č. j. 51 A 29/2021 – 64

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Trnkové a soudců JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věcižalobkyně: X.X, nar. X bytem Xprotižalovanému: Ministerstvo životního prostředí ČR, odbor výkonu státní správy IIse sídlem Mánesova 3a, 370 01 České Budějovicev řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 3. 2021, č. j. MZP/2021/510/353, sp. zn. ZN/MZP/2021/510/12takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 3. 2021, č. j. MZP/2021/510/353, sp. zn. ZN/MZP/2021/510/12, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 3 000 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobkyně dne 21. 7. 2020 podala ke Správě Národního parku Šumava, odboru státní správy CHKO (dále jen „správní orgán I. stupně“) žádost o povolení výjimky ze zákazů uvedených v § 26 odst. 3 písm. a) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „ZOPK“) pro umístění a provedení stavby pro zemědělství obsahující část pro bydlení na pozemku parc. č. XA v katastrálním území X nacházející se v II. zóně chráněné krajinné oblasti.

2. Správní orgán I. stupně rozhodnutím ze dne 20. 10. 2020, č. j. SZ NPS 07361/2020/11 – NPS 10894/2020 žádosti nevyhověl a výjimku nepovolil.

3. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, o němž rozhodl žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím, jímž jej zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Rozhodnutí bylo žalobkyni doručeno dne 19. 3. 2021.

II. Shrnutí žalobních námitek

4. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně dne 17. 5. 2021 u Krajského soudu v Českých Budějovicích žalobu. V ní namítala nezákonnost dokazování a nevypořádání žalobních námitek žalovaným, nesprávnou aplikaci právních předpisů, porušení zásady legitimního očekávání a zásady ochrany veřejného zájmu, nedostatečná skutková zjištění, vnitřní rozporuplnost rozhodnutí a obecně nezákonnost rozhodnutí žalovaného.

5. Nezákonnost dokazování spatřovala žalobkyně především v tom, že žalovaný neprovedl jí navrhované ohledání na místě, které mohlo přispět k řádnému zjištění skutkového stavu věci, a neprovedení tohoto důkazu neodůvodnil. Žalobkyně též nebyla vyrozuměna o provádění důkazu botanickým průzkumem, a proto byla zkrácena na svém právu být přítomna provádění důkazu. Žalovaný měl z tohoto důvodu rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušit, což neučinil. Žalovaný též nevypořádal všechny odvolací námitky, neboť se nevyjádřil ke stavbě probíhající cca 1 km od místa záměru žalobkyně, jeho rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné.

6. Nesprávnou aplikaci právních předpisů namítala žalobkyně ohledně výkladu pojmu „hospodařit způsobem vyžadujícím intenzivní technologie“ v § 26 odst. 3 písm. a) ZOPK, jak jej zaujali žalovaný a správní orgán I. stupně na základě metodického doporučení Ministerstva životního prostředí z roku 2013. Správní orgány nesprávně podřazují tomuto pojmu i jednorázovou výstavbu objektu k trvalému bydlení, ačkoli dle žalobkyně směřuje na pravidelně opakovanou k zisku směřující činnost. Metodické doporučení je tak v rozporu s jazykovým výkladem zákona, přičemž současně nemá povahu obecně závazného předpisu. Umisťování staveb ve zvláště chráněných územích řeší § 44 ZOPK, k omezení práva žalobkyně došlo nad rámec zákona, a to i s přihlédnutím k § 58 ZOPK.

7. Nezákonnost rozhodnutí spatřovala žalobkyně dále v tom, že byla porušena zásada legitimního očekávání, neboť pro možnost realizace jejího záměru svědčí stejné okolnosti, jaké byly správním orgánem I. stupně zohledněny v jiných řízeních o povolení výjimky, v nich však s opačným výsledkem. Žalobkyně v této souvislosti podrobně zmiňovala jednotlivá rozhodnutí a jednotlivá kritéria (rozsah výstavby, architektonické řešení, narušení krajinného rázu, existenci biotopů atd.) a dovozovala, že při rozhodnutí o jejím záměru došlo k porušení ustálené rozhodovací praxe. Žalobkyně má též za to, že její námitka byla vypořádána povrchně, pokud se žalovaný podrobně nezabýval obdobnými případy s odůvodněním, že jsou situovány do odlišných krajinných prostorů s různými přírodními, kulturními a historickými charakteristikami, a tedy i odlišnými chráněnými hodnotami z hlediska ochrany krajinného rázu CHKO. Dle žalobkyně je krajinný ráz obdobný pro oblast celé Šumavy, přičemž pokud tomu tak dle žalovaného není, žádné odlišnosti různých dílčích území neuvedl. Žalovaný tudíž řádně neodůvodnil, proč se odchýlil od své zavedené rozhodovací praxe, a porušil tak i princip předvídatelnosti práva a rovného přístupu rozdílností posuzování shodných případů.

8. Další pochybení spatřovala žalobkyně v tom, že žalovaný nevzal v potaz veřejný zájem, resp. tento vyložil jednostranně ve prospěch ochrany přírody. Nezohlednil ale, že i záměr žalobkyně by měl v tomto směru pozitivní dopad, protože by zabránil devastaci přírody v místě. Žalovaný rezignoval na zjištění specifických okolností v místě a nepřezkoumatelně upřednostnil obecný zájem na ochraně přírody před zájmem žalobkyně a zájmem obce, který byl vyjádřen v jejím kladném stanovisku. Obec přitom zná poměry žalobkyně a její vztah k místu, souhlasí s jejím návratem a osídlením původními obyvateli místa.

9. Nedostatečná skutková zjištění spatřovala žalobkyně jednak v neprokázané existenci biotopů v místě a jednak v nevyhodnocení dopadů zamýšlené stavby na krajinný ráz. Tvrzení žalovaného, že pokud by mapování probíhalo nyní, biotopy by zjištěny v dané lokalitě byly, je založeno na účelovém výkladu botanického průzkumu Ing. Půbala, který na pozemku zjistil přítomnost druhů, jež mohou indikovat přítomnost některého z chráněných typů biotopů. Závěr průzkumu tudíž nehovoří o existenci biotopů, ale o možnosti takové existence v dané lokalitě. Biotopy přitom mapuje Agentura ochrany přírody a krajiny ČR, která při mapování v roce 2011 existenci biotopů v dané lokalitě nezaznamenala a celý pozemek byl správně označen jako prostor, kde se vyskytuje jen nepřírodní biotop X5 intenzivně obhospodařované louky. Existenci biotopů v místě nezmiňuje ani mapa dostupná na geoportálu Národního parku Šumava. Ohledně posuzování krajinného rázu správní orgán I. stupně vyzval žalobkyni k doložení technického řešení stavby, takto vyžádaný důkaz ale vůbec nevyhodnotil. Žalobkyně v průběhu celého řízení tvrdila, že jejím záměrem nedojde k závažnému či nevratnému poškozování zákonem chráněných hodnot, správní orgány však vyšly pouze z toho, že stavba by měla být umístěna v II. zóně národního parku, aniž by hodnotily stav krajiny po umístění stavby. S odkazem na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu žalobkyně poukazovala na povinnost správních orgánů posoudit, zda může navrhovaná činnost snížit či změnit krajinný ráz, a pokud ano, zda taková změna nevylučuje zachování významných krajinných prvků. Žalovaný se však tímto druhým kritériem vůbec nezabýval. Žalobkyně nesouhlasila ani se závěrem, že dotčená lokalita nebyla v průběhu více než 50 let výstavbou nových objektů dotčena, ani se závěrem nezměněném charakteru krajiny v řešené lokalitě, spočívající v rozmístění staveb, mozaice lesních a zemědělských pozemků a ve struktuře cestní sítě, a to od poloviny 19. století. Tato tvrzení nejsou důkazně podložena a jsou v rozporu se skutečností.

10. Žalobkyně dále poukazovala na skutečnost, že předmětná louka je vedena jako orná půda a nikoli trvalý travní porost, pozemky jsou tudíž primárně určeny k pěstování rostlin, nikoli k zatravnění. Žalovaný tak pochybil, pokud přiřkl ochranný statut přírodní hodnoty orné půdě. Závěrem žalobkyně poukazovala na některé aspekty rozhodnutí žalovaného, která považuje za vnitřně rozporná, zejména v souvislosti s možností přítomnosti vlastníka a ochrany pozemků před devastací, či v souvislosti s přístupovou komunikací. Současně popsala důvody, proč se neztotožňuje s přístupem správního orgánu I. stupně při povolování staveb pro turismus a nepovolování staveb pro bydlení. V postupu správních orgánů spatřovala libovůli, jednostranný pohled, mechanickou aplikaci práva.

11. Žalobkyně z uvedených důvodů navrhla, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

12. Žalovaný ve vyjádření k žalobě ze dne 12. 7. 2021 soudu navrhl, aby žalobu jako nedůvodnou zamítl.

13. K neprovedení místního šetření žalovaný uvedl, že toto odůvodnil na straně 15 rozhodnutí, přičemž neměl pochyby o tom, že záměr nelze v dotčeném místě realizovat, ohledání lokality a jejího širšího okolí proto považoval za nadbytečné. Pokud jde o provedený botanický průzkum, ten nelze považovat za důkaz ohledáním ve smyslu § 54 správního řádu, nejednalo se tedy dokazování, na něž by se vztahovala povinnost dle § 51 odst. 2 správního řádu. To plyne již ze samotného názvu písemnosti, neboť je označena jako záznam a nikoli jako protokol. Botanický průzkum navíc nebyl prováděn správním orgánem, žalobkyně byla s jeho výsledkem prokazatelně seznámena a nijak se k němu nevyjádřila.

14. V rámci námitky o rozporu rozhodnutí s ustálenou rozhodovací praxí žalobkyně namítala provádění hrubé stavby cca 1 km od dotčeného pozemku, žalovaný se však touto stavbou nemohl zabývat, neboť nebylo možné určit, kterou přesně měla na mysli. Žalovaný též nesouhlasil s žalobkyní tvrzenou nesprávnou aplikací § 26 odst. 3 ZOPK na řešený případ. Výklad pojmu hospodařit na pozemcích v metodickém doporučení Ministerstva životního prostředí není v rozporu s výkladem v komentáři k ZOPK z roku 2007, nejnovější komentář k ZOPK z roku 2018 na metodické doporučení dokonce přímo odkazuje. Pokud je hospodařením na pozemcích myšleno fyzické nakládání s pozemky související s jejich spravováním a udržováním, pak nemusí jít pouze o činnosti pravidelně se opakující, ale i o činnosti jednorázové, např. provedení terénních úprav či realizaci stavby. Zásadní však je, že posuzovaná činnost musí být takové intenzity, v jejímž důsledku dojde k některému z negativních dopadů na zájmy chráněné § 26 odst. 3 písm. a) ZOPK. Nemusí se nutně jednat o terénní změnu značného rozsahu. Metodickým pokynem je správní orgán I. stupně povinen se řídit, protože Ministerstvo životního prostředí podle § 78 odst. 2 ZOPK mimo jiné zřizuje správy národních parků a řídí jejich činnost.

15. Názor žalobkyně na umisťování staveb ve zvláště chráněných územích dle § 44 ZOPK a nikoli povolením výjimky z § 26 odst. 3 písm. a) ZOPK je nesprávný. Žalovaný v této souvislosti odkázal na závěry rozsudku Městského soudu v Praze, č. j. 6 Ca 232/2007 ze dne 23. 2. 2020. Pokud má v souvislosti s realizací záměru dojít k negativním dopadům na dochované přírodní prostředí způsobem výslovně uvedeným v § 26 odst. 3 písm. a) ZOPK, pak je povolení výjimky podle § 43 odst. 1 ZOPK nezbytné a není možné ji nahradit závazným stanoviskem podle § 44 odst. 1 ZOPK (a naopak). Vydání závazného stanoviska je navíc zapotřebí i v případě, kdy orgán ochrany přírody výjimku povolí. K omezení vlastnického práva žalobkyně nad rámec zákona nedošlo, neboť vlastnictví pozemku samo o sobě žádné právo k realizaci stavby nezakládá. Povinnost strpět omezení vyplývající ze ZOPK vyplývá nejen z § 58 odst. 1 tohoto zákona, ale i z čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.

16. Ohledně shodnosti záměru s obdobnými případy, kde v minulosti správní orgán I. stupně rozhodl kladně, žalovaný uvedl, že porovnání nelze činit pouze na základě skutečností zjištěných z odůvodnění jednotlivých rozhodnutí, ale je potřeba zabývat se všemi okolnostmi obsaženými v podkladech těchto rozhodnutí. Závěry, které činí žalobkyně, označil žalovaný za neopodstatněné a spekulativní. Území CHKO bylo v rámci studie „Vyhodnocení krajinného rázu Chráněné krajinné oblasti Šumava“ vypracované Ing. arch. Jitkou Brychtovou rozčleněno s ohledem na specifický charakter krajiny a na výskyt přírodních, kulturních a historických hodnot do krajinných celků, v jejichž rámci byly vylišeny výrazně charakterově odlišné, vizuálně vnímané jednotky – krajinné prostory. Pokud by byly hodnoty krajinného rázu v rámci celého území CHKO shodné nebo podobné, pak by toto podrobnější členění postrádalo smysl. Žalovaný proto setrval na svém závěru, že záměr žalobkyně lze porovnávat pouze s obdobnými stavbami umístěnými ve shodném krajinném prostoru Staško – Zdíkovsko. Za zásadní odlišnost záměru od těchto staveb přitom považoval skutečnost, že záměr nenavazuje na zastavěné území obce ani na zastavitelnou plochu a umístění stavby by představovalo rozpor s dochovanou urbanistickou strukturou zástavby.

17. V souvislosti se zvažováním veřejného a individuálního zájmu na realizaci záměru žalovaný poukázal na odůvodnění prvostupňového rozhodnutí a především na to, že veřejný zájem je realizován zejména prostřednictvím územního plánu dle stavebního zákona. Záměr, který má sloužit zejména k ochraně soukromého majetku, jehož umístění není (v daném případě) v souladu s územním plánem, nelze považovat za veřejný zájem. Odkaz žalobkyně na souhlas obce, v němž spatřuje všeobecný společenský konsensus, je dle názoru žalovaného zavádějící, neboť pořizování územních plánů se mohou zúčastnit i jiné subjekty, jejichž zájmy nemusí být vždy v souladu s názorem obce, resp. jejích obyvatel. Okolnosti rodinné historie, tj. lidského pohledu na věc, nelze v souladu s právními předpisy zohledňovat.

18. Ohledně existence biotopů v místě plánovaného záměru žalovaný nesouhlasil s tvrzením žalobkyně, že provedený botanický průzkum vyložil účelově. Z obsahu záznamu o něm prokazatelně vyplývá, že druhy indikující existenci konkrétních biotopů, které jsou zahrnuty do odpovídajících přírodních/evropských stanovišť dle § 3 odst. 1 písm. o) ZOPK byly na dotčeném pozemku skutečně nalezeny. Negativní dopad záměru na předmětná přírodní stanoviště přitom nebyl správními orgány vyhodnocen jako zásadní nebo jediný rozpor se zájmy chráněnými ZOPK.

19. Pokud jde o krajinný ráz, žalovaný nepovažoval odůvodnění svého závěru o významném negativním vlivu záměru na předmět ochrany CHKO, kterým je v dotčeném místě dochovaná historická struktura osídlení (rozptýlená zástavba), za pouhá obecná konstatování. V odůvodnění svého rozhodnutí se konkrétními okolnostmi případu i námitkami žalobkyně naopak podrobně zabýval. Detailní posouzení, zda realizací záměru může dojít ke snížení či změně krajinného rázu, či jím dojde k významnému ovlivnění zachování významných krajinných prvků, není předmětem řízení o povolení výjimky. Toto je obsahem závazného stanoviska dle § 12 odst. 2 ZOPK. Předmětem řízení o povolení výjimky rovněž není stanovovat kritéria přípustnosti zásahu do krajinného rázu.

20. K domnělé nepodloženosti výroku o stabilizaci krajiny a její nevhodnosti pro další výstavbu žalovaný uvedl, že vychází ze studie o krajinném rázu, proto jej považoval za podložený i odpovídající skutečnosti. Ohledně vymezení lokality, která nebyla více než 50 let dotčena výstavbou nových objektů, je z napadeného rozhodnutí zřejmé, že jde o území, v němž jsou situovány pozemky žalobkyně. V případě zmiňované lokality U Josefů se jedná o doplňkové stavby ke stávajícímu objektu. K problematice černé výstavby v sídle Černá Lada se žalovaný ve svém rozhodnutí rovněž vyjádřil. Skutečnost, že není jeho cílem bránit jakékoli výstavbě na území CHKO, vyplývá z množství kladně vyřízených žádostí za posledních deset let.

21. Tvrzení žalobkyně, že žalovaný bezdůvodně vyhodnotil, že orná půda je předmětem ochrany CHKO, je zkreslené, jelikož žalovaný za předmět ochrany označil rostlinná společenstva, která se na dotčeném pozemku v průběhu let, kdy nebyl obhospodařován orbou, vyvinula. Důvodnými neshledal žalovaný ani námitky vnitřní rozpornosti jeho rozhodnutí, přičemž zejména poukazoval na samotný obsah odůvodnění.

IV. Podstatný obsah správního spisu

22. Žádost o povolení výjimky ze základních ochranných podmínek Chráněné krajinné oblasti Šumava byla správnímu orgánu I. stupně doručena dne 21. 7. 2020. Žalobkyně v ní mj. uvedla, že se připojila k návrhu na změnu územního plánu k. ú. X a navrhla vymezení zastavitelné plochy na svém pozemku v k. ú. X. V žádosti dále uvedla, že na pozemku plánuje umístění stavby pro zemědělství obsahující část pro bydlení, a to za účelem obhospodařování dalších vlastních pozemků, zmínila též ochotu v případě kladného rozhodnutí při projektování stavby postupovat v součinnosti se správním orgánem. Přílohou žádosti byla předběžná studie stavby včetně umístění stavby na pozemku.

23. Správní orgán následně oznámil zahájení řízení o výjimce ze zákazu dle § 26 odst. 3 písm. a) ZOPK též spolkům a občanským sdružením. Z nich svou účast podáním ze dne 31. 7. 2020 oznámil Šumava domovem, z. s. Ve věci se pak nesouhlasně vyjádřil podáním ze dne 8. 8. 2020, v němž namítal, že žalobkyně v žádosti nedokládá veřejný zájem ve smyslu § 43 odst. 1 ZOPK, trvalá péče o pozemky by vyžadovala chov hospodářských zvířat nebo spárkaté zvěře, pro něž by byly nezbytné další budovy s nevratným poškozením půdy. Stavbou domu by dle spolku došlo k terénním úpravám značného rozsahu, problematickým by bylo i nakládání s odpadními vodami. Plán péče CHKO Šumava v kapitole „Výstavba“ zmiňuje dlouhodobý cíl zachovat a udržet původní estetický, urbanistický a architektonický výraz sídel a samot, původní dopravní infrastruktury a plužin, jakož i volnou nezastavěnou krajinu udržet bez zástavby. V této souvislosti spolek poukázal na mapové podklady, z nichž vyplývá, že dotčený pozemek byl od r. 1951 nezastavěný, a pravděpodobně i před tímto datem.

24. Podáním ze dne 18. 8. 2020 se žalobkyně po seznámení se spisovým materiálem vyjádřila ke správnímu řízení. V reakci na námitky zejména poukazuje na předběžnou informaci správního orgánu z 11. 6. 2020, podle níž byla pro lokalitu, kde je záměr zamýšlen, typická rozptýlená zástavba, a dále dovozuje, že toto by bylo plánovaným záměrem splněno. Rovněž poukazovala na poškozování louky častým přejížděním vozidly, které si tudy zkracují cestu, realizace záměru by tak přispěla k ochraně krajiny. Žalobkyně dále zdůraznila, že záměr předpokládá trvalé bydlení a nikoli rekreaci, v případě její matky by se jednalo o návrat do lokality, v níž se narodila.

25. Součástí spisu je další vyjádření spolku Šumava domovem ze dne 9. 9. 2020 řešící otázku chovu zvěře, poškození louky cestou a relevantnosti historické zástavby v okolí. Správní spis dále obsahuje záznam z botanického posouzení pozemku p.č. KN XA v k.ú. X ze dne 17. 9. 2020, které provedl a záznam zpracoval Ing. D.P., referent Odboru státní správy CHKO Šumava, Správy NP Šumava.

V. Právní hodnocení krajského soudu

26. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.).

27. Soud ve věci rozhodl, aniž by nařizoval jednání (§ 51 odst. 1 s.ř.s.), neboť obě strany s tímto postupem souhlasily.

28. Žaloba je důvodná.

29. Žalobkyně především namítala pochybení správních orgánů v tom, že nebylo provedeno jí navrhované ohledání na místě samém, které by mohlo přispět k řádnému posouzení místních poměrů, aniž by jeho neprovedení bylo řádně odůvodněno. V této souvislosti žalobkyně odkazovala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2009, č. j. 5 As 29/2009–49 (všechny jeho rozsudky jsou dostupné na www.nssoud.cz). Podle něho platí, že není na libovůli správního orgánu, jakým způsobem s návrhy účastníků na provedení důkazů naloží, neboť správní orgán sice není ve smyslu § 52 správního řádu povinen všechny důkazy navržené účastníky provést, pokud však některé z nich neprovede, musí v odůvodnění rozhodnutí uvést, proč se tak stalo. Správní orgán je oprávněn, ale i povinen odpovědně vážit, které důkazy je třeba provést, zda je potřebné stav dokazování doplnit a posuzovat důvodnost návrhů stran na doplnění dokazování. Zásada volného hodnocení důkazů neznamená, že by bylo rozhodujícímu orgánu dáno na výběr, které z provedených důkazů vyhodnotí a které nikoli a o které opře skutkové závěry a které opomene. Soud posoudil tuto námitku ve spojení s vypořádáním všech ostatních námitek, které žalobkyně vznesla již v rámci odvolání. Přitom dospěl k závěru, že tato žalobní námitka je důvodná, protože neprovedení místního šetření je odůvodněno pouze tím, že místní poměry v dané lokalitě jsou správnímu orgánu I. stupně dobře známy, a proto by bylo nadbytečné. Takové odůvodnění by však mohlo obstát pouze v případě, že by jednotlivé věcné námitky byly přesvědčivě vypořádány, což se v daném případě, jak bude rozvedeno podrobněji dále, nestalo. Jelikož správní orgány odůvodnily svá rozhodnutí do značné míry spekulativně a nepřesvědčivě, a to i ohledně závěrů týkajících se právě místních poměrů (přístupová cesta, charakter pozemku a zástavby apod.), pak odůvodnění dobrou znalostí místních poměrů, resp. dostatečnými podklady v obsahu spisu, nemůže obstát.

30. Důvodnou soud naopak neshledal další námitku spočívající v tom, že se žalovaný nevypořádal s důkazním návrhem – stavbou probíhající cca 1 km od místa záměru. Sama žalobkyně totiž v odvolání pouze obecně poukázala na existující stavbu, ovšem tuto stavbu ani pozemek, na němž se nachází, řádně neoznačila a současně připustila, že rozhodnutí jej se týkající jí nebylo předloženo, neboť se stavba může nacházet ve III. zóně. Za těchto okolností nelze žalovanému vytýkat, že se právě s touto stavbou výslovně nevypořádal, a tudíž shledat rozhodnutí z tohoto důvodu nesprávné. Rovněž nedůvodná je výtka žalobkyně, že nebyl řádně proveden důkaz spočívající v botanickém průzkumu dotčené lokality. Ze správního spisu i odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že správní orgány provedly důkaz listinou – záznamem z botanického průzkumu, s níž se žalobkyně měla možnost seznámit a k závěrům tam uvedeným se již v průběhu správního řízení vyjádřit. Nelze přehlédnout skutečnost, že by botanický průzkum byl prováděn v rámci tohoto správního řízení. Správní orgány tudíž neměly povinnost postupovat podle § 51 odst. 2 správního řádu, a proto soud procesní pochybení v této souvislosti neshledal.

31. Namítala–li žalobkyně nesprávnou aplikaci právních předpisů správními orgány, ani v tom jí soud přisvědčit nemohl. Nedůvodné omezování svého vlastnického práva totiž spatřovala žalobkyně ve výkladu § 26 odst. 3 písm. a) ZOPK, kdy zpochybňovala nezbytnost aplikace tohoto ustanovení v jejím případě. Podle tohoto ustanovení je na území první a druhé zóny chráněné krajinné oblasti dále zakázáno hospodařit na pozemcích mimo zastavěná území obcí způsobem vyžadujícím intenzivní technologie, zejména prostředky a činnosti, které mohou způsobit podstatné změny v biologické rozmanitosti, struktuře a funkci ekosystémů anebo nevratně poškozovat půdní povrch, používat biocidy, měnit vodní režim či provádět terénní úpravy značného rozsahu. Jak z odůvodnění napadeného rozhodnutí, tak i z dalších rozhodnutích o výjimkách, které si žalobkyně vyžádala od správního orgánu I. stupně dle zákona o svobodném přístupu k informacím (a jsou součástí správního spisu), je zřejmé, že správní orgány dlouhodobě zastávají konzistentní výklad tohoto ustanovení, podle něhož se pojmu hospodařit způsobem vyžadujícím intenzivní technologie podřazuje i stavební činnost.

32. Tuto skutečnost správní orgán sdělil žalobkyni již v rámci poskytnutí předběžné informaci ze dne 11. 6. 2020 a právě v návaznosti na ni podala žádost o udělení výjimky. Žalobkyní rozporovaný postup správních orgánů soud považuje za správný a souladný se zákonem. Neshledal přitom rozpor s jazykovým výkladem dotčeného ustanovení, a to ani v té části, v níž správní praxe vychází z metodického doporučení Ministerstva životního prostředí z června 2013.

33. K vznesené námitce dlužno poznamenat, že řízení o povolení výjimky bylo zahájeno na základě žádosti podané žalobkyní. Povinností správního orgánu bylo o podané žádosti rozhodnout. Navíc názor žalobkyně, že umisťování staveb ve zvlášť chráněných územích je nutné řešit podle § 44 ZOPK a nikoliv povolením výjimky z ust. § 26 odst. 3 písm. a) ZOPK je nesprávný. Jestliže v souvislostí s realizací záměru dojde k dopadům do přírodního prostředí tak, jak předvídá § 26 odst. 3 písm. a) ZOPK, je povolení výjimky podle § 43 odst. 1 ZOPK nezbytné a nelze ji nahradit vydáním nezávazného stanoviska podle § 44 odst. 1 ZOPK. Zároveň stanovisko podle § 44 odst. 1 ZOPK sice taktéž řeší dopad záměru na zájmy chráněné ZOPK, ale není vydáváno podle § 9 správního řádu, ale podle části čtvrté tohoto zákona. Nelze jím proto konkrétnímu adresátovi založit práva a povinnosti. Vydání závazného stanoviska podle § 44 odst. 1 ZOPK přichází v úvahu za situace, kdy orgán ochrany přírody výjimku povolí.

34. Další v žalobě uvedené námitky soud ovšem shledal důvodnými. Pokud jde o legitimní očekávání žalobkyně a porušení rozhodovací praxe správních orgánů, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006–132, v odst. II. výroku konstatoval, že správní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Lze ji změnit, pokud je změna činěna do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit a je řádně odůvodněna závažnými okolnostmi. Soud se podrobně zabýval obsahem jednotlivých rozhodnutí správního orgánu I. stupně a dospěl k závěru, že žalobkyně oprávněně namítá neodůvodněné porušení zavedené praxe, neboť některá kritéria jsou hodnocena v napadeném rozhodnutí odlišně jako důvod pro zamítnutí žádosti při porovnání s některými dřívějšími rozhodnutími, kde byla hodnocena jako argument pro její povolení.

35. Kupříkladu v rozhodnutí ze dne 6. 6. 2019 (stavba rodinného domu v k. ú. Zdíkov) správní orgán I. stupně dovodil negativní ovlivnění přírodní hodnoty dlouhodobě zemědělsky obhospodařovaných pozemků, které v minulosti byly ornou půdou, na nichž nebyl zjištěn výskyt žádných zvláště chráněných druhá rostlin ani živočichů, ani přírodovědně cenné biotopy. V rozhodnutí ze dne 10. 6. 2015 (stavba chalupy v k. ú. Chlístov u Lažišť) správní orgán výjimku povolil, přestože šlo o poměrně hodnotnou louku, a to s odůvodněním, že šlo o stanoviště na území CHKO Šumava běžně se vyskytující. V rozhodnutí ze dne 20. 5. 2016 (plocha výroby a skladování v k. ú. Vimperk) byla výjimka povolena dokonce v případě, kdy byl v lokalitě doložen biotop (vlhká tužebníková lada) a zjištěn výskyt ohroženého zvláště chráněného druhu rostliny – prstnatce májového, a proto se jedná o poměrně cennou lokalitu. Správní orgán zde též přihlédl k umístění na okraji pozemku i srovnání velikosti záměrem zasaženého pozemku vůči velikosti II. zóny CHKO a dále k tomu, že žadatelé chtějí záměr realizovat za účelem vybudování zázemí pro šetrnou zemědělskou činnost na pozemcích nacházejících se většinou ve II. zóně CHKO, což by dle správního orgánu mohlo přispět z hlediska ochrany přírody ke vhodnému obhospodařování těchto pozemků. V nyní posuzovaném případě dospěly správní orgány k závěru zcela opačnému, a to přesto, že se o takto cennou lokalitu nejedná (viz též dále). Ve více rozhodnutích je též například zohledňována blízkost dotčeného pozemku s hranicí III. zóny CHKO jako důvod pro udělení výjimky. Pozemek žalobkyně je zemědělsky obhospodařován, v katastru nemovitostí je veden jako orná půda, nachází se u obecní komunikace a rodina žalobkyně má zájem zde trvale pobývat. I obec vyslovila se záměrem žalobkyně souhlas. Tento rozdílný přístup při posuzování žádosti žalobkyně správní orgány nevysvětlily. Orgán CHKO nechal zpracovat botanický průzkum a na rozdíl od jiných případů neuvedl konkrétní zdůvodnění svého odlišného rozhodnutí. Soud proto přisvědčuje žalobkyni, že byla porušena zásada legitimního očekávání.

36. Žalovaný má za to, že povolením výjimky žalobkyni by vytvořil nebezpečný precedent. Tomuto argumentu přisvědčit nelze, neboť nejen z výše uvedených příkladů vyplývá, že správní orgán I. stupně již svou zavedenou praxi vytvořil, a proto je povinen nyní v jejích intencích postupovat. V daném případě tak neučinil a navíc své závěry přesvědčivě neodůvodnil.

37. Žalobkyně důvodně namítala též vnitřní rozpornost rozhodnutí, a to ve vztahu k posouzení veřejného zájmu vůči zájmům soukromým (resp. neprovedení testu proporcionality). Pokud totiž žalovaný současně konstatoval, že prokázaný veřejný zájem na ochraně přírody a krajiny v dané lokalitě výrazně převažuje nad zájmem na ochraně vlastnictví, a současně provedení testu proporcionality považoval za nadbytečné, pak si tyto závěry vzájemně odporují. Fakticky totiž žalovaný učinil závěr, který by měl být výsledkem provedení testu proporcionality, který by měl být náležitě odůvodněn. Správní orgány přitom de facto úvahy odpovídající takovému testu činily, jejich závěry však jsou spekulativní a nepodložené. To platí především o posuzování vlivu záměru na příjezdovou komunikaci a možných alternativách k osobní přítomnosti žalobkyně pro zabránění škod na pozemcích. Správní orgán na jednu stranu poukazuje na blízkost bydliště žalobkyně k předmětné lokalitě, z něhož dovozuje, že vlastnické právo může řádně vykonávat i bez realizace záměru hospodaření na lesním pozemku a tudíž její trvalá přítomnost není nutná (str. 10 napadeného rozhodnutí). Současně poukazuje na povinnost bránit škodám v lese pravidelnou přítomností vlastníka lesa (str. 11 rozhodnutí). Součástí testu proporcionality by současně mělo být i zohlednění stanoviska obce, v němž žádné výhrady vůči realizaci záměru uvedeny nejsou. Ve vztahu k němu žalovaný opět spekulativně uváděl, že názor obce může být při změně územního plánu dotčen názory jiných (blíže neuvedených) subjektů.

38. Správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí dále posuzoval záměr žalobkyně ve vztahu k rozvolněné zástavbě (a jeho závěry by tudíž samy o sobě neobstály při zohlednění žalovaným zmíněných rozdílů). Žalovaný při posuzování místa krajinného rázu vyšel z toho, že se jedná o „Podhůří s rozptýlenou zástavbou a drobnými sídly“, přičemž se v napadeném rozhodnutí podrobně zabýval rozlišením pojmů rozptýlená a rozvolněná zástavba. Ve vztahu k záměru žalobkyně dovodil, že jeho rozpor s principem rozptýlené zástavby nespočívá v konkrétním odstupu od stávající zástavby (o blízkosti jiných staveb nebylo sporu), ale v narušení dochované historické krajinné struktury a historických vazeb a vztahů v krajině. Jak bylo ale uvedeno výše, správní orgán v minulosti udělil výjimku právě za účelem obhospodařování pozemků, a současně umožnil osídlení navazující mj. na obhospodařování pozemků, které však žalovaný označil za důvod vzniku rozptýlené zástavby v dané lokalitě. Odlišnost záměru od jiných kladně vyřízených žádostí (v lokalitě Stašsko – Zdíkovsko) shledal žalovaný v tom, že v nich uvedené plánované domy navazovaly na zastavěné území podél silniční komunikace, případně byly připuštěny již v územně plánovací dokumentaci. Pokud ovšem respektování krajinného rázu vyžaduje rozptýlenou zástavbu, pak logicky není možné uvažovat o přímém navazování na existující zástavbu. V kontextu vysloveného je závěr o narušení krajinné struktury nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost.

39. Soud přisvědčil též důvodnosti námitky spočívající v nedostatečných skutkových zjištěních ohledně existence biotopů na dotčených pozemcích. Ačkoli soud po procesní stránce pochybení neshledal (viz výše), závěry, které správní orgány ze záznamu o botanickém posouzení pozemku učinily, jsou spekulativní a nemají oporu v obsahu správního spisu. Sám správní orgán I. stupně v rozhodnutí na str, 5 uvádí, že při oficiálním mapování na pozemku biotopy zjištěny nebyly, současně ale dovozuje, že pokud by probíhalo v současné době, s největší pravděpodobností by byl konstatován výskyt stanovišť biotopů. Jedná se proto o názor správního orgánu, nikoli o prokázanou skutečnost. Z textové části záznamu nevyplývá, že se v rámci Šumavy jednalo o lokalitu (louku) zvláště výjimečnou. Ve vztahu k záměru žalobkyně nelze též přehlédnout, že v textové části záznamu je jako optimální hospodaření uvedena pravidelná seč a příležitostné přepásání se současným přihnojováním. Žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, že původní nepřírodní biotop se během 10 let v důsledku změny způsobu obhospodařování pozemku změnil na Ing. Půbalem zmiňované přírodní biotopy horské trojštětové louky a podhorské a horské smilkové trávníky a cenná vegetace se tak vyskytuje na celé jejich ploše. Takové závěry však nemají oporu v řádně provedeném dokazování.

40. Správní orgány se též vůbec nezabývaly tím, že pozemek, na němž by měl být záměr realizován, je v katastru nemovitostí veden jako orná půda. Ačkoli zdůrazňovaly nezbytnost ochrany zemědělského půdního fondu, nijak se nezabývaly tím, zda na možnost realizace záměru, resp. možné další obhospodařování pozemku ale i předmět ochrany dle ZOPK má vliv nesoulad faktického stavu se stavem evidovaným. Žalovaný výslovně uvedl, že to na jeho závěrech nic nemění, podle jeho názoru pozemek prokazatelně není již řadu let jako orná půda využíván. Tento závěr postrádá odůvodnění a je z toho důvodu nepřezkoumatelný.

41. Spekulativní a bez opory v obsahu správního spisu jsou též závěry správních orgánů ohledně dotčení vodního režimu na předmětném pozemku. Dle žalovaného na usměrnění toku vody v půdě mají významný vliv i pojezdy těžkou technikou nebo výkopové práce, a proto není pochyb, že realizace stavby vodní režim dotčené části pozemku do jisté míry ovlivní. Z uvedeného však nelze dovodit, jakou vazbu má tato úvaha na předmět ochrany dle ZOPK, jaké konkrétní skutečnosti správní orgány zohlednily a jaké z nich učinily závěry.

VI. Závěr a náklady řízení

42. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba je důvodná, a proto napadené rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil a dle odst. 4 téhož ustanovení věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

43. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1, věty první s. ř. s. Pokud jde o procesně úspěšnou žalobkyni, v jejím případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem, tj. částkou 3 000 Kč, kterou je žalovaný povinen zaplatit žalobkyni do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Poučení

I. Vymezení věci II. Shrnutí žalobních námitek III. Shrnutí vyjádření žalovaného IV. Podstatný obsah správního spisu V. Právní hodnocení krajského soudu VI. Závěr a náklady řízení