č. j. 52 A 3/2021-89

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Terezy Kučerové a soudkyň JUDr. Marie Trnkové a Mgr. Heleny Nutilové ve věci navrhovatelky: M. H., nar. bytem právně zastoupena advokátkou JUDr. Pavlínou Uhlířovou, Ph.D. sídlem Vodičkova 791/41, Praha 1 proti odpůrci: Město Slavonice sídlem Horní náměstí 525, Slavonice právně zastoupen advokátem JUDr. Antonínem Tunklem sídlem Komenského 6, Dačice o návrhu na vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu a vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu, takto:

Výrok

I. Návrh na vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu se zamítá.

II. Návrh na vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu se zamítá.

III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Navrhovatelka se návrhem podle ustanovení § 91a odst. 1 písm. c) a písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jenž byl Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále jen „zdejší soud“) doručen dne 18. 10. 2021, domáhá vyslovení neplatnosti hlasování a vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu ve městě Slavonice.

2. Dle předmětného návrhu proběhlo ve městě Slavonice ve dnech 8. 10. 2021 a 9. 10. 2021 hlasování v místním referendu podle zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o místním referendu“), jehož výsledky byly vyhlášeny Zápisem místní komise o výsledku hlasování na úřední desce odpůrce dne 9. 10. 2021. V rámci místního referenda byly položeny dvě otázky následujícího znění: „1. Upřednostňujete jednorázovou náhradu 6 ks sakur novými hlohy před postupným nahrazováním dožitých sakur hlohy (v úseku před domy čp. 477 – fara až čp. 482 – hotel Alfa na náměstí Míru ve Slavonicích)?

2. Upřednostňujete zadání zpracování variant rychlejší celkové obnovy stromořadí v parku (v souladu se zájmy ochrany životního prostředí) před možností nechat alej dožít v rámci běžné údržby?“ II. Shrnutí návrhu 3. Navrhovatelka svým návrhem předně brojí proti otázkám položeným v místním referendu, které dle jejího mínění neodpovídají zákonné úpravě. V případě otázky č. 1 navrhovatelka napadá, že jde o dřeviny, k jejichž pokácení je vyžadováno povolení příslušného orgánu ochrany přírody, což se týká též způsobu jejich možné náhrady. V daném případě je dle navrhovatelky zřejmé, že se nejedná o věci, patřící do samostatné působnosti obce dle § 6 zákona o místním referendu.

4. Navrhovatelka zároveň namítá, že jde o záležitosti, o kterých dle § 7 písm. e) uvedeného zákona nelze místní referendum konat, neboť o položených otázkách má být dle zákonné úpravy rozhodováno ve zvláštním řízení. Navrhovatelka konstatuje, že péče o veřejnou zeleň přísluší obci v samostatné působnosti, nicméně položená otázka č. 1 se již týká oblasti, o které má být rozhodováno ve zvláštním řízení v působnosti přenesené. O této otázce pak dokonce v nedávné době již ve zvláštním řízení pravomocně rozhodnuto bylo.

5. V případě otázky č. 2 pak navrhovatelka napadá její nejednoznačnou a manipulativní formulaci. Daná otázka dle navrhovatelky obsahuje vágní pojmy jako zadání zpracování „variant“ nejasné právní a odborné relevance či zpracovatele, jakož i neurčitá slovní spojení typu „rychlejší celkové obnovy stromořadí“, pod které je možné podřadit takřka cokoli včetně kupř. opětovného návrhu odpůrce na jednorázové vykácení celého stromořadí. Navrhovatelka namítá, že je otázkou, zda si dotazovaní mohli být s ohledem na danou formulaci vědomi i této krajní varianty. V otázce jsou navíc zakomponovány nic neříkající hodnotící soudy vzbuzující pocit správnosti, jako např. „v souladu se zájmy ochrany životního prostředí“. Navrhovatelka v této souvislosti upozorňuje na skutečnost, že posouzení souladu se zájmy ochrany životního prostředí nepředstavuje oblast, která by náležela do samostatné působnosti obce, ale naopak má být o této odborné otázce dle platné legislativy rozhodováno v rámci přenesené působnosti příslušnými odborně vybavenými orgány ochrany přírody.

6. V návaznosti na uvedenou argumentaci navrhovatelka uvedla, že v nedávné době bylo ohledně možnosti obměny březové aleje vedeno z podnětu odpůrce správní řízení, kdy Stavební odbor Městského úřadu Slavonice nejprve dne 7. 6. 2019 vydal rozhodnutí o kácení dřevin. Na základě četných podnětů občanů i jiných subjektů došlo ke kontrole ze strany České inspekce životního prostředí, která dne 5. 3. 2021 vydala příkaz zdržet se jakéhokoli kácení dřevin, které jsou součástí předmětné aleje, jež by mohlo snížit či změnit krajinný ráz, a to až do doby získání pravomocného souhlasu dle § 12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Dne 4. 3. 2021 vydal Odbor životního prostředí Městského úřadu Dačice rozhodnutí, kterým nebyl vydán souhlas s kácením 95 ks stromů břízy bělokoré (Betula pendula), tvořících stromořadí na pozemcích parc. č. XA a XB v k. ú. Slavonice. Odvolání odpůrce bylo dne 23. 6. 2021 zamítnuto rozhodnutím Krajského úřadu Jihočeského kraje, kdy z odůvodnění uvedeného rozhodnutí plyne, že by pokácením dotčeného počtu dřevin došlo k nepřípustnému narušení hodnot krajinného rázu v dotčené lokalitě.

7. Navrhovatelka v případě otázky č. 2 též poukazuje na značnou komplikovanost její formulace, v důsledku které není zcela jasné, na co se tazatel ptá. Navrhovatelka, která byla členkou okrskové volební komise, z vlastní osobní zkušenosti uvádí, že takto položené otázky byly občanům vysvětlovány v duchu „souhlasíte s kácením – ANO x NE“, avšak vyznění otázky chápe navrhovatelka tak, že se odpůrce spíše tázal na určení preference mezi možností zájmu o „zpracování variant“ a možností nezasahovat do aleje kromě běžné údržby. Navrhovatelka uvedla, že zejména u otázky č. 2 jsou užita neurčitá slovní spojení i skladba otázky, která je matoucí a připouští různé možnosti její interpretace, přičemž formulací otázky dochází k objektivizaci subjektivního přesvědčení tazatele, čímž je vyloučena svobodná volba občanů na jasnou a srozumitelnou otázku. Navrhovatelka na podporu svých závěrů připojila v dané souvislosti odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2012, č. j. Ars 2/2012 – 43 (č. 2799/2013 Sb. NSS).

8. Navrhovatelka zároveň zmínila šetření Veřejného ochránce práv v této věci, který konstatoval neadekvátní rozložení kácení dřevin v čase, což ho vedlo k závěru o možnosti poškození zájmů ochrany přírody a krajiny ve Slavonicích. Též upozornila na vyjádření Ing. J. J. z Agentury ochrany přírody a krajiny ze dne 14. 9. 2021, dle které není varianta rychlejší obnovy stromořadí bříz zájmem ochrany přírody, jak by mohlo být ze znění otázek položených v referendu vyvozováno.

9. Navrhovatelka ke svému návrhu připojila znalecký posudek zpracovaný Ing. Jaroslavem Krejčím, znalcem z oboru životního prostředí, odvětví dendrologie a arboristika, jehož závěry příkře kolidují se závěry materiálu s označením „Návrh pěstebních opatření pro stromy na pozemcích města Slavonice, leden 2019, Florart, Uherský Brod“, zpracovaného na základě zadání odpůrce. Navrhovatelka v návrhu polemizuje s uskutečnitelností zpracování variant rychlejší celkové obnovy stromořadí v parku v souladu se zájmy ochrany životního prostředí. Odpůrcem navozený pocit „správnosti“ upřednostnění první možnosti, tj. jeho souladnosti se zájmy ochrany životního prostředí, nelze dle navrhovatelky a priori přisoudit. O manipulativnosti a účelovosti postupu odpůrce svědčí též nezveřejnění podrobností stran průběhu správního řízení týkajícího se kácení předmětných dřevin. Ze shora popsaných důvodů shledává navrhovatelka v případě otázky č. 2 rozpor s § 6, § 7 písm. e) a § 8 odst. 3 zákona o místním referendu.

10. Ve vztahu k vyhlášení místního referenda navrhovatelka tvrdí, že během něho probíhalo „rádoby odborné vysvětlení“, v němž byly uváděny nepodložené a účelově podhodnocené a nadhodnocené výše nákladů pro případ realizace jednotlivých variant způsobu obnovy městské zeleně. První otázkou manipulativně podsouvaná varianta působila dle takto zkreslených informací jako méně nákladná, než varianta druhá. Navrhovatelka výslovně upozorňuje na to, že v případě vyhodnocení nákladů na jednorázové nahrazení všech stromů najednou např. vůbec nebylo počítáno s finančně nákladnou přípravou stanoviště pro výsadbu. Tyto manipulativní formulace dle názoru navrhovatelky sehrály u řady nerozhodnutých občanů klíčovou roli a byly způsobilé ovlivnit výsledek referenda ve smyslu § 58 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu, což činí výsledek hlasování neplatným.

11. Svou další námitku pak navrhovatelka směřuje k pochybením týkajícím se zápisu o výsledku hlasování. Dle něho je platnost místního referenda dovozována z toho, že počet oprávněných osob, kterým byly hlasovací lístky a úřední obálky vydány, činil 43,53 %. Navrhovatelka poukazuje na znění komentářové literatury (KOPECKÝ, Martin. Zákon o místním referendu: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2016), dle které by počet oprávněných osob účastnících se místního referenda měl odpovídat počtu oprávněných osob, které v místním referendu platně hlasovaly. Navrhovatelka odkazuje na svou účast v jedné z okrskových volebních komisí, z níž je jí známo, že vzhledem k vyhrocené atmosféře ve městě někteří z občanů místní referendum konat nechtěli, ale zároveň svůj postoj nechtěli projevit napřímo. Proto někteří jednali tak, že sice obálku převzali, ale jejich hlas následně nebyl platný, neboť např. odevzdali prázdnou obálku či ji neodevzdali vůbec. Někteří občané také nezaškrtli žádnou z možností, v důsledku čehož bylo na takové hlasy nahlíženo tak, že se zdrželi hlasování, avšak jejich hlas byl započten do celkového kvora. Dle navrhovatelky činil počet neplatných hlasů minimálně 3,5 %, přičemž dle zápisu mělo u otázky č. 2 odpovídat platně přesně 25 % voličů (tj. přesně 487 z celkového počtu 1948 oprávněných osob zapsaných ve výpisu ze seznamu oprávněných osob).

III. Shrnutí vyjádření odpůrce

12. Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu popisuje dění před přijetím rozhodnutí o vyhlášení místního referenda, kdy probíhala ve sdělovacích prostředcích mediální kampaň o kácení stromů ve Slavonicích. Dle vyjádření odpůrce byla tato kampaň důvodem, pro který předložila Rada města Slavonice zastupitelstvu návrh na vyhlášení referenda, díky čemuž by se mohli občané města k této otázce zcela jednoznačně vyjádřit. Odpůrce považoval místní referendum za důležité pro případné zadání odborných dendrologických projektů, které by do budoucna řešili obměnu dřevin, a které představují nemalé náklady, přičemž bylo-li by referendum neplatné či byla-li by většina odpovědí občanů zamítavých, pak by odpůrce žádné projekty nezadával.

13. Otázka místního referenda byla na programu jednání zastupitelstva dne 9. 9. 2021, přičemž odpůrce poukázal na to, že po přednesení návrhu nezazněly při diskusi žádné výtky, týkající se navrhovaného textu otázek, a to ani ze strany přítomné veřejnosti, mezi kterou byla i samotná navrhovatelka. Žádný požadavek na změnu formulaci otázek nebyl vznesen. Vzhledem k tomu se zastupitelstvo dle § 8 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu usneslo na vyhlášení předmětného referenda. K dotazu zdejšího soudu odpůrce potvrdil, že přípravný výbor, který byl navrhovatelkou v návrhu označen za účastníka řízení, nebyl v této věci ustaven.

14. Odpůrce nerozporoval tvrzení navrhovatelky týkající se dnů konání místního referenda ani vyhlášené výsledky místního referenda. Pokud jde o výsledky, odpůrce uvedl, že celková účast v místním referendu činila 43,53 %, v případě otázky č. 1 odpovědělo „Ano“ 60 % oprávněných osob a 26,1 % z celkového počtu oprávněných osob, v případě otázky č. 2 se pro odpověď „Ano“ vyslovilo 57,42 % oprávněných osob a 25 % z celkového počtu oprávněných osob. Tímto byly dle odpůrce splněny podmínky platnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu. Shora uvedené skutečnosti odpůrce prokazuje spisem o místním referendu, který byl zdejším soudem vyžádán.

15. Pokud jde o formulaci otázek, odpůrce reagoval na výhrady navrhovatelky, přičemž odpůrce trvá na tom, že na položené otázky bylo možné za využití logického a gramatického výkladu jednoznačně odpovědět „Ano“ či „Ne“, tj. vybrat si zda volič dané řešení upřednostňuje či neupřednostňuje. Odpůrce odkazuje na to, že většina způsobilých voličů, která se referenda zúčastnila, svým hlasem potvrdila, že otázce rozumí, když část volila možnost „Ano“, část naopak možnost „Ne“. Brojí-li navrhovatelka proti způsobilosti většiny hlasujících, pak lze dle odpůrce usuzovat, že tyto občany činí nesvéprávnými, neboť nelze souhlasit s tím, že by nemohli otázce rozumět. Odpůrce na daném místě poukázal na část odůvodnění navrhovatelkou odkazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu, dle které „je třeba poměřovat předloženou otázku nikoli rigorózním právnickým okem […], ale reflektovat pohled běžného občana“.

16. Co se týče navrhovatelkou zmiňovaných proběhnuvších správních řízení, odpůrce ujistil, že dané pravomocně skončené správní řízení plně respektoval a zvláště s ohledem na odůvodnění daných rozhodnutí měl za nutné oslovit občany s otázkou zpracování variant obnovy stromořadí v parku, a to právě v souladu se zájmy ochrany životního prostředí a zároveň v souvislosti s finančními nároky, které v případě závazného rozhodnutí občanů bude třeba vynaložit na obnovu stromořadí v parku. Položené otázky tak nikterak nesouvisely se správním řízením. V případě otázky č. 1 má odpůrce dokonce pravomocné rozhodnutí příslušného orgánu k výměně sakur novými habry, avšak v případě negativního stanoviska občanů by výměnu se zohledněním vůle občanů nerealizoval, byť má pro to pravomocné správní rozhodnutí.

17. Jde-li o polemiku navrhovatelky k účasti občanů, považuje odpůrce její argumentaci za krypto teorie bez reálného základu a bez jakýchkoli důkazů. Odpůrce v dané souvislosti vyzdvihl význam volebního práva v demokratické společnosti.

18. Závěrem odpůrce vyjádřil své přesvědčení o splnění zákonných náležitostí pro platnost místního referenda a jeho výsledků v případě obou položených otázek. Výsledek hlasování je dle odpůrce závazný. Z popsaných důvodů navrhl odpůrce podaný návrh na vyslovení neplatnosti hlasování a neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu zamítnout a přiznat odpůrci proti navrhovatelce náhradu nákladů řízení.

IV. Právní posouzení krajského soudu

19. Zdejší soud po zjištění, že návrh byl podán včas v desetidenní lhůtě po vyhlášení výsledků hlasování podle § 58 odst. 2 zákona o místním referendu, že byl podán osobou oprávněnou (neboť jak soud ověřil, navrhovatelka je zapsána ve stálém seznamu voličů), a že splňuje i další zákonné náležitosti, návrh věcně přezkoumal v intencích ustanovení § 91a a § 93 s. ř. s. a dospěl k závěru, že návrh není důvodný. O věci samé rozhodl soud podle § 91a odst. 3 věta druhá s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť zákon nařízení jednání nepožaduje a soud k jeho nařízení neshledal důvod.

20. Podle § 91a odst. 1 písm. c) se návrhem u soudu lze za podmínek stanovených zákonem o místním referendu domáhat vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu a dle písm. d) téhož ustanovení vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu. S citovanými ustanoveními s. ř. s. koresponduje § 58 odst. 1 zákona o místním referendu, podle něhož návrh na vyslovení neplatnosti hlasování nebo neplatnosti rozhodnutí v místním referendu může podat u soudu každá oprávněná osoba nebo přípravný výbor, mají-li za to, že došlo k takovému porušení ustanovení zákona o místním referendu, které mohlo ovlivnit jeho výsledek, bylo konáno místní referendum o věci, která nepatří do samostatné působnosti obce nebo statutárního města, nebo bylo konáno místní referendum o věci, o níž místní referendum nelze podle § 6 zákona o místním referendu konat.

21. Ze spisových podkladů předložených odpůrcem vyplývají pro posuzovanou věc následující podstatné skutečnosti: - Zastupitelstvo obce Slavonice na zasedání konaném dne 9. 9. 2021 přijalo usnesení č. 341/23/2021 ZM, kterým pro obec Slavonice vyhlásilo místní referendum v termínu konání 8. 10. 2021 od 14:00 do 22:00 hodiny a 9. 10. 2021 od 8:00 do 14:00 hodin a schválilo znění referendových otázek. V odůvodnění uvedlo, že zahájení realizace projektu obnovy zeleně na území města Slavonice spojené s kácením stromů určených projektovou dokumentací vyvolalo na začátku roku 2021 odmítavé reakce u části veřejnosti, která se se záměrem města v průběhu přípravy buďto neseznámila nebo změnila na způsob obnovy názor. Nejvíce diskutovaným zásahem byl způsob obnovy březové aleje v parku, která měla být nahrazena novými stromy. V odůvodnění bylo dále konstatováno, že uvedený záměr nelze na základě rozhodnutí odboru životního prostředí Městského úřadu Dačice realizovat, přípustná je pouze etapovitá obnova nebo ponechání aleje ve stávajícím stavu s prováděním její průběžné údržby. Pro případ nahrazení sakur na náměstí Míru je financování obnovy z dotačního programu podmíněno provedením alespoň ankety, která by prověřila stanovisko veřejnosti k tomuto záměru. Vzhledem k tomu, že tento projekt vyvolal tak bouřlivé diskuse, rozhodlo se zastupitelstvo města zjistit stanovisko obyvatel Slavonic k dalšímu postupu prostřednictvím referenda. - Ze zápisu komise o výsledku hlasování plyne, že místní referendum se uskutečnilo ve třech volebních okrscích. Hlasovací lístky a úřední obálky byly vydány celkem 848 oprávněným osobám. U otázky č. 1 bylo odevzdáno celkem 812 platných hlasů, z nichž 509 hlasů bylo pro odpověď „Ano“ a 288 hlasů pro odpověď „Ne“, přičemž 15 oprávněných osob neoznačilo křížkem žádnou odpověď a zdržely se tak hlasování. U otázky č. 2 bylo celkem odevzdáno 813 platných hlasů, z nichž 487 hlasů bylo pro odpověď „Ano“ a 313 hlasů pro odpověď „Ne“, přičemž 13 oprávněných osob neoznačilo křížkem žádnou odpověď a zdržely se tak hlasování. Ze shora uvedených důvodů dospěla místní komise k závěru, že místní referendum je platné a závazné.

22. Navrhovatelka v návrhu označila za účastníka řízení též přípravný výbor pro konání místního referenda. Místní referendum však bylo vyhlášeno z rozhodnutí zastupitelstva obce dle § 14 zákona o místním referendu. Dle vyjádření odpůrce nebyl přípravný výbor ustaven. Z uvedených důvodů proto soud jednal jako s účastníkem řízení vedle navrhovatelky již jen s odpůrcem, přestože § 91a odst. 2 s. ř. s. považuje za účastníka řízení ve věcech místního referenda též přípravný výbor. Přípravný výbor totiž může být účastníkem příslušného soudního řízení ve věcech místního referenda pouze v těch případech, kdy je místní referendum vyhlášeno k návrhu přípravného výboru podle § 10 a násl. zákona o místním referendu, což není případ projednávané věci.

23. Při posuzování této věci navázal zdejší soud na ustálenou judikaturu správních soudů, podle níž musí být soud při přezkumu referenda přiměřeně zdrženlivý. Popsanou základní tezi zformuloval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 8. 2012, č. j. Ars 1/2012 – 26 (č. 2718/2002 Sb. NSS), z něhož plyne, že možnost občanů vyjádřit se formou místního referenda k otázkám rozvoje své obce představuje ústavně zaručené základní politické právo zaručené čl. 22 Listiny základních práv a svobod, na základě čehož dovodil, že otázky přípustnosti konání a posuzování platnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu je nutné v pochybnostech hodnotit ve prospěch konání místního referenda a vyslovení jeho neplatnosti připadá do úvahy jen za podmínky, bylo-li by jednoznačně prokázáno, že referendum bylo provedeno protizákonným způsobem, resp. je zjevné, že nemělo být vůbec vyhlášeno. Na uvedené navázal Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 18. 6. 2013, č. j. Ars 2/2013- 59, kterým na soudní přezkum místního referenda vztáhl závěry nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, a dle kterého výsledek hlasování v místním referendu odpovídá vůli voličů. Předložit důkazy k jejímu vyvrácení je povinností toho, kdo pochybení namítá, přičemž nepostačuje uvést námitky spíše spekulativní povahy.

24. Navrhovatelka v prvé řadě spatřuje porušení zákona v tom, že v případě otázek položených v místním referendu se nejedná o záležitosti, které by patřily do samostatné působnosti obce dle § 6 zákona o místním referendu. Navrhovatelka uvedené tvrzení dokládá tím, že v daném případě jsou předmětem v referendu položených otázek dřeviny, k jejichž pokácení je vyžadováno povolení příslušného orgánu ochrany přírody. Dle přesvědčení navrhovatelky jde zároveň o věc, o které má být dle zákonné úpravy rozhodováno ve zvláštním řízení.

25. Lze přisvědčit tvrzení, že péče o veřejnou zeleň je úlohou obce v samostatné působnosti [srov. § 10 písm. c) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecního zřízení), ve znění pozdějších předpisů – dále jen jako „obecní zřízení“]. Zdejší soud nepřehlédl skutečnost, že představuje- li plánované opatření z oblasti veřejné zeleně snížení nebo změnu krajinného rázu, je k jeho realizaci nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody dle § 12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“). Pro předmět tohoto řízení je však stěžejní, zda odpovědí občanů na formulované otázky bylo skutečně rozhodováno o otázkách, nepatřících do samostatné působnosti odpůrce.

26. Otázkou výkladu ustanovení § 6 i § 7 písm. e) zákona o místním referendu se opakovaně zabývaly správní soudy. Zdejší soud považuje za nutné nejdříve posoudit samotné otázky položené v místním referendu a s ohledem na jejich povahu se následně zaobírat vznesenými návrhovými námitkami.

27. Ve vztahu k místnímu referendu právní nauka a po jejím vzoru i soudní judikatura rozlišují mezi referendem ratifikačním (též decizním), kdy obec v rámci své samostatné působnosti rozhoduje s konečnou platností, a referendem konzultativním, kdy je výsledkem referenda stanovisko, které má obec zastávat u otázek, k nimž se může vyjádřit, nikoliv však o nich sama rozhodnout (srov. RIGEL, F. Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2011, s. 55-56). Přestože nejdříve soudní judikatura přistupovala k možnosti konat konzultativní referendum značně rezervovaně (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 31. srpna 2006, sp. zn. II. ÚS 706/04), v nálezu ze dne 13. března 2007 sp. zn. I. ÚS 101/05 (N 48/44 SbNU 619) Ústavní soud možnost konání konzultativních referend a jejich platnost aproboval.

28. Shora uvedená formulace otázek, zvolená v posuzovaném místním referendu, přitom vede zdejší soud k tomu, že je třeba na proběhnuté referendum nutně nahlížet jako právě na konzultativní. Dotazoval-li se odpůrce na otázku, zda občané upřednostňují „jednorázovou náhradu 6 ks sakur novými hlohy před postupným nahrazováním dožitých sakur hlohy […]“, pak je třeba dospět k tomu, že výsledek hlasování nedává obci přímou instrukci, zda má sakury novými hlohy nahrazovat. Obdobně pak v případě otázky č. 2 mělo být zjištěno, zda občané upřednostňují „zadání zpracování variant rychlejší celkové obnovy stromořadí v parku (v souladu se zájmy ochrany životního prostředí) před možností nechat alej dožít v rámci běžné údržby“. Z předmětných otázek toliko plyne, že smyslem referenda bylo zjistit názor občanů.

29. Uvedený závěr konvenuje dlouhodobé rozhodovací praxi v oblasti přezkumu místních referend. Odkázat lze jednak na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2012, č. j. Ars 4/2012 – 47, ve kterém bylo přezkoumáváno místní referendum, v rámci kterého hlasovali občané o položené otázce následujícího znění: „Souhlasíte s tím, aby zastupitelstvo Obce Chvalovice neprodleně zakázalo a nepovolovalo v katastru obce výstavbu větrných elektráren a současně zrušilo, nebo vypovědělo doposud všechny uzavřené smlouvy s firmou Viventy česká s.r.o. […]? Nejvyšší správní soud dospěl v daném případě k závěru, že formulace uvedené otázky jednoznačně implikuje, že o zákazu a nepovolení výstavby má být autoritativně rozhodnuto zastupitelstvem obce, a to v rámci samostatné působnosti obce a nelze proto položené otázce klást jiný smysl, což nesprávně učinil Krajský soud v Brně v napadeném usnesení. Tak tomu ovšem není ve věci posuzované zdejším soudem, neboť ze znění otázky naopak plyne, že účelem místního referenda ve Slavonicích bylo zjištění stanoviska občanů obce k otázce náhrady 6 ks sakur novými hlohy a k otázce případné preference zadání zpracování variant rychlejší celkové obnovy stromořadí v parku před možností nechat alej dožít v rámci běžné údržby. Z položených otázek nelze dovodit, že by o daných záležitostech mělo autoritativně rozhodnout zastupitelstvo obce, jako tomu bylo v případě zmiňovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu.

30. Otázky ve věci nyní projednávané naopak lépe odpovídají situaci, o které rozhodoval Nejvyšší správní soud svým rozsudkem ze dne 29. 8. 2012, č. j. Ars 1/2012 – 26. V dané věci byly v místním referendu položeny občanům následující otázky: „1. Jste pro vybudování výsypek JS a JV u lesíku Bělka?

2. Jste pro povolení těžby u lesíku Bělka?“. Nejvyšší správní soud přitom dospěl k závěru, že o samotném povolení těžby a vybudování výsypek by samozřejmě rozhodovaly příslušné orgány státní správy v samostatném správním řízení, jehož výsledek nemůže nahradit rozhodnutí učiněné v místním referendu ani rozhodnutí zastupitelstva obce, avšak smyslem konání referenda nebylo nahrazovat činnost příslušných orgánů státní správy, nýbrž pouze zjistit názor občanů. Situace přitom v zásadě odpovídá nyní projednávané věci, a to pouze s tím rozdílem, že v namítané zvláštní řízení není řízení o povolení těžby (příp. vybudování výsypek) ale toliko souhlas se změnou krajinného rázu dle zákona o ochraně přírody a krajiny.

31. Zdejší soud přitom nijak nezpochybňuje názor navrhovatelky, dle které o samotném souhlasu se snížením nebo změnou krajinného rázu rozhoduje dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny příslušný orgán ochrany životního prostředí v samostatném správním řízení, přičemž působnost jemu stanovenou zákonem vykonává dle § 90a zákona o ochraně přírody a krajiny jako působnost přenesenou. Takovýmto orgánem je dle § 77 odst. 1 písm. j) obecní úřad obce s rozšířenou působností, a v projednávaném případě (na základě § 2 odst. 4 vyhlášky č. 346/2020 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s rozšířenou působností, území obvodů hlavního města Prahy a příslušnosti některých obcí do jiného okresu) pak Městský úřad Dačice. Výsledek tohoto řízení nelze nahradit ani rozhodnutím obyvatel obce v místním referendu, stejně jako ani rozhodnutím zastupitelstva obce. Nicméně dle zjištěných skutečností nebylo smyslem konání referenda v dané věci jakkoliv nahrazovat činnost příslušných správních orgánů, ale naopak toliko zjistit stanovisko občanů obce k předmětným otázkám, a to například pro posouzení budoucího postupu v této věci. Uvedený úmysl plyne mj. též z oznámení o vyhlášení místního referenda, dle něhož si je Zastupitelstvo města Slavonice vědomo toho, že je ve věci obnovy březové aleje ve slavonickém parku vázáno rozhodnutím odboru životního prostředí Městského úřadu Dačice. Dle konstantní judikatury [srov. usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 21. 4. 2005, č. j. 58 Ca 23/2005-41 (č. 661/2005 Sb. NSS) či usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 17. 4. 2012, č. j. 50 A 3/2012 – 28, potvrzené rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012, č. j. Ars 1/2012 – 26 (č. 2718/2012 Sb. NSS)] přitom nemůže konání místního referenda případně bránit ani skutečnost, že určitá věc je či bude předmětem správního řízení konaného v přenesené působnosti. Skutečnost, že příslušný orgán ochrany životního prostředí v již pravomocně skončeném řízení neudělil potřebný souhlas, rovněž neznemožňuje konání místního referenda k dané otázce. Soud také považuje za podstatné, že dle odůvodnění referenda je financování obnovy daných dřevin z dotačního programu podmíněno provedením alespoň ankety, která by prověřila stanovisko veřejnosti k předmětnému záměru, přičemž skutečnost, že se odpůrce rozhodl zjistit názor veřejnosti za využití místního referenda v termínu konání voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR mu nelze klást k tíži. Rovněž je třeba uvést, že zákonné předpisy připouští za určitých okolností revizi závěrů přijatých v rozhodnutí orgánu ochrany životního prostředí, a to za využití příslušných procesních institutů, jejich roli však rozhodnutí v místním referendu nemůže jakkoli suplovat. Jak však bylo již vyloženo shora, rozhodnutí v předmětném místním referendu není způsobilé dosáhnout potenciální revize pravomocného správního rozhodnutí, a proto zde není důvod, pro který by mělo být zdejším soudem prohlášeno za neplatné z důvodu rozporu s § 6 či § 7 písm. e) zákona o místním referendu.

32. K námitce nejednoznačné a manipulativní formulace otázek je třeba upozornit na omezený rozsah přezkumu těchto otázek v řízení o vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu dle § 91a odst. 1 písm. c) a v řízení o vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu dle § 91a odst. 1 písm. d) zákona o místním referendu. Dle § 8 odst. 3 zákona o místním referendu musí být otázka navržená pro místní referendum jednoznačně položena tak, aby na ni bylo možno odpovědět slovem "ano" nebo slovem "ne". Již v minulosti však judikovaly správní soudy, že v řízení o vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu se oproti řízení o vyhlášení místního referenda již nepřezkoumává, zda otázka navržená pro místním referendum vyhovovala kritériím stanoveným v § 8 odst. 3 zákona o místním referendu [k uvedenému srov. usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 20. 2. 2013, č. j. 30 A 6/2013-144, potvrzeného rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2013, č. j. Ars 2/2013 – 59 (č. 2919/2013 Sb. NSS)]. Nad výše řečené však zdejší soud k argumentaci navrhovatelky uvádí, že ani při zohlednění předmětné námitky z hlediska požadavků kladených na referendové otázky ustanovením § 8 odst. 3 zákona o místním referendu, by nebylo možno námitce navrhovatelky vyhovět. Na položené otázky nelze hledět jako na manipulativně formulované či jako na položené víceznačným nebo zavádějícím způsobem, neboť dikci citovaného zákonného ustanovení odpovídaly. Zdejší soud připouští, že v případě otázky č. 2 nebyla formulace vzhledem k její obecnosti a použitým slovům úplně šťastná, tento nedostatek však nedosahuje takové intenzity, aby byl způsobilý založit rozpor s požadavky kladenými na formulaci otázek zákonem, včetně § 8 odst. 3 zákona o místním referendu. Nutnost dosažení určité intenzity nejednoznačnosti formulovaných otázek byla přitom již opakovaně zdůrazněna správními soudy, a to mj. též v rozsudku ze dne ze dne 31. 10. 2012, č. j. Ars 2/2012 – 43 (č. 2799/2013 Sb. NSS), na který odkazovala jak navrhovatelka, tak i odpůrce.

33. Argumentuje-li navrhovatelka tím, že pod formulaci otázky č. 2 se může „schovat“ takřka cokoli, včetně opětovného návrhu na jednorázové vykácení celého stromořadí, uvádí zdejší soud, že takovým právem odpůrce disponuje. Jelikož by se však jednalo o zásadní zásah do krajinného rázu, podléhalo by takové rozhodnutí vzešlé z referenda souhlasu příslušného orgánu ochrany životního prostředí, který je zákonem k ochraně životního prostředí zmocněn, a proto nejsou obavy navrhovatelky namístě. Zároveň v odůvodnění referenda zastupitelstvo města výslovně uvedlo, že vzhledem k negativnímu rozhodnutí příslušného orgánu ochrany životního prostředí je nyní přípustná pouze etapovitá obnova či ponechání aleje ve stávajícím stavu s prováděním její průběžné údržby. I z tohoto hlediska nelze očekávat opětovný návrh odpůrce v podobě navrhovatelkou zmiňované „krajní varianty“.

34. Zdejší soud nesouhlasí s navrhovatelkou ani v tom, že by v případě otázky č. 2 bylo uvedení spojení v závorce ve znění „v souladu se zájmy ochrany životního prostředí“ důvodem k závěru o tom, že by danou formulací byla fakticky prezentována „správnost“ jedné ze dvou variant a byl tím tak popřen smysl volby v rámci místního referenda či vyloučeno svobodné rozhodnutí na srozumitelnou otázku. Dle náhledu zdejšího soudu vypovídá připojení uvedeného slovního spojení toliko o tom, že se odpůrce v případě preference zpracování variant rychlejší obnovy stromořadí v parku zavazuje činit danou obnovu stromořadí v souladu se zájmy ochrany životního prostředí, a to včetně respektování závazných stanovisek dotčených orgánů (nevyjímaje zajištění potřebného souhlasu orgánu ochrany životního prostředí). Z uvedeného názoru se proto zdejší soud nepřiklání k údajnému vyznění textu zastávaného navrhovatelkou, odkazující na vyjádření Ing. J. J. z Agentury ochrany přírody a krajiny.

35. Vzhledem ke shora uvedenému se zdejší soud neztotožnil s námitkami navrhovatelky a neshledal důvod, pro který by mělo být přistoupeno k vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu či vyslovení neplatnosti rozhodnutí v něm přijatého. Na rozdíl od navrhovatelky nepovažuje uskutečnění daného referenda za nepřípustné zneužití daného institutu. Lze souhlasit s tím, že smyslem místního referenda je umožnění participace občanů na rozvoji města. Zjištění preference občanů k otázce náhrady specifikovaných dřevin či obnovy stromořadí v parku je však legitimním přístupem, který neodporuje smyslu předmětného institutu.

36. Krajský soud závěrem k uvedené námitce důrazně upozorňuje, že výsledek referenda ani toto soudní rozhodnutí nelze interpretovat jako revizi pravomocného zamítavého rozhodnutí příslušného orgánu ochrany životního prostředí, kterým nebyl vydán souhlas se změnou krajinného rázu. Negativní rozhodnutí orgánu ochrany životního prostředí je nutno respektovat bez ohledu na výsledek místního referenda. Případným nerespektováním pravomocného rozhodnutí o neudělení souhlasu by se odpůrce dopouštěl závažného přestupkového jednání, za které by mu hrozila pokuta až 2 000 000 Kč [§ 88 odst. 2 písm. a) ve spojení s odst. 3 písm. b) zákona o ochraně přírody a krajiny]. Z textu oznámení o vyhlášení místního referenda, jak bylo přiblíženo shora, ovšem vyplývá, že uvedená skutečnost je odpůrci známa, pročež nelze a priori z jeho strany očekávat nerespektování daného pravomocného rozhodnutí.

37. K námitce uvádění zavádějících informací při vyhlášení referenda zdejší soud uvádí, že zveřejnění a prezentace argumentů pro a proti určitým řešením je především věcí kampaně, vedené v rámci svobodné a otevřené politické soutěže, v rámci které měly zaznít i případné argumenty a protiargumenty pro jednotlivé možnosti [srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012, č. j. Ars 1/2012 – 26 (č. 2718/2002 Sb. NSS)]. Argumentuje-li navrhovatelka tím, že odpůrce nezveřejnil podrobnosti ohledně průběhu správních řízení před orgánem ochrany životního prostředí, pak je třeba uvést, že takovou povinnost odpůrci příslušná právní úprava neukládá. Odpůrce v odůvodnění místního referenda naopak veřejnost informoval o závěrech orgánu ochrany životního prostředí, který v dané věci rozhodoval o souhlasu se zásahem do krajinného rázu, veřejnost byla taktéž seznámena s negativním rozhodnutím tohoto orgánu ve věci plánovaného kácení 95 stromů břízy bělokoré. Z těchto důvodů nelze postupu odpůrce v této otázce cokoli vytknout.

38. Krajský soud nemohl přisvědčit ani námitce navrhovatelky týkající se způsobu určení kvora pro platnost rozhodnutí v referendu, dle které by počet oprávněných osob účastnících se místního referenda měl odpovídat počtu občanů, kteří v místním referendu platně hlasovali. Dovolává-li se navrhovatelka, s odkazem na komentář k zákonu o místním referendu, daného tvrzení jako ustáleného výkladu § 48 zákona o místním referendu, je třeba uvést na pravou míru, že uvedený výklad je naopak velmi ojedinělý. Zdejší soud poukazuje jednak na to, že v komentářové literatuře lze dohledat názory protichůdné (srov. RIGEL, Filip. Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2011. komentář k § 48). Zároveň nelze odhlédnout od toho, že v oblasti voleb se také uplatňuje přístup, podle kterého je volební účast určována nikoli dle počtu odevzdaných platných hlasů, ale naopak se odvíjí od počtu osob, jimž byla ve volební místnosti vydána úřední obálka. Navrhovatelkou kritizovaná praxe v rámci konání místního referenda je tedy naopak zcela legitimní a odůvodněná, a to i se zřetelem k požadavku jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu, a proto se k ní přiklání i zdejší soud.

39. Úlohou soudu v řízení na určení neplatnosti místního referenda není provádět duplicitní přepočet odevzdaných hlasů. K těmto závěrům lze analogicky odkázat na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2006, č. j. Vol 82/2006 – 51, které byť bylo přijato ve věci volební, je plně uplatnitelné i pro nyní posuzovanou věc místního referenda (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2013, č. j. Ars 2/2013 – 59, č. 2919/2013 Sb. NSS). V uvedeném usnesení bylo judikováno, že „funkce soudu v rámci soudního přezkumu voleb nemůže být vykládána tak široce, že v konečném důsledku by jeho práce měla nahrazovat či jaksi doplňovat činnost volebních orgánů, dokonce až ve smyslu přepočítávání všech hlasovacích lístků na základě pouhé spekulativně formulované námitky.“ Zdejší soud nedospěl k závěru o jakémkoli pochybení týkajícím se zápisu o výsledku hlasování, a proto nebylo důvodu, pro který by z něj nemělo být vycházeno jako ze správného. Ani tato námitka tak nebyla shledána důvodnou.

IV. Závěr a náklady řízení

40. Ze shora uvedených důvodů zdejší soud konstatuje, že nelze přisvědčit navrhovatelce, že bylo konáno místní referendum o věci, o níž se konat nesmí. Otázky v místním referendu nebyly formulovány nezákonným způsobem a nebyla shledána ani pochybení týkající se zápisu o výsledku hlasování. Jelikož návrh na vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu ani na vyslovení neplatnosti rozhodnutí v něm přijatého nebyl shledán důvodným, soud je podle § 91a odst. 3 věty prvé s. ř. s. ve spojení s § 78 odst. 7 s. ř. s. per analogiam usnesením zamítl.

41. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení § 93 odst. 4 s. ř. s., podle něhož v řízení ve věci místního referenda nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.

42. Usnesení bude doručeno účastníkům řízení, tedy zástupkyni navrhovatelky a zástupci odpůrce. Současně bude vyvěšeno na úřední desce soudu; usnesení nabývá právní moci dnem vyvěšení (§ 93 odst. 5 s. ř. s.).