č. j. 5 A 91/2017- 90

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Taubera, soudce Vadima Hlavatého a soudkyně Aleny Pavlíčkové ve věci žalobkyně: PRECHEZA, a. s., IČ 26872307 sídlem nábř. Dr. Edvarda Beneše 1170/24, 750 02 Přerov zastoupena advokátem JUDr. Pavlem Dejlem, Ph.D., LL.M. sídlem Jungmannova 745/24, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí sídlem Vršovická 1442/65, 100 10 Praha 10 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 2. 2017, č. j. 1423/570/16, 52658/ENV/16 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Žalobkyně se u zdejšího soudu domáhala přezkoumání a zrušení rozhodnutí uvedeného v záhlaví tohoto rozsudku, kterým žalovaný částečně změnil a ve zbytku potvrdil rozhodnutí České inspekce životního prostředí (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 17. 2. 2016, č. j. ČIŽP/48/OOO/SR01/1417554,006/15/ORS (dále jen „správní rozhodnutí I. stupně“ nebo „prvostupňové rozhodnutí“), kterým byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 7 000 000 Kč za provozování zařízení „Výroba titanové běloby, železitých pigmentů a monohydrátu síranu železnatého a kyseliny sírové“ (dále jen „výroba“) v rozporu s integrovaným povolením – rozhodnutím Krajského úřadu Olomouckého kraje ze dne 14. 11. 2003, č. j. OŽPZ- 2376/2907/03-Cr, ve znění pozdějších změn (dále jen „integrované povolení“). Žalovaný změnil prvostupňové správní rozhodnutí co do výše uložené sankce, konkretizace některých skutkových zjištění a jejich právní kvalifikace.

2. Vytýkané jednání žalobkyně má spočívat v porušení § 37 odst. 4 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a o omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů, v rozhodném znění (dále jen „zákon o IP“). Žalobkyně totiž měla dne 28. 10. 2014 porušit podmínku integrovaného povolení tím, že oznámila nájezd výroby po dlouhodobé odstávce z důvodů opravy zařízení trvající déle než 24 hodin správnímu orgánu I. stupně i orgánům dotčené obce společných dokumentem, a to e-mailem ze dne 28. 10. 2014 v 19:27 hodin, tj. cca 3 hodiny před samotným zapálením síry ve 22:32 hodin.

II. Obsah žaloby a související vyjádření

1. Žalobkyně ve své žalobě formuluje pět žalobních bodů.

2. Zaprvé, žalobkyně uvádí, že jak v odvolacím řízení, tak v řízení vedeném prvoinstančním orgánem došlo k závažnému porušení procesních pravidel týkajících se dokazování mající za následek porušení zásady materiální pravdy vyjádřené obecně v § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v rozhodném znění (dále jen „správní řád“). Žalobkyně namítá, že žalovaný ani správní orgán I. stupně nepostupovali v souladu s § 51 a 53 správního řádu, neboť žádná z listin dokládající údajné deliktní jednání žalobkyně nebyla čtena při ústním jednání, ani mimo něj. Podle žalobkyně totiž nebyla žádná z listin označených v odůvodnění napadeného i prvoinstančního rozhodnutí provedena jako důkaz listinou ve smyslu § 51 a § 53 správního řádu, pročež nelze z těchto listin dovozovat jakékoli skutečnosti svědčící o údajném deliktním jednání žalobkyně.

3. Zadruhé, žalobkyně namítá, že v rámci odvolacího správního řízení neměla možnost uplatnit svá procesní práva podle § 36 odst. 3 správního řádu. Žalobkyně přitom zdůrazňuje, že správní orgán není podle § 36 odst. 3 správního řád v pasivní roli, ale je naopak povinen účastníky řízení sám vyzvat a prostřednictvím výzvy je poučit, že se mohou podle § 36 odst. 3 správního řádu seznámit s podklady řízení a vyjádřit se k nim.

4. Žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, že při přezkoumání prvoinstančního rozhodnutí vycházel z předloženého spisového materiálu a neprováděl další dokazování, proto v odvolacím řízení nebylo třeba aplikovat § 36 odst. 3 správního řádu. Podle žalobkyně ovšem toto tvrzení neodpovídá skutečnosti, když žalovaný měl zjevně k dispozici podklady, které nebyly obsahem spisu před vydáním prvoinstančního rozhodnutí a prováděl i další dokazování, což má plynout i z tvrzení na str. 26 napadeného rozhodnutí, kde stojí: „[…] např. výsledek hospodaření odvolatele zveřejněný 28. 7. 2015 uvádí zvýšení tržeb odvolatele o 11% v roce 2014 na čistý zisk 373,7 milionů Kč […]“, na základě čehož žalovaný dovodil, že nově stanovená výše sankce není likvidační.

5. Dále žalobkyně uvádí, že byla spisová dokumentace po vydání rozhodnutí dne 17. 2. 2016 doplněna o další dokumentaci správním orgánem I. stupně, která byla žalovanému předána k odvolacímu řízení. Konkrétně měl být spisový materiál doplněn o doplňující informace, který byly poskytnuty Českým hydrometeorologickým ústavem, Hasičským záchranným sborem Olomouckého kraje a Zdravotnickou záchrannou službou Olomouckého kraje. Žalovaný pak vycházel při přezkoumání správního rozhodnutí I. stupně z předloženého spisového materiálu, jehož součástí byly i nově pořízené podklady, k nimž se však žalobkyně neměla možnost v rámci řízení vedeného před správní orgánem I. stupně vyjádřit.

6. V neposlední řadě ve věci tvrzeného porušení § 36 odst. 3 správního řádu žalobkyně odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 23. 7. 2008, č. j. 1 As 55/2008-156, ze dne 26. 3. 2014, č. j. 9 As 178/2012-26, rozsudek ze dne 18. 12. 2013, 6 As 81/2013-56), jakož rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem vydaného v řízení vedeném pod sp. zn. 59 A 87/2010.

7. Zatřetí, žalobkyně namítá nezákonnost spočívajíc v nesprávném posouzení právní otázky. Žalobkyni je vytýkáno porušení podmínky stanovené v části III. Souhrnných podmínek bodu 13 integrovaného povolení, která zní: „Nájezd výrobny kyseliny sírové do provozu po dlouhodobé odstávce vždy v dostatečném časovém předstihu (1) den oznámit ČIŽP a orgánům obce.“. Žalobkyně provedla odstávku výrobny v délce 36 hodin. Žalovaný tak vyhodnotil „dlouhodobou odstávku“ v neprospěch žalobkyně, i když samotné integrované povolení nijak dlouhodobou odstávku nedefinuje. Tímto výkladem tak žalovaný překročil mantinely vyjádřené v čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy České republiky, resp. čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny základních práv a svobod. V této souvislosti žalobkyně odkazuje na nálezy Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, ze dne 26. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 19/08, ze dne 16. 10. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 78/06-1, ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06, ze dne 2. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1611/07, ze dne 8. 4. 2008, sp. zn. I. ÚS 2254/07, ze dne 15. 12. 1994, sp. zn. IV. ÚS 57/94 a ze dne 15. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 666/02.

8. Podle žalobkyně žalovaný pochybil, když zcela neurčitou podmínku integrovaného povolení vyložil nikoli mírněji ve prospěch žalobkyně, ale naopak v její neprospěch. Žalobkyně je toho názoru, že odstávka výrobny, která se uskutečnila v době od 27. 10. 2014 od 9:16 do 28. 10. 2014 do 18:00 nepředstavovala dlouhodobou odstávku ve smyslu podmínky stanovené v části III. Souhrnných podmínek bodu 13 integrovaného povolení, jak jí vytýká žalovaný.

9. Žalobkyně zdůrazňuje, že pro správní trestání je charakteristické uplatnění zásady nullum crimen, nulla poena sine lege. Z této zásady přitom plyne požadavek určitého, jasného a přesného vyjádření skutkové podstaty správního deliktu. V tomto ohledu žalobkyně namítá, že z výroku napadeného rozhodnutí není seznatelné, kterou skutkovou podstatu správního deliktu měla svým jednáním porušit. Ve výroku napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl, že mění text výroku správního rozhodnutí I. stupně tak, že pokutu ukládá „za správní delikt podle § 37 odst. 6 písm. b) zákona o IP“. Ustanovení § 37 odst. 6 písm. b) zákon o IP však žádnou skutkovou podstatu správního deliktu nevymezuje.

10. Dle žalobkyně tak výrok napadeného rozhodnutí trpí zásadní vadou, neboť s ohledem na zákonné zásady a požadavky kladené na výrok správního rozhodnutí je správní orgán povinen ve smyslu § 68 odst. 2 správního řádu uvést ve výroku rozhodnutí mj. právní ustanovení, podle kterého bylo rozhodováno. V této souvislosti žalobkyně odkazuje na nálezy Ústavního soudu ze dne 2. 6. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 9/06, a ze dne 15. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 666/02. Tím, že žalovaný ve výroku svého rozhodnutí neuvedl konkrétní skutkovou podstatu správního deliktu, který měla žalobkyně spáchat popsaných skutkem, podstatně porušil § 76 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).

11. Konkrétní skutkovou podstatu správního deliktu, který měla žalobkyně naplnit popsaným skutkem, nelze ostatně dovodit ani z odůvodnění napadeného rozhodnutí ve vztahu ke skutku popsanému ve výroku. Podle žalobkyně žalovaný pochybil, pokud opřel svůj výklad dlouhodobé odstávky o provozní řády.

12. Konečně žalobkyně zdůrazňuje, že výklad pojmu „dlouhodobá“ odstávka zařízení, který provedl žalovaný není správný. Žalovaný při výkladu tohoto provozního předpisu vyšel čistě z jazykového výkladu bodu 3.4 Uvádění zařízení do provozu po dlouhodobé odstávce a nikoli z dalších výkladů, zejména logického, systemická, teleologického, ale i historického (porovnání jednotlivých provozních předpisů žalobkyně platných v tom kterém období). Na základě těchto výkladů by žalovaný musel nutně dospět k závěru, že dlouhodobou odstávku ve smyslu provozního řádu žalobkyně se bez ohledu na nadpis jednotlivých bodů rozumí generální odstávka upravená v bodě 3.5, ve kterém je zakotvena i ohlašovací povinnosti žalobkyně korespondující bodu 13 III. Rozhodnutí o IP.

13. Při generální odstávce dochází – laicky řečeno – k vychladnutí kotle (oproti krátkodobé odstávce max. 24 hod. či střednědobé odstávce v rozmezí 24-72 hodin). Při této dlouhodobé odstávce je možné zařízení výrobny S1 uvést do opětovného provozu až po vyhřátí výrobního zařízení zemním plynem, zejména pece na síru a kontaktního reaktoru na stanovené hodnoty. Teprve po dosažení stanovených hodnot, které jsou nezbytné pro zabezpečení normální nájezdu výrobny na síru, je možné ukončit přímé vyhřívání výrobny spalováním zemního plynu a přistoupit ke spalování síry. Po zahájení spalování síry pak trvá přibližně 5 hodin, než se podaří technologii stabilizovat tak, že emise SO2 dosáhnou klesajícího trendu a postupně se začnou ustalovat technologický režim výrobny. V průběhu této fáze najíždění přitom dochází ke zvýšení emisím oxidů síry. Ze všech těchto důvodů je v provozním řádu žalobkyně stanovena informační povinnost ve vztahu k příslušným orgánům státní správy minimálně 24 hodin předem. Dodržení této lhůty při generální odstávce přitom není nemožným plněním, neboť zahřívání „vychladlého“ výrobního zařízení je dlouhodobější proces ve srovnání s odstávkami do 72 hodin, při kterých k vychladnutí nedochází.

14. Začtvrté, žalobkyně namítá nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení liberačních důvodů. V projednávaném případě došlo k odstávce výrobny S1 pro poruchu zařízení. Oprava trvala cca 33 hodin. Jednalo se tedy o případ, kdy ještě nedošlo k „vychladnutí“ daného zařízení a kdy bylo možné provést v zásadě bezproblémový nájezd technologie. Z uvedeného důvodu bylo žádoucí co nejvčasnější uvedení předmětného zařízení do provozu, neboť tímto způsobem bylo možné minimalizovat vliv celé odstávky (včetně opětovného najíždění zařízení do provozu) na životní prostředí i zdraví obyvatel. Naopak, pokud by měla žalobkyně postupovat tak, jak dovozuje žalovaný, znamenalo by to provedení takového najíždění po vychladnutí dané technologie, tedy „ze studeného stavu“, kdy jsou vlivy takového procesu na životní prostředí i zdraví obyvatel zásadně významnější. Žalobkyně má tak za to, že jí zvolený způsob najíždění do provozu odpovídal zájmům chráněným zákonem.

15. Právě z těchto důvodu nepodléhalo dle provozního řádu žalobkyně uvedení zařízení do provozu po této odstávce ohlašovací povinnosti správnímu orgánu I. stupně a orgánům obce. Žalobkyně i přesto informovala nad rámec svých povinností o uvedení zařízení do opětovného provozu příslušné orgány státní správy a samosprávy a se zapálením síry vyčkala až do nočních hodin, aby byl minimalizován vliv emisí SO2 na obyvatelstvo. Žalobkyně je tedy přesvědčena, že ve smyslu § 38 odst. 1 zákona o IP vynaložila veškeré úsilí, které po ní lze při opětovném uvádění zařízení do provozu po odstávce z důvodu opravy trvající cca 36 hodin spravedlivě požadovat.

16. Zapáté, žalobkyně namítá nezákonnost uložené sankce. Nově stanové výši ukládané pokuty není v souladu s § 38 odst. 2 zákona o IP, neboť dle názoru žalobkyně žalovaný nezohlednil všechna zákonem stanovená hlediska jako premisy takové úvahy. Žalobkyně označuje správní uvážení o výši uložené pokuty uvedené v napadeném rozhodnutí za nepřezkoumatelné, rozporné se zákonem a ve své podstatě nesouvztažné k vlastní skutkové podstatě sankcionovaného správního deliktu.

17. Žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, že při najíždění výroby, kdy ještě nejsou stabilizovány podmínky provozu, může docházet, a v tomto případě i došlo, ke zvýšení emisí škodlivých látek. Žalovaný tak podle žalobkyně přičítá žalobkyni k tíží zvýšení emisí, ke kterému ovšem při najíždění zařízení do provozu dochází vždy. Žalovaný tedy zcela opomenul, že zvýšené emise jsou průvodním negativním jevem uvádění zařízení do provozu, a že naopak v případě, kdy by měl žalovaný se zapálením síry vyčkat a provést předehřátí pece na vyšší teplotu zemním plynem, by riziko nepříznivého dopadu emisí zvýšil a nikoli eliminoval.

18. Žalovaný dále žalobkyni jako přitěžující okolnost přičítá, nejednoznačný výklad právních předpisů a i platného integrovaného povolení. Krom toho není pravdivé tvrzení žalovaného, že by na základě zkušebního provozu výrobny žalobkyně nebyly vypracovány provozní řády a že by si je žalobkyně nenechala odsouhlasit, což nepochybně dokládají provozní řády doložené k její žalobě. Rovněž tak se žalobkyně neztotožňuje s tvrzením žalovaného, že by tyto provozní řády nedodržovala, neboť v provozním řádu žalobkyně platném v relevantním období (dne 28. 10. 2014) ani v aktuálně platném období není při odstávce trvající do 72 hodin zakotvena žádná ohlašovací povinnost.

19. Pokud tedy žalovaný shora uvedené okolnosti přičítal při stanovení nové sankce k tíži žalobkyni, a navíc pro „dokreslení celkového obrazu“ zohledňoval skutečnosti, které sám označil za irelevantní pro posouzení deliktní odpovědnosti žalobkyně (např. že v prosinci roku 2014 došlo k úplné destrukci parního kotle žalobkyně nebo že ze spisového materiálu nejsou patrny další kroky žalobkyně po změně a odsouhlasení terminologie odstávek), činil tak nikoli po právu a v rámci stanovených mezí správního uvážení.

20. V neposlední řadě žalobkyně namítá, že nově stanovená sankce ve výši 500 000 Kč zcela vybočuje z mantinelů vymezených dosavadní rozhodovací praxí jak správním orgánem I. stupně, tak i žalovaného, neboť nikdy v minulosti nebyla za obdobný správní delikt spočívající v porušení „informační povinnosti“ vůči orgánům veřejné správy na úseku integrované prevence, resp. úseku ochrany ovzduší, uložena pokuta v takové výši. V projednávaném případě navíc nešlo o to, že by dozorové orgány žalobkyni vytýkaly, že by správnímu orgánu I. stupně a orgánům obce vůbec o uvedení zařízení do provozu nepodal informace, nýbrž o to, že neměl dodržet stanovený interval včasného oznámení. I z toho důvodu by tedy případná sankce měla být uložena v řádově nižší výši, než je v obdobných případech ukládaná za úplné opomenutí. Žalobkyně v této souvislosti uvádí, že za úplné opomenutí byla například dne 9. 2. 2017 uložena úhrnná pokuta ve výši 100 000 Kč (navíc za dva správní delikty, resp. skutky).

21. Žalobkyně uzavírá, že nově uložená sankce byla uložena v rozporu s jejím legitimním očekávání, které se opírá o rozhodovací praxi žalovaného, resp. správního orgánu I. stupně.

22. Žalobkyně proto navrhuje, aby soud napadené rozhodnutí zrušil s tím, že žalovaný je povinen nahradit žalobkyni náklady řízení. Pro případ, že by soud neshledal žalobu důvodnou, požaduje žalobkyně, aby soud od uložené sankce upustil, nebo aby jí alespoň snížil v mezích zákonem dovolených.

23. Žalovaný ve svém vyjádření zdůrazňuje, že námitku žalobkyně stran porušení § 53 odst. 6 správního řádu je třeba posoudit z pohledu, jaký má dopad na provádění důkazu listinou situace, kdy je listina po celou dobu součástí správního spisu, ale úřední osoba nevyhotovila záznam ve smyslu § 53 odst. 6 správního řádu.

24. K prvému žalobnímu bodu dále uvádí, že v obecné rovině je listina jako jeden z důkazních prostředků uvedena v demonstrativním výčtu v § 51 odst. 1 správního řádu. Žalovaný sice připouští, že pokud je prováděn důkaz listinou mimo ústní jednání, je třeba o vyhotovit o dokazování protokol; zároveň ovšem zdůrazňuje, že absence protokolu o dokazování listinou zasáhla do práv účastníka řízení minimálně, neboť se žalobkyně měla možnost se všemi podklady seznámit, pročež se nejedná o vadu, která by zakládala nezákonnost samotného řízení. V této souvislosti zmiňuje rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 17. 9. 2008, sp. zn. 62 Ca 42/2007, jakož i rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2012, č. j. 3 As 29/2011 – 51, a ze dne 21. 8. 2014, č. j. 10 As 16/2014 – 25, a komentářovou literaturu.

25. K druhému žalobnímu bodu žalovaný namítá, že nedoplňoval podklady předmětného správního řízení (neprováděl další dokazování). Podle žalovaného byla orgánem prvého stupně dána možnost realizovat své právo vyjádřit se před vydáním rozhodnutí ke všem podkladům, jež měl tento orgán k dispozici pro rozhodování. Vyjádření orgánu prvého stupně k námitkám uvedeným v odvolání, včetně případných podkladů k tomuto vyjádření, nelze považovat za doplnění spisových podkladů předmětného správního řízení před vydáním rozhodnutí (nové dokazování), ale za stanovisko orgánu prvého stupně proč nemůže zvolit postup podle ustanovení § 87 správního řádu. Aplikace postupu podle ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu na vyjádření orgánu prvého stupně k podanému odvolání ze správního řádu nevyplývá.

26. Podobně nelze podle žalovaného ani přisvědčit námitce žalobkyně, podle které při stanovení výše pokuty v odvolacím řízení by měl být účastník správního řízení seznámen s podklady pro správní uvážení pro nové stanovení této výše, v tomto konkrétním případě i výsledek hospodaření z volně dostupných zdrojů a aplikovat na tento postup ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu.

27. Ke třetí žalobnímu bodu žalovaný připouští, že pojem „dlouhodobá odstávka“ není v integrovaném povolení nijak definován. Poukazuje ovšem na odsouhlasený provozní řád. Žalovaný dále sice připouští, že ve výroku rozhodnutí je chybně uveden odkaz na § 37 odst. 6 písm. b) zákona o IP, avšak zároveň zdůrazňuje, že z odůvodnění napadeného rozhodnutí je naprosto zřejmé, že žalobkyně naplnila skutkovou podstatu podle § 37 odst. 4 zákona o IP. Podle žalovaného je tak třeba nesprávně uvedené ustanovení ve výroku napadeného rozhodnutí za zjevnou nesprávnost.

28. Ke čtvrtému žalobnímu bodu, žalovaný uvedl, že nesouhlasí s tím, že žalobkyně vynaložila veškeré úsilí, které po ní bylo možné požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila.

29. Konečně k pátému žalobnímu bodu žalovaný zdůrazňuje, že nově stanovenou výši ukládané pokuty žalovaný řádně odůvodnil, v souladu s ustanovením § 38 odst. 2 zákona o IP. Podle žalovaného je navíc z žaloby patrno, že žalobkyně zaměňuje odůvodnění žalovaného (text na str. 25 odvolání) k nemožnosti aplikace ustanovení § 38 odst. 1 zákona o IP (zbavení se odpovědnosti za správní delikt) s odůvodněním výše pokuty.

30. Žalovaný rovněž odmítá námitky stran vybočení z ustálené správní praxe. V této souvislosti zdůrazňuje, že každé řízení je poněkud odlišné od ostatních řízení z hlediska skutkového stavu a následného hodnocení tohoto skutkového stavu. V tomto konkrétním případě se jednalo o „ohrožovací“ správní delikt, který mohl mít dopad na životní prostředí, resp. zdraví lidí v cca v třicetitisícovém sídle. Plnění oznamovací (ohlašovací) povinnosti k nájezdu výroby do opětovného provozu je nutno vyžadovat zejména proto, aby orgány obce i složky integrovaného záchranného systému mohly včas uskutečnit preventivní opatření směřující k ochraně zdraví obyvatel.

31. Závěrem pak žalovaný navrhuje, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.

32. Ve své replice ze dne 29. 9. 2017 žalobkyně uvedla, že zřejmou nesprávností mohou být pouze písařské chyby či omyly spočívající například v překlepech či v počtech (jako tomu je například u data opraveného rozhodnutí, které obsahuje zřejmý překlep), avšak není možné, aby správní orgán s odkazem na uvedené ustanovení měnil či doplňoval obsah rozhodnutí a odstraňoval tak vady způsobující jeho nezákonnost. Dále žalobkyně zdůraznila, že nesdílí úvahy žalovaného stran § 36 odst. 3 a § 53 odst. 6 správního řádu. Žalobkyně rovněž uvedla, že provozní řád, který měl platit v době spáchání správního deliktu, byl vypracován až dne 21. 3. 2014 a nikdy nebyl schválen.

III. Posouzení žaloby

33. Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán [§ 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)], a vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

34. Při jednání, které se u zdejšího soudu konalo dne 29. 6. 2020, setrvaly obě strany na svých dosavadních návrzích a argumentech s tím, že žalovaný uvedl, že připouští drobná pochybení, a proto nemá námitek proti případné moderaci pokuty.

35. Žaloba není důvodná.

36. Z obsahu správního spisu zdejší soud zjistil následující, z hlediska projednávané věci významné, skutečnosti. (i) Dne 20. 5. 2015 zaslal správní orgán I. stupně žalobkyni oznámení o zahájení správního řízení z moci úřední, č. j. ČIŽP/48/OOO/SR01/1417554.001/15/ORS. Zároveň s tímto oznámením byla žalobkyni zaslána výzva podle § 36 odst. 3 správního řádu, č. j. ČIŽP/48/OOO/SR01/1417554. (ii) Dne 29. 7. 2015 nahlížela žalobkyně do správního spisu vedeného pod sp. zn. ČIŽP/48/OOO/SR01/1417554. (iii) Dne 14. 10. 2015 informoval správní orgán I. stupně žalobkyni o doplnění spisu vedeného pod sp. zn. ČIŽP/48/OOO/SR01/1417554. (iv) Dne 19. 10. 2015 žalobkyně nahlížela do správního spisu vedeného pod sp. zn. ČIŽP/48/OOO/SR01/1417554. (v) Dne 17. 2. 2016 bylo vydáno správního rozhodnutí I. stupně. (vi) Dne 2. 3. 2016 podala žalobkyně odvolání proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí, které doplnila o odůvodnění dne 24. 8. 2016. (vii) Dne 7. 12. 2016 provedl správní orgán I. stupně doplnění spisové dokumentace, když si vyžádal od Českého hydrometeorologického ústavu, Hasičského záchranného sboru Olomouckého kraje a Zdravotnické záchranné služby Olomouckého kraje doplňující informace vztahující se k předmětu správního řízení. (viii) Dne 30. 12. 2016 provedl správní orgán I. stupně další doplnění spisové dokumentace, které se týkalo autorizace Českého hydrometeorologickému ústavu k měření úrovně znečištění, osvědčení o akreditaci Českého hydrometeorologického ústavu pro monitoring imisí a srážek včetně vzorkování a pro kalibrační laboratoř imisí, interního předpisu s názvem „Schemata metrologických návazností“ a kalibračního litu č. S02/061/11. (ix) Dne 13. 2. 2017 bylo vydáno napadené rozhodnutí žalovaného, č. j. 1423/570/16, 52658/ENV/16.

37. Úvodem zdejší soud připomíná konstantní judikaturu, podle které povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý jednotlivý v žalobě uplatněný argument. Podstatné je posouzení jádra případu a poskytnout odpověď na základní námitky, které v sobě mohou v některých případech konzumovat i odpověď na námitky dílčí a související (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 As 79/2012 - 54; ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 As 182/2012 - 58; ze dne 19. 2. 2014, č. j. 1 Afs 88/2013 - 66).

38. Podstata sporu v projednávané věci spočívá v tom, zdali (i) bylo v rámci správního řízení řádně postupováno při provádění důkazů, (ii) zdali nedošlo k porušení povinnosti stanovené v § 36 odst. 3 správního řádu, (iii) zdali se dopustil žalovaný nesprávného posouzení právní otázky při výkladu pojmu „dlouhodobé odstávky“, (iv) zdali žalovaný správně vyhodnotil liberační důvody podle § 38 odst. 2 zákona o IP a (v) zdali žalovaný řádně odůvodnil výši uložené sankce a neodchýlil se přitom nepřípustným způsobem od ustálené správní praxe. K porušení § 53 odst. 6 správního řádu 39. Podle § 18 odst. 1 správního řádu platí: „O ústním jednání (§ 49) a o ústním podání, výslechu svědka, výslechu znalce, provedení důkazu listinou a ohledání, pokud jsou prováděny mimo ústní jednání, jakož i o jiných úkonech souvisejících s řízením v dané věci, při nichž dochází ke styku s účastníky řízení, se sepisuje protokol. Kromě protokolu lze též pořídit obrazový nebo zvukový záznam.“.

40. Podle § 51 odst. 2 správního řádu platí: „O provádění důkazů mimo ústní jednání musí být účastníci řízení včas vyrozuměni, nehrozí-li nebezpečí z prodlení. Tuto povinnost nemá správní orgán vůči účastníkovi řízení, který se vzdal práva účasti při dokazování.“ 41. Podle § 53 odst. 6 správního řádu: „O provedení důkazu listinou se učiní záznam do spisu. Za přítomnosti účastníků nebo zúčastněných osob, anebo účastní-li se úkonu veřejnost, se důkaz listinou provede tak, že se listina přečte nebo sdělí její obsah.“.

42. V projednávané věci není sporu mezi žalobkyní a žalovaným o tom, že správní orgán I. stupně vycházel i z listin, které neprovedl v rámci ústního jednání. Z obsahu správního spisu rovněž zdejší soud zjistil, že správní orgán I. stupně o provádění těchto listin nevyhotovil protokol (tj. kvalifikovanou formu záznamu), jak mu to ukládá § 53 odst. 6 ve spojení s § 18 odst. 1 správního řádu. Lze proto přisvědčit žalobkyni, že se správní orgán I. stupně dopustil procesního pochybení.

43. Samotné neprovedení důkazu listinou v souladu s § 53 odst. 6 správního řádu ovšem nemusí vest nutně ke zrušení napadeného rozhodnutí. Jak totiž dovozuje soudní judikatura, může se jednat o vadu řízení, která nemá vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé za situace, že listina byla součástí správního spisu, se kterým se mohl účastník řízení seznámit a vyjádřit se k jeho obsahu před vydáním rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2017, č. j. 7 As 168/2017 – 35, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2012, č. j. 3 As 29/2011 - 51).

44. Postup správního orgánu v dané věci, který nebyl zcela v souladu s § 53 odst. 6 správního řádu, tedy lze označit za vadný, nicméně podle názoru zdejšího soudu tato vada nevyvolává nutnost zrušení napadeného rozhodnutí. Platí totiž, že míra intenzity procesního pochybení ve smyslu výše citované judikatury Nejvyššího správního soudu vyžadovaná pro zrušení správního rozhodnutí v nyní posuzovaném případě naplněna nebyla.

45. V této souvislosti se připomíná, že ze shrnutí podstatných skutečností vyplývajících ze správního spisu plyne, že žalobkyni bylo umožněno seznámit se s obsahem celého správního spisu, který obsahoval i listiny, které sloužily jako podklad pro prvostupňové správní rozhodnutí a žalobkyně tohoto práva využila. Dále se zdůrazňuje, že žalobkyně ani netvrdí a ani relevantně nedokládá, že by údaje uvedené v listinách, o které se opíraly správní orgány, byly nepravdivé, nesprávné atp., resp. neuvádí, jak by dokazování provedené zcela v souladu s § 53 odst. 6 správního řádu mohlo změnit výrok správního orgánu o spáchání deliktu žalobkyní.

46. Lze proto uzavřít, že se správní orgán I. stupně dopustil pochybení, když řádně neprovedl důkazy v souladu s § 53 odst. 6 správního řádu. Jak ovšem plyne z ustálené judikatury správních soudů, pokud správní orgán neprovede důkaz listinou v souladu s § 53 odst. 6 správního řádu, jedná se sice o vadu řízení, avšak tato vada nemá vliv na zákonnost rozhodnutí o věci samé za situace, kdy listina byla součástí správního spisu, s jehož kompletním obsahem se mohl účastník řízení seznámit a vyjádřit se k němu před vydáním rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2019, 2 As 258/2017 - 48). Tak tomu bylo i v projednávaném případě. K porušení § 36 odst. 3 správního řádu 47. Podle § 36 odst. 3 správního řádu: „Nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal.“.

48. Podle § 86 odst. 2 správního řádu: „Správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, zašle stejnopis podaného odvolání všem účastníkům, kteří se mohli proti rozhodnutí odvolat, a vyzve je, aby se k němu v přiměřené lhůtě, která nesmí být kratší než 5 dnů, vyjádřili. Podle okolností dále doplní řízení. Ustanovení tohoto odstavce se nepoužije, bylo-li odvolání podáno opožděně nebo bylo-li nepřípustné.“.

49. Podle § 88 odst. 1 správního řádu: „Neshledá-li správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, podmínky pro postup podle § 87, předá spis se svým stanoviskem odvolacímu správnímu orgánu do 30 dnů ode dne doručení odvolání. Jestliže byl odvoláním napaden jen některý výrok rozhodnutí podle § 82 odst. 3 a lze-li příslušnou část spisu oddělit, předá správní orgán pouze tu část spisu, která se týká otázky, o níž bylo rozhodnuto v napadeném výroku rozhodnutí. V případě nepřípustného nebo opožděného odvolání předá spis odvolacímu správnímu orgánu do 10 dnů; ve stanovisku se omezí na uvedení důvodů rozhodných pro posouzení opožděnosti nebo nepřípustnosti odvolání.“.

50. Podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu: „Jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se; podle § 36 odst. 3 se postupuje, pouze pokud jde o podklady rozhodnutí nově pořízené odvolacím správním orgánem; je-li to zapotřebí k odstranění vad odůvodnění, změní odvolací správní orgán rozhodnutí v části odůvodnění; odvolací správní orgán nemůže svým rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti.“.

51. Z § 88 odst. 1 správního řádu plyne, že pokud správní orgán, který rozhodnutí vydal, nezruší či nezmění své rozhodnutí v rámci. tzv. autoremedury, předá spis se svým stanoviskem odvolacímu správnímu orgánu. Předávaný spis musí být označen spisovou značkou, obsahovat veškeré podklady stanovené v § 17 správního řádu, včetně soupisu všech svých součástí a příloh, s určením data, kdy byly do spisu vloženy.

52. Podle § 86 odst. 2 správního řádu může správní orgán I. stupně podle okolností dále doplnit řízení. Důvodem pro případné doplnění řízení bude zpravidla tvrzení či námitky obsažené v odvolání či vyjádření účastníků k odvolání. Možnost doplnit řízení stanovené v § 86 odst. 2 správního řádu je projevem uplatnění zásady ekonomie řízení, neboť prvostupňový správní orgán má zpravidla blíže k účastníkům řízení či dokazovaným skutečnostem a může doplnit řízení s nižšími náklady. Správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, může tímto způsobem také předejít vrácení věci k novému projednání odvolacím správním orgánem z důvodu doplnění dokazování. Jak k § 86 odst. 2 správního řádu judikoval Nejvyšší správní soud: „Byť § 86 odst. 2 správního řádu […] sám o sobě nevylučuje provedení dokazování, takový postup vylučují jiná ustanovení správního řádu. Správní orgán [I. stupně, pozn. zdejšího soudu] může sice doplnit podklady, např. opatřit listinu a založit ji do spisu, nemůže však provádět dokazování, neboť na své úrovni již nevede žádné řízení a neexistují ani žádní účastníci.“.

53. Jak plyne z obsahu správního spisu, v projednávané věci správní orgán I. stupně tuto svoji možnost stanovenou v § 86 odst. 2 správního řádu využil a řízení doplnil. To ostatně nepopírá ani žalobkyně, ani žalovaný. Ve světle shora citované judikatury Nejvyššího správního soudu lze rovněž souhlasit s tvrzením žalovaného, podle kterého nelze považovat postup správního orgánu I. stupně za doplnění dokazování, což koneckonců netvrdila ani žalobkyně. Sporné je mezi stranami tak pouze to, zdali měl povinnost žalovaný postupovat podle § 36 odst. 3 správního řádu za situace, kdy byl dotčený správní spis doplněn postupem podle § 86 odst. 2 správního řádu.

54. Povinnost postupovat podle § 36 odst. 3 upravuje pro odvolací řízení § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu. Z tohoto ustanovení lze dovodit, že odvolací správní orgán postupuje podle § 36 odst. 3 správního řádu pouze tehdy, pokud jde o nové podklady odvolacím orgánem pořízení. V projednávané věci zdejší soud z obsahu správního spisu zjistil, že odvolací správní orgán žádné nové podklady nepořídil. Čistě na základě jazykového výkladu by tak bylo lze dovodit, že odvolací správní orgán podle § 36 odst. 3 povinnost postupovat neměl.

55. Na druhou stranu právo zakotvené v § 36 odst. 3 správního řádu je velmi podstatné procesní právo, na které je při přezkoumávání správních rozhodnutí kladen velký důraz i ze strany soudů, jak dokládá i judikatura citovaná žalobkyní. V projednávané věci žalovaný sám připouští, že správní spis byl v rámci odvolacího řízení doplněn. Nestalo se tak ale na základě vlastní procesní činnosti odvolacího orgánu, nýbrž správního orgánu I. stupně.

56. V této souvislosti je nezbytné zdůraznit, že účelem a smyslem omezení postupu podle § 36 odst. 3 správního řádu, které je zakotveno v § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, je v souladu se zásadou procesní ekonomie zamezit zbytečnému zasílání výzev za situace, kdy je již účastník plně seznámen s obsahem správního spisu, ze kterého odvolací správní orgán hodlá vycházet. Pokud by byl tedy akceptován bez dalšího jazykový výklad § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, ve svém důsledku by to znamenalo připuštění takové situace, kdy by odvolací správní orgán nepostupoval podle § 36 odst. 3 správního řádu, i když by na základě postupu podle § 86 odst. 2 správního řádu byl správní spis doplněn a svým obsahem by se tak lišil od toho, s čím měl možnost se seznámit účastník řízení. To by ovšem bylo v příkrém rozporu s účelem a smyslem § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu (resp. § 36 odst. 3 správního řádu), a proto je třeba takovýto výklad odmítnout.

57. Lze proto shrnout, že vzhledem k účelu a smyslu omezení práva seznámit se s obsahem správního spisu a vyjádřit se k němu zakotveného v § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, má odvolací správní orgán povinnost postupovat podle tohoto ustanovení i tehdy, pokud je správní spis doplněn postupem podle § 86 odst. 2 správního řádu.

58. Z obsahu správního spisu plyne, že odvolací správní orgán podle § 36 odst. 3 správního řádu nepostupoval, čímž řízení před ním vedené zatížil procesní vadou. Na tomto místě je ovšem třeba opakovaně připomenout, že ne každé procesní pochybení správního orgánu musí nutně vést ke zrušení napadené rozhodnutí (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2003, č. j. 6 As 12/2001-51, ze dne 18. 3. 2004, č. j. 6 A 51/2001-30). Soud se proto zabýval otázkou, zda toto porušení ustanovení správního řádu mohlo mít vliv na nezákonnost vydaného rozhodnutí.

59. Ve své žalobě žalobkyně uvádí, že byla zkrácena na svém právu vyjádřit se před vydáním rozhodnutí ke všem podkladům, které měl odvolací správní orgán k dispozici. Rovněž zdůrazňuje, že správní orgán I. stupně ve svém vyjádření cituje z podkladů opatřených po podání odvolání. Konečně v obecné rovině žalobkyně poukazuje na to, že žalovaný při přezkoumávání prvostupňového správního rozhodnutí vycházel z předloženého správního spisu, který byl správním orgánem I. stupně doplněn.

60. Na tomto místě je nezbytné zdůraznit, že z obsahu napadené rozhodnutí je zřejmé, že žalovaný toto rozhodnutí v žádném případě neopřel o listiny, které byly do správního spisu doplněny po podání odvolání postupem podle § 86 odst. 2 správního řádu. Zdejšímu soudu přitom není z argumentace žalobkyně zřejmé, ke kterému relevantnímu podkladu rozhodnutí (který by mohl mít vliv na výrok správního rozhodnutí) se nemohla vyjádřit, resp. jaký další důkaz, který by jednoznačně vyvrátil skutkové závěry správních orgánů, hodlala předložit. Lze souhlasit s tím, že pokud by správní orgán vyšel z podkladů rozhodnutí, které byly založeny do správního spisu až po podání odvolání, resp. které nebyly účastníkovi řízení známy, bylo by možno shledat vadu řízení mající za následek nezákonnost rozhodnutí. V opačném případě však takovou vadu shledat nelze (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 6 Ads 67/2013 - 48). V daném případě správní orgán nevystavěl své rozhodnutí na podkladech, které by byly do správního spisu založeny až po seznámení se žalobkyně s podklady rozhodnutí ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu. Správní orgán vycházel z podkladů, které byly ve správním spisu založeny v době, kdy byla žalobkyně vyrozuměna o svých právech ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu a sama žalobkyně byla s obsahem správního spisu v té době nepochybně dobře seznámena, neboť do něj opakovaně nahlížela.

61. Za této situace nelze nežli uzavřít, že žalovaný sice pochybil, pokud v rámci odvolacího řízení nepostupoval podle § 36 odst. 3 správního řádu, avšak toto jeho pochybení nemělo vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.

62. Pouze pro úplnost se pak dodává, že pokud jde o žalobkyní namítanou úvahu žalovaného stran výsledků jejího hospodaření, je třeba zdůraznit, že žalovaným zmiňovaná úvaha se nachází v části odůvodnění napadeného rozhodnutí, které se vypořádává s výší uložené sankce. Z ustálené judikatury správních soudů přitom plyne, že správní orgán ukládající pokutu za správní delikt je povinen zkoumat, zdali uložená pokuta nemá likvidační charakter. Při zjišťování osobních a majetkových poměrů může vycházet správní orgán nejen z údajů doložených samotným účastníkem řízení, nýbrž i z těch, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení či které si opatří samostatně bez součinnosti s účastníkem řízení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 – 133). Žalovaný tak v žádném případě nepochybil, pokud v rámci odůvodnění stanovené výše sankce vycházel mimo jiné i z údajů veřejně dostupných.

63. Pochopitelně pokud si žalovaný opatřoval samostatně podklady pro svoji úvahu stran ukládané sankce, přicházel by v úvahu postup podle § 36 odst. 3, resp. § 53 odst. 6 správního řádu. Jak ovšem bylo opakovaně zdůrazněno shora, žalobkyně nijak nekonkretizovala, jaký další důkaz, který by jednoznačně vyvrátil skutkové závěry správních orgánů, hodlala předložit, či v čem spatřuje nepravdivost nebo nesprávnost zjištění žalovaného. Navíc informace o tom, jaký byl hospodářský výsledek žalobkyně v roce 2014, je informací, která nade vší pochybnost musela a musí být žalobkyni dobře známa. Je proto zcela vyloučeno, že by se svým postupem žalovaný dopustil takového procesního pochybení, které by mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. K nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky 64. Podle § 16 odst. 1 písm. a) zákona o IP: „Provozovatel zařízení je povinen provozovat zařízení v souladu s integrovaným povolením vydaným podle tohoto zákona, včetně podmínek provozu zařízení stanovených v provozních řádech a dalších dokumentech schválených v rámci integrovaného povolení.“.

65. Podle § 37 odst. 4 zákona o IP: „Právnická nebo podnikající fyzická osoba se jako provozovatel zařízení dopustí správního deliktu tím, že provozuje zařízení bez platného integrovaného povolení, bez pravomocného rozhodnutí o podstatné změně integrovaného povolení nebo v rozporu s integrovaným povolením.“.

66. Podle § 37 odst. 6 písm. b) zákona o IP: „Za správní delikt se uloží pokuta do 10 000 000 Kč, jde-li o správní delikt podle odstavců 4 a 5.“.

67. Podmínka stanovená v části III. Souhrnných podmínek, bodu 13 integrovaného povolení zní: „Nájezd výrobny kyseliny sírové do provozu po dlouhodobé odstávce vždy v dostatečném časovém předstihu (1 den) oznámit ČIŽP a orgánům obce.“.

68. Podle § 70 správního řádu: „Opravu zřejmých nesprávností v písemném vyhotovení rozhodnutí na požádání účastníka nebo z moci úřední usnesením provede správní orgán, který rozhodnutí vydal. Týká-li se oprava výroku rozhodnutí, vydá o tom správní orgán opravné rozhodnutí. Prvním úkonem správního orgánu ve věci opravy je vydání tohoto rozhodnutí. Právo podat odvolání proti opravnému usnesení anebo opravnému rozhodnutí má pouze účastník, který jím může být přímo dotčen.“.

69. Integrované povolení je rozhodnutí, které stanoví podmínky k provozu zařízení. Z § 16 odst. 1 písm. a) zákona o IP se pak podává, že provozovatel je povinen provozovat zařízení nejen v souladu s integrovaným povolením, nýbrž i provozními řády a dalšími dokumenty.

70. V projednávané věci je nesporné, že integrované povolení nijak nekonkretizuje, co se rozumí „dlouhodobou odstávkou“. Rovněž je nesporné, že samotná skutková podstata vytýkaného správního deliktu je navázána na porušení podmínek stanovených v integrovaném povolení (nikoliv provozním řádu), jak správně ve svém rozhodnutí zdůraznil žalovaný (str. 21 napadeného rozhodnutí). Žalovaný a správní orgán I. stupně shodně konstatovali, že žalobkyně porušila podmínky stanovené v integrovaném povolení, nikoliv podmínky stanovené v provozním řádu. Je proto zcela irelevantní, že samotný provozní řád stanovoval povinnost s předstihem ohlásit obnovení výroby pouze u generální odstávky. Stejně tak jsou naprosto irelevantní jakékoliv další změny provozního řádu, kterých se dovolává žalobkyně. V neposlední řadě je rovněž irelevantní, zdali byl provozní řád řádně schválen, či nikoliv (jak ve své replice tvrdí žalobkyně).

71. Na druhou stranu je pravdou, že žalovaný vyložil pojem „dlouhodobé odstávky“ užitý v integrovaném povolení s odvoláním na znění provozního řádu platného v době spáchání správního deliktu (str. 23 napadeného rozhodnutí). Stejně postupoval i správní orgán I. stupně (str. 8 prvostupňového rozhodnutí). Jak přitom ověřil zdejší soud ze spisu, provozní řád žalobkyně, č. j. 202/387/14/19, který měl být účinný od 1. 4. 2014 (což je stvrzeno i podpisy příslušných zaměstnanců žalobkyně), obsahoval část 3. s názvem „Specifikace opatření pro dodržení emisních limitů“. V této části je definován „Normální provoz“ (bod 3.1), „Omezený provoz“ (bod 3.2), „Uvádění do provozu po krátkodobé odstávce“ (bod 3.3), „Uvádění do provozu po dlouhodobé odstávce“ (bod 3.4), „Uvádění zařízení do provozu z generální odstávky“ (bod 3.5), „Havarijní provoz“ (bod 3.6) a „Odstavení výrobny do generální odstávky“ (bod 3.6). Dlouhodobá odstávka je přitom v tomto provozním řádu definována v délce trvání 24 – 72 hodin. Provozní řád přitom zdůrazňuje, že i po této odstávce při najíždění výrob dochází ke zvýšení emisí oxidů síry a že může být vhodné vyhřát pec spalováním zemního plynu. U generální odstávky se pak uvádí, že se jedná o přibližně 2-3 dny trvající proces. Podle provozního řádu přitom při najíždění do výroby po generální odstávce dochází ke zvýšení emisí škodlivin do ovzduší, přičemž před obnovením výroby je třeba vyhřát výrobní zařízení. U krátkodobé odstávky naopak provozní řád zdůrazňuje, že umožňuje bezproblémový nájezd technologie bez déletrvajícího zvýšení emisí.

72. Ze shora uvedeného tak plyne, že je podstatný rozdíl mezi dlouhodobou a generální odstávkou na jedné straně a krátkodobou odstávkou na straně druhé, neboť právě jen krátkodobá odstávka za všech okolností umožňuje bezproblémový nájezd technologie. Naopak rozdíl mezi generální a dlouhodobou odstávkou nemusí být dle provozního řádu fakticky žádný, neboť obě trvají 2 – 3 dny a pro obě dvě je charakteristické zvýšení emisí škodlivých látek po delší dobu. Jak správně uvedl ve svém rozhodnutí žalovaný, nájezd výroby žalobkyně je třeba považovat za činnost ohrožující životní prostředí, jakož i zdraví a život obyvatel. Účelem a smyslem podmínky stanovené v části III., bodu 13 integrovaného povolení je pak umožnit dotčených orgán (zejm. integrovanému záchrannému systému) s předstihem se připravit na možnou krizovou situaci. Je proto třeba odmítnout spekulativní výklad provozního řádu, pomocí něhož se žalobkyně snaží poukázat na rozdíl mezi generální odstávkou a dlouhodobou odstávkou. Rovněž je třeba odmítnout argument žalobkyně, podle kterého by na generální odstávku nedopadala ohlašovací povinnost ve smyslu části III., bodu 13 integrovaného povolení. Z logiky věci totiž plyne, že dlouhodobou odstávkou ve smyslu části III., bodu 13 integrovaného povolení se rozumí nejen dlouhodobá odstávka ve smyslu provozního řádu, nýbrž i generální odstávka ve smyslu provozního řádu.

73. V této souvislosti se zdůrazňuje, že pro účely posouzení „dlouhodobosti odstávky“ je rovněž podstatné, že došlo k částečnému vychladnutí výrobního zařízení, jak je patrné z protokolu z protokolu ze dne 30. 10. 2014, č. j. ČIŽP/48/000/1417554.001/14/ORS. Platí přitom, že i částečné vychladnutí prodlužuje dobu nájezdu zařízení do ustáleného provozu, tedy obnova výroby po částečném vychladnutí je provázena zvýšenou emisí škodlivých látek. To rovněž potvrzuje i protokol o průběhu kontroly vyhotovený dne 30. 10. 2014 ve kterém je jednoznačně uvedeno, že emise oxidu siřičitého byly nad hranicí měřitelného rozsahu použitého přístroje v období od 22:37 28. 10. 2014 do 4:53 29. 10. 2014. I částečné vychladnutí tak může zabránit bezproblémovému obnovení provozu. Žalobkyně ve svém podání přitom argumentovala, že pokud by splnila svoji ohlašovací povinnosti stanovenou v části III., bodu 13 integrovaného povolení, v posledku by daleko více ohrozila životní prostředí, neboť by musela čekat po dobu 24 hodin a dotčené zařízení by tak vychladlo ještě více, pročež by se zvýšil i objem emisí škodlivých látek po obnově výroby. Tuto zdánlivě logickou argumentaci ovšem není možné uznat, neboť ve skutečnosti mohla žalobkyně časovou prodlevu mezi ohlášením a obnovením výroby využít k předehřátí dotčeného zařízení, jak správně poukázal žalovaný. Tím by také došlo ke zkrácení doby negativního projevu tohoto zařízení do oblasti životního prostředí při jeho nájezdu.

74. Ostatně jak plyne z provozních řádů žalobkyně, jakož i z jejího vyjádření, v praxi může být velmi obtížné stanovit jasný časový okamžik, kdy již z čistě technologických důvodů nelze na odstávku nahlížet jako na krátkodobou, nýbrž je třeba na ní nahlížet jako na dlouhodobou. Žalovaný a správní orgán I. stupně se rozhodli s ohledem na účel a smysl uložené preventivní povinnosti vyložit tuto preventivní povinnost relativně přísně s odkazem na provozní řád žalobkyně. Podle žalovaného i správního orgánu I. stupně je dlouhodobou odstávkou ve smyslu integrovaného povolení tedy jakákoliv odstávka delší 24 hodin. Na tomto místě je třeba připustit, že samotné odůvodnění obsažené v prvostupňovém správním rozhodnutí, jakož i napadeném rozhodnutí, je poněkud úsporné. Jak ovšem plyne z ustálené judikatury správních soudů, odůvodnění správních rozhodnutí je třeba vykládat i s ohledem na obsah správního spisu (rozsudek Nejvyššího správního soudu 23. 8. 2006, čj. 1 Afs 38/2006 – 72). A právě ve světle správního spisu, jehož součást je i provozní řád žalobkyně, je naprosto zřejmé, z jakého důvodu žalovaný a správní orgán I. stupně zaujali svůj výklad.

75. Lze proto uzavřít, že žalovaný nepochybil, pokud vyložil podmínku stanovenou v části III., bodu 13 integrovaného povolení s ohledem na tehdy platný provozní řád žalobkyně. Nelze proto říci, že by žalovaný vysvětlil pojem dlouhodobé odstávky v neprospěch žalovaného a překročil ústavní mantinely vyjádřené v čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny základních práv a svobod.

76. Pouze pro úplnost se pak dodává, že není možné ani přisvědčit námitkám žalobkyně podle kterých nelze chybně uvedené ustanovení zákona, kterého se měla žalobkyně dopustit [v rozhodnutí bylo uveden § 37 odst. 6 písm. b) zákona o IP namísto § 37 odst. 4 zákona o IP], považovat za zjevnou nesprávnost ve smyslu § 70 správního řádu.

77. Otázku zjevné nesprávnosti vyložil podrobně Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 3. 11. 2011, č. j. 4 Ads 139/2011-400, v němž uvedl, že: „Za zjevnou nesprávnost tak může být považována pouze chyba, ke které došlo zjevným a okamžitým selháním v duševní či mechanické činnosti osoby, za jejíž účasti bylo rozhodnutí vyhlášeno či vyhotoveno, a která je každému zřejmá. Zřejmost takové nesprávnosti vyplývá především z porovnání výroku rozhodnutí s jeho odůvodněním, případně i z jiných souvislostí.“. Tato judikatura sice byla přijata v kontextu s. ř. s., avšak její závěry jsou mutatis mutandis uplatnitelné i pro právní úpravu obsaženou ve správním řádu.

78. Zdůrazňuje se, že institut opravy zřejmých nesprávností podle § 70 správního řádu není nástrojem, prostřednictvím kterého by bylo možné dodatečně cizelovat skutkovou a právní větu výroku rozhodnutí o správním deliktu a upřesňovat důvody, o které se výrok opírá, a to tak, aby výrok rozhodnutí odpovídal odůvodnění a aby odůvodnění nebylo uvnitř rozporné. Na druhou stranu v projednávané věci úprava provedená postupem podle § 70 správního řádu rozhodně nesměřovala k cizelaci skutkové nebo právní věty dotčeného rozhodnutí a ani se nesnažila o odstranění vnitřní rozpornosti. Z odůvodnění správního rozhodnutí I. stupně i z napadeného rozhodnutí je totiž naprosto zjevné, že se žalobkyně dopustila správního deliktu podle § 37 odst. 4 zákona o IP. Z obsahu dotčených rozhodnutí je tak naprosto zřejmé, že pokud bylo ve výroku uveden § 37 odst. 6 písm. b) zákona o IP (namísto § 37 odst. 4 zákona o IP), jednalo se o zjevný omyl, o okamžité a zjevné selhání v duševní či mechanické činnosti osoby, za jejíž účasti bylo rozhodnutí vyhlášeno či vyhotoveno, a která je každému zřejmá. Oprava tohoto omylu přitom neměla vliv na vlastní obsah rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, 1 Afs 58/2009 - 541). K naplnění liberačních důvodů dle § 38 odst. 2 zákona o IP 79. Podle § 38 odst. 1 zákona o IP: „Právnická osoba za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila.“.

80. Jak již bylo uvedeno shora, skutková podstata správního deliktu, který spáchala žalobkyně, spočívá v tom, že porušila podmínky stanovené v integrovaném povolení, tj. porušila svoji ohlašovací povinnost. Pokud se nyní žalobkyně dovolává liberačních důvodů stanovených v § 38 odst. 2 zákona o IP, musela by tvrdit a prokázat, že vynaložila veškeré úsilí, které po ní bylo možno požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila.

81. Ve své žalobě se ovšem žalobkyně omezuje na tvrzení, že nedošlo k úplnému vychladnutí dotčeného zařízení, pročež opětovné uvedení do provozu nepodléhalo ohlašovací povinnosti. Žalobkyně v této souvislosti zdůrazňuje, že sama nahlásila příslušným orgánům státní správy a samosprávy obnovení výroby nad rámec svých zákonných povinností. Její jednání navíc bylo motivováno minimalizováni vlivu emisí oxidu siřičitého na obyvatelstvo.

82. Tuto argumentaci žalobkyně ovšem soud nemůže akceptovat, neboť skutková podstata spáchaného správního deliktu spočívala v porušení ohlašovací povinnosti (nikoliv v ohrožení zdraví a života obyvatel). Pokud by v projednávané věci se měla žalobkyně úspěšně dovolat liberačních důvodů zakotvených v § 38 odst. 1 zákona o IP, musela by tvrdit a prokázat, že vynaložila veškeré úsilí, které po ní bylo možné požadovat, aby zabránila porušení ohlašovací povinnosti. Touto cestou se ovšem žalobkyně nevydala, pročež jí není možné dát za pravdu. Její argumentace je naprosto mimoběžná s právní úpravou obsaženou v § 38 odst. 1 zákona o IP a týká se vlastně samotného naplnění skutkové podstaty vytýkaného správního deliktu. K odůvodnění výše uložené sankce a k její případné moderaci soudem 83. Podle § 38 odst. 2 zákona o IP: „Při určení výměry pokuty právnické osobě se přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání, ke vzniklým nebo hrozícím škodlivým následkům v oblasti životního prostředí nebo v oblasti zdraví člověka a době trvání protiprávního stavu.“.

84. Podle § 78 odst. 2 s. ř. s. platí: „[r]ozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě.“.

85. Z citovaného plyne, že při ukládání sankce za správní delikt mají případné vzniklé nebo hrozící následky v oblasti životního prostředí vliv na výměru pokuty. Dlužno poznamenat, že způsob stanovení výše sankce (pokuty) je výsledkem správního uvážení a správní orgán je povinen přihlédnout k zákonem stanoveným kritériím. Jak již konstatoval Vrchní soud v Praze ve svém rozhodnutí ze dne 26. 3. 1999, sp. zn. 7 A 52/96, z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu musí být seznatelné, jakými úvahami byl správní orgán veden při uložení sankce v té, či oné výši.

86. Žalovaný odůvodnil výši stanovené sankce na str. 25 – 26 napadeného rozhodnutí. Zdejší soud přitom úvahu provedenou žalovaným považuje za logickou a koherentní. Ve svém odůvodnění se žalovaný vypořádal se zákonným kritériem závažnosti ohrožení životního prostředí, vyjmenoval jednotlivé skutečnosti, z jejichž existence vyvodil závěr o samotné závažnosti ohrožení životního prostředí. Námitky žalobkyně naopak považuje za účelovou snahu vytrhávání jednotlivých citací napadeného rozhodnutí z jejich kontextu.

87. Předně není pravda, že by žalovaný zcela opomenul, že zvýšené emise jsou průvodním negativním jevem uvádění zařízení do provozu. Žalovaný naopak na str. 25 napadeného rozhodnutí zdůraznil, že při uvádění do provozu může docházet ke zvýšení emisí škodlivých látek. Z toho také žalovaný dovodil, že by právě uvádění zařízení do provozu měla žalobkyně věnovat zvýšenou pozornost, čímž chtěl žalovaný nepochybně říci, že ačkoliv se může pochybení žalobkyně prima facie jevit jako marginální, ve skutečnosti je velmi závažné. Tato úvaha je přitom zcela v mantinelech § 38 odst. 2 zákona o IP, který ukládá přihlédnout mimo jiné právě k závažnosti správního deliktu.

88. Dále není pravdivé tvrzení žalobkyně, podle kterého by v odůvodnění svého rozhodnutí žalovaný uváděl, že si žalobkyně nenechala odsouhlasit provozní řády a že by je nedodržovala. V této souvislosti je třeba sice přiznat, že žalobkyně má pravdu, že v době spáchání správního deliktu nebyla v provozním řádu stanovena ohlašovací povinnost (ta byla stanovena v integrovaném povolení); to ovšem rovněž žalovaný netvrdil. Žalovaný se snažil pouze poukázat na to, že část rozhodné dokumentace, na jejíž přípravě se žalobkyně podílela, byla napsána matoucím způsobem. Žalovaný přitom tuto skutečnost (stejně jakou poukaz na úplnou destrukci parního kotle a další kroky žalobkyně po změně a odsouhlasení terminologie odstávek) použil pouze v tom významu, že na ní demonstroval ne zcela odpovědný přístup žalobkyně k ochraně životního prostředí.

89. Lze proto uzavřít, že žalobkyně sice v žalobě cituje určité pasáže z odůvodnění rozhodnutí žalovaného, jež se týkají úvah, jimiž byl žalovaný veden při stanovení výše pokuty, soud však nemohl přehlédnout, že se jedná pouze o méně podstatnou a do jisté míry obecnou část odůvodnění. Protože soud nepovažuje za potřebné opakovat jednotlivé argumenty, jež žalovaný zohlednil při určení výše pokuty, odkazuje na tomto místě na stranu 26 napadeného rozhodnutí, kde jsou uvedeny naprosto konkrétní úvahy správního orgánu ohledně jednotlivých kritérií rozhodných pro určení výměry pokuty (závažnost správního deliktu, způsob jeho spáchání, vzniklé nebo hrozící škodlivé následky v oblasti životního prostředí nebo v oblasti zdraví člověka).

90. Dále pokud jde o tvrzené porušení legitimních očekávání žalobkyně, jak k této otázce judikoval Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 – 132: „správní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Lze ji změnit, pokud je změna činěna do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit a je řádně odůvodněna závažnými okolnostmi.“. V projednávaném případě se přitom neprokázalo, že by správní orgány nepřípustným způsobem porušily legitimní očekávání žalobkyně, resp. ustálenou správní praxi.

91. Z žalobkyní předložených důkazů rozhodně neplyne, že by v případě porušení povinnosti řádně ohlásit obnovení výroby byla ukládána sankce v určité výši. Žalobkyní předložené rozhodnutí se totiž týkají celé řady správních deliktů spáchaných podle § 37 odst. 4 a § 37 odst. 1 písm. a) zákona o IP. Tato zákonná ustanovení přitom fakticky pokrývají celou řadu nežádoucího jednání (či opomenutí), přičemž některé případy se mohou prima facie jevit podobné projednávané věci (porušení ohlašovací povinnosti). Ve skutečnosti je ovšem vždy třeba vážit nejen podobnost z hlediska typu správního deliktu, nýbrž i z hlediska skutkových okolností. To je případ i žalobkyní namítaného rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 9. 2. 2017, č. j. ČIŽP/43/IPP/SR01/1509425.009/17/ZHN. V této věci totiž sice byla uložena pokuta ve výši 100 000 Kč za spáchání správního deliktu podle § 37 odst. 4 zákona o IP, avšak tento případ se týkal situace, kdy pachatel nenahlásil ve 24 hodinové lhůtě havárii, ke které došlo v jeho provozovně. Jistě je přitom zásadní rozdíl mezi situací, kdy nebyla splněna povinnost řádného ohlášení, která je uložena z preventivních důvodů, a povinnost řádného ohlášení již proběhlé havárie.

92. V neposlední řadě se soud zabýval návrhem žalobkyně, podle kterého by měl soud v případě, že neshledá podanou žalobu důvodnou, rozhodnout dle § 78 odst. 2 odst. s. ř. s., že od trestu uloženého správním orgánem upouští nebo že se uložený trest snižuje v zákonem dovolených mezích.

93. Žalobkyni byla v projednávaném případě uložena pokuta za spáchání správního deliktu uvedeného v § 37 odst. 4 zákona o IP, přičemž za tento správní delikt je možné uložit pokutu do výše 10 000 000 Kč.

94. Soud dále dodává, že moderační právo ve smyslu § 78 odst. 2 s. ř. s. má místo jen tam, kde napadené rozhodnutí není stiženo nezákonností (v takovém případě by je bylo třeba zrušit; zákonnost rozhodnutí byla posouzena výše) a je-li uložená pokuta zjevně nepřiměřená. V projednávané věci soud k závěru o zjevné nepřiměřenosti pokuty nedospěl, a to z následujících důvodů.

95. Zaprvé, v projednávané věci není sporu o tom, že uložená sankce není pro žalobkyni likvidační. Jak uvedl ve svém rozhodnutí žalovaný a jak si ověřil i zdejší soud z veřejného rejstříku, žalobkyně každý rok generuje zisky ve výši řádově stovek miliónů Kč. Základní kapitál žalobkyně je ve výši 1 000 000 000 Kč. Jak k tomu přitom uvedl Ústavní soud: „Z charakteru pokuty jako majetkové sankce nutně vyplývá, že má-li být individualizovaná a přiměřená, musí reflektovat i majetkové poměry potrestaného. Stejná výše pokuty uložená majetnému se bude jevit jako směšná a neúčinná, zatímco v případě postihu nemajetného může působit drakonicky a likvidačně. Není tedy porušením principu relativní rovnosti, když dvěma osobám v různých situacích bude uložena pokuta v různé výši, byť by jediným rozdílem jejich situace měly být právě rozdílné majetkové poměry. Z věcného hlediska (účel zákona) lze dokonce dospět k závěru, že kritérium zkoumání majetkových poměrů delikventa při úvaze o výši ukládané pokuty je nezbytné a komplementární – nikoli ovšem proto, že vysoké pokuty by byly nevymahatelné (jak tvrdí Poslanecká sněmovna), ale vzhledem k riziku likvidačního účinku nepřiměřeně vysoké pokuty. Pokuta jakožto trest musí být diferencovaná, aby efektivně působila jako trest i jako odstrašení (individuální a generální prevence).“ (nález Ústavního soudu ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02).

96. Zadruhé, z rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu plyne, že případné škody na životním prostředí jsou velice těžko napravitelné, přičemž právě prevence nabývá v oblasti ochrany životního prostředí na důležitosti (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2012, č. j. 7 As 32/2012 – 44). Jinými slovy řečeno, žalobkyně se dopustila pochybní, které rozhodně nelze bagatelizovat. Jakkoliv by se totiž řádné ohlášení obnovení provozu mohlo zdát pouhou formalitou, ve skutečnosti nesplnění této povinnosti mohlo vzhledem k individuálním okolnostem případu ohrozit život a zdraví velkého počtu obyvatel. Žalobkyně se tak dopustila typově společensky velmi škodlivého chování, za které jí byla uložena sankce ve výši 5 % zákonného maxima. Je třeba přitom konstatovat, že v uložené pokutě je třeba spatřovat preventivní prvek, který spočívá nejen v tom, že samotného pachatele správního deliktu odradí od opakování nezákonného jednání, ale i ostatní subjekty vázané shodnými povinnostmi povede k jejich řádnému plnění. Výše postihu proto obecně nemůže být tak nízká, aby tohoto preventivního účinku naprosto pozbyla.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

97. Na základě uvedeného soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji výrokem I. podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

98. O nákladech řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci měl plný úspěch žalovaný, avšak žalovanému v řízení žádné náklady nad rámec jeho běžných činností nevznikly. Soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení.