Č. j. 51 A 66/2020 - 74

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Trnkové a soudců JUDr. Michala Hájka, Ph.D. a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka ve věci navrhovatele: ZONE 1, a.s., IČO 28265866 se sídlem Brno – střed, Staré Brno, Nové sady 583/18 zastoupeného Mgr. Ing. Jánem Bahýlem, advokátem se sídlem kanceláře Brno – střed, Veveří, Kotlářská 912/29 proti odpůrkyni: Obec Mydlovary se sídlem Mydlovary 61, 373 49 Mydlovary v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu obce Mydlovary přijatého usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 17. 12. 2019 č. X v části regulující pozemky navrhovatele parc. č. X a parc. č. X v k. ú. Mydlovary u Dívčic, vyjma plochy VS. 1. na pozemku parc. č. X v k. ú. Mydlovary u Dívčic, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Navrhovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Odpůrkyni se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a shrnutí návrhu

1. Zastupitelstvo odpůrkyně usnesením ze dne 17. 12. 2019, č. X, přijalo nový územní plán obce Mydlovary (dále též jen „nový územní plán“).

2. Navrhovatel v návrhu uvedl, že je obchodní společností založenou za účelem podnikání a vytváření zisku a je zapsán v obchodním rejstříku vedeném Krajským soudem v Brně pod sp. zn. B 5237. Cílem navrhovatele je výstavba a provozování fotovoltaické elektrárny na pozemcích v jeho vlastnictví na území odpůrce. Navrhovatel je vlastníkem pozemků parc. č. X, X v k.ú. Mydlovary u Dívčic. Pozemky navrhovatele jsou tvořeny zemědělskou půdou čtvrté třídy ochrany a ze zanedbatelné části třetí třídou ochrany a nachází se severně od zastavěného území obce a bezprostředně sousedí s plochami přestavby ZK. 2. bývalé odkaliště uranových rud MAPE a ZK. 4 odkaliště popílků Triangl bývalé elektrárny. Nejedná se o zemědělsky hodnotné pozemky. Tyto pozemky jsou součástí půdního bloku č. X) využívaného z hlediska zemědělství jako trvalý travní porost.

3. Navrhovatel tvrdí, že byl vydáním územního plánu zkrácen na svých právech především tím, že mu bylo fakticky znemožněno realizovat jeho podnikatelský záměr v podobě realizace a provozování fotovoltaické elektrárny na jeho pozemcích. O tomto záměru odpůrkyně dlouhodobě věděla, neboť v předchozí územně plánovací dokumentaci byly pozemky navrhovatele určeny k zastavění právě fotovoltaickou elektrárnou. V této souvislosti byly vyjmuty ze zemědělského půdního fondu. Navrhovatel nesouhlasí s odůvodněním diskontinuity s předchozí územně plánovací dokumentací. Nový územní plán navrhovatele dlouhodobě omezuje a s přihlédnutím ke všem okolnostem je přijaté řešení nespravedlivé a diskriminační. Žádný z důvodů, které odpůrkyně uvedla, podle názoru navrhovatele, nemohou obstát v soudním přezkumu. Navrhovatel se dovolává principu kontinuity územního plánování ustálené judikatury a legitimního očekávání. K tomu odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 24. 4. 2018, č. j. 50 A 17/2017-63 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2020, č. j. 9 As 171/2018-50. V této souvislosti navrhovatel zdůrazňuje princip kontinuity územního plánování, které nemůže být činností zcela nahodilou, nepředvídatelnou a svévolnou. Změna funkčního určení plochy s odlišným způsobem využití může obstát pouze tehdy, jestliže je odůvodněna závažnými věcnými důvody spočívajícími výhradně v tom, že řešení zahrnuté do předchozího územního plánu je věcně nesprávné a toto řešení je v závažné kolizi s veřejným zájmem. Jedině za této situace je možné měnit využití území v závislosti na politickém směřování aktuálního zastupitelstva obce.

4. Odpůrkyně změnila možnost využití pozemků navrhovatele, aniž se kolizí s veřejným zájmem či nesprávností věcného řešení v předchozí územně plánovací dokumentací zabývala a pokusila se jí prokázat. Navrhovatel postup vnímá jako zneužití práva na samosprávu.

5. Na pozemcích navrhovatele je dále nesprávně uvedena funkce ZPF jako stabilizovaná ač se jedná o diskontinuitu s dřívější územně plánovací dokumentací. Územní plán je zavádějící. Na rozdíl od ostatních nově vymezených ploch se tak u pozemků navrhovatele nestalo. Tato skutečnost významně omezila možnost navrhovatele seznámit se s návrhem regulace a podat proti němu námitky. Navrhovatel napadl územní plán odpůrkyně v rozsahu, který mu neumožňuje na pozemcích v jeho vlastnictví dosáhnout sledovaný cíl, a to realizaci a provoz fotovoltaické elektrárny.

6. Navrhovatel dále uvedl, že pozemek parc. č. X je z části součástí plochy VS.1. (plochy smíšené výrobní) z části součástí plochy ZK.3. a zčásti blíže neoznačené funkční plochy funkčního využití ZPF. Pozemek parc. č. X je zčásti součástí plochy ZK.3. a části blíže neoznačené funkční plochy funkčního využití ZPF (plochy zemědělské – zemědělský půdní fond) a zčásti blíže neoznačené funkční plochy funkčního využití ZK. V další části návrhu navrhovatel popisuje možnosti naplnění cíle realizace a provoz fotovoltaické elektrárny avšak k tomu upozorňuje i na problémy, které by při naplňování tohoto cíle nastaly. Především poukazuje na částečné omezení zastavitelnosti pozemku č. X v jeho severozápadní části, která je součástí funkční plochy VS.1., dále na dopravní dostupnost, která je toliko z nově vymezeného koridoru DI.1, který obec vymezila z části na svém pozemku parc. č. X, Z toho pro navrhovatele vyplývá, že se objektivně nemůže dostat na svůj pozemek č. X, aniž by mu to výslovně umožnila Česká republika. To je v příkrém rozporu s předchozí územně plánovací dokumentací, která dopravní napojení navrhovatele řešila. Odpůrkyně nedůvodně omezila navrhovatele i vymezením koridoru ZK.3., coby prvku izolační zeleně, neboť je mu ukládána povinnost na svém pozemku tento pás zachovat. Plocha ZK.3. je svým rozsahem extrémní a neodůvodněná a její vymezení považuje navrhovatel za nedůvodné a nemravné. Z hlediska využití ostatních ploch pozemku č. X a č. X v podobě ploch ZPF a ZK navrhovatel uvádí, že je mu na nich znemožněno dosáhnout cíle realizace a provozu fotovoltaické elektrárny. Tím došlo k diskontinuitě s předchozí územně plánovací dokumentací.

7. Navrhovatel dále tvrdí, že územním plánem došlo k zásahu do jeho legitimního očekávání, aniž by proto existoval nebo byl deklarován zákonný důvod. Odpůrkyně proti němu postupuje účelově až šikanózně, neboť změna územního plánu, která mu znemožňuje fakticky jakoukoli realizaci jeho záměrů bez přičinění obce jako nositele záměru realizace dopravní infrastruktury v koridoru DI.1 a současně souhlasu České republiky, coby vlastníka pozemku, přes který by se musel navrhovatel napojit na uvedený dopravní koridor, nelze vnímat jinak, než jako extrémně rozpornou s dobrými mravy, výlučně namířenou proti navrhovateli.

8. Dále se územní plán jeví jako systematicky nepřesný a v některých částech jako vnitřně nekonzistentní. V částech, kde popisuje urbanistickou koncepci a ve vyhodnocení souladu s cíli a úkoly územního plánování, popisuje plochy výroby a skladování s rozdílným funkčním využitím a nestanovuje a nevyhodnocuje v nich plochy smíšené výrobní. Plochy a koridory pak nejsou označeny unikátními specifickými symboly. To znesnadňuje orientaci v grafické části mimo jiné i pro vymezení žalobního petitu. Z toho důvodu je navrhováno územní plán Mydlovary zrušit v části regulující pozemky navrhovatele parc. č. X v k.ú. Mydlovary u Dívčic, vyjma plochy VS.1. na pozemku parc. č. X v k.ú. Mydlovary u Dívčic.

II. Shrnutí vyjádření odpůrkyně a repliky navrhovatele

9. Odpůrkyně ve vyjádření k návrhu stručně shrnula dosavadní průběh řízení včetně jednotlivých fází pořizování nového územního plánu. Dále specifikovala skutečnosti, které jsou mezi stranami nesporné. V územním plánu obce Mydlovary, který byl zastupitelstvem obce Mydlovary schválen dne 16. 5. 2000, byly předmětné nemovitosti navrhovatele regulovány jako plocha pro zemědělství, plochy sportu a rekreace, izolační a rozptýlená zeleň, doprovodná a izolační zeleň, doprovodná zeleň, aleje, stromořadí a solitéry. Usnesením zastupitelstva obce č. 2/2008 ze dne 29. 1. 2008 byla projednána žádost navrhovatele o vydání předběžného souhlasu s výstavbou fotovoltaické elektrárny na pozemcích p. č. X v k.ú. Mydlovary u Dívčic. Dne 13. 10. 2009 byla usnesením zastupitelstva obce Mydlovary č. 48/2009 vydána změna č. 2 územního plánu Mydlovary, která nabyla účinnosti dne 3. 12. 2009, kde jsou nemovitosti navrhovatele řešeny jako plocha D, která bezprostředně navazuje na stávající zástavbu a je regulována jako plocha smíšená výrobní a pro dopravní a technickou infrastrukturu v lokalitě D je navržen pás izolační zeleně. Hlavní využití bylo uvedeno výroba energie – fotovoltaická elektrárna.

10. Odpůrkyně dále specifikovala skutečnosti mezi stranami sporné. Uvedla, že usnesením zastupitelstva obce ze dne 17. 12. 2019 byl vydán pod č. X nový územní plán, který nabyl účinnosti dne 31. 12. 2019. Napadeným územním plánem došlo ke změně způsobu přípustného využití nemovitostí navrhovatele. Nemovitosti navrhovatele jsou v napadeném územním plánu nově řešeny jako plocha VS.1., ZK.3., ZPF a ZK. Dále je ve vyjádření odpůrkyně popsáno využití těchto jednotlivých ploch a zároveň je popsán proces pořízení napadeného územního plánu. Odpůrkyně zdůraznila, že navrhovatel v procesu pořizování územního plánu žádnou námitku neuplatnil, a to ve fázi návrhu územního plánu, v rámci veřejného projednání ani v rámci opakovaného veřejného projednávání. Zároveň navrhovatel neučinil ani žádnou připomínku.

11. Odpůrkyně dále uvedla, že dne 28. 1. 2020 přijalo zastupitelstvo obce usnesení UZ-4-1/20, kterým vyslovilo nesouhlas se záměrem společnosti navrhovatele vybudovat na pozemcích parcel. č.X v k.ú. Mydlovary u Dívčic fotovoltaickou elektrárnu. Zásadní skutečností byl fakt, že obec Mydlovary je výrazně poznamenána průmyslovou činností z nedávné minulosti i současnosti. MAPE Mydlovary (akronym pocházející ze slov MAgnezium PErchlorát, což je chloristan hořečnatý), je bývalá chemická úpravna uranové rudy, která se rozkládá mezi obcemi Mydlovary, Zahájí, Olešník, Nákří a Dívčice. Součástí areálu je 270 ha uranových odkališť na katastrech uvedených obcí, které představují jednu z nejzávažnějších ekologických zátěží v celé České republice. Katastrální výměra obce Mydlovary představuje 413 ha a z ní 57 ha tvoří postupně rekultivovaná odkaliště radioaktivních kalů. Další desítky hektarů zabírají ochranná pásma k odkalištím. Tyto pozemky jsou pro obec z hlediska jejího rozvoje v podstatě nepoužitelné. Dále probíhá asanace odkališť a kalojemů MAPE a na katastru obce se nachází odkaliště bývalé elektrárny (ve stabilizovaném stavu), nadzemní vedení vysokého a velmi vysokého napětí, teplárna, průmyslový areál a výrobna bionafty (nefunkční) a podnik kovovýroby. Právě tato průmyslová minulost, jakož i ataky obce dalšími projekty představují pro občany další průmyslovou zátěž, která by narušila vesnický krajinný ráz, který občané preferují. Jako příklad lze uvést záměr vybudování nízkoteplotní katalytické depolymerizační linky ke zpracování odpadních plastů nebo spalovny pro spalování komunálních odpadů. Areál MAPE Mydlovary navazuje přímo na intravilán obce. Jedinou překážkou mezi rekultivovaným odkalištěm KIV/E, odkalištěm Triangl a zastavěným územím tvoří právě pozemky navrhovatele. Při pohledu na katastrální mapu je zcela evidentní, že kalojemy pro zpracování uranu a stejně tak jejich ochranná pásma o celkové rozloze 530 ha v podstatě vylučují jakýkoli rozvoj obce od severu a západu. Tuto ekologickou zátěž si na svém katastru obec nese z minulosti a ponese navždy, i po ukončení sanace ekologické zátěže v podobě odkališť. Dále je ve vyjádření poukazováno na to, že obec se o vlastní vůli stala součástí MAS Rozkvět, z. s., od konce roku 2014 s názvem organizace „Občanské sdružení Rozkvět zahrady jižních Čech – místní akční skupina“. Jedná se o občanské sdružení zastřešující typicky venkovský region spojující vnitrozemskou rovinatou oblast Českobudějovicka a Zbudovských Blat, zvlněnou krajinu Chelčicko-Lhenicka s podhůřím Šumavy, Lipenskem a atraktivním příhraničním masivem hor v tzv. Trojmezí. Cílem je podtrhovat venkovský charakter krajiny a zachovávat přírodní a kulturní hodnoty.

12. Cílem územního plánování je vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území, který uspokojuje potřeby současné generace. Usnesení zastupitelstva obce č. 2/2008, vyslovilo souhlas se záměrem navrhovatele postavit na pozemcích v jeho vlastnictví ke dni 29. 1. 2008 fotovoltaickou elektrárnu. Taktéž změna územního plánu č. 2 byla schválena usnesením zastupitelstva obce č. 48/2009 ze dne 13. 10. 2009 s účinností od 3. 12. 2009. Od této doby uplynulo 13 let, aniž by do dnešního dne činil navrhovatel odpůrkyni známé kroky k realizaci svého záměru, včetně ochrany svých práv v rámci pořízení napadeného územního plánu podáním přípustných námitek a připomínek. Odpůrkyni by tak bylo zřejmé s ohledem na dobu uplynulou od sdělení záměru, zda zájem navrhovatele na realizaci jeho projektu trvá. K tomu odpůrkyně odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu, č. j. 1 Ao 1/2009-120 ze dne 21. 7. 2009. Vyjmutí ze zemědělského původního fondu, o kterém textuje navrhovatel, bylo učiněno v rámci změny č. 2, a to do uplynutí lhůty 5 let od nabytí účinnosti změny č. 2 územního plánu. Navrhovatel však nečinil žádné kroky směrem k dalším územním, případně stavebním řízením.

13. Po dobu zmiňovaných třinácti let, kdy navrhovatel v žádném směru nečinil kroky k realizaci svého záměru, se život v obci nezastavil. Odpůrkyně vyjmenovala, jaký rozvoj za toto období v obci nastal. Výsledkem je vybudování zóny sportovního a kulturního zázemí, kdy záměr navrhovatele realizovat fotovoltaickou elektrárnu je významným zásahem do této koncepce, neboť by se charakter sportovního a spolkového komplexu zcela narušil. Plochy by byly využity způsobem, který by byl v přímé diskrepanci se záměrem rozvoje obce a potřeb občanů. Komplex občanské vybavenosti by přímo sousedil s fotovoltaickou elektrárnu a rekultivovanými odkališti, což je v přímém rozporu se směrem, který si zvolila obec. Plocha ZK a ZK 3 má za cíl vytvořit pás izolační zeleně oddělující plochu pro bydlení od navazující plochy výroby.

14. Druhým důvodem pro změnu regulace území je dle odpůrkyně veřejný zájem, neboť území obce je takřka zcela využito a nenabízí se mnoho příležitostí pro stavbu rodinných domů, které by byly z urbanistického hlediska smysluplné. Proto odpůrkyně musela v rámci pořizování územního plánu identifikovat plochy, na kterých by bylo lze plánovat novou výstavbu, která je pro rozvoj obce nezbytná. V územním plánu navržené zastavitelné plochy jsou navrhovány striktně na hranici zastavěného území v kontextu se stávající zásadou, aby zachovaly kompaktnost charakteru sídla. Tyto plochy jsou navrženy pouze v místech, kde se lze napojit na stávající dopravní a technickou infrastrukturu, nebo je spolu s nimi navržena i komunikace zajišťující jejich obsluhu. Veřejný zájem proto odpůrkyně shledává v nové nezbytné výstavbě a v nepřipouštění další průmyslové zátěže v již tak zatíženém prostředí při zachování maximální ochrany životního prostředí občanům.

15. Odpůrkyně odmítla námitku navrhovatele, že není možné měnit využití území v závislosti na politickém směřování aktuálního zastupitelstva obce, aniž by byly vzaty v úvahu legitimní zájmy vlastníků jednotlivých pozemků. Využití území a plánování rozvoje obce musí být nutně součástí politického směřování, jinak by volby popřely svůj smysl politické soutěže nabízející občanům volbu mezi různými volebními programy. Smyslem voleb není dražba funkcí v obecní samosprávě, ale vyjádření nezávislé vůle voličů při výběru svých kandidátů na základě jejich volebních programů. Odpůrkyně nerozporuje, že legitimní zájmy vlastníků musí být vzaty v úvahu. Přitom však platí, že vlastnictví zavazuje. Odpůrkyně změnila regulativ pozemků navrhovatele vedena obecným a veřejným zájmem a rovněž s ohledem na skutečnost, že v průběhu uplynulých třinácti let, dokonce ani v průběhu procesu pořízení územního plánu navrhovatel nečinil k ochraně svých vlastnických práv zcela ničeho.

16. Pořízení územního plánu je výkonem samostatné působnosti obce. Je proto na rozhodnutí zastupitelstva obce, aby z množství v úvahu připadajících způsobů využití území zvolila určité řešení. Do výběru tohoto řešení, pokud nevybočí ze zákonného rámce, není nikdo oprávněn jakkoli zasahovat. Z žádné zákonné normy ústavního práva nelze dovodit existenci subjektivního práva vlastníka nemovitosti, aby v rámci územně plánovací dokumentace byla tato nemovitost zahrnuta do určitého konkrétního způsobu využití. K tomu odpůrkyně odkázala na rozsudky Nejvyššího správního soudu. Zároveň zdůraznila, že nikdo nemá subjektivní právo na to, aby poměry v území, ve kterém se nachází jeho majetek, byly navždy konzervovány a nemohly se nikdy zákonným způsobem měnit. Jde vždy o vyvážení zájmu vlastníka dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Taktéž k těmto právním náhledům odkázala na judikaturu správních soudů. Připojila i odkaz na judikaturu týkající se legitimního očekávání navrhovatele. Odpůrkyně navrhla, aby soud návrh navrhovatele na zrušení části opatření obecné povahy jako nedůvodný zamítl.

17. V replice k vyjádření odpůrkyně navrhovatel v prvé řadě vyjádřil souhlas s rozhodnutím bez nařízeného ústního jednání.

18. K námitkám, které vyjádřil ve svém návrhu na zrušení části opatření obecné povahy územního plánu obce Mydlovary, dále navrhovatel vyslovil domněnku, že odpůrkyně mohla porušit procesní ustanovení stavebního zákona. To dovozuje z popisu rozhodnutí o námitkách, které byly vzneseny v rámci opakovaného veřejného projednání územního plánu. K tomu dále popisuje, z jakých důvodů má za to, že došlo ze strany odpůrkyně k procesnímu pochybení.

19. V další části repliky navrhovatel polemizuje s tvrzením odpůrkyně ohledně hodnocení rozvoje obce a vyslovuje názor, že se ze strany odpůrkyně jedná z hlediska změny funkčního využití plochy pozemků ve vlastnictví navrhovatele o zjevnou svévoli či zlovůli odpůrkyně. Provoz fotovoltaické elektrárny je dočasnou stavbou s prakticky bezemisním provozem bez zátěže životního prostředí. Právě z toho důvodu také dříve odpůrkyně souhlasila a svůj územní plán upravila. Odpůrkyní uváděná argumentace je přímo v rozporu se skutečnostmi, které dříve popsala. Dodatečné tvrzení odpůrkyně, že záměr navrhovatele je v rozporu s koncepcí, kterou popisuje jako snahu o realizaci sportovního a spolkového komplexu, považuje navrhovatel za absurdní. Odpůrkyně tento komplex odděluje od pozemku navrhovatele pásmem zeleně. Navrhovateli však není zřejmé, jak by bezemisní fotovoltaická elektrárna mohla tuto koncepci vůbec narušit. Dále navrhovatel odmítl snahu odpůrkyně, kterou dodatečně zdůvodnila své diskriminační a svévolné jednání jako snahu o kompaktnosti zástavby. K tomu odpůrkyně neuvedla, proč tomu tak je.

20. Navrhovatel dále odmítá odkaz odpůrkyně na recentní judikaturu Nejvyššího správního soudu ve vztahu k výkladu pojmu libovůle v rozhodování obce. Dle poukazované judikatury není zákonný územní plán, který bez ospravedlnitelného důvodu znevýhodnil navrhovatele. V územním plánu nejsou patrné žádné důvody opírající se o veřejný zájem. Pro navrhovatele je obrat v postoji odpůrkyně překvapivý. Veškerá dodatečná argumentace měla zaznít v procesu přípravy nového územního plánu, aby na ní bylo možné ze strany navrhovatele reagovat nikoli dodatečně ex post. Konání odpůrkyně poškodilo navrhovatele na jeho vlastnických právech zcela bezdůvodně. Na tom nic nemění časový test uvedený v § 102 stavebního zákona, který nelze vnímat jako aprobaci bezdůvodného krácení vlastníků na jejich právech. Navrhovatel uvádí, že ačkoli nemá nikdo veřejné subjektivní právo na to, aby poměry v území byly navždy konzervovány, pak dle jeho názoru odpůrkyně nemá právo na to, aby navrhovatele bezdůvodně na jeho již získaných právech krátila. Navrhovatel setrval na svém petitu, který uvedl v návrhu na zrušení části opatření obecné povahy.

III. Právní hodnocení krajského soudu

21. Krajský soud přezkoumal napadené opatření obecné povahy v mezích návrhových bodů (§ 101d) odst. 1 s. ř. s.). Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného opatření obecné povahy (§ 101b) odst. 3 s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízeného jednání podle § 51 s. ř. s., neboť účastníci řízení vyslovili s tímto postupem soudu souhlas.

22. Návrh není důvodný.

23. K důkazním návrhům navrhovatele krajský soud uvádí, že jím označené listiny jsou obsaženy ve správním spise, kterým v soudním řízení správním zpravidla není zapotřebí provádět samostatné dokazování (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009 č. j. 9 As 8/2008-117, č. 2383/2011 Sb. NSS.). Soud proto k provedení důkazních prostředků (list vlastnictví navrhovatele, registrační list územního plánu, zápis z jednání zastupitelstva) nepřistoupil. Způsob dřívějšího zařazení dotčených pozemků nebyl mezi účastníky řízení sporný.

24. Zásadní námitku, kterou navrhovatel ve svém návrhu na zrušení části územního plánu odpůrkyně vznesl, byl nesouhlas s regulací pozemků p. č. x v jeho vlastnictví způsobem, který mu znemožňuje dosáhnout sledovaný cíl, a to realizaci a provoz fotovoltaické elektrárny. O záměru navrhovatele odpůrkyně dlouhodobě věděla, neboť v předchozí územně plánovací dokumentaci byly pozemky určeny k zastavění právě fotovoltaickou elektrárnou. Z toho důvodu byly pozemky také vyňaty ze zemědělského půdního fondu. Postup zvolený odpůrkyní představuje pro navrhovatele omezení na jeho právech, které vnímá jako nespravedlivé a diskriminační. Z toho důvodu se navrhovatel dovolává principu kontinuity územního plánování a taktéž ustálené judikatury a v tomto smyslu i legitimního očekávání. Územní plánování nemůže být činností nahodilou, nepředvídatelnou a svévolnou, kdy změna funkčního určení plochy s odlišným způsobem využití může obstát pouze tehdy, pokud je odůvodněna závažnými věcnými důvody spočívajícími výhradně v tom, že řešení zahrnuté do předchozího územního plánu je věcně nesprávné a toto řešení je v závažné kolizi s veřejným zájmem. Jedině v takovém případě vyhoví územní plán ústavním principům právní jistoty a ochrany legitimního očekávání. Není proto jednoduše možné změnit využití území v závislosti na politickém směrování aktuálního zastupitelstva obce, aniž by přitom byly vzaty v úvahu legitimní zájmy vlastníků jednotlivých pozemků.

25. Odpůrkyně uvedla, že napadeným územním plánem došlo ke změně způsobu přípustného využití nemovitostí navrhovatele. Nemovitosti navrhovatele jsou v napadeném územním plánu nově řešeny jako plocha VS. 1, ZK 3., ZPF a ZK. K tomu odpůrkyně poukázala na to, že předmětná plocha je situována na samém okraji obce, od obytných ploch je oddělena pásem izolační zeleně, aby negativně neovlivňovala zbytek obce. Ve změně č. 2 územního plánu byla vymezena jako podstatně větší. K redukci došlo z důvodu předimenzovanosti původně vymezené plochy a jejímu nepoměru ke zbytku obce. Dalším důvodem redukce je vypuštění záměru obchvatu Mydlovar, který se jeví vzhledem k hustotě provozu jako zbytečný a nehospodárný. Na tento obchvat byla plocha původně napojena. Posledním důvodem redukce je snaha maximálního využití stávajících ploch výroby, které jsou v současnosti zčásti nevyužívané.

26. Odpůrkyně zdůraznila, že v rámci procesu pořízení napadeného územního plánu navrhovatel nevznesl žádnou připomínku ani námitku. Přitom byla dodržena veškerá povinná publicita včetně zachování zákonných lhůt pro uplatnění připomínek a námitek oprávněných osob. Navrhovatel v průběhu pořízení územního plánu nebyl aktivní, nevznesl žádnou připomínku ani námitku. Odpůrkyně dále poukázala na skutečnost, že její území je výrazně poznamenáno průmyslovou činností z nedávné minulosti, kdy v souvislosti s ukládáním radioaktivních kalů nyní dochází k postupné rekultivaci těchto odkališť, avšak pozemky jsou pro obec z hlediska jejího rozvoje nepoužitelné. Dále je na katastru obce odkaliště bývalé elektrárny, nadzemní vedení vysokého a velmi vysokého napětí, teplárna, průmyslový areál, výroba bionafty a podnik kovovýroby. Navrhovatelem poukazovaný souhlas odpůrkyně se záměrem realizovat fotovoltaickou elektrárnu byl vydán v roce 2008 a 2009. Od té doby uplynulo třináct let a navrhovatel nečinil žádné kroky k realizaci svého záměru ani nikterak konkrétně nevyvíjel snahu ochránit svá práva v rámci procesu pořizování napadeného územního plánu podáním připomínek či námitek, aby odpůrkyně měla informace o trvání případného zájmu navrhovatele na projektu. V této souvislosti odpůrkyně poukázala na skutečnost, že ve smyslu § 102 odst. 3 stavebního zákona nepřísluší vlastníkovi nebo oprávněnému náhrada, jestliže od změny k zastavění dotčeného pozemku v územním plánu uplynula doba delší než pět let. Odpůrkyně zdůraznila, že její úsilí je namířeno na revitalizaci pozemků a vytvoření zóny sportovního a kulturního zázemí, s čímž je realizace záměru navrhovatele týkající se stavby fotovoltaické elektrárny v rozporu. Současně je v rozporu i s veřejným zájmem, neboť zastavitelné území obce je v současnosti takřka plně využito a nenabízí se mnoho příležitostí pro stavbu rodinných domů, které by byly z urbanistického hlediska smysluplné. Z toho důvodu musely být identifikovány plochy, na kterých by bylo lze plánovat novou výstavbu nezbytnou pro rozvoj obce. Tyto zastavitelné plochy jsou navrhovány na hranici zastavěného území v kontaktu se stávající zástavbou, aby zachovaly kompaktní charakter sídla. Současně s tím je v rozporu záměr budování další průmyslové zátěže v již tak zatíženém prostředí a při maximální ochraně životního prostředí pro občany, jakož vytváření příznivých přírodních, kulturních a sociálních podmínek. Odpůrkyně poznamenala, že využití území a plánování rozvoje obce je nutně součástí politického směřování, jinak by volby popřely svůj smysl politické soutěže nabízející občanům volbu mezi různými volebními programy. Nerozporuje, že legitimní zájmy vlastníků musí být vzaty v úvahu. Především však platí, že vlastnictví zavazuje. Odpůrkyně změnila regulativ pozemků navrhovatele vedena obecným a veřejným zájmem, ale rovněž tak s ohledem na skutečnost, že v průběhu uplynulých třinácti let, ba dokonce ani v průběhu pořízení napadeného územního plánu navrhovatel nečinil k ochraně svých vlastnických práv zcela ničeho. Navíc nikdo nemá veřejné subjektivní právo na to, aby poměry v území, ve kterém se nachází jeho majetek, byly navždy konzervovány a nemohly se nikdy zákonným způsobem změnit. Jde vždy o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Uvedenou změnu nelze považovat za nepřiměřený zásah do práv navrhovatele, neboť absolutní právo na zachování status quo navrhovateli nesvědčí.

27. Krajský soud v prvé řadě připomíná, že úlohou soudu v řízení o návrhu na zrušení územního plánu nebo jeho části je bránit jednotlivce před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, nikoliv však územní plány dotvářet. Ke zrušení územního plánu či jeho změny by soud měl přistoupit výlučně tehdy, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, respektive v intenzitě zpochybňující zákonnost pořízení a vydání územního plánu. Rozsah soudního přezkumu zákonnosti napadeného územního plánu limituje neexistence veřejného subjektivního práva vlastníka pozemku nacházejícího se v řešeném území na to, aby územní plán stanovil pro takovýto pozemek způsob využití, který vlastník požaduje. (srov. rozsudek NSS sp. zn. 2 Ao 1/2008 ze dne 28. 3. 2008, kde Nejvyšší správní soud uvedl, že z žádné zákonné normy či normy práva ústavního nelze dovodit existenci subjektivního práva vlastníka nemovitosti, aby v rámci územně plánovací dokumentace byla tato nemovitost zahrnuta do určitého konkrétního způsobu využití. Nejvyšší správní soud si je pochopitelně vědom skutečnosti, že právo vlastnit majetek je právem ústavně zaručeným (viz č. l. 11 Listiny), přičemž z podstaty tohoto práva (vyjádřeného ZV. vlastnickou triádou – právo předmět vlastnictví držet, užívat, požívat jeho plody a užitky a nakládat s ním - § 123 občanského zákoníku) v sobě nepochybně implicite zahrnuje i právo vlastníka předmět vlastnictví zhodnocovat. Tento atribut vlastnického práva však nelze vykládat tak, že by se vlastník takového zhodnocení mohl domáhat na jiných osobách, včetně veřejné moci. Jestliže tedy v projednávané věci navrhovatel jako vlastník parcely p. č. X zcela logicky poukazuje na skutečnost, že v případě, kdyby tato parcela byla zahrnuta jako zastavěné území, došlo by tím k jejímu zhodnocení, neznamená to, že by se takového zhodnocení mohl jakkoli domáhat“.

28. V souzené záležitosti byl přijímán zcela nový územní plán. Z právní úpravy ani z judikatury nelze dovodit, že by nový územní plán musel zcela přebírat funkční využití pozemků ze starého územního plánu. Takový výklad by ad absurdum měl za následek nemožnost provést v území jakékoliv změny, a to i pokud by se situace v území změnila, nebo byly zjištěny zásadní skutečnosti. Proces pořizování územního plánu je dynamický, v jeho průběhu může dojít ke změnám. Při procesu tvorby územního plánu dochází k posuzování různých zájmů soukromých i veřejných, kdy v tomto procesu nutně musí dojít k upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování proporcionality takového zvoleného řešení a respektování ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Rozhodnutí o rozdělení zátěže v rámci určitého území při zachování poukazovaných zásad představuje politickou diskreci konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje tak realizaci práva na samosprávu daného územního celku. Zásady soudní moci při hodnocení zákonnosti územně plánovací dokumentace proto musí být přiměřené a řídit se zásadou zdrženlivosti. Ke zrušení opatření obecné povahy soud, jak již bylo výše uvedeno, může přistoupit pouze za situace, že došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře a intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení jako celku.

29. Rozsah soudního přezkumu a posouzení proporcionality přijatého územního plánu je ovlivněn procesní pasivitou navrhovatele. K tomu lze odkázat na judikaturu Nejvyššího správního soudu, kupříkladu rozsudek ze dne 30. 3. 2016 sp. zn. 8 As 121/2015, kde Nejvyšší správní soud uvedl, že „proporcionalita přijatého řešení nemůže být předmětem soudního přezkumu, nemohl-li ji pro nedůvodnou pasivitu navrhovatele posoudit odpůrce v průběhu pořizování daného opatření obecné povahy“. Dále lze poukázat i na usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010 sp. zn. 1 Ao 2/2010 „procesní pasivita navrhovatele ve fázích správního řízení předcházejícího přijetí opatření obecní povahy může být způsobena faktory subjektivními i objektivními. Její význam pro úspěšnost žaloby posoudí soud (§ 101a a násl. s. ř. s.) s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu, a to při zkoumání procesního postupu správního orgánu, při hodnocení případného rozporu opatření obecné povahy správními předpisy, jakož i při hodnocení přiměřenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Přitom je povinen vzít v úvahu práva a povinnosti těch, jimž by zrušení opatření obecné povahy podle návrhu způsobilo újmu na jejich vlastních právech“.

30. Napadeným územním plánem došlo ke změně způsobu přípustného využití nemovitostí navrhovatele, kdy nemovitosti navrhovatele jsou v napadeném územním plánu nově řešeny, jako plocha VS1. - plocha smíšená výrobní severní části historického centra obce. Plocha je napojena z navrhované komunikace DI. 1 plocha je situována na samém kraji obce a od obytných ploch je oddělena pásem izolační zeleně ZK. 3. a plochou zeleně ZK. 7, aby svým provozem negativně neovlivňovala zbytek obce. Plocha byla zařazena ve Změně č. 2 územního plánu Mydlovary, kde byla vymezena podstatně větší. K její redukci došlo z důvodu předimenzovanosti původně vymezené plochy a jejímu nepoměru ke zbytku obce. Dalším důvodem redukce bylo vypuštění záměru obchvatu Mydlovar, který se v současné době jevil vzhledem k hustotě provozu, jako zbytečný a nehospodárný a na tento obchvat byla plocha původně napojena. Posledním důvodem redukce byla snaha maximálního využití stávajících ploch výroby, které jsou v současné době z části nevyužívané. Dále plocha ZK. 3. - pás izolační zeleně oddělující plochu pro bydlení od navazující plochy výroby. Tato plocha byla zařazena ve Změně č. 2 územního plánu Mydlovary a ve zredukované podobě převzata. Plocha ZPS – plochy zemědělské – zemědělský půdní fond, u které bylo stanoveno hlavní podmíněně přípustné a nepřípustné využití stejně jako u plochy ZK – plochy smíšené nezastavěného území – krajinná zeleň.

31. Navrhovatel poukazoval na porušení principu kontinuity územního plánování. K tomu soud uvádí, že princip kontinuity územního plánování nelze vnímat jako absolutní pravidlo v tom smyslu, že do nově pořizovaného územního plánu je nutné vždy převzít všechny návrhové plochy obsažené v předchozím územním plánu. Při tvorbě územního plánu může dojít ke změně v určení plochy za situace, je-li odůvodněna závažnými věcnými důvody. Takovými důvody může být skutečnost, že řešení zahrnuté v předchozím územním plánu bylo věcně nesprávné a v závažné kolizi s veřejným zájmem, což je třeba vykládat tak, že výrazně omezuje naplnění veřejného zájmu. Dalším důvodem může být skutečnost, že řešení obsažené v předchozím územním plánu, již není aktuální a je třeba ho přehodnotit v souvislosti se změnami, k nimž v mezidobí došlo. Je-li shledáno naplnění některého hlediska, nelze vyslovit závěr, že došlo k porušení principu kontinuity územního plánování. Požadavek na kontinuitu územních dokumentů nesmí však znemožnit revizi existujícího stavu. Pokud proto dojde ke změně původní koncepce obce a nově přijímaný územní plán reaguje na takovou změnu, nelze v takovém postupu spatřovat nezákonnost.

32. V procesu územního plánování není poskytována ochrana legitimního očekávání v neměnnost dříve schválené územní plánovací dokumentace. Proto ani změna územního plánu nemůže sama o sobě vést ke konstatování porušení zásady proporcionality. K tomu lze odkázat i na rozsudek, NSS sp. zn. 6 Ao 4/2009 ze dne 30. 9. 2009. Proporcionalita je vždy posuzována individuálně s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem případu. To co je přiměřené v jedné konkrétní lokalitě či situaci, nemusí být přiměřeným zásahem za jiných okolností.

33. Územní plánování je skutečně ovládáno zásadou kontinuity, která brání tomu, aby bez relevantních důvodů došlo k zásadním změnám v územním plánu. K tomu lze odkázat na rozsudek NSS sp. zn. 4 As 253/2016 ze dne 28. 6. 2017, případně na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009 sp. zn. 1 Ao 1/2009. Takové důvody, které vedly odpůrkyni ke změně využití území, vyplývají z odůvodnění vydaného opatření obecné povahy i z vyjádření odpůrkyně. V dané věci je podstatné, že se navrhovatel proti provedené změně funkčního využití pozemků v průběhu celého procesu pořizování územního plánu nikterak nebránil. Územní plán byl předložen veřejnosti k projednání ve všech zákonem stanovených fázích a v žádné z nich navrhovatel neuplatnil ani připomínku, ani námitku. Tímto způsobem mohl navrhovatel nepochybně brojit v procesu projednávání a schvalování územního plánu proti provedeným změnám, tudíž mohl zpochybňovat důvody, pro které byla navrhovaná změna funkčního využití pozemků provedena. Navrhovatel námitky, ani návrhy neuplatnil. Odpůrkyně se proto objektivně nemohla k ničemu nikterak vyjádřit. Z toho důvodu nemůže obstát argumentace navrhovatele, kterou uvedl ve své replice k vyjádření odpůrkyně, že důvody odpůrkyně uvedené v jejím vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy byly sděleny dodatečně a z toho důvodu nemohou před soudem obstát, neboť soud posuzuje opatření obecné povahy ke dni jeho vydání. Soud skutečně posuzuje opatření obecné povahy ke dni jeho vydání, avšak pokud navrhovatel neuplatnil námitky či připomínky k přijatému řešení, kterým by mělo být zasaženo do jeho práv v procesu schvalování územního plánu, nemohl očekávat, že takové odůvodnění či posouzení bude obsaženo v odůvodnění územního plánu jako opatření obecné povahy.

34. Pokud navrhovatel uvádí, že odpůrkyně nesprávně rozhodla o námitkách již dne 3. 9. 2019 před opakovaným veřejným projednáním a upozorňuje na nesprávný postup odpůrkyně při rozhodování o námitkách, pak tyto výtky nemohou ve vztahu k neuplatněným námitkám navrhovatele ničeho na závěru soudu změnit. Případné pochybení odpůrkyně, na které navrhovatel v replice poukazuje a dovozuje, že by samo o sobě vedlo ke zrušení územního plánu, nemá souvztažnost k porušení jeho subjektivních veřejných práv, neboť jak již bylo opakovaně uvedeno, navrhovatel žádné námitky ani připomínky v procesu schválení územního plánu, neuplatnil. Jestliže navrhovatel poukazuje na obrat v postoji odpůrkyně, který označuje jako překvapivý, pak soud tento názor navrhovatele nesdílí, neboť řešení uvedené v územním plánu prošlo všemi jeho schvalovacími fázemi a navrhovateli nebylo znemožněno na řešení, které je v územním plánu přijato, reagovat. Má-li navrhovatel za to, že došlo k zásahu do jeho vlastnických práv a byl bezdůvodně poškozen, pak mohl tyto námitky, jak již soud uvedl, vznášet v průběhu procesu schvalování územního plánu. V této souvislosti lze připomenout skutečnost, na kterou upozornila odpůrkyně ve svém vyjádření k návrhu na zrušení územního plánu, že nečinný byl navrhovatel nejen v procesu přijímání územního plánu, ale celých předcházejících 13 let, kdy nečinil žádné kroky ani sdělení o tom, zda jeho záměr na využití území, který předkládal odpůrkyni v roce 2008 a 2009, stále trvá. S ohledem na koncepci rozvoje obce, kterou odpůrkyně realizuje, nelze dospět k závěru, že názor navrhovatele, že se ze strany odpůrkyně jedná o zjevnou svévoli až zlovůli odpůrkyně, je podložený a správný.

35. Jak již soud uvedl, klíčovým momentem ve věci je otázka pasivity navrhovatele v procesu přijímání napadeného územního plánu, respektive vliv nepodání námitek či připomínek v průběhu přijímání územního plánu. Procesní pasivita navrhovatele ve fázích správního řízení předcházejícího přijetí opatření obecné povahy může být dle rozšířeného senátu způsobená faktory subjektivními i objektivními. „Její význam pro úspěšnost žaloby posoudí soud s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu, a to i při přezkoumání procesního postupu správního orgánu při hodnocení případného rozporu opatření obecné povahy správními předpisy, jakož i při hodnocení přiměřenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Přitom je povinen vzít v úvahu práva a povinností těch, jímž by zrušení opatření obecné povahy podle návrhu způsobilo újmu na jejich vlastních právech“.

36. V projednávané věci nebylo prokázáno, že by navrhovatel aktivně činil jakékoliv kroky potřebné pro realizaci jeho záměru, který mu odpůrkyně znemožňuje. Navrhovatel v předchozím období ani nikterak neprokázal svůj zájem o využití pozemků k realizaci původního projektu a neuvedl ani žádné závažné konkrétní důvody, které by mu bránily účastnit se aktivně při tvorbě územně plánovací dokumentace, případně realizace svého původního záměru. Odpůrkyně ke změně přistoupila s ohledem na to, že dřívější územní plán nadhodnocoval některé původně vymezené plochy k jejímu nepoměru ke zbytku plochy obce. Zároveň byla důvodem redukce snaha o maximální využití stávajících ploch výroby, které jsou v současnosti zčásti nevyužívané. Rovněž bylo podstatné vypuštění záměru odpůrkyně realizovat obchvat obce, neboť se jevil vzhledem k hustotě provozu jako nehospodárný a zbytečný. V průběhu posledního období, jak odpůrkyně uvedla, od roku 2014 zvolila cestu odstranění ekologické zátěže z minulosti cestou účasti ve Sdružení rozkvět zahrady jižních Čech, kde vyvíjí snahu podtrhovat venkovský charakter krajiny a zachovávat přírodní a kulturní hodnoty. Zároveň pečuje o všestranný rozvoj svého území a potřeb občanů formou zřízení multifunkčního hřiště se zázemím, revitalizací požární nádrže, přestěhování technického dvora, tedy vybudování zóny sportovního a kulturního zázemí.

37. Soud proto dospěl k závěru, že neshledal, že by odpůrkyně při tvorbě územního plánu nebyla vedena legitimními důvody, naopak sledovala harmonizaci poměrů na území územním plánem regulovaných a je i patrná snaha sladit veřejný zájem se zájmy individuálními. Za této situace jsou vlastníci dotčení územním plánováním zásadně povinni strpět i bez svého souhlasu omezení, která pro ně vyplývají z územního plánu. Soud s ohledem na procesní pasivitu navrhovatele neshledal porušení zásady kontinuity územního plánování a přiměřenosti zvoleného řešení.

38. Námitka navrhovatele, že obec ve vztahu k němu postupovala účelově a šikanózně, neboť změna územního plánu mu znemožňuje jakoukoli realizaci jeho záměrů, nebyla soudem shledána jako důvodná, neboť žalobce nepředložil žádné konkrétní argumenty, které by k vyslovení takového závěru svědčily. Naopak byla to pouze pasivita navrhovatele po celou dobu od sdělení svého původního záměru odpůrkyni od roku 2009, kterou nelze vnímat tak, jak předestírá navrhovatel, tzn., že byla rozporná s dobrými mravy a namířená výlučně proti němu.

39. Jestliže navrhovatel dále vytýkal, že územní plán je systematicky nepřesný a jeví se v některých částech jako vnitřně nekonzistentní, pak jedná se o námitku zcela obecnou, kterou nelze vypořádat jinak než taktéž obecně, že soud neshledal toto tvrzení navrhovatele jako opodstatněné. Soudu s odkazem na zásadu dispozitivní, nepřísluší domýšlet za navrhovatele námitky.

40. Soud poznamenává, že přijetí územního plánu je výsostným projevem práva obce na samosprávu ve smyslu článku 101 Ústavy. Správní soudy v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nejsou povolány k tomu, aby hodnotily vhodnost řešení obsaženého v územním plánu či, aby obci přikázaly jaké konkrétní řešení má zvolit. Smyslem řízení před soudem je posouzení otázky zákonnosti napadeného opatření obecné povahy. Navrhovatelem předestřená argumentace však nevedla k tomu, že by soud mohl vyhovět návrhu navrhovatele na zrušení části jím označeného opatření obecné povahy. Tomu vzhledem k absenci veřejného subjektivního práva na konkrétní způsob využití území v rámci územního plánu a k jeho pasivitě v tomto ohledu nemohlo vzniknout žádné legitimní očekávání, že jeho pozemky budou využity tak, jako v původní územně plánovací dokumentaci. Navrhovatelem poukazovaná judikatura pak nebyla právě s ohledem na pasivitu navrhovatele v procesu přijímání územního plánu využitelná. IV. Závěr náklady řízení.

41. Na základě shora uvedeného krajský soud dospěl k závěru, že návrh na zrušení opatření obecné povahy není důvodní, a proto jej podle § 101 odst. 2 s. ř. s. zamítl.

42. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že navrhovatel neměl v řízení úspěch, nemá na náhradu nákladů řízení právo. Pokud jde o procesně úspěšnou odpůrkyni, v jejím případě nebylo prokázáno, že by jí v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Z toho důvodu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.