č. j. 52 A 46/2021-58

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Jana Dvořáka a soudců Aleše Korejtka a Petry Venclové ve věci žalobce: V. S., státní příslušnost Ukrajina, zastoupen Josefem Smutným, advokátem, sídlem třída Míru 92, 530 02 Pardubice, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, sídlem nám. Hrdinů 1634/3, 140 21 Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 7. 5. 2021, č. j. MV-53335-4/SO-2021, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobci byla vydána s platností od 19. 9. 2018 do 18. 9. 2020 zaměstnanecká karta za účelem zaměstnání v korporaci Plis, s.r.o., IČO: 257 63 806, sídlem Chelčického 911, 130 00 Praha 3 – Žižkov, na pracovní pozici „ostatní řemeslní pracovníci a pracovníci v dalších oborech jinde neuvedení“. Dne 8. 7. 2020 podal žalobce k poštovní přepravě žádost o prodloužení doby platnosti zmíněné zaměstnanecké karty, a to ve smyslu § 44a odst. 9 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, v rozhodném znění (dále též „zákon č. 326/1999 Sb.“ či „zákon o pobytu cizinců“). Žádost byla správnímu orgánu prvého stupně (Ministerstvu vnitra) doručena dne 9. 7. 2020. Při posuzování předmětné žádosti žalobce bylo správním orgánem prvého stupně zjištěno, že od 2. 8. 2017 do 30. 8. 2017, tedy v době, kdy žalobce nebyl oprávněn pracovat na území České republiky, vykonával na pracovišti „výstavba řadových rodinných domů“ na adrese Starý Mateřov, PSČ 530 02, pro společnost DEBRIA, s.r.o., IČ: 250 83 465, sídlem Bořivojova 1192/93, 130 00 Praha 3 – Žižkov, závislou práci spočívající ve výkonu práce stavebního dělníka. O této skutečnosti správní orgán prvého stupně při rozhodování o žádosti žalobce o vydání zaměstnanecké karty nevěděl a dozvěděl se o ní až v průběhu řízení o žádosti žalobce o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty, a to z pravomocného příkazu Oblastního inspektorátu práce pro Královéhradecký kraj a Pardubický kraj ze dne 9. 7. 2020, č. j. 13462/8.30/18-4, který byl správnímu orgánu prvého stupně doručen datovou schránkou dne 20. 7. 2020. Správní orgán prvého stupně uzavřel, že se žalobce výkonem práce pro DEBRIA, s.r.o., v době od 2. 8. 2017 do 30. 8. 2017, tedy v době, kdy k tomu nebyl oprávněn, dopustil výkonu nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, v rozhodném znění (dále též „zákon č. 435/2004 Sb.“ či „zákon o zaměstnanosti“), a proto rozhodnutím ze dne 23. 2. 2021, č. j. OAM-35518-11/ZM-2020, podle § 44a odst. 11 ve spojení s § 46 odst. 6 písm. e) zákona č. 326/1999 Sb. žádost žalobce o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty zamítl. Následné odvolání žalobce pak žalovaná rozhodnutím ze dne 7. 5. 2021, č. j. MV-53335-4/SO-2021, zamítla a rozhodnutí správního orgánu prvého stupně potvrdila.

2. Proti rozhodnutí žalované ze dne 7. 5. 2021, č. j. MV-53335-4/SO-2021, podal žalobce žalobu, v níž namítal, že rozhodnutí žalované je nepřezkoumatelné, neboť žalovaná žalobci vyčítá, že v roce 2017 vykonával práci „v rozporu se zaměstnaneckou kartou“, která však „tehdy neexistovala“. Obdobně dle žalobce žalovaná zcela nadbytečně v odůvodnění svého rozhodnutí citovala rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2016, č. j. 4 Azs 2/2016 – 31, týkající se taktéž zaměstnaneckých karet. Žalobce v žalobě nezpochybnil (viz shodně protokol o jednání ze dne 1. 12. 2021), že v roce 2017 vykonával nelegální práci, nešlo však o úmysl žalobce, nýbrž o důsledek neznalosti českých právních předpisů. Navíc od té doby uplynuly tři roky, „tudíž uplynula doba, kdy by tato skutečnost mohla být předmětem případného správního řízení o přestupku“ a „za tohoto stavu“ nelze žalobce „postihovat za toto jednání v jiném správním řízení“. Žalobce se obává, že výkon nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) zákona č. 435/2004 Sb. v roce 2017 bude „v podkladech“ správních orgánů „evidován na věčné časy“ a „při každé další žádosti“ žalobce bude důvodem pro „její zamítnutí“. Dle žalobce se žalovaná vzhledem k výše uvedenému měla též zabývat přiměřeností zákonem stanoveného následku [zamítnutí žádosti (žalobce hovoří o „nepřiměřenosti výsledku“)] jeho protiprávního jednání (nelegální práce), což ovšem neučinila, v důsledku čehož došlo k „porušení základních lidských práv“. Ze všech výše uvedených důvodů by dle názoru žalobce mělo být rozhodnutí žalované zrušeno a věc by měla být žalované vrácena k dalšímu řízení.

3. Žalovaná ve vyjádření k žalobě [jež není třeba podrobně rekapitulovat, neboť jeho obsah účastníci znají, nadto v řízení byla žalovaná úspěšná, přičemž v odůvodnění rozsudku je třeba vypořádat základní námitky toho účastníka, kterému soud za pravdu nedal; ostatně rozhodnutí soudu je primárně reakcí na žalobní námitky, teprve až v druhé řadě - a pouze tehdy, je-li to pro vyjasnění stěžejních otázek nezbytné - případně může reagovat i na vyjádření k žalobě (srov. shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2021, č. j. 10 Afs 405/2020 – 41, bod 9)] setrvala na závěrech obsažených v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí, které je dle jejího názoru věcně správné a zákonné, a navrhla, aby soud žalobu zamítl.

4. Soud přezkoumal v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále též „s. ř. s.“) žalobou napadené rozhodnutí [přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.)] a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

5. Předně soud uvádí, že v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí (které tvoří společně s rozhodnutím správního orgánu prvého stupně jeden celek) jsou zmíněny podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se žalovaný správní orgán řídil při jejich hodnocení a při aplikaci právních předpisů, v odůvodnění jsou též srozumitelně popsány veškeré důvody výroku rozhodnutí a jsou v něm též vypořádány všechny základní námitky žalobce. Žalovaný správní orgán zjistil v souladu s § 3 správního řádu stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který byl nezbytný pro soulad jeho rozhodnutí s požadavky uvedenými v § 2 správního řádu. Napadené rozhodnutí tak není nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (nedostatkem důvodů nelze rozumět dílčí nedostatky odůvodnění rozhodnutí) nebo pro nesrozumitelnost a ani netrpí jinou vadou, která by opodstatňovala postup dle § 76 s. ř. s. Ostatně základní a klíčový závěr správních orgánů, tj. závěr, že žalobce v době od 2. 8. 2017 do 30. 8. 2017 vykonával nelegální práci ve smyslu § 5 písm. e) zákona č. 435/2004 Sb., žalobce v žalobě nezpochybnil. Jeho žádost přitom byla zamítnuta jen a pouze z tohoto důvodu, neboť zákon neumožňuje vydat zaměstnaneckou kartu nebo prodloužit její platnost, pokud žádající cizinec vykonával nelegální práci [§ 44a odst. 111 ve spojení s § 46 odst. 6 písm. e)2 zákona č. 326/1999 Sb. a § 5 písm. e) zákona č. 435/2004 Sb.3]. Této skutečnosti si byl žalobce prokazatelně vědom, jak plyne i ze žaloby, rozhodnutí tedy pro něj bylo srozumitelné [případné nadbytečné pasáže týkající se zaměstnaneckých karet na zákonnost či srozumitelnost žalobou napadeného rozhodnutí neměly vliv (superfluum non nocet)]. Není přitom podstatné, zda žalobce věděl, že vykonává nelegální práci, jelikož právní řád je vystavěn na zásadě ignorantia iuris non excusat, a proto nelze přihlížet k tomu, že žalobce neznal právo nebo jej nesprávně interpretoval (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2021, č. j. 5 Azs 243/2020 – 30, bod 21). Obdobně je irelevantní, že „uplynula doba, kdy by tato skutečnost mohla být předmětem případného správního řízení o přestupku“, neboť v předmětné věci nebylo rozhodováno o odpovědnosti za přestupek podle § 139 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, nýbrž byl posouzen charakter výdělečné činnosti žalobce v době od 2. 8. 2017 do 30. 8. 2017 [jako nelegální práce podle § 5 písm. e) zákona o zaměstnanosti], přičemž proti závěru správních orgánů (které byly kompetentní charakter činnosti žalobce posoudit a nemusely se obracet na příslušný správní orgán rozhodující ve věcech zaměstnanosti s podnětem k zahájení řízení o předběžné otázce - viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2020, č. j. 6 Azs 174/2020 – 42, bod 26, a ze dne 20. 9. 2021, č. j. 5 Azs 243/2020 – 30, bod 32) žalobce v žalobě nic nenamítal a výkon nelegální práce v době od 2. 8. 2017 do 30. 8. 2017 nepopíral. Jelikož se zákonodárce rozhodl nově výkon nelegální práce vymezit jako samostatný důvod pro zamítnutí žádosti o zaměstnaneckou kartu či o prodloužení její platnosti [a proto již není nutno zkoumat, zda nelegální výkon závislé práce dosahuje takové intenzity, že se jedná o závažnou překážku pobytu cizince na území, tj. že naplňuje hypotézu § 56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb. (a neuplatní se tedy ani závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené např. v odůvodnění rozsudku ze dne 9. 10. 2019, č. j. 10 Azs 250/2019 – 25)], nemohly správní orgány za shora popsaných okolností žádosti žalobce vyhovět. Správním orgánům totiž nepřísluší posuzovat vhodnost či účelnost zákonné právní úpravy. Otázka účelnosti a vhodnosti právní úpravy je svou podstatou politická a ani soud ji zásadně neposuzuje, neboť tyto úvahy nepřísluší soudům, nýbrž zákonodárci, na něhož se musí případně žalobce se svými podněty obrátit. Dále je vhodné zdůraznit, že rozhodnutí správního soudu nemá sílu (moc) zákona, nemůže zákon rušit, měnit či dodatečně – nad rámec zákona - stanovit podmínky, za nichž může orgán veřejné moci realizovat svou pravomoc či kompetenci. Pokud by tak přesto soud učinil, nahrazoval by zákonodárnou činnost a porušoval tak princip dělby moci. Jak výstižně konstatoval Ústavní soud v odůvodnění usnesení ze dne 4. 12. 2002, sp. zn. IV. ÚS 463/02, „obecné soudy jsou při své činnosti povinny postupovat v souladu se zákonem a kromě oprávnění plynoucího z Ústavy ČR jim zásadně nepřísluší provádět výklad zákonů, který není interpretací secundum et intra legem. Tudíž jim ani není ex costitutione či jinak dána pravomoc zákony (namísto zákonodárce) přetvářet, byť by i konkrétní okolnosti té které věci takový „výklad“ v rovině požadavků ekvity odůvodňovaly či mohly ze subjektivního pohledu odůvodňovat.“ Obdobně v odůvodnění usnesení ze dne 14. 1. 2004, sp. zn. III. ÚS 188, Ústavní soud konstatoval, že „výklad právních norem činěný orgány veřejné moci se totiž musí nepochybně pohybovat secundum et intra legem. Dotvářet dané ustanovení interpretací nad rámec jeho mezí bez dalšího přísluší toliko svrchovanému zákonodárci, když se sluší dodat, že opačný přístup je s principy právního státu a klasickou dělbou moci neslučitelný.“ Interpretací nelze měnit význam a obsah právní normy nebo tuto nepřípustně korigovat (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 24. 3. 2010, sp. zn. II. ÚS 3188/08).

6. Nadto stále platí zásada lex dura, sed lex (srov. shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2021, č. j. 5 As 320/2020-55, bod 38). Relativizace jednoznačného zákonného textu úvahami o proporcionalitě v individuálních případech by kolidovala s principem právní jistoty a s principem rovnosti. Jak prohlásil nejpozoruhodnější a nejznámější italský politolog Giovanni Sartori (srov. např. Sartori, G. Pluralismus, multikulturalismus a přistěhovalci. Esej o multietnické společnosti. Praha: Dokořán. 2011, s. 120): „Právo nemůže být ,změkčováno’ případ od případu. Pokud tomu tak je, nejedná se o právo rovné všechny a právo se zvrhává v kazuistiku, do níž proniká nejistota, výsady a libovůle. Pro právo tedy platí lex amica non est lex; ,přátelské’ právo, které se nechává dojímat a přizpůsobuje se případ od případu svým adresátům, není právem.“ 7. Pokud žalobce namítá, že se správní orgány měly zabývat přiměřeností zákonem stanoveného následku (zamítnutí žádosti) ve vztahu k jeho protiprávnímu jednání (nelegální práce), přičemž současně naznačuje, že může dojít k „porušení základních lidských práv“, připomíná soud, že je to vždy výlučně svrchovaný stát, kdo s konečnou platností rozhoduje o tom, kdo a za jakých podmínek je oprávněn vstoupit na jeho území a pobývat zde. Pokud o tuto pravomoc stát přijde, přestává být suverénním státem. Ostatně již v Regles internationales sur l'admission et l'expulsion des étrangers, přijatých L’Institut de Droit international na zasedání v Ženevě v roce 1892, bylo uvedeno, že „právo státu přijímat nebo nepřijímat cizince na jeho území, přijímat je pouze podmíněně nebo je vyhosťovat, je logickým a nezbytným důsledkem jeho suverenity a nezávislosti“ (text dostupný na http://www.idi-iil.org/app/uploads/2017/06/1892_gen_01_fr.pdf). Žádný z článků Listiny základních práv a svobod (dále též „Listina“) nezakládá nárok (subjektivní právo) cizince na pobyt na území České republiky, neboť to je dáno pouze jejím občanům (článek 14 odst. 4). Rovněž žádný katalog mezinárodně chráněných lidských práv neobsahuje právo cizince na vstup a pobyt na území cizího státu; jisté mezinárodní garance jsou zachovány pouze v případech státem ukončeného pobytu cizince (srov. bod 27 nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 23/11, popř. usnesení Ústavního soudu ze dne 12. 12. 2017, sp. zn. I. ÚS 2824/17). I Evropský soud pro lidská práva setrvale rozhoduje, že stát je oprávněn v rámci mezinárodního práva a na základě svých smluvních povinností kontrolovat vstup cizinců na jeho území, jejich pobyt a vyhošťování (viz např. Abdulaziz, Cabales a Balkandali v. Spojené království, Chahal v. spojené Království, § 73, Boujlifa v. Francie, § 42, Mohammadi v. Rakousko, § 58, Saadi v. Itálie, § 124, a řadu dalších). Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též „Úmluva“) nezaručuje právo cizince vstoupit nebo pobývat v určité zemi (srov. např. Dalia v. Francie, § 52, Mehemi v. Francie, § 34, Boultif v. Švýcarsko, § 46, Slivenko v. Lotyšsko, § 113, Levakovic v. Dánsko, § 33).

8. Rozhodnutí o neprodloužení platnosti zaměstnanecké karty navíc není rozhodnutím, které by žalobce bezprostředně nutilo opustit Českou republiku. Žalobce má možnost požádat o jiný pobytový titul za účelem výkonu práce v České republice (srov. shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2021, č. j. 1 Azs 471/2020 – 6, bod 22, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2017, č. j. 1 Azs 156/2017 – 21, bod 8, či usnesení Ústavního soudu ze dne 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 23/11, bod 32). Nejvyšší správní soud např. v odůvodnění rozsudku ze dne 24. 9. 2015, č. j. 6 Azs 163/2015 – 47 (či rozsudku téhož soudu ze dne 21. 10. 2020, č. j. 6 Azs 174/2020 – 42, bod 28), zdůraznil, že nelze hovořit o „základním právu v souvislosti s neprodloužením povolení k dlouhodobému pobytu; s tím musí každý cizinec počítat. Je-li následně – v důsledku povinnosti opustit území státu – ve hře ohrožení nějakých základních práv (např. práva na život, práva nebýt podroben mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání, nebo koneckonců i práva na respektování soukromého a rodinného života), slouží k jejich ochraně jiné právní prostředky (poskytnutí mezinárodní ochrany, jiné pobytové tituly, např. za účelem strpění pobytu pro existenci překážek vycestování atp.).“ 9. Zamítnutím žádosti žalobce o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty tedy nemohlo být zasaženo do jeho základních práv a svobod a právní úprava, na které neshledává soud nic protiústavního, neumožňuje správním orgánům výkon nelegální práce žalobcem při svém rozhodování ignorovat. Jakékoliv úvahy o „nepřiměřenosti výsledku“, který je důsledkem přísné právní úpravy, byly proto zcela nadbytečné.

10. Pouze pro úplnost a nad rámec nutného odůvodnění soud dodává, že požadavek přiměřenosti zásahů do určitých ústavně garantovaných základních práv a svobod, zejména do práva na respektování soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, resp. čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, je na zákonné úrovni obecně realizován prostřednictvím § 174a zákona o pobytu cizinců. Je přitom úkolem cizince, aby v řízení tvrdil skutečnosti o svých osobních či rodinných vazbách, které dle jeho názoru mohou být rozhodnutím dotčeny, neboť se jedná o jeho intimní sféru. Pokud tak neučiní, správní orgány vycházejí z podkladů obsažených ve správním spisu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2017, č. j. 3 Azs 84/2016 - 39, ze dne 16. 10. 2017, č. j. 6 Azs 302/2017 – 27, ze dne 21. 10. 2021, č. j. 6 Azs 174/2020 – 42, či ze dne 12. 7. 2021, č. j. 4 Azs 74/2021 – 23). Žalobce tak ovšem neučinil, a proto v konstatování žalované, že výše zmíněné skutečnosti žalobce neuvedl, nelze spatřovat deficit žalobou napadeného rozhodnutí, zvláště když správní orgán prvého stupně (jehož odůvodnění tvoří společně s rozhodnutím žalované materiálně jeden celek) na straně 4 uvedl, že žalobce je svobodný, na území České republiky žije v pronájmu, nemá zde žádné rodinné vazby a ani relevantní vazby majetkové. Žalobce je v produktivním věku a práci může vykonávat i v zemi původu. Tyto úvahy správního orgánu prvého stupně, jejichž správnost aprobovala žalovaná, žalobce v žalobě žádnou konkrétní námitkou nezpochybnil, když pouhý nesouhlas s výsledkem řízení nelze považovat za relevantní názorovou oponenturu. Lze tedy shrnout, že správní orgány se řádně (v míře odpovídající kvalitě a konkrétnosti tvrzení žalobce) zabývaly i přiměřeností dopadů žalobou napadeného rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobce, byť se soud domnívá, že s ohledem na skutečnosti uvedené pod body 5 až 9 tohoto rozsudku nadbytečně. Znovu je totiž nutno akcentovat, že přímým důsledkem žalobou napadeného rozhodnutí není nucený návrat žalobce do domovského státu (viz judikaturu Nejvyššího správního soudu zmiňovanou sub 8). Do práva na respektování rodinného a soukromého života může fakticky přímo zasáhnout až rozhodnutí bezprostředně vedoucí k nucenému opuštění země, které teprve případné vytvořené vazby přetne (srov. nález Ústavního soudu ze dne 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 32/11).

11. Správním orgánům též nelze vytýkat, že k výkonu nelegální práce žalobcem poprvé přihlédly až při rozhodování o žádosti žalobce o prodloužení zaměstnanecké karty. Správní orgány (resp. správní orgán prvého stupně) totiž o nelegální práci žalobce při rozhodování o žádosti žalobce o vydání zaměstnanecké karty nevěděly a dozvěděly se o ní až v průběhu řízení o žádosti žalobce o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty, a to z pravomocného příkazu Oblastního inspektorátu práce pro Královéhradecký kraj a Pardubický kraj ze dne 9. 7. 2020, č. j. 13462/8.30/18-4, který byl správnímu orgánu prvého stupně doručen datovou schránkou dne 20. 7. 2020. Správní orgány přitom jsou povinny vycházet ze skutkového a právního stavu v době vydání svého rozhodnutí. Tato povinnost plyne implicitně ze zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, zejména s přihlédnutím k jeho § 96 odst. 2, § 90 odst. 4 nebo § 82 odst. 4 (k tomu viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 4/2011-79, a ze dne 20. 5. 2021, č. j. 1 Azs 471/2020 – 69, bod 19). Samotné rozhodnutí o vydání zaměstnanecké karty pak nemohlo založit legitimní očekávání žalobce, že platnost zaměstnanecké karty bude prodloužena (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2021, 5 Azs 243/2020 – 30, bod 33).

12. Pokud jde o námitku žalobce, že výkon nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) zákona č. 435/2004 Sb. v roce 2017 bude „v podkladech“ správních orgánů „evidován na věčné časy“ a „při každé další žádosti“ žalobce bude důvodem pro „její zamítnutí“, pak ta se míjí s důvody, o něž se opírá výrok žalobou napadeného rozhodnutí. Správní orgány totiž k nelegální práci žalobce přihlédly dosud pouze jednou a soud nemůže v tomto řízení spekulovat o tom, jak budou správní orgány postupovat při posuzování případných dalších žádostí žalobce. Nad rámec nutného odůvodnění lze však uvést, že teze formulované pod body 5 až 9 tohoto rozsudku platí obecně.

13. Soud tedy uzavírá, že základní žalobní námitky nebyly důvodné, a proto žalobu v souladu s § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl (výrok I). Žalobce nebyl v řízení úspěšný, nemá právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 1 s. ř. s. a contrario). Žalovaná se práva na náhradu nákladů řízení vzdala, a proto soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II).

Poučení