvedeny lokality, které jsou veřejným prostranstvím, a je mezi nimi uvedena i ulice N. V., která byla předmětem užívání. K námitce, že užívání nelze považovat za zvláštní užívání, žalovaný uvedl, že podle vyhlášky o místních poplatcích poplatku podléhá „umístění skládek stavebního materiálu při výstavbě, rekonstrukci a opravě rodinného domu“. Podle § 4 zákona o místních poplatcích lze vybírat poplatek na základě obecně závazné vyhlášky za umístění skládek. Ze dvou ohlášení žalobkyně je přitom nesporné, že v rámci předmětu ohlášeného užívání je uveden jako druh záboru „uskladnění materiálu“ a „stavební materiál při výstavbě RD“. Je také nesporné, že žalobkyně provádí stavbu rodinného domu. K námitce, že nebyla zjištěna výměra záboru, žalovaný uvedl, že vycházel ze dvou ohlášení žalobkyně, přičemž období záboru nebylo nijak zpochybňováno. Výměra vychází ze zprávy geodeta. Posléze byla tato výměra potvrzena technickou zprávou ze dne 28. 8. 2016. U vytyčení hranic záboru byla žalobkyně osobně přítomna a neuplatnila žádné námitky. K námitce rozporu rozhodnutí se zásadou proporcionality žalovaný uvedl, že v řízení o místních poplatcích se postupuje podle zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění pozdějších předpisů, nikoliv dle správního řádu.

9. Žalobkyně v replice k vyjádření žalovaného uvedla, že obec nemá právo obecně závaznou vyhláškou stanovit, co je a co není veřejným prostranstvím. Obec však může stanovit, že za užívání některých veřejných prostranství bude účtován místní poplatek. Nelze tedy účtovat poplatek za užívání jakýchkoliv prostranství, ale jen těch, které splňují zákonnou definici veřejného prostranství, což v tomto případě splněno nebylo. Žalobkyně znovu poukazuje na skutečnost, že se jednalo o tři dílčí zábory, přičemž první činí nesporným a ostatní dva popírá. Nelze tedy dospět k závěru, že přiznáním jednoho by žalobkyně přiznala i další dva větší zábory.

10. Soud ověřil, že žaloba byla podána osobou k tomu oprávněnou, je včasná a není nepřípustná. Soud proto přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, v rozsahu napadených výroků a v mezích uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu v době rozhodování žalované (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Soud dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

11. Z obsahu správního spisu soud zjistil, že dne 12. 1. 2015 bylo vydáno společné rozhodnutí o umístění stavby a stavební povolení. Předmětem byl rodinný dům v ulici N. V., na pozemku žalobkyně a na pozemku p. č. X. Rozhodnutí nabylo právní moci dne 16. 5. 2015. V rámci podmínek pro provedení stavby bylo stanoveno, že město R. „souhlasí s úpravou vjezdu (části pozemku parc. č. X v majetku města R.) na pozemek parc. č. X zásypem terénní hrany (dle PD st. SP zpracovanou 05/2014 ateliérem K.).“ V odůvodnění rozhodnutí je k tomu v rámci vypořádán námitky jedné z odvolatelek uvedeno, že „stavební úřad požadoval souhlas vlastníka pozemku s úpravou vjezdu z pozemku č. parc. X na pozemek parc. č. X, který stavebník doložil. Požadovaná úprava je patrná z projektové dokumentace.“ 12. Dne 18. 4. 2016 žalobkyně podala žádost o povolení záboru 8 m veřejného prostranství v ulici N. V. u pozemku žalobkyně v období od 15. 4. do 15. 5. 2016. Jako druh záboru uvedla „stavební materiál při výstavbě RD“. Povolením ze dne 19. 4. 2016 jí byl vyměřen poplatek ve výši 1 200 Kč, který žalobkyně uhradila. Dne 16. 5. 2016 podala žalobkyně druhou žádost o povolení záboru 8 m veřejného prostranství v ulici N. V. u pozemku žalobkyně za období od 16. 5. do 16. 6. 2016. Jako druh záboru uvedla „uskladnění materiálu“. Povolením ze dne 16. 5. 2016 jí byl vyměřen poplatek ve výši 1 280 Kč, který žalobkyně uhradila.

13. Ve správním spise je dále založen email od geodeta Ing. M. R. adresovaný úřední osobě městského úřadu a v kopii též žalobkyni, v němž se uvádí, že geodet zaměřil oplocení v místě, kde zasahuje do pozemku p. č. X a určil, že celková plocha záboru činí 37 m. Zpráva byla dále přeposlána v rámci městského úřadu s tím, že bude potřeba doměření záboru.

14. Přípisem ze dne 25. 5. 2016 městský úřad informoval žalobkyni o tom, že ohlášená plocha záboru veřejného prostranství neodpovídá skutečnosti, a proto město R. zadalo geometrické měření záboru pozemků p. č. X a X. Bylo zjištěno, že celková plocha záboru činí 64 m. Žalobkyně proto byla vyzvána k doplacení částky 17 640 Kč za 56 m.

15. Platebním výměrem ze dne 29. 6. 2016 vyměřil městský úřad žalobkyni místní poplatek za zábor veřejného prostranství o rozloze 56 m sousedícího s pozemkem žalobkyně v ulici N. V. za období od 15. 4. 2016 do 16. 6. 2016 ve výši 17 640 Kč. V odůvodnění městský úřad uvedl, že žalobkyně za stejné období požádala o povolení záboru veřejného prostranství na ploše 8 m na umístění stavebního materiálu při výstavbě rodinného domu. Celkem zaplatila částku ve výši 2 480 Kč. Dle městského úřadu však tento údaj neodpovídá celkové ploše záboru, který činí 64 m, z čehož vyplývá, že nebyla splněna poplatková povinnost za zábor veřejného prostranství o ploše 56 m ve výši 17 640 Kč.

16. Žalobkyně dne 30. 7. 2016 podala odvolání proti platebnímu výměru městského úřadu, ve kterém uvedla, že nesouhlasí s vyměřením poplatku. Plocha záboru 64 m nebyla nikterak doložena. Autorizovaným geodetem byla vyměřena plocha cca 30 m, zbytek je jen odhadem. Nicméně dotčená plocha záborem ani není, přičemž dále popsala obdobně jako v žalobě důvody, které vedly k úpravě terénu a navezení zeminy na veřejné prostranství sousedící s pozemkem žalobkyně.

17. Ve spise je dále založena technická zpráva geodeta Ing. J. R. ze dne 28. 8. 2016. V ní je uvedeno, že výměra záboru činí 65 m. Z přiloženého protokolu plyne, že žalobkyně byla seznámena dne 28. 8. 2016 s výsledky vytyčení, přičemž neměla k vytyčeným bodům žádné připomínky. Z emailové komunikace mezi úředními osobami žalovaného a městského úřadu ze dne 19. 10. 2016 plyne, že technickou zprávu nechal městský úřad vypracovat až po podání odvolání. Do spisu žalovaného byla městským úřadem zaslána dne 19. 10. 2019.

18. Součástí správního spisu je dále vyhláška o místních poplatcích, letecké snímky katastrálních map a fotodokumentace z místa stavby (bez uvedení konkrétního data) pořízená zjevně v letních měsících (dle vegetace), na níž je zachycena navážka zeminy a rozhrnutý štěrk u hranice mezi pozemkem žalobkyně a pozemkem p. č. X.

19. Napadeným rozhodnutím ze dne 10. 11. 2016, ve znění opravného rozhodnutí ze dne 22. 2. 2017, č. j. 027956/2017/KUSK, žalovaný rozhodl o odvolání žalobkyně, jak je výše uvedeno.

20. Podle § 34 zákona o obcích jsou veřejným prostranstvím všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru.

21. Podle § 4 odst. 1 první věty zákona o místních poplatcích se poplatek za užívání veřejného prostranství vybírá za zvláštní užívání veřejného prostranství, kterým se rozumí provádění výkopových prací, umístění dočasných staveb a zařízení sloužících pro poskytování prodeje a služeb, pro umístění stavebních nebo reklamních zařízení, zařízení cirkusů, lunaparků a jiných obdobných atrakcí, umístění skládek, vyhrazení trvalého parkovacího místa a užívání tohoto prostranství pro kulturní, sportovní a reklamní akce nebo potřeby tvorby filmových a televizních děl.

22. Podle § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích zavede obec poplatky obecně závaznou vyhláškou, ve které upraví podrobnosti jejich vybírání, zejména stanoví konkrétní sazbu poplatku, vznik a zánik poplatkové povinnosti, lhůty pro plnění ohlašovací povinnosti, splatnost, úlevy a případné osvobození od poplatků. U poplatku za užívání veřejného prostranství určí místa, která v obci podléhají poplatku za užívání veřejného prostranství.

23. Žalobkyně v rámci prvního žalobního bodu namítla, že část pozemku p. č. X, jež měla být předmětem záboru, není veřejným prostranstvím dle § 34 zákona o obcích, a pokud by jím byla, pak uvedla, že s ohledem na neurčitost znění vyhlášky o místních poplatcích nelze takový zábor zpoplatnit.

24. Obecně lze uvést, že veřejná prostranství představují jeden z předmětů veřejného užívání předem neomezeným okruhem uživatelů. Rozlišují se přitom dva druhy veřejného užívání, a to užívání obecné a užívání zvláštní. Obecné užívání nevyžaduje žádné rozhodnutí správního orgánu, není tedy pro něj třeba žádné povolení, okruh uživatelů je neomezený. Naproti tomu zvláštní užívání vzniká na základě správního rozhodnutí a jen pro uživatele v tomto rozhodnutí označeného. Ustanovení § 34 zákona o místních poplatcích vymezuje veřejná prostranství dvěma způsoby, a to jednak demonstrativním výčtem veřejných prostranství, a dále jejich obecnými znaky, kterými jsou veřejné užívání a přístupnost. Tyto znaky platí jak pro nepojmenovatelné tzv. další prostory tvořící veřejná prostranství, tak pro druhy či typy veřejných prostranství vyjmenované demonstrativně v definici (srov. rozsudek NSS ze dne 25. 10. 2005, č. j. 5 As 49/2004-77, publ. pod č. 774/2006 Sb.). Ústavní soud k tomu v nálezu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/02, na nějž poukazovala i žalobkyně, konstatoval, že definici veřejného prostranství uvedenou v § 34 zákona o obcích nelze považovat za příliš širokou. Pojem další prostory přístupné bez omezení totiž nelze vykládat jako jakékoliv jiné prostory, ale tak, že „jde o prostranství, mající obdobný charakter jako náměstí, tržiště, silnice, místní komunikace, parky a veřejná zeleň“.

25. V daném případě je z fotodokumentace, situačních zákresů i popisu umístění záboru obsažených ve správním spise zřejmé, že se navážky zeminy a štěrku, jež měly představovat zábor, nachází na pásu zeleně ve svahu na pozemku p. č. X při hranici s pozemkem žalobkyně. Tento relativně úzký pás zeleně bezprostředně přiléhá k asfaltové vozovce v ulici N. V.. Chodníky se na této ulici nenachází. Dále je patrné, že navážka nezasahuje do asfaltové vozovky v ulici a neomezuje průchod chodců či provoz vozidel po této ulici.

26. Není sporu, že ulice N. V. je jako veřejné prostranství vymezena v seznamu ulic v bodě přílohy č. 1 vyhlášky o místních poplatcích. Tato ulice je v předmětném místě tvořena vozovkou místní komunikace, která sama o sobě splňuje definiční znaky veřejného prostranství, tj. veřejnou přístupnost a veřejné užívání. Tyto znaky jsou však splněny i v případě přilehlého pásu zeleně na pozemku p. č. X, který je rovněž veřejně přístupný a způsobilý k veřejnému užívání. Na tom nic nemění relativně malá šíře tohoto pásu zeleně, jeho terénní uspořádání a dokonce ani skutečnost, že žalobkyně, resp. stavebník pás zeleně při hranici vozovky ohradili dočasným oplocením, jak vyplývá z fotodokumentace, neboť ani takovým svévolným jednáním neztrácí veřejné prostranství znak veřejné přístupnosti (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21. 8. 2015, č. j. 30 Af 60/2013 – 42). I kdyby tato plocha byla užívána například jen k tomu, aby chodci mohli ustoupit z vozovky před jedoucím vozidlem, naplňuje pás zeleně znaky veřejného prostranství. Žalobkyně se proto mýlí, pokud se domnívá, že předmětná část pozemku p. č. X, jež byla předmětem záboru, není veřejným prostranstvím.

27. Žalobkyně vedle toho rovněž namítá, že vyhláška o místních poplatcích nedostatečně určitě vymezuje plochy veřejných prostranství, jejichž zvláštní užívání je zpoplatněno. K tomu, aby zvláštní užívání takového veřejného prostranství bylo zpoplatněno, musí takové prostranství být v souladu se zákonem o místních poplatcích za veřejné prostranství označeno a to obecně závaznou vyhláškou. Tato povinnost je stanovena v § 14 zákona o místních poplatcích. K náležité specifikaci veřejného prostranství v rámci obecně závazné vyhlášky se vyjádřil Ústavní soud např. v nálezu ze dne 25. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 14/95, v němž uvedl: „Jak vyplývá ze zákona o místních poplatcích, je účelem veřejného prostranství jeho obecné užívání, které je bezplatné a zvláštní užívání, které je úplatné. Zpoplatnění se nemusí týkat všech veřejných prostranství. Proto je nutné provést přesnou specifikaci veřejných prostranství pro zvláštní užívání uvedením názvu místa nebo jinak blíže charakterizovat jejich umístění v obci, aby byla vyloučena jejich záměna a současně aby nebyla narušena právní jistota občanů.“ 28. V čl. 9 vyhlášky o místních poplatcích se uvádí, že poplatek podle této vyhlášky se platí za užívání veřejných prostranství, která jsou jmenovitě uvedena v příloze č. 1, která je nedílnou součástí vyhlášky. Příloha č. 1 tak určuje konkrétní veřejná prostranství, jejichž zábor podléhá poplatkové povinnosti. Je pravdou, že příloha je rozdělena na dva body, přičemž v 1. bodě je upraven „Seznam ulic“, mezi nimiž je uvedena i ulice N. V., a v 2. bodě je uveden „Seznam veřejných prostranství“. Takové rozdělení ovšem neznamená, že ulice uvedené v 1. bodě nejsou veřejným prostranstvím. Zastupitelstvo města R., jež vyhlášku o místních poplatcích vydalo, se rozhodlo její přílohu rozdělit do dvou bodů zjevně z toho důvodu, aby bylo zřejmé, jaká místa jsou ulicemi, a jaká jsou jinými prostranstvími např.: dětskými hřišti nebo sportovními areály. Z tohoto členění však nelze vyvozovat, že ulice uvedené v 1. bodě přílohy č. 1 vyhlášky o místních poplatcích veřejnými prostranstvími nejsou. V tomto ohledu tedy nelze s argumentací žalobkyně souhlasit.

29. I přes uvedené však soud dospěl k závěru, že ze znění vyhlášky o místních poplatcích nelze dovodit, že by v daném případě mělo zpoplatnění podléhat i zvláštní užívání předmětného pásu zeleně a v tomto smyslu lze přisvědčit námitce, podle níž vyhláška o místních poplatcích není dostatečně určitá. Z hlediska konstrukce místního poplatku za užívání veřejného prostranství je předmět poplatku definován dvěma dílčími znaky, a to (1.) způsobem zvláštního užívání vymezeným v § 4 odst. 1 zákona o místních poplatcích a (2.) vymezením veřejného prostranství, z jehož zvláštního užívání je místní poplatek vybírán. I na místní poplatky se přitom vztahuje požadavek zákonnosti daně plynoucí z čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, a právě proto musí být oba tyto znaky vymezující předmět místního poplatku dostatečně určitě specifikovány obecně závaznými právními předpisy. Je proto třeba trvat na tom, aby v souladu s již citovaným nálezem Ústavního soudu bylo veřejné prostranství podléhající zpoplatnění obecně závaznou vyhláškou popsáno přesně a jednoznačně, neboť pouze tak lze zajistit odpovídající míru právní jistoty poplatníků. Požadavek určitosti se však neomezuje pouze na určitost označení veřejného prostranství. Podstatné je i to, aby byly jednoznačně a přesně určeny i hranice, resp. plošný rozsahu zpoplatněného veřejného prostranství.

30. V dané věci hraje rozhodující roli z hlediska určení rozsahu zpoplatněného veřejného prostranství výklad pojmu ulice, jejichž seznam je uveden v 1. bodě přílohy č. 1 vyhlášky o místních poplatcích. Ulice se dle § 34 zákona o obcích řadí mezi jeden z typů veřejných prostranství, nicméně zákon o obcích, zákon o místních poplatcích ani jiné právní předpisy včetně vyhlášky o poplatcích pojem ulice blíže nedefinují. Tento pojem spadá do kategorie tzv. neurčitých právních pojmů, jejichž definování obecně v právních předpisech zpravidla pro jejich povahu samo není vhodné, někdy dokonce ani možné. Neurčité právní pojmy zahrnují jevy, nebo skutečnosti, které nelze zcela přesně právně definovat, jejich obsah a rozsah se může v čase a místě měnit (srov. např. rozsudky NSS ze dne 20. 10. 2004, č. j. 1 As 10/2003 - 58, a ze dne 28. 7. 2005, č. j. 5 Afs 151/2004 – 73). V obecné řeči je ulice povětšinou chápána jako cesta mezi domy ve městech či obcích (viz Internetová jazyková příručka Ústavu pro jazyk český Akademie věd České republiky dostupná na https://prirucka.ujc.cas.cz). Jde o typ veřejně přístupného prostranství, jež plní primárně dopravní a komunikační funkci, zahrnuje typicky vozovku pozemní komunikace, přilehlé chodníky pro chodce, a jiná zařízení sloužící dopravě a chodcům (např. tramvajové koleje a pásy, přechody, nástupní ostrůvky, parkovací místa, cyklostezky), případně též pásy zeleně a je zpravidla ohraničeno zřetelnou uliční čarou tvořenou zdmi budov či oplocením. Skutečnost, že pojem ulice nelze omezovat jen na samotnou vozovku, potvrzuje např. rozsudek NSS ze dne 6. 9. 2019, č. j. 5 As 341/2018 - 42, podle něhož: „Právní řád České republiky sice neobsahuje definici ulice, avšak lze dovodit (mj. z definice pozemní komunikace), že zahrnuje též okolí silnice, chodníky i přilehlé zpevněné plochy.“ 31. V projednávané věci jde však o specifickou situaci, neboť ulice N. V. v místě, kde se nachází pozemek žalobkyně, je tvořena zpevněnou vozovkou bez chodníků, která volně přechází do asi 2 metry širokého pásu zeleně, jenž se svažuje od silnice směrem dolů a hraničí s pozemkem žalobkyně. V místě přitom není patrná jasná uliční čára, jež by prostor ulice jasně vymezovala. Jediné na první pohled rozeznatelné rozhraničení zde tvoří hranice mezi zpevněnou vozovkou a pásem zeleně, na němž mělo dojít k záboru. Nejde přitom pouze o hranici prostorovou, nýbrž i funkční, neboť na rozdíl od vozovky není pás zeleně způsobilý plnit odpovídajícím způsobem dopravní a komunikační funkce tak jako samotná vozovka. Zeleň v okolí vozovky zde sice prostorově s vozovkou souvisí, ovšem není s ní natolik úzce provázána, že by plnila i stejné funkce, jak je tomu např. v místech, kde je ulice vedle vozovky tvořena pásy zeleně, jež oddělují vozovku od chodníku. Z těchto důvodů v daném specifickém případě dle názoru soudu nelze považovat pás zeleně za součást ulice.

32. Pokud by tomu mělo být naopak, pak by bylo jen stěží možné stanovit jakékoliv rozumné vodítko pro ohraničení prostoru ulice, neboť zákon o obcích, zákon o místních poplatcích ani vyhláška o obcích neposkytují podklad pro úvahy o tom, v jakém rozsahu by pás zeleně měl být do prostoru ulice zahrnut. Z vyhlášky o místních poplatcích nelze dovodit záměr zpoplatnění pásu zeleně přiléhajících k vozovce ani systematickým či teleologickým výkladem. Za těchto zcela specifických okolností je proto namístě přijmout zužující výklad v tom smyslu, že zpoplatnění zvláštního užívání veřejného prostranství, tj. ulice N. V., se v daném konkrétním místě vztahuje pouze na zpevněnou vozovku, nikoliv však na přilehlý pás zeleně ve svahu u hranice s pozemkem žalobkyně. Je však třeba zdůraznit, že uvedené úvahy se vztahují pouze na daný konkrétní případ a nelze je zobecnit, neboť vychází z konkrétních místních poměrů, přičemž vymezení rozsahu ulice může být v jiných místech, a to třeba i na téže ulici, širší s ohledem na případné odlišné prostorové a funkční uspořádání.

33. Soud tak uzavírá, že vyměření poplatku za užívání veřejného prostranství žalobkyni v tomto případě nemá dostatečný podklad v zákoně ani ve vyhlášce o místních poplatcích. Z tohoto důvodu soud shledal námitku neurčitosti vyhlášky místních poplatcích důvodnou, byť na základě částečně odlišné argumentace, než uváděla žalobkyně.

34. V dalším žalobním bodě žalobkyně ve vztahu k druhé a třetí části záboru (viz bod 3 tohoto rozsudku) namítla, že předmětný způsob užívání prostranství nenaplňuje zákonné znaky zvláštního užívání dle § 4 odst. 1 zákona o místních poplatcích. Soud k tomu uvádí, že v taxativním výčtu uvedeném v tomto ustanovení je zahrnuto mj. „provádění výkopových prací“, jímž se má na mysli i činnost spočívající v údržbě stavby, nezbytných úpravách, zabezpečovacích pracích nebo terénních úpravách. Pokud jde o plochy zpoplatnění, náleží do „prováděných výkopových prací“ nejen samotný výkop, ale i místo, kde je odložena zemina, případně jiný materiál z výkopu. Dále je do taxativního výčtu zpoplatněných způsobů zvláštního užívání veřejného prostranství zahrnuto i umístění stavebních zařízení, což je vše, co slouží k vybudování stavby. Patří mezi ně např.: lešení, montážní a stavební plošiny, kontejnery, lávky, míchačka, provizorní příjezdová cesta, místo určené pro stavební materiál (v podrobnostech k výkladu pojmů provádění výkopových prací a umístění stavebních zařízení viz V. Těžký a kol.: Zákon o místních poplatcích. Komentář., Praha: Wolters Kluwer, 2017). Pokud druhá část záboru spočívala, jak žalobkyně sama uvedla, v terénních úpravách, které byly prováděny za účelem zpevnění cesty, pak soud dospěl k názoru, že se jedná o zvláštní užívání ve smyslu výše uvedeného ustanovení, neboť jde o zřízení provizorní příjezdové cesty a terénní práce. Pokud jde o třetí části záboru, pak soud souhlasí s žalobkyní, že se v případě uložené zeminy nejedná o stavební materiál. Avšak s ohledem na výše uvedené, je nutné takové jednání podřadit pod výkopové práce. Ve vztahu k oběma shora uvedeným částem záboru, lze tedy konstatovat, že naplňují znaky zvláštního užívání ve smyslu § 4 odst. 1 zákona o místních poplatcích. Tento žalobní bod tedy není důvodný.

35. V dalším žalobním bodě žalobkyně namítá nedostatečné zjištění rozsahu výměry údajného záboru a jeho trvání. Ohledně výměry záboru lze žalobkyni přisvědčit v tom ohledu, že správní spis neobsahuje doklady, na jejichž základě městský úřad dospěl při vydání platebního výměru ke skutkovému závěru o tom, že došlo k celkovému záboru 64 m2 veřejného prostranství. Správní spis obsahuje toliko emailovou komunikaci mezi úřední osobou městského úřadu a geodetem Ing. R. ze dne 19. 5. 2016, v níž je uvedeno, že tento geodet zaměřil „oplocení v místě, kde zasahuje do obecního pozemku p. č. X“ s tím, že celkový zábor činí 37 m2. V navazující emailové komunikaci z téhož dne mezi úředními osobami městského úřadu nicméně bylo uvedeno, že by bylo třeba ještě dodatečně zaměřit zbylou část záboru. O dalším měření však není ve spise žádná zmínka. Z obsahu správního spisu tak nelze žádným způsobem zjistit, na základě jakých podkladů dospěl následně městský úřad ke skutkovému závěru, že celková plocha záboru činila 64 m2.

36. Teprve následně po podání odvolání žalobkyní se městský úřad pokusil zajistit dostatečný podklad k zjištění skutkového stavu a to tak, že požádal autorizovaného geodeta Ing. R. o vytyčení a zaměření skutečné plochy záboru. Dne 19. 10. 2016 byla technická zpráva autorizovaného geodeta Ing. R. obsahující též protokol o vytyčení a vytyčovací náčrt elektronicky předána žalovanému. Nicméně tato technická zpráva neprokazuje dobu trvání záboru ani jeho rozsah v době, za níž byl poplatek vyměřen. Dokládá maximálně tu skutečnost, že rozsah záboru činil 65 m2 v době provedení měření geodeta, tj. dne 28. 8. 2016. Žalobkyni lze proto přisvědčit v tom, že v daném případě nebylo prokázáno, že se údajný zábor o celkovém rozsahu 65 m2 na pozemku p. č. X nacházel již v době, za níž byl žalobkyni místní poplatek vyměřen, zda tomu tak bylo po celou tuto dobu nebo zda nebyl zábor prováděn postupně ve více fázích, což by samozřejmě mělo vliv na výši vyměřeného poplatku. K prokázání doby trvání záboru nejsou ve správním spise žádné podklady s výjimkou dvou žádostí žalobkyně o povolení záboru a na ně navazujících povolení, které se však vztahují pouze k záboru o rozsahu 8 m2, za který však žalobkyně místní poplatek uhradila. Soud z tohoto důvodu shledal tento žalobní bod důvodným.

37. V rámci posledního žalobního bodu žalobkyně poukazuje na rozpor se zásadou proporcionality. V tomto ohledu je však třeba uvést, že argumentace žalobkyně není přiléhavá. V prvé řadě platí, že ustanovení § 2 odst. 3 správního řádu, na něž odkazuje žalobkyně, upravuje zásadu proporcionality jako jednu ze základních zásad správního řízení. Na řízení, jehož předmětem je vyměření místního poplatku, jako jedné z forem daní [viz § 2 odst. 3 písm. a) zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“)], se však vztahuje úprava daňového řádu. V daňovém řízení se primárně uplatní základní zásady upravené v § 5 - § 9 daňového řádu, byť i tyto v § 5 odst. 3 daňového řádu upravují princip proporcionality, a to tak, že „správce daně používá při vyžadování plnění jejich [míněno osob zúčastněných na správě daní] povinností jen takové prostředky, které je nejméně zatěžují a ještě umožňují dosáhnout cíle správy daní.“ Uplatnění principu přiměřenosti však nelze absolutizovat, neboť se projeví pouze v těch případech, kdy předpisy daňového práva dávají správci daně možnost volby, jak v konkrétním případě postupovat, a zakládají mu tedy více možností, jak dosáhnout cíle daňové správy. Pokud např. má správce daně možnost získat určitou informaci z veřejně dostupných rejstříků, neměl by jejich zjišťováním zatěžovat osoby zúčastněné na správě daní. Jinak tomu ovšem je v situaci, kdy plátci již vznikne ex lege daňová (zde poplatková) povinnost, neboť v takovém případě má správce nejen oprávnění, ale i povinnost postupovat tak, aby bylo dosaženo cíle správy daně, tj. aby daň byla v zákonné výši vyměřena a vybrána (§ 2 odst. 1 daňového řádu). Zásada přiměřenosti (proporcionality) se pak vztahuje pouze na postup správce daně, nemůže však nikterak ovlivnit výslednou výši daně (poplatku). Opačný postup by byl v rozporu s principem rovnosti, a navíc by podkopával důvěru občanů v zákonnost daňové správy. Žalobkyně se mýlí, pokud tvrdí, že správní orgán (míněno patrně městský úřad) měl i jiné možnosti, jak danou situaci řešit např. tak, že by žalobkyni upozornil a vyzval ji, aby údajný zábor odstranila. Relevantní právní úprava obsažená v zákoně o místních poplatcích, daňovém řádu ani ustanovení vyhlášky o místních poplatcích totiž takovou povinnost neukládá, a vznik poplatkové povinnosti žalobkyně proto nelze takovým úkonem podmiňovat. Soud v této souvislosti odkazuje na § 11 zákona o místních poplatcích, z něhož plyne, že v případě zaplacení poplatku v nesprávné výši bude vydán platební výměr, a městskému úřadu tedy nedává prostor pro správní uvážení, zda místní poplatek vyměřit či nikoliv. Ani dodatečné odstranění záboru veřejného prostranství nemůže nic změnit na tom, že zábor po určitou dobu trval a vznikla z něj i poplatková povinnosti, pokud byl zpoplatněn obecně závaznou vyhláškou. V daném případě zbývá dodat jen to, že žalobkyně byla na větší rozsah záboru a s tím související poplatkovou povinnost upozorněna již přípisem městského úřadu ze dne 25. 5. 2016, který jí byl doručen 8. 6. 2016, tedy ještě před vydáním platebního výměru, avšak dle všeho na tento přípis nikterak nereagovala. Soud proto shledal tento poslední žalobní bod nedůvodným. Závěr a rozhodnutí o náhradě nákladů řízení 38. Soud shledal žalobu jako celek důvodnou, a proto zrušil napadené rozhodnutí z části pro nezákonnost (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) a z části proto, že skutkový stav, který vzal žalovaný za základ svého rozhodnutí, nemá oporu v podkladech správního spisu [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Vzhledem k tomu, že soud dospěl k závěru, že poplatková povinnost týkající se záboru předmětné části veřejné zeleně nemá v daném případě dostatečný podklad ve znění vyhlášky o místních poplatcích, a proto nelze poplatek za zvláštní užívání tohoto veřejného prostranství vůbec vyměřit (viz bod 29 tohoto rozsudku), zrušil rovněž prvostupňové rozhodnutí, tj. platební výměr městského úřadu (§ 78 odst. 3 s. ř. s.). V dalším řízení je žalovaný vázán právním názorem zdejšího soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.)

39. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný nebyl v řízení ani z části úspěšný, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyně měla ve věci plný úspěch, a proto má právo na náhradu nákladů řízení, které tvoří pouze zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč. Náhrada nákladů řízení je splatná ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.)