č. j. 5 A 14/2021- 112

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Gabriely Bašné a soudkyň JUDr. Evy Pechové a Mgr. Martiny Weissové ve věci žalobce Vodohospodářská společnost Rokycany, s.r.o., IČO 4535132 sídlem Sedláčkova 651, Plzeňské Předměstí, 337 01 Rokycany zastoupen advokátem Mgr. Lukášem Nohejlem se sídlem Opletalova 1525/39, 110 00 Praha proti žalovanému Ministerstvo financí se sídlem Letenská 15, 118 10 Praha 1 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, takto:

Výrok

I. Žaloba se v části, kterou se žalobce domáhá, aby soud určil, že cenová kontrola, zahájená oznámením ze dne 22. 11. 2018, č. j. MF-27365/2018/1604-3, a provedená u žalobce žalovaným, byla nezákonným zásahem do práv žalobce, odmítá.

II. Zásah žalovaného, spočívající v zahájení a vedení správního řízení, zahájeného oznámením o zahájení správního řízení ze dne 11. 12. 2020, č. j. MF-33943/2020/1602-2, a vedeného žalovaným vůči žalobci jako podezřelému z přestupku, byl nezákonný.

III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 18 456 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce, advokáta Mgr. Lukáše Nohejla.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Žalobce se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který spatřoval ve správním řízení zahájeném dne 14. 12. 2020 a vedeném pod sp. zn. MF-33943/20/V00017 vůči žalobci jako podezřelému z přestupku. Žalobce se podanou žalobou domáhal rovněž toho, aby soud uložil žalovanému povinnost zdržet se jakýchkoliv úkonů směřujících k pokračování tohoto řízení nebo vedoucích k rozhodnutí ve věci samé žalovaným, zejména rozhodnutí či opatření o uložení jakýchkoliv povinností žalobci, s výjimkou vydání rozhodnutí o zastavení tohoto řízení.

2. Městský soud v Praze následně usnesením ze dne 11. 1. 2022, č. j. 5 A 14/2021-96, k návrhu žalobce v podání ze dne 5. 10. 2021 připustil změnu žaloby, a to jen v části, kterou se žalobce domáhá, aby soud určil, že cenová kontrola, zahájená oznámením ze dne 22. 11. 2018, č. j. MF- 27365/2018/1604-3, a provedená u žalobce žalovaným, byla nezákonným zásahem do práv žalobce, a že správní řízení, zahájené oznámením o zahájení správního řízení ze dne 11. 12. 2020, č. j. MF-33943/2020/1602-2, a vedené žalovaným vůči žalobci jako podezřelému z přestupku, bylo nezákonné. Ve zbylé části soud žalobcem navrženou změnu návrhu na zahájení řízení nepřipustil.

II. Obsah žaloby, vyjádření žalovaného a repliky žalobce

3. Žalobce v podané žalobě uvedl, že nezákonnost zásahu spatřuje v nedostatku věcné příslušnosti žalovaného k vedení správního řízení ve věci porušení pravidel věcného usměrňování cen podle § 6 odst. 1 písm. c) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění rozhodném (dále jen „zákon o cenách“). Namítal, že správní řízení je zahájeno a vedeno věcně nepříslušným orgánem ve smyslu § 10 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění rozhodném (dále jen „správní řád“), a proto je nezákonné. Uvedl, že se jedná o přímý a trvající zásah do jeho práv, proti němuž žalobce nemá jiné prostředky bezprostřední obrany.

4. Žalobce s odkazem na čl. 2 odst. 3 Ústavy a na čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod uvedl, že státní moc nelze vůči osobám uplatňovat mimo zákonné zmocnění a pověření k této činnosti či nad jeho rámec. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, č. j. 5 A 116/2001-41, podle žalobce blíže definoval, že uplatňováním státní moci nejsou pouze vydaná rozhodnutí správních orgánů, nýbrž již samotné správní řízení, které je důvodně pociťováno jako zásah do činnosti příslušného subjektu. Byl přesvědčen, že předmětné správní řízení tyto znaky naplňuje, resp. že je naplňovala již cenová kontrola, provedená u žalobce žalovaným před zahájením správního řízení.

5. S ohledem na to, že žaloba byla co do své povahy (původně) žalobou zápůrčí, neboť směřovala proti neukončenému zásahu, dokládal žalobce v souladu s § 85 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění rozhodném (dále jen „s. ř. s.“), že se ochrany či nápravy nemůže domáhat jinými právními prostředky.

6. Poté žalobce zdůraznil, že činnost orgánů veřejné moci musí být podrobována přísné soudní kontrole z hlediska splnění podmínky dostatku působnosti i pravomoci, a to nejenom k vydání určitého rozhodnutí, nýbrž již k vedení samotného řízení, které takovému rozhodnutí předchází. Měl za to, že věcná působnost správního orgánu musí být v právní úpravě vymezena tak, aby bylo možné její jednoznačné určení a aby se kompetence jednotlivých správních orgánů navzájem nepřekrývaly, tedy aby jejich působnost nebyla alternativní či konkurující. Podle názoru žalobce tak zásadně nemá nastat situace, kdy by k vedení téhož řízení či vydání téhož rozhodnutí byly věcně příslušné dva různé správní orgány současně. Poté vysvětlil pojmy působnost a pravomoc a rozlišil je od sebe. Uvedl, že dostatek působnosti je nezbytnou podmínkou jakéhokoli řízení. Předpokladem zákonného a oprávněného výkonu určité pravomoci vůči soukromé osobě pak je dostatek věcné působnosti správního orgánu; ta vyplývá přímo ze zákona či je mu svěřena na základě zákona a v jeho mezích.

7. Žalobce upozornil, že již cenová kontrola, kterou u něj provedl žalovaný, byla nezákonná, a to rovněž z důvodu nedostatku působnosti Ministerstva financí k jejímu provedení. Poukázal na provázanost právní úpravy provádění cenových kontrol a vedení navazujícího řízení o přestupku.

8. Poté shrnul relevantní právní úpravu, zejména poukázal na § 17 odst. 1 a odst. 2 zákona o cenách, § 14 odst. 1 zákona o cenách a § 2 odst. 1 zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen (dále jen „zákon o působnosti v oblasti cen“).

9. Vysvětlil, že žalovaný dovozuje svou působnost z § 2 odst. 1 zákona o působnosti v oblasti cen, nicméně že § 3 odst. 1 téhož zákona stanoví, že cenovou kontrolu fyzických a právnických osob provádí Specializovaný finanční úřad. Žalobce dovodil, že cenovým kontrolním orgánem ve smyslu zákona o cenách je tedy ve vztahu k provádění cenových kontrol fyzických a právnických osob pouze Specializovaný finanční úřad a ten by byl jediný příslušný i k projednání přestupku. Navíc § 3 odst. 2 zákona o působnosti v oblasti cen jako speciální zákon výslovně stanoví působnost a pravomoc Specializovaného finančního úřadu i pro sankcionování přestupků podle zákona o cenách. Vzhledem k tomu měl aplikaci obecného ustanovení § 17 zákona o cenách za vyloučenou. Uzavřel, že § 2 zákona o působnosti v oblasti cen do působnosti žalovaného nezahrnuje vedení správního řízení (o přestupku) ani pravomoc k ukládání pokut; vymezuje případně pouze zbytkovou působnost žalovaného pro cenové kontroly tam, kde ji zákon nesvěřuje jiným orgánům. Působnost k provádění cenové kontroly fyzických a právnických osob i působnost k projednání případného přestupku a uložení sankce je však výslovně svěřena Specializovanému finančnímu úřadu.

10. Jako podpůrný argument uvedl, že pakliže by projednání přestupku a vydání rozhodnutí bylo provedeno žalovaným, znamenalo by to zásah do ústavně zaručených práv žalobce na spravedlivý proces, neboť by došlo k odnětí věci zákonnému soudci. Poukázal na § 12a zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ve znění rozhodném, kterým je místní příslušnost krajských soudů ve správním soudnictví stanovena odchylně od obecného pravidla.

11. Na podporu svého výkladu působnosti Specializovaného finančního úřadu a tedy nedostatku věcné příslušnosti žalovaného taktéž obsáhle rozebral účel právní úpravy a porovnal platné znění § 2 odst. 2 a § 3 odst. 1 a 2 zákona o působnosti v oblasti cen se zněním před jeho novelizací. Žalobce dospěl k závěru, že od 1. 1. 2013 žalovaný není oprávněn projednávat přestupky podle zákona o cenách a ukládat za ně pokuty, neboť mu žádný zákon takovou pravomoc nesvěřuje.

12. Žalobce v této souvislosti také odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2013, č. j. 8 Afs 48/2013-31. Citoval rovněž sdělení žalovaného z webových stránek Finanční správy. Poukázal taktéž na vyjádření žalovaného v jiném řízení před Nejvyšším správním soudem, resp. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2014, č. j. 4 As 48/2014-71.

13. Žalobce závěrem konstatoval, že skutečnost, že žalovaný je obecně nadřízeným správním orgánem (nikoli však bezprostředně nadřízený správní orgán, kterým je Odvolací finanční ředitelství) vůči Specializovanému finančnímu úřadu není relevantní ve vztahu k otázce zákonnosti zahájení a vedení správního řízení v prvním stupni. Uvedl, že zmocnění žalovaného k rozhodnutí, že v odůvodněných případech provede řízení sám, bylo zrušeno zákonem č. 407/2012 Sb. ke dni 1. 1. 2013. Dodal, že žalovaný je oprávněn rozhodovat o mimořádných opravných prostředcích je založena na jiných zákonných ustanoveních a není tímto dotčena. Uvedl, že postup podle § 11 odst. 2 správního řádu je možný až v případě, kdy je zákonem dána současně věcná příslušnost více správních orgánů, což však není tento případ. Poukázal rovněž na to, že bude-li správní řízení vůči žalobci vedeno žalovaným a nikoli Specializovaným finančním úřadem, má to dopady i na možnost podání opravného prostředku žalobcem.

14. Žalobce navrhl soudu, aby potvrdil nezákonnost zahájení a vedení správního řízení žalovaným a současně aby žalovanému zakázal v zásahu proti žalobci pokračovat.

15. Žalovaný ve vyjádření ze dne 16. 3. 2021 konstatoval, že jeho věcná působnost k provádění cenové kontroly je dána § 2 odst. 1 zákona o působnosti v oblasti cen, přičemž tento zákon dále určuje oblasti cenové regulace a kontroly, které jsou svěřeny jiným orgánům. Připustil, že § 3 odst. 1 zákona o působnosti v oblasti cen stanovuje působnost Specializovaného finančního úřadu k provádění cenových kontrol fyzických a právnických osob, nicméně dle jeho přesvědčení se nejedná o působnost výlučnou. Odmítnul výklad žalobce, který měl za čistě jazykový a vytrhnutý z kontextu celého právního předpisu.

16. Žalovaný s odkazem na důvodovou zprávu k zákonu o působnosti v oblasti cen předně uvedl, že Specializovaný finanční úřad není na rozdíl od Ministerstva financí cenovým regulátorem. Úmyslem zákonodárce podle žalovaného nebylo svěřit kontrolní pravomoc výlučně Specializovanému finančnímu úřadu, resp. orgánu finanční správy, který není regulátorem žádné specifické oblasti. Vysvětlil, že v oblastech, kde jako regulátor vystupuje jiný subjekt, tento rovněž kontroluje dodržování svých regulací. Správní orgány vyjmenované v § 2a až 2d zákona o působnosti v oblasti cen vykonávají kontrolu cen výlučně samy a žalovaný není oprávněn do jejich činnosti zasahovat. Nicméně v oblasti obecné kontroly dodržování cenové regulace (§ 3 až 4a zákona o působnosti v oblasti cen) má žalovaný působnost vedle stanovených správních orgánů. Pokud totiž vystupuje jako cenový regulátor, musí nutně mít rovněž možnost provedení cenové kontroly. Podotknul, že žalobcem zastávaný výklad vede k absurdnímu závěru, že k cenové kontrole právnických a fyzických osob je oprávněn pouze Specializovaný finanční úřad.

17. K žalobcem odkazovanému úryvku sdělení z webových stránek Finanční správy žalovaný uvedl, že je vytržen z kontextu daného sdělení. To mělo pouze informovat o organizační změně na nižší úrovni cenové kontroly. K odkazovanému rozsudku Nejvyššího správního soudu uvedl, že nikdy netvrdil, že by na Specializovaný finanční úřad přešly kontrolní pravomoci jakožto výhradního kontrolora. V daném vyjádření se žalovaný pouze vyjádřil ve smyslu, že nadále nepůsobí jako odvolací orgán v těchto věcech, neboť byl nahrazen Odvolacím finančním ředitelstvím.

18. Žalovaný závěrem konstatoval, že z uvedených úvah vycházela i vláda při rozhodování o zřízení nového oddělení s přímým záměrem, aby nově zřízené oddělení provádělo cenové kontroly u významnějších vodárenských společností. Žalovaný jako orgán v čele resortu, do nějž Specializovaný finanční řad spadá, si proto vymezil do své výlučné působnosti provádění cenových kontrol TOP 50 největších vodohospodářských společností v zemi.

19. Žalovaný navrhl soudu, aby žalobu zamítl.

20. Žalobce v replice ze dne 6. 4. 2021 zdůraznil, že pro výklad zákona o působnosti v oblasti cen aplikoval kromě jazykového, historického a teleologického výkladu i komparativní analýzu, vyplývající ze souvisejících právních předpisů a odkazů mezi nimi; a že vychází přímo z rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu. Vysvětlil, že působnost Specializovaného finančního úřadu k provádění cenových kontrol je zákonem vymezena jednak ve vztahu k okruhu subjektů, u nichž kontrolu vykonává, jednak ve vztahu k předmětu kontroly, a to při respektování speciální působnosti některých dalších orgánů státní správy, jež se uplatní přednostně. Pokud tedy není stanovena speciální působnost jiného orgánu státní správy, je k provedení cenové kontroly a k vedení správního řízení o přestupku a uložení sankce za shledaná porušení zákona o cenách u daných subjektů vždy příslušný pouze Specializovaný finanční úřad dle speciální právní úpravy v § 3 odst. 1 a 2 zákona o působnosti v oblasti cen.

21. Nesouhlasil s námitkou žalovaného, že jeho oprávnění provádět cenovou kontrolu má vyplývat mj. z toho, že je cenovým regulátorem. Měl za to, že normotvorná a regulatorní činnost v sobě automaticky nezahrnuje pravomoc kontrolovat a sankcionovat dodržování norem týmž orgánem, který je vydal; zejména za situace, kdy je taková činnost pozdějším zákonem svěřena jinému orgánu. Uvedl, že působnost žalovaného ve vztahu k provádění cenových kontrol je stanovena jako tzv. zbytková, generální a uplatní se pouze tehdy, „nestanoví-li zákon jinak“.

22. Žalobce dále uvedl, že původní důvodovou zprávu k § 3 zákona č o působnosti v oblasti cen nelze aplikovat na jeho stávající znění, když pozdějším zákonem č. 407/2012 Sb. bylo oprávnění žalovaného rozhodnout o tom, že určitou cenovou kontrolu provede sám, výslovně zrušeno. Upozornil taktéž, že i komparativní metoda podporuje jeho závěry o nedostatku věcné působnosti žalovaného. Jestliže by totiž úmyslem zákonodárce bylo, aby v působnosti žalovaného bylo provádění cenových kontrol a vedení řízení o přestupku vedle Specializovaného finančního úřadu, jistě by tento úmysl do textu promítl, jako to učinil v jiných případech.

23. Uvedl, že v souladu s principem lex specialis derogat legi generali se vždy uplatní přednost zvláštní právní úpravy před úpravou obecnou. Speciální právní úprava svěřuje působnost k vedení řízení o přestupku a ukládání pokut Specializovanému finančnímu úřadu. Dodal, že zrušení oprávnění žalovaného rozhodnout o tom, že cenovou kontrolu provede (namísto Specializovaného finančního úřadu) je navíc zákonem pozdějším a má tedy aplikační přednost i podle pravidla lex posterior derogat legi priori.

24. Žalobce poukázal na to, že v minulosti žalovaný v obdobné věci již zastával podobný výklad a tvrdil, že nejde o „působnost zvláštní, která vylučuje působnost obecnou“. Žalobce uvedl, že rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2006, č. j. 6 A 89/2002-95, byl tento jeho výklad v plném rozsahu odmítnut a rozhodnutí zrušeno.

25. Poukázal rovněž na to, že i původní zmocnění žalovaného bylo pouze podmíněné. Vyložil, že žalovaný i v době, kdy to výslovně umožňoval zákon, mohl provádět cenovou kontrolu (a teoreticky následně vést řízení o přestupku) pouze „v odůvodněných případech“. Žalobci nicméně žádný takový důvod pro postup žalovaného sdělen nebyl.

26. Žalobce dále k argumentaci žalovaného uvedl, že sdělení o zřízení Specializovaného finančního úřadu, publikované na stránkách Finanční správy a citované žalobcem, informuje právě o dopadech zákona č. 407/2012 Sb. Citovaný zákon č. 407/2012 Sb. přitom zavedl působnost Specializovaného finančního úřadu k cenovým kontrolám fyzických a právnických osob podléhajících cenové regulaci a zrušil pravomoc žalovaného rozhodnout o tom, že určitou cenovou kontrolu fyzické nebo právnické osoby vykoná sám.

27. Konečně pak žalobce rozporoval tvrzení o tom, že kontrolní tým žalovaného si vymezil do výlučné působnosti TOP 50 největších vodárenských společností. Uvedl, že jednak je takové tvrzení nepravdivé, jednak je nezákonným a diskriminačním postupem, což také blíže odůvodnil.

28. V podání ze dne 27. 4. 2021 žalobce odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 4. 2021, sp. zn. 8 A 124/2020, kterým bylo rozhodnuto o tom, že žalovaný nemá věcnou příslušnost k provádění cenové kontroly. Jelikož odkazovaný rozsudek vychází z téhož skutkového a právního základu, navrhl, aby soud i v této věci posoudil otázku nedostatku věcné příslušnosti žalovaného shodným způsobem a žalobě vyhověl.

29. Podáním ze dne 20. 9. 2021 žalobce soudu sdělil, že v mezidobí od posledního podání žalobce adresovaného soudu se situace významně změnila a avizoval, že podá návrh na změnu žaloby.

30. Podáním ze dne 5. 10. 2021 žalobce navrhl změnu žaloby. Poukázal zejména na to, že v návaznosti na vydání rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 4. 2021, sp. zn. 8 A 124/2020, žalovaný dne 28. 7. 2021 žalobci doručil vyrozumění o předání věci a usnesení, kterým celé „správní řízení“ postoupil na Specializovaný finanční úřad.

31. Jelikož soud změnu návrhu na zahájení řízení, uplatněnou žalobcem v podání ze dne 5. 10. 2021, v části, kterou se žalobce domáhal, aby soud určil, že opominutí zrušení v návrhu specifikovaných nezákonných jiných správních úkonů, vydaných v rámci cenové kontroly sp. zn. MF-27365/2018/1604, a jejich předání Specializovanému finančnímu úřadu a dále předání dokumentů, podkladů a informací, které nebyly součástí spisu dle zápisu z jednání oddělení 1602 v Ministerstvu financí ze dne 10. 5. 2021 a návrh dalšího postupu Specializovaného finančního úřadu, učiněný žalovaným z pozice nadřízeného orgánu, jsou nezákonným zásahem do práv žalobce, nepřipustil; nepovažuje soud za nutné na tomto místě dále shrnovat tu část argumentace žalobce, která se týkala právě a pouze tohoto (nepřipuštěného) zásahového jednání.

32. V podání ze dne 16. 11. 2021 žalobce uvedl, že žalovaný v přímém rozporu s rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 21. 4. 2021, sp. zn. 8 A 124/2020, jakož i v rozporu se svým původním vyjádřením nyní tvrdí, že a) daný rozsudek Městského soudu v Praze je závazný pouze inter partes a nelze z něj dovozovat obecně platné závěry o nedostatku příslušnosti k provádění cenových kontrol Ministerstvem financí a že b) jej proto názor soudu nezavazuje a jeho jednání vůči žalobci nejsou nezákonná. Žalobce uvedl, že tvrzení dle písm. a) je z hlediska právní teorie pravdivé. Nicméně především ústřední orgány státu jsou v rámci svých postupů vázány vysokým standardem z hlediska zákonnosti jejich postupu obecně, jakož i z hlediska dobrých mravů, s čímž souvisí povinnost předvídatelnosti jejich postupu a především povinnost řídit se i tzv. základními zásadami činnosti správních orgánů. Případ žalobce je věcně i právně zcela totožný s případem, jímž se zabýval nadepsaný soud v rámci odkazovaného rozsudku. Žalobce měl za to, že nejsou dány žádné skutkové okolnosti, které by mohly závěry odkazovaného rozsudku Městského soudu v Praze jakkoliv modifikovat nebo dokonce zcela změnit.

III. Ústní jednání

33. Na ústním jednání konaném dne 26. 1. 2021 jak právní zástupkyně žalobce, tak žalovaný setrvali na svých procesních stanoviscích ve věci. Žalovaný s poukazem na § 24 kontrolního řádu zdůraznil, že v dané věci bylo postupováno v souladu s tímto ustanovením, neboť žalovaný, jakožto věcně nadřízený orgán, přistoupil k převzetí kontroly tzv. „bez dalšího“. Právní zástupkyně žalobce dané tvrzení sporovala s tím, že nelze souhlasit s názorem žalovaného, že by bylo lze přistoupit k atrahování pravomocí k výkonu kontroly, aniž by o tomto nebyl proveden alespoň záznam ve spise; dále poukázala na skutečnost, že nikoli žalovaný, nýbrž Odvolací finanční ředitelství je přímým nadřízeným kontrolním orgánem.

34. Soud ve věci pro nadbytečnost zamítl provedení důkazů navržených žalobcem. Jednak soud vysvětlil, že se zásadně v soudním řízení neprovádí důkaz správním spisem, a proto nebyly k důkazu čteny listiny, které byly součástí správního spisu a jejichž věrohodnost nebyla účastníky sporována; dále soud uvedl, že k důkazu neprovedl ani listiny, které sice nebyly součástí správního spisu, ale byly navrženy žalobcem k prokázání tvrzení o nezákonnosti postupu žalovaného při předání věci Specializovanému finančnímu úřadu a jeho dalšího postupu v řízení proto, že jimi nebyla prokazována tvrzení rozhodná pro daný předmět řízení, jenž byl soudem určen usnesením ze dne 11. 1. 2022, č. j. 5 A 14/2021-96.

IV. Posouzení žaloby

35. Městský soud v Praze ve věci postupoval v souladu s § 87 odst. 1 s. ř. s., a jelikož rozhodoval pouze o určení toho, zda zásah byl nezákonný, vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době zásahu.

36. Žaloba je důvodná.

37. Při posouzení věci soud vyšel z následující právní úpravy 38. Podle § 2 odst. 1 zákona o působnosti v oblasti cen „[m]inisterstvo financí (dále jen "ministerstvo") vykonává působnost při uplatňování, regulaci a kontrole cen výrobků, výkonů, prací a služeb (dále jen "zboží"), cen dalšího majetku a majetkových práv, pokud tento zákon nestanoví jinak.“ 39. Podle § 3 odst. 1 zákona o působnosti v oblasti cen „[S]pecializovaný finanční úřad provádí cenovou kontrolu právnických a fyzických osob.“ 40. Podle § 3 odst. 2 zákona o působnosti v oblasti cen „[S]pecializovaný finanční úřad na základě cenových kontrol ukládá za porušení cenových předpisů pokuty.“ 41. Podle § 14 odst. 1 věty první zákona o cenách „[c]enovou kontrolu podle tohoto zákona provádějí cenové kontrolní orgány podle své působnosti stanovené ve zvláštním právním předpisu.“ 42. Podle § 17 odst. 1 zákona o cenách „[p]řestupky podle tohoto zákona projednávají cenové kontrolní orgány.“ 43. Soud předně uvádí, že se ztotožnil s názorem žalobce, že zahájení a vedení cenové kontroly, jakož i navazujícího správního řízení nepříslušným orgánem veřejné moci může představovat nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Samotné zahájení (a vedení) správního řízení sice zpravidla nezákonným zásahem nebude, neboť pojmu nezákonný zásah je imanentní donucující povaha. Pokud totiž úkon správního orgánu nemá donucující povahu, byť by byl učiněn v rozporu se zákonem, nebo pokud by naopak nedošlo ze strany správního orgánu k provedení úkonu, který zákon vyžaduje, může se jednat pouze o vadu správního řízení. Takovým úkonem (či jeho absencí) však nemůže být bezprostředně zasaženo do svobodné sféry jednotlivce (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2011, č. j. 2 Aps 4/2010-63, či ze dne 29. 1. 2010, č. j. 5 Aps 6/2009-202). Zásahové žaloby pak mají místo zejména tam, kde správní orgán uplatňuje pravomoc mimo konkrétní řízení, v rámci nějakého postupu, který nemá odraz v konkrétním rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2018, č. j. 10 As 220/2016-204). Nejvyšší správní soud nevylučuje, že i zahájení správního řízení může samo o sobě představovat nezákonný zásah; upozorňuje však, že tyto případy budou v praxi zcela výjimečné. Např. v rozsudku ze dne 8. 11. 2018, č. j. 10 As 220/2016-204, k tomu Nejvyšší správní soud uvedl, že „[j]istě by nebylo v pořádku, pokud by žalovaný zahájil totéž správní řízení co do zkoumání existence kartelu u osoby, která zjevně nevykonává žádnou ekonomickou činnost, nebo pokud by zahájil řízení k vyšetření jednání, jehož protiprávnost zjevně nemůže zkoumat (je mimo působnost správního orgánu), či pokud by zahájil a vedl správní řízení ve vztahu k zjevně promlčenému deliktu.“ V nyní projednávané věci jde právě o případ procesního postupu, který je zcela mimo působnost žalovaného, jak bude vyloženo níže. Jde tedy o postup orgánu veřejné moci, kterým je kontrolovaný subjekt a následně účastník správního řízení (podezřelý z přestupku) přímo zkracován na svých právech. V takovém případě může být zasahováno zejména do legitimního očekávání nebýt obtěžován výkonem fiktivní pravomoci a působnosti správního orgánu. Jelikož právní řád nepředvídá povinné uplatnění jiných právních prostředků pro ochranu či nápravu a není možné užití jiného žalobního typu dle s. ř. s., je žaloba taktéž přípustná ve smyslu § 85 s. ř. s.

44. Soud dále zkoumal naplnění podmínek řízení. Zásahová žaloba musí být podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu (§ 84 odst. 1 věta první s. ř. s.), přičemž zmeškání lhůty nelze prominout (§ 84 odst. 2 s. ř. s.). Žalobce se domáhá ochrany před dvěma sice provázanými, avšak samostatnými a oddělitelnými zásahovými jednáními, neboť nezákonný zásah spatřuje jednak v cenové kontrole a jednak v (následném) správním řízení. Z podání účastníků řízení a ze spisového materiálu přitom vyplynulo, že cenová kontrola byla zahájena dne 23. 11. 2018 a ukončena dne 25. 11. 2020, a to marným uplynutím lhůty pro podání námitek. Správní řízení bylo zahájeno dne 14. 12. 2020. Žaloba byla Městskému soudu v Praze doručena dne 9. 2. 2021. Žaloba byla tudíž ve vztahu k té části, jíž se žalobce domáhá ochrany v souvislosti s cenovou kontrolou, podána opožděně, neboť cenová kontrola byla ukončena dne 25. 11. 2020 a od tohoto okamžiku běžela žalobci dvouměsíční lhůta pro podání žaloby, která skončila dne 25. 1. 2021. Žaloba byla podána až dne 9. 2. 2021, tudíž žaloba byla podána k soudu po uplynutí lhůty stanovené § 84 odst. 1 s. ř. s., a proto se jedná o žalobu částečně opožděnou, kterou soudu nezbylo než v příslušné části podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. odmítnout, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozsudku. V části, kterou se žalobce domáhá ochrany v souvislosti s následným správním řízením, byla žaloba podána v zákonem stanovené lhůtě a soud se jí tudíž mohl věcně zabývat.

45. Soud dále konstatuje, že v projednávané věci není mezi žalobcem a žalovaným sporu o skutkových okolnostech případu. Pře je vedena o ryze právní otázku, a sice zdali žalovaný disponuje pravomocí a působností k zahájení a vedení správního řízení ve věci porušení pravidel věcného usměrňování cen podle § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách.

46. Soud poukazuje na to, že otázkou oprávněnosti žalovaného provádět cenovou kontrolu podle zákona o působnosti v oblasti cen (ve znění účinném od 1. 1. 2013) se Městský soud v Praze již zabýval, a to v rozsudku ze dne 21. 4. 2021, č. j. 8 A 124/2020-65. V uvedeném rozsudku, jehož skutkový základ je obdobný nyní projednávané věci, soud dospěl k závěru, že Ministerstvo financí není podle zákona o působnosti v oblasti cen, ve znění účinném od 1. 1. 2013, oprávněno pověřit provedením cenové kontroly právnických a fyzických osob jiné finanční ředitelství. Stejně tak není podle citovaného zákona oprávněno provádět cenovou kontrolu. Cenovou kontrolu právnických a fyzických osob dle § 3 odst. 1 uvedeného zákona je oprávněno vykonávat Specializované finanční ředitelství.

47. Soud neshledal žádný důvod se od závěrů vyslovených v rozsudku zdejšího soudu ze dne 21. 4. 2021, č. j. 8 A 124/2020-65, odchýlit. Soud zdůrazňuje, že argumentaci týkající se oprávnění žalovaného provádět cenovou kontrolu lze v podstatě bez dalšího vztáhnout i na oprávnění žalovaného projednávat v návaznosti na provedenou cenovou kontrolu přestupky. Přestupky podle zákona o cenách totiž projednávají cenové kontrolní orgány (§ 17 odst. 1 zákona o cenách) a pokutu vybírá a vymáhá ten orgán, který ji uložil (§ 17 odst. 2 zákona o cenách). Cenovými kontrolními orgány se přitom rozumí cenové orgány a orgány oprávněné ke kontrole cen podle zákona upravujícího působnost orgánů v oblasti cen (§ 12 zákona o cenách).

48. Podle § 2 odst. 1 zákona o působnosti v oblasti cen Ministerstvo financí vykonává působnost při uplatňování, regulaci a kontrole cen výrobků, výkonů, prací a služeb, cen dalšího majetku a majetkových práv, pokud tento zákon nestanoví jinak. Podle § 3 odst. 1 zákona o působnosti v oblasti cen provádí cenovou kontrolu právnických a fyzických osob Specializovaný finanční úřad. Soud však dodává, že tato ustanovení zákona o působnosti v oblasti cen prošla četnými novelizacemi, které v některých případech citelně změnily povahu právní úpravy působnosti v oblasti regulace cen.

49. Až do 31. 12. 2012 byl účinný § 3 odst. 1 zákona o působnosti v oblasti cen ve znění: „[F]inanční úřad provádí cenovou kontrolu právnických a fyzických osob, které mají sídlo v obvodu jeho působnosti, pokud ministerstvo nestanoví jinak.“ (Zvýraznění doplněno soudem.) Zákonem č. 407/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, pak došlo k úpravě citovaného ustanovení do podoby, která je účinná dodnes. Zákonodárce sice opomněl vyhotovit k této novele důvodovou zprávu, tudíž není možné zpětně rekonstruovat jeho záměr, nicméně je zřejmé, že uvedená novelizace navázala na zásadní změny v systematizaci finanční správy, kterou přinesl zejména zákon č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, a zákon č. 457/2011 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Finanční správě České republiky.

50. Jak konstatoval již osmý senát zdejšího soudu ve výše odkazovaném rozsudku, byť platí interpretační přístup, že gramatický výklad zákona slouží pouze k prvotnímu přiblížení účelu a smyslu právní normy, nelze v tomto případě ignorovat zejména vypuštění poslední části § 3 odst. 1 zákona o působnosti v oblasti cen ve znění do 31. 12. 2012. Právě odstranění dovětku „pokud ministerstvo (míněno Ministerstvo financí; pozn. soudu) nestanoví jinak“ z dotčeného ustanovení sehrává zásadní roli pro vyřešení otázky, zdali Ministerstvo financí disponuje působností v oblasti kontroly cen. Vycházíme-li z premisy racionálního zákonodárce, lze těžko dospět k závěru, že odstranění citované části § 3 odst. 1 citovaného zákona bylo nahodilé či samoúčelné. Naopak je podle soudu nutno dospět k závěru, že taková úprava znění (společně s ustanovením působnosti pro Specializovaný finanční úřad) měla svůj jasný účel. Zatímco do účinnosti novely provedené zákonem č. 407/2012 Sb. mohlo Ministerstvo financí „stanovit jinak“, od 1. 1. 2013 už mu tato možnost zákonem nebyla dána.

51. Z ostatních ustanovení zákona o působnosti v oblasti cen pak nevyplývá, že by Ministerstvo financí mohlo svou působnost v oblasti cenové kontroly rozšířit či jinak upravit. Ustanovení § 2 odst. 1 jasně stanoví, že Ministerstvo financí vykonává působnost při uplatňování, regulaci a kontrole cen, pokud tento zákon nestanoví jinak. Ustanovení § 3 odst. 1 je pak nutné vnímat jako speciální ustanovení, které stanovuje pravomoc a působnost k provádění cenové kontroly právnických a fyzických osob. Provádění cenových kontrol (pokud zákon o působnosti v oblasti cen nestanoví jinak) tedy obecně náleží Specializovanému finančnímu úřadu. Specializovaný finanční úřad pak na základě cenových kontrol taktéž ukládá za porušení cenových předpisů pokuty (§ 3 odst. 2 zákona o působnosti v oblasti cen; soud dodává, že legislativní poznámka u tohoto ustanovení odkazuje § 17 zákona o cenách).

52. Uvedenému výkladu také nasvědčují další ustanovení zákona o působnosti v oblasti cen. Tento zákon v § 2a až § 2d stanovuje působnost v oblasti cen správní orgánům pro některé zvláštní sektory. V případě, že dotčené správní orgány disponují působností v oblasti cenové kontroly daného sektoru, je to v zákoně explicitně vyjádřeno. Např. dle § 2a odst. 2 zákona o působnosti v oblasti cen platí, že: „[S]tátní ústav pro kontrolu léčiv vydává rozhodnutí o stanovení maximálních cen léčivých přípravků, potravin pro zvláštní lékařské účely podle cenových předpisů a provádí cenovou kontrolu u léčivých přípravků, potravin pro zvláštní lékařské účely, zdravotnických prostředků a stomatologických výrobků.“ Nebo podle § 2b odst. 3 zákona o působnosti v oblasti cen platí, že: „[C]enovou kontrolu v oblasti cen za užití dráhy, cen za přidělení kapacity dráhy a cen za poskytnutí služby prostřednictvím zařízení služeb vykonává vedle ministerstva rovněž Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře. Cenovou kontrolu v oblasti cen za plnění poskytnuté v případech stanovených zákonem o dráhách provozovateli dráhy, který je součástí vertikálně integrovaného podniku, nebo odštěpnému závodu provozovatele dráhy, předmětem jehož činnosti je provozování dráhy, vykonává Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře.“ Pokud by tedy mělo být Ministerstvo financí nadáno působností pro oblast cenové kontroly, lze očekávat, že zákon by tak stanovil. A především by tak s ohledem na zásadu legality (či také zásadu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí) stanovit musel (čl. 2 dost. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny).

53. Osmý senát zdejšího soudu v rozsudku ze dne 21. 4. 2021, č. j. 8 A 124/2020-65, rovněž vyložil, že jako nesprávný je nutno vnímat argument žalovaného, že jeho pravomoc a působnost pro provádění cenové kontroly vyplývá ze skutečnosti, že je cenovým regulátorem pro zboží a další majetek a majetková práva. Tento závěr nemá žádnou oporu v účinné právní úpravě. Pozici cenového regulátora lze vnímat jako jednu z oblastí, která je žalovanému svěřena zákonem o působnosti v oblasti cen, a z ničeho nevyplývá, že by mělo jít o jakousi nadřazenou a všeobjímající kategorii působnosti v oblasti cen, jež by v sobě zahrnovala také výkon cenové kontroly a projednávání přestupků. Naopak, zákon o působnosti v oblasti cen rozlišuje různé oblasti, které jednotlivým správním orgánům svěřuje – uplatňování cen, regulace cen, rozhodnutí o stanovení maximálních cen, sjednávání cen nebo cenová kontrola. Rovněž předmětný zákon zná jiné situace, kdy jsou regulace a kontrola cen pro jednu oblast rozděleny mezi dva subjekty; lze opět odkázat např. na § 2a a §2b zákona o působnosti v oblasti cen.

54. Tento výklad žalovaného podle přesvědčení soudu také neodpovídá ani účinnému znění zákona o cenách, konkrétně jeho § 14 odst. 1, který stanoví, že cenovou kontrolu podle tohoto zákona provádějí cenové kontrolní orgány podle své působnosti stanovené ve zvláštním právním předpisu. Legislativní poznámka u tohoto ustanovení pak přímo odkazuje na zákon o působnosti v oblasti cen. Toto ustanovení bylo nicméně do zákona o cenách vloženo až dodatečně, a to novelizačním zákonem č. 403/2009 Sb. Do té doby zákon o cenách stanovil v § 14 odst. 2, že cenovou kontrolu podle tohoto zákona provádějí cenové orgány a místní orgány nebo jimi pověřené orgány (dále jen „cenové kontrolní orgány“). Cenovými orgány se přitom podle § 1 odst. 7 zákona o cenách rozuměly ústřední orgány státní správy oprávněné k regulaci cen podle zákona o cenách, které jsou určeny zvláštními předpisy. Místními orgány pak byly ve smyslu § 1 odst. 8 zákona o cenách další orgány, určené zvláštními předpisy, které byly oprávněny regulovat ceny způsobem stanoveným tímto zákonem. Z těchto ustanovení by bylo teoreticky možno dovozovat příslušnost k cenové kontrole pro Ministerstvo financí, coby hlavního regulátora pro oblast cen (včetně možnosti stanovit příslušnost k provedení cenové kontroly ve prospěch jiného správního orgánu ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o působnosti v oblasti cen ve znění do 31. 12. 2012 – srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2010, č. j. 2 Afs 125/2009-104). Zákon č. 403/2009 Sb. nicméně všechna uvedená ustanovení buď zcela změnil (§ 14 odst. 2) anebo úplně odstranil (§ 1 odst. 7 a 8). Navíc, jako bylo výše uvedeno, do zákona o cenách vložil nové znění § 14 odst. 1, které vymezení působnosti ponechává pouze zákonu o působnosti v oblasti cen.

55. Městský soud se rovněž neztotožnil s tvrzením žalovaného, že by byl absurdní výklad § 3 odst. 1 zákona o působnosti v oblasti cen, který by svěřoval Specializovanému finančnímu ředitelství výlučnou působnost pro cenovou kontrolu, neboť stanoví působnost pro fyzické a právnické osoby. S ohledem na shora uvedené je zřejmé, že § 3 odst. 1 zákona o působnosti v oblasti cen je nutné pro oblast cenové kontroly vnímat jako obecné ustanovení, z něhož jsou dále stanoveny výjimky. Specializovaný finanční úřad tedy vykonává zbytkovou působnost v těch oblastech, v nichž není cenová kontrola svěřena jinému správnímu orgánu.

56. Lze tedy uzavřít, že žádná standardní interpretační metoda použitá ve vztahu k zákonu o působnosti v oblasti cen, nevede k závěru, že by Ministerstvo financí disponovalo působností v oblasti cenové kontroly, a tím méně pak pravomocí si tuto působnost ad hoc či jinak atrahovat (dle § 24 odst. 1 zákona č. 255/2012 Sb., kontrolní řád, jak uvedl žalovaný na ústním jednání). Žalovaný tudíž vůbec nebyl oprávněn zahájit a vést předmětné správní řízení, resp. projednávat předmětný přestupek. Soud zdůrazňuje, že žalovaný nebyl oprávněn k zahájení a vedení správního řízení ve věci porušení pravidel věcného usměrňování cen podle § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, neboť k tomu není příslušný. Žalovaný tedy správní řízení prováděl bez opory v právních předpisech, mimo svou působnost. Soud pro úplnost připomíná, že správní orgány jsou věcně příslušné jednat a rozhodovat ve věcech, které jim byly svěřeny zákonem nebo na základě zákona (§ 10 správního řádu).

57. Shora uvedené závěry pak soud shledává jako shodné s dříve vyslovenými závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 21. 8. 2003, č. j. 5 A 116/2001-46: „ [S] ohledem na princip předvídatelnosti zákona a na princip minimalizace zásahů státu do soukromé sféry fyzických a právnických osob je nutno usilovat o takový výklad právních předpisů, který směřuje k jasnému vymezení věcné působnosti jednotlivých správních orgánů tak, aby se tyto kompetence navzájem nepřekrývaly. Takovýto výklad je přitom nanejvýš žádoucí zejména v těch případech, kdy jsou v důsledku činnosti státních orgánů vydávána vrchnostenská rozhodnutí, která svou povahou představují sankce adresované účastníkům správních vztahů, resp. kdy již i samotné správní řízení je důvodně pociťováno dotčenými subjekty jako újma.“ Ve stejném rozhodnutí pak Nejvyšší správní soud formuloval v obdobné situaci závěr, jež je zobecnitelný také ve vztahu k řešené situaci: „Z ustanovení § 3 zákona ČNR č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění zákona č. 458/2000 Sb. vyplývá, že finančnímu ředitelství je svěřena obecná věcná působnost v oblasti cenových kontrol a při ukládání pokut za porušení cenových předpisů a Státní energetická inspekce je příslušná k provádění kontroly dodržování cenových předpisů v energetice a k ukládání pokut za porušení cenových předpisů v oblasti cen energie. Účinností zákona č. 458/2000 Sb. tedy došlo k přenesení věcné působnosti z finančních ředitelství na Státní energetickou inspekci a nikoliv k rozšíření okruhu subjektů oprávněných tuto působnost vykonávat. Rozhodne-li o pokutě za porušení cenových předpisů v energetice finanční ředitelství, je takové rozhodnutí nicotným právním aktem z důvodu absolutního nedostatku věcné příslušnosti rozhodujícího orgánu; soud rozsudkem vysloví nicotnost rozhodnutí (§ 76 odst. 2 s. ř. s.).“ S ohledem na to, že Ministerstvo financí pozbylo s účinností od 1. 1. 2013 svou pravomoc vymezit oblasti cenové kontroly, které bude vykonávat samo, je nutné vycházet z dikce § 3 odst. 1 zákona o působnosti v oblasti cen a uzavřít, že výkon cenové kontroly fyzických a právnických osob obecně náleží pouze Specializovanému finanční úřadu, který je pak oprávněn projednávat příslušné přestupky ve správním řízení. Interpretace zastávaná Ministerstvem financím tak je ústavně nepřípustná a postup na jejím základě je nutno považovat za nezákonný.

V. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

58. Soud uzavírá, že postup žalovaného, spočívající v zahájení a vedení správního řízení, zahájeného oznámením o zahájení správního řízení ze dne 11. 12. 2020, č. j. MF-33943/2020/1602-2, a vedeného žalovaným vůči žalobci jako podezřelému z přestupku, byl nezákonný. Soud proto v souladu s § 87 odst. 2 s. ř. s. určil ve výroku II. tohoto rozsudku, že provedený zásah byl nezákonný.

59. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 věta prvá s. ř. s. Žalobce měl ve věci úspěch, když soud shledal žalobou uplatněný nárok důvodným, proto soud žalobci přiznal náhradu nákladů řízení, které jsou tvořeny zaplaceným soudním poplatkem ve výši 2 000 Kč a náklady právního zastoupení za čtyři úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby, replika ze dne 6. 4. 2021, účast při jednání dne 26. 1. 2021), přičemž sazba odměny za jeden úkon právní služby činí dle advokátního tarifu – vyhlášky č. 177/1996 Sb. částku 3 100 Kč (§ 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d), g) cit. vyhlášky v rozhodném znění), tj. 4 x 3 100 Kč, čtyři paušální částky ve výši 300 Kč (§ 13 odst. 3 cit. vyhlášky v rozhodném znění), tj. 4 x 300 Kč a DPH ve výši 2 856 Kč. Celková výše nákladů, které žalobci v tomto řízení vznikly, činí 18 456 Kč. Soud proto uložil žalovanému povinnost zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení v této výši ve stanovené lhůtě k rukám zástupce žalobce, advokáta Mgr. Lukáše Nohejla. Soud nepřiznal žalobci náhradu nákladů řízení za podání ze dne 5. 10. 2021 a 16. 11. 2021, jelikož v nich byla toliko zopakována argumentace ohledně nedostatku působnosti žalovaného uplatněná již v žalobě a dále (nově) uplatněna argumentace k tvrzenému zásahovému jednání, které však není předmětem tohoto řízení, neboť soud v tomto směru nepřipustil změnu žaloby.

Poučení

I. Základ sporu II. III. Ústní jednání IV. Posouzení žaloby V. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení