č. j. 54 A 3/2018- 78

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců JUDr. Davida Krysky a Mgr. Jana Čížka ve věci žalobkyně: Commexim Group a.s., IČO: 27133222 sídlem Pražská 160, Jílové u Prahy - Radlík proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 81/11, Praha 5 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 11. 2017, č. j. 137496/2017/KUSK, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Žalobkyně se žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) podanou dne 4. 1. 2018 domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí, jímž žalovaný zamítl její odvolání a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Říčany (dále jen „stavební úřad“) ze dne 15. 6. 2017, č. j. 31734/2017- MURI/OSÚ/00622 (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“). Stavební úřad prvoinstančním rozhodnutím podle § 129 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 129 odst. 7 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění zákona č. 193/2017 Sb. (dále jen „stavební zákon“) nařídil žalobkyni a) odstranění nepovolené části terénních úprav na pozemcích p. č. X, X, X v katastrálním území Ř. U. P. (dále jen „terénní úpravy“; všechny pozemky uvedené v tomto rozsudku se nachází ve stejném katastrálním území) a b) obnovení předcházejícího stavu terénu na sousedním pozemku p. č. X (výrok I). Stavební úřad dále uložil žalobkyni povinnost předložit návrh technologického postupu při odstraňování terénních úprav (výrok II), povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč (výrok III) a stanovil podmínky pro odstranění terénních úprav a obnovení předcházejícího stavu terénu (výrok IV). Obsah žaloby 2. Žalobkyně namítá, že se žalovaný nevypořádal se všemi námitkami, které uvedla v odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí. Konkrétně se žalovaný opomenul vypořádat s odvolacími námitkami uvedenými v odvolání pod body 4, 5 a 6 v čl. II.

3. V bodě 4 odvolání žalobkyně namítala, že terénní úpravy nejsou dokončeny a jsou ve stavu rozestavěnosti, přičemž lze předpokládat další modelaci a úpravu terénu. Terénní úpravy teprve vznikají navážkou, mísením, modelací, hutněním, a nejde tedy o samostatnou věc v právním smyslu; prozatím se jedná pouze o soubor materiálu – zeminu. K této skutečnosti se žalovaný vůbec nevyjádřil. Žalobkyně přitom podotýká, že rozestavěnost terénních úprav má význam, jelikož stavební úřad zároveň vydal rozhodnutí o změně termínu dokončení terénních úprav, a to až do 30. 6. 2018. Nejde tedy o jejich finální podobu a nelze z tohoto stavu vycházet.

4. V bodě 5 odvolání žalobkyně namítala, že odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí je nepřezkoumatelné, neboť z něj nevyplývá, jak stavební úřad dospěl k závěru, že terénní úpravy jsou v rozporu s projektovou dokumentací. Pokud jde o vizuální porovnání provedení stavebních úprav a projektové dokumentace, tak stavebním úřadem uváděný rozdíl 8,5 metru oproti povoleným 2 metrům, je patrný pouze v části na hranici s pozemkem p. č. X ve středové části. Naopak v části u silnice na hranici s pozemkem p. č. X je po celé délce výškový deficit 1 až 2 metry oproti stavu v projektové dokumentaci a v části na hranici s pozemky p. č. X a X jsou výškové deficity 1 až 4 metry. Tyto výškové rozdíly mohly vést k nesprávnému výpočtu objemu zeminy. Pokud jde o výpočet objemu zeminy vycházejícího z hrubého porovnání a základního hrubého matematického výpočtu, tak z prvoinstančního rozhodnutí není zřejmé, jak stavební úřad dospěl k výsledku 45 000 m3. Matematický výpočet není v prvoinstančním rozhodnutí uveden a rozhodnutí je tedy nepřezkoumatelné, neboť žalobkyně se ke správnosti tohoto výpočtu neměla možnost vyjádřit a nemohla výpočet ověřit. Nezohlednění výškových deficitů a absence výpočtu k nadměrnému návozu zeminy jsou zásadní.

5. V bodě 6 odvolání žalobkyně namítala, že stavební úřad neočekávaně požadoval obnovení předcházejícího stavu terénu na sousedním pozemku p. č. X [výrok pod bodem I písm. b) prvoinstančního rozhodnutí] s tím, že v odůvodnění k tomu pouze konstatoval, že došlo navážkou k zasypání zeminy na sousední pozemek. Tento výrok však není podpořen žádným skutkovým zjištěním a naopak je v rozporu s provedenými důkazy. V protokolu o kontrolní prohlídce ze dne 13. 2. 2017 totiž stavební úřad konstatoval, že „[n]a místě se nachází navážka cca v mezích = na hranicích končící na pozemcích stavebníka“. Stavební úřad tedy sám dospěl k závěru, že hranice překročena není.

6. Dále žalobkyně namítla, že se žalovaný se nevypořádal ani s dalšími odvolacími námitkami [čl. II. bod 1 – porušení procesních práv, bod 2 – žalobkyně není vlastníkem terénních úprav (zeminy) a bod 3 – žalobkyně není stavebníkem]. V této souvislosti pouze odkázala na obsah odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí.

7. Dále namítla, že napadené rozhodnutí je založeno na nesprávném právním názoru. Žalobkyně totiž není vlastníkem terénních úprav a nelze jí uložit jejich odstranění. Žalovaný sice odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2017, č. j. 10 As 184/2015-188, ten se však na nyní projednávaný případ nevztahuje. Nejvyšší správní soud totiž řešil případy dozorových oprávnění stavebního úřadu podle § 137 a § 139 stavebního zákona (nezbytné úpravy a údržba stavby), přičemž v projednávané věci se posuzuje odstranění stavby podle § 129 stavebního zákona. Terénní úpravy představují věc ve vlastnictví zhotovitele, společnosti PARPLANDO s.r.o., IČO: 02986329 (od 23. 6. 2019 PARPLANDO s.r.o. v likvidaci, jež zanikla výmazem z obchodního rejstříku dne 3. 3. 2021; dále jen „PARPLANDO“), neboť hodnota jeho díla a dodaného materiálu (zeminy) je stejná nebo vyšší než hodnota zpracované věci (zeminy žalobkyně). V této souvislosti žalobkyně odkazuje na § 2599 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“), přičemž ke zhotovení terénních úprav bylo zapotřebí přibližně 23 230 m3 a žalobkyně sama disponovala pouze 10 830 m3. Zbývající část zeminy minimálně o objemu 12 365 m3 byla navezena společností PARPLANDO, přičemž tato společnost terénní práce sama prováděla. Terénní úpravy jsou proto ve vlastnictví společnosti PARPLANDO, nikoli žalobkyně. Vlastnické právo žalobkyně k zemině může být založeno až smluvně tím, že podle čl. 1.6 smlouvy o vzájemné spolupráci při realizaci terénních úprav ze dne 13. 10. 2016 uzavřené mezi žalobkyní a společností PARPLANDO (dále jen „smlouva o spolupráci“) přechází vlastnické právo na žalobkyni až k datu předání a převzetí dokončených terénních úprav. Předpokladem jejich předání a převzetí je řádné dokončení terénních úprav podle územního rozhodnutí i jejich řádná kolaudace. K tomu však nedošlo a terénní úpravy jsou stále nedokončené. Nadměrnou navážku zeminy provedla společnost PARPLANDO a tato společnost proto zůstává vlastníkem zeminy, a to až do dokončení, kolaudace a předání stavby. Žalobkyni tak nelze uložit odstranění něčeho, co jí nepatří, protože v opačném případě by mohla být vystavena trestnímu stíhání pro neoprávněné nakládání s cizí věcí.

8. Žalobkyně nesouhlasí ani se závěrem, že je stavebníkem nepovolené části terénních úprav. Stavebníkem je v té části terénních úprav, na které jí bylo vydáno územní rozhodnutí, nikoliv v té části, na niž územní rozhodnutí vydáno nebylo. Nelze přitom přihlížet k tomu, že stavební úřad v protokolech o svých úkonech žalobkyni za stavebníka označoval, neboť toto je pouze hodnocení stavebního úřadu, s nímž se žalobkyně neztotožňuje (upozorňovala na to již ve vyjádření k zahájení řízení o odstranění stavby). Stavebníkem je podle žalobkyně společnost PARPLANDO a za tímto účelem je podle ní namístě vycházet z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2016, č. j. 6 As 196/2015-33, jehož odůvodnění žalobkyně obsáhle citovala. Definice stavebníka podle § 2 odst. 2 písm. c) stavebního zákona se skládá ze čtyř částí; stavebníkem je 1) osoba, která pro sebe žádá vydání stavebního povolení nebo ohlašuje provedení stavby, terénní úpravy nebo zařízení; 2) její právní nástupce; 3) osoba, která stavbu, terénní úpravu nebo zařízení provádí, pokud nejde o stavebního podnikatele realizujícího stavbu v rámci své podnikatelské činnosti, a 4) investor a objednatel stavby. Podle první definice není žalobkyně stavebníkem, neboť odstranění je vedeno v jiném rozsahu terénních úprav, než sama žádala. Není stavebníkem ani podle druhé definice, neboť v tomto smyslu nelze uvažovat o vzájemném právním nástupnictví se společností PARPLANDO (nedošlo mezi nimi např. k fúzi). Žalobkyně není stavebníkem ani podle třetí definice, protože nepovolenou část stavby prokazatelně neprováděla pro sebe, o čemž svědčí smlouva o spolupráci, podle které měla společnost PARPLANDO provést stavbu podle stavebních povolení a dokumentace. Společnost PARPLANDO prováděla nepovolenou část stavby svévolně a sama pro sebe, neboť žalobkyně objednala provedení terénních úprav pouze v povoleném rozsahu. Společnost PARPLANDO tak nemohla jednat v pozici stavebního podnikatele; takové plnění si nikdo neobjednal a jednala tak svévolně. Pro každý postup podle stavebního zákona se přitom stavebník určuje zvlášť a kdokoli, kdo pro sebe buduje stavbu, se stává stavebníkem podle třetí definice. Žalobkyně tudíž nemůže být ani stavebníkem podle čtvrté definice, neboť není objednatelem ani investorem terénních úprav v rozsahu provedených společností PARPLANDO. Objednatelem a investorem nepovolené části terénních úprav byla sama sobě společnost PARPLANDO, jež si zde vytvořila deponii zeminy. O tom, že je stavebníkem společnost PARPLANDO svědčí též skutečnost, že sama podala žádost o dodatečné povolení terénních úprav. Žalobci přitom není známo, jak bylo s touto žádostí naloženo. Stavební úřad v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl pouze to, že řízení o žádosti zastavil pro nepřípustnost, neboť z blíže neznámých důvodu nepovažoval PARPLANDO za stavebníka. Vyjádření žalovaného a další podání účastníků 9. Žalovaný uvedl, že napadené rozhodnutí ani prvoinstanční rozhodnutí nejsou nepřezkoumatelná. K otázce, kdo je stavebníkem se stavební úřad vyjádřil na straně 3 a 4 prvoinstančního rozhodnutí. Výslovně uvedl, že žalobkyně ve svých podáních označovala společnost PARPLANDO jako zhotovitele, který provádí terénní úpravy pro žalobkyni. Žalobkyně též v žádosti ze dne 23. 5. 2017 o změnu stavby před dokončením (evidované pod č. j. 28210/2017) požádala o prodloužení lhůty k dokončení terénních úprav a uvedla sama sebe jako stavebníka. Zhotovitel je stavební podnikatel, a nemůže tak být stavebníkem.

10. Žalovaný s ohledem na hospodárnost správního řízení nereagoval na všechny námitky žalobkyně, neboť podle žalované žalobkyně svoje námitky pouze opakovala. Žalovaný uvedl, že k rozestavěnosti terénních úprav a vlastnictví materiálu se stavební úřad již vyjádřil, neboť uvedl, že vlastnictví stavby neurčuje, kdo je stavebníkem. Stavebníkovi jsou práva a povinnosti dána územním rozhodnutím, a to pro terénní úpravu jako celek, a nelze pro jednotlivé části terénních úprav stanovovat stavebníka v závislosti na vlastnictví použitého materiálu.

11. V replice žalobkyně zopakovala, že se žalovaný s jejími námitkami uvedenými v odvolání nevypořádal, a to buď vůbec, anebo tak učinil pouze okrajově. Toto opomenutí má vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Nad rámec žaloby dodala, že rozhodnutím žalovaného bylo vyhověno jejímu odvolání proti rozhodnutí o přestupku, kterým jí stavební úřad uložil pokutu za provedení terénních úprav v rozporu s územním rozhodnutím, a toto rozhodnutí bylo zrušeno. Žalovaný podle žalobkyně akceptoval argumentaci, že není stavebníkem, přičemž vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2016, č. j. 6 As 196/2015-33. V odůvodnění rozhodnutí ze dne 25. 4. 2018, č. j. 052817/2018/KUSK, žalovaný uvedl, že stavební úřad dostatečně nezjistil, kdo je v dané věci stavebníkem a že tento pojem je nutno chápat široce.

12. Žalovaný v duplice uvedl k rozhodnutí o přestupku, že projednával více přestupků a stavebnímu úřadu vytknul více vad. Nesouhlasí tedy s tím, že by akceptoval námitky žalobkyně o tom, že není stavebníkem. Řízení o přestupku žalobkyně nadále pokračuje, a nelze tak dospět k závěru, že přestupek nespáchala. Rozhodování o přestupcích nemá žádný přesah do řízení o odstranění stavby. Správní spis 13. Z obsahu správního spisu plyne, že stavební úřad na žádost žalobkyně jako stavebníka vydal rozhodnutí ze dne 22. 11. 2007, č. j. 7781/62986/2007/Vo (dále jen „společné rozhodnutí“), jímž rozhodl o umístění stavby a vydal stavební povolení pro terénní úpravy. Ve společném rozhodnutí stanovil podmínky pro umístění terénních úprav a jejich provedení. Terénní úpravy mají být prováděny stavebním podnikatelem (zhotovitelem), který odpovídá (ručí) za bezpečné provádění terénních úprav podle schváleného projektu a platných předpisů. Podle schválené projektové dokumentace pro územní rozhodnutí z července 2007 zpracované autorizovaným architektem pro obor pozemních staveb a územního plánování Ing. arch. Petrem Horákem (Prague Architects, s. r. o.) má být zachován soulad se stávající kulturou dotčených pozemků. Důvodem terénních úprav je příprava lokality k výstavbě rodinných domů podle územního plánu Říčan a vyrovnání terénu v příčném směru s navážkou 0 až 4 metrů v několika uskakujících úrovních podle přiložené dokumentace. Z příčného řezu vyplývá, že má dojít k navezení zeminy tak, že od komunikace Ř. – S. se budou terénní úpravy postupně svažovat, a to ve třech kaskádách (schodech) až k hranici pozemku p. č. X, po němž teče Říčanský potok.

14. Žalobkyně dne 28. 1. 2009 oznámila zahájení stavebních prací. Rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 12. 6. 2015, č. j. 31911/2015-MURI/OSÚ/00622, byla povolena změna stavby před dokončením, která se týkala pouze změny jedné z podmínek společného rozhodnutí tak, že k terénním úpravám mohou být použity zeminy i z pozemků, jež nejsou ve vlastnictví žalobkyně.

15. Dne 9. 1. 2017 se konalo místní šetření, při němž byl přítomen jednatel společnosti PARPLANDO, jenž předložil stavební deník a další listiny a nákresy, jejichž kopie si přítomná úřední osoba stavebního úřadu pořídila spolu s fotodokumentací. Úřední osoba požadovala, aby byl stavebnímu úřadu do 1 týdne sdělen objem navážky.

16. Dne 13. 2. 2017 proběhla kontrolní prohlídka terénních úprav, které byli přítomni zástupci žalobkyně, jednatel společnosti PARPLANDO a pověřené úřední osoby. V protokolu o kontrolní prohlídce je uvedeno, že se na místě nachází navážka „cca v mezích = na hranicích končící – na pozemku stavebníka.“ Spodní hranice u potoka končí drátěným oplocením. Navážka zeminy tvoří téměř rovinu od komunikace (mírně vyspádovaná směrem k toku) a je ukončena prudkým svahem. Stavebník na místě uvedl, že navezená zemina bude svahována, rozprostírána a hutněna podle povolených terénních úprav. Stavebník současně předložil zápis o prohlídce násypu geologem RNDr. L. H., na jehož základě uvedl, že dojde k budoucímu snížení nivelety navážky. Stavební úřad žalobkyni vyzval, aby předložila konkrétní návrh úpravy terénu z hlediska bezpečnosti a včasnosti, zabezpečení proti sesuvu půdy a odplavení nečistot na sousední pozemky. Podle protokolu žalobkyně předložila stavebnímu úřadu evidenci bilance zeminy, smlouvu o spolupráci se společností PARPLANDO a stanovisko ke stavbě zdi. Dále jí bylo uloženo, aby opatřila zaměření navážky – terénních úprav geodetem a výsledek předložila stavebnímu úřadu do 4 týdnů. K protokolu je dále připojena kopie výkresové části projektové dokumentace doplněná o ručně provedený zákres skutečné úrovně navážky zjištěné při kontrolní prohlídce. Podle tohoto nákresu v příčném řezu terénu měly původní terénní práce tvořit kaskády, tj. tři schody postupně se svažující od komunikace Říčany – Světice až k hranici s pozemkem p. č. X, na němž se nachází potok. Podle nákresu však terén po navážce zeminy nebyl upraven do kaskád, ale byl zavezen zeminou v takovém rozsahu, že od komunikace tvoří rovinu a zprudka se svažuje až u hranice pozemku p. č. X.

17. Dne 22. 2. 2017 vydal stavební úřad oznámení o zahájení řízení o odstranění terénních úprav podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona odůvodněné tím, že provedení terénních úprav je v rozporu se společným rozhodnutím, neboť kontrolní prohlídkou ze dne 13. 2. 2017 bylo zjištěno, že jsou prováděny ve větším rozsahu, než bylo povoleno. Stavební úřad současně vyzval účastníky, aby do 15 dnů uplatnili námitky. Stavební úřad sdělil, že vlastník a stavebník má možnost do 30 dnů od zahájení řízení podat žádost o dodatečné povolení stavby.

18. Žalobkyně ve vyjádření ze dne 24. 3. 2017 namítla, že již před zahájením řízení o odstranění stavby upozorňovala na to, že zhotovitelem a stavebníkem terénních úprav je společnost PARPLANDO, a to v e-mailové komunikaci mezi žalobkyní a stavebním úřadem. Ze smlouvy o spolupráci vyplývá, že společnost PARPLANDO provádí pro žalobkyni terénní úpravy podle příslušných povolení [čl. 1.7 písm. a) smlouvy o spolupráci], a společnost PARPLANDO je tak zhotovitelem i stavebníkem terénních úprav. Dále ze smlouvy o spolupráci vyplývá, že společnost PARPLANDO na pozemky žalobkyně naveze zeminu splňující podmínky vydaných povolení (čl. 1.5), přičemž vlastnické právo k této zemině přechází na žalobkyni až k datu předání a převzetí dokončených terénních úprav. Předpokladem předání a převzetí dokončených terénních úprav je nejen jejich řádné dokončení dle příslušných povolení, ale i řádná kolaudace. Společnost PARPLANDO je tedy vlastníkem veškeré zeminy, které na pozemky žalobkyně dovezla, a vlastníkem prováděných terénních úprav, k nimž vlastní zeminu využívá. Řízení o odstranění stavby bylo vůči žalobkyni zahájeno neoprávněně, neboť mělo být zahájeno vůči společnosti PARPLANDO, která je zhotovitelem a vlastníkem terénních úprav. Řízení by proto mělo být zastaveno.

19. Ze smlouvy o spolupráci plyne, že žalobkyně je vlastníkem pozemků, kde hodlá realizovat stavbu rodinných domů. K provedení terénních prací je třeba na uvedené pozemky navážet a ukládat zeminu splňující podmínky vydaných povolení (čl. 1.2). Společnost PARPLANDO vlastní zeminu splňující požadavky pro terénní úpravy a má zájem tuto zeminu na výše uvedené pozemky žalobkyně navážet a ukládat v rozsahu a za účelem řádné realizace terénních úprav podle předepsaných podmínek (čl. 1.3). Podle čl. 1.6 smlouvy o spolupráci si strany sjednaly, že „vlastnické právo k veškeré PARPLANDEM navezené zemině na pozemky [žalobkyně] přechází z PARPLANDO na [žalobkyni] k datu uzavření protokolu o předání a převzetí dokončených terénních úprav jak předpokládá odst. 1. 7 písm. a) a to za úplatu […], přičemž tato částka byla již uhrazena v hotovosti bezprostředně před uzavřením této smlouvy“. Podle čl. 1.7 mají být terénní práce provedeny pro žalobkyni. Společnost PARPLANDO má zajistit a obstarat u stavebního úřadu řádnou kolaudaci terénních úprav s tím, že za tímto účelem žalobkyně vystaví společnosti PARPLANDO plnou moc. Až následně může dojít k přechodu vlastnického práva.

20. Stavební úřad dne 15. 6. 2017 vydal prvoinstanční rozhodnutí. Žalobkyni jako vlastnici stavby nařídil odstranění nepovolené části stavby (terénních úprav) a obnovení předcházejícího stavu terénu na sousedním pozemku p. č. X, jak je uvedeno v bodě 1 tohoto rozsudku. Rozsah nepovolené stavby stavební úřad ve výroku blíže popsal tak, že jde o terénní úpravy provedené v rozporu a nad rámec společného rozhodnutí (včetně rozhodnutí o povolení změny stavby před dokončením ze dne 12. 6. 2015), tj. o rozdíl současného stavu vyplývající z geodetického zaměření lokality ze dne 6. 5. 2017 vyhotoveného Tomášem Němečkem oproti povolenému stavu dle ověřené projektové dokumentace z července roku 2007 vypracované Ing. arch. H.. Terénní úpravy spočívající v navážce nepůvodní zeminy provedené nad rámec povolení značně mění povolené sklonové poměry dané lokality a téměř zarovnávají původně mírně sklonitý tvar pozemku. Navrstvený materiál tvoří téměř rovinu od silnice X a u údolnice vodoteče (Ř. P.) dosahuje navýšení hranice zakončujícího svahu až 8,5 metru nad původní terén oproti původně povolené výšce 2 metry s následným kaskádovitým pozvolným navyšováním terénu směrem k této silnici. Rozsah obnovení původního stavu terénu na pozemku p. č. X byl blíže popsán tak, že jde o odstranění nepůvodní zeminy na pozemku p. č. X, který je územním plánem Říčan vymezen jako významný krajinný prvek. Zasypání navážky na tento pozemek činí cca 1 metr podél hranice tohoto pozemku o výšce 0,5 až 1 metr, včetně dalších ojedinělých sesuvů zeminy zasahující přes 1 metr mimo prostor staveniště.

21. Stavební úřad prvoinstanční rozhodnutí odůvodnil tím, že rozsah nepovolených terénních úprav je patrný z vizuálního porovnání stávajícího provedení a řezů schválené projektové dokumentace, z nichž je patrné, že dochází k nedodržení sklonových poměrů a rozdílů výšek terénu oproti původně povolenému kaskádovitému navýšení terénu. Oproti povolenému pozvolnému kaskádovitému navyšování terénu od údolnice vodoteče směrem k silnici č. X je upravený terén téměř v rovině od silnice až k údolnici, přičemž horní hranice svahu dosahuje výše až 8,5 metrů nad rostlým terénem oproti povoleným 2 metrům. Rozdíl oproti povolenému rozsahu terénních úprav je přesně dán porovnáním geodetického zaměření lokality ze dne 6. 5. 2017 vyhotoveného T. N., které bylo předloženo žalobkyní, oproti ověřené projektové dokumentaci. Podle ověřené projektové dokumentace měl činit objem nepůvodní zeminy cca 23 230 m3. Oproti tomu podle hrubého matematického výpočtu stavebního úřadu (pomocí aplikace jednoduchých hranolů) vycházejícího z geodetického zaměření činí skutečný objem nepůvodní zeminy cca 45 000 m3, což znamená, že objemově je terénní úprava takřka jedenkrát (míněno patrně dvakrát – pozn. soudu) větší než povolený stav. Při stavbě byl zeminou zasypán i sousední pozemek p. č. X, a to v rozsahu cca 1 metru podél hranice s pozemkem stavby o výšce cca 0,5 až 1 metr včetně dalších ojedinělých zásahů nepůvodní zeminy zasahující přes 1 metr mimo prostor staveniště (zejména v jižním cípu pozemku. Podle stavebního úřadu žalobkyně nepožádala o dodatečné povolení stavby a neprokázala, že terénní úpravy byly provedeny v souladu se společným rozhodnutím. O dodatečné povolení požádal zhotovitel stavby společnost PARPLANDO, řízení o této žádosti však bylo zastaveno, neboť žádost byla podána osobou, která není stavebníkem. K námitkám žalobkyně stavební úřad uvedl, že na základě společného rozhodnutí je stavebníkem žalobkyně. Společnost PARPLANDO je pouze zhotovitelem stavby, což vyplývá ze znění smlouvy o spolupráci, z žádosti o stavební povolení i z vystupování žalobkyně při jednání se stavebním úřadem. Z § 2 odst. 2 písm. c) stavebního zákona plyne, že zhotovitel stavby nemůže být zároveň stavebníkem. K námitce týkající se vlastnictví zeminy stavební úřad mj. uvedl, že vlastnictví materiálu neurčuje, kdo je stavebníkem. Stavebníkovi jsou práva a povinnosti dána povolením stavby, a to pro stavbu jako celek, přičemž nelze pro jednotlivé části stavby stanovovat stavebníka s ohledem na vlastnictví použitého materiálu. Dále stavební úřad poukázal i na skutečnost, že žalobkyně a společnost PARPLANDO označovali za stavebníka žalobkyni a společnost PARPLANDO za zhotovitele terénních úprav, a to na základě smlouvy o spolupráci.

22. K výpočtu objemu navezené zeminy je ve spisu založena listina nazvaná Pracovní výpočet objemu navážky zpracovaná oprávněnou úřední osobou stavebního úřadu a vycházející z dokumentace z let 2017 a 2007. Výpočet vychází z příčného řezu pozemku a zjednodušeného půdorysu. Objem je vypočítán na základě délky jednotlivých stran těchto projekcí s výsledkem 40 176 m3.

23. Žalobkyně proti prvoinstančnímu rozhodnutí podala odvolání, v němž uplatnila obdobné námitky jako v žalobě. Žalobkyně zrekapitulovala skutkový stav a upřesnila, že na místo terénních úprav sama navezla 10 830 m3 zeminy. Jelikož k terénním úpravám bylo zapotřebí 23 230 m3 zeminy, tak požádala o změnu územního rozhodnutí (rozhodnutí ze dne 12. 6. 2015), aby k terénním úpravám mohla být použita zemina i z jiných pozemků. Žalobkyně uzavřela smlouvu o spolupráci se společností PARPLANDO, jež se zavázala navézt zeminu a zajistit kolaudaci terénní úpravy. Žalobkyně namítala, že oznámení o zahájení řízení o odstranění stavby je vágní, protože není zřejmé, v čem je stavba prováděna v rozporu s územním rozhodnutím. Dále uvedla, že není vlastníkem terénních úprav a odkázala na smlouvu o spolupráci, podle které vlastnické právo přejde až po dokončení terénních úprav. Prvoinstanční rozhodnutí je nesrozumitelné a nepřezkoumatelné, neboť není zřejmé, jak stavební úřad dospěl k výpočtu objemu navezené zeminy 45 000 m3. Žalobkyně není stavebníkem. Podstatné pro věc je i to, že terénní práce jsou rozestavěny, což stavební úřad nevzal v potaz, ačkoli zároveň rozhodl, že termín dokončení terénních úprav se prodlužuje do 30. 6. 2018. Již při kontrolní prohlídce dne 13. 2. 2017 žalobkyně uvedla, že navezená zemina bude svahována, rozprostírána a hutněna podle územního rozhodnutí. Konečně, stavební úřad v rozporu s kontrolní prohlídkou ze dne 13. 2. 2017 požaduje též obnovení předcházejícího stavu terénu na sousedním pozemku p. č. X, ačkoli v protokolu o této kontrole uvedl, že se navážka nachází na hranici pozemků. Stavební úřad tedy sám shledal, že hranice překročeny nejsou.

24. Žalovaný napadeným rozhodnutím odvolání zamítl a prvoinstanční rozhodnutí potvrdil. Ve velmi strohém odůvodnění odcitoval část odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí a relevantní právní úpravu. Uvedl, že shledal postup stavebního úřadu správným. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2017, č. j. 10 As 184/2015-188, uvedl, že terénní úpravy nejsou stavbou, a proto odstranění části terénních úprav lze ze zákona uložit výlučně vlastníkovi pozemku, protože faktická realizace terénních úprav na pozemku nemůže tomu, kdo je provádí, k těmto pozemkům založit vlastnické právo. Terénní úpravy jsou v prvoinstančním rozhodnutí podrobně popsány, jsou v něm uvedeny i technické parametry terénních úprav získané z projektové dokumentace z roku 2007 a geodetického zaměření z května 2017. Žalovaný se ztotožnil i se závěrem stavebního úřadu, že žalobkyně je stavebníkem, neboť takto vystupovala až do zahájení řízení o odstranění terénních úprav. Společnost PARPLANDO je stavební podnikatel realizující stavbu, nikoli stavebník. Žalovaný dále poukázal na skutečnost, že žalobkyně nepodala žádost o dodatečné povolení stavby, a proto bylo v souladu s právními předpisy rozhodnuto o jejím odstranění. Žalovaný se ztotožnil i s názorem stavebního úřadu o tom, že případné pochybení zhotovitele při realizaci terénních úprav představuje otázku občansko-právní povahy, kterou nelze řešit ve stavebním řízení.

25. Ve správním spise jsou založeny i další dokumenty, které stavební úřad přiložil ke svému stanovisku k odvolání žalobkyně. Z těchto podkladů lze zjistit, že žalobkyně a stavební úřad spolu komunikovali v souvislosti s provedením terénních úprav, jejich zabezpečením a konečnou úpravou. Podle „paměťových záznamů“ stavebního úřadu jednaly osoby zastupující žalobkyni s oprávněnou úřední osobou stavebního úřadu dne 18. 5. 2017 a 5. 4. 2017, kdy představily určitou představu konečných úprav terénu. Se stavebním úřadem žalobkyně komunikovala i ohledně provedení opatření k zabezpečení navážky proti erozi a sesuvu (viz protokoly ze dne 20. 2. 2017 a ze dne 29. 3. 2017). Dne 23. 5. 2017 požádala žalobkyně jako stavebník o změnu terénních úprav před jejich dokončením spočívající v prodloužení lhůty pro dokončení terénních úprav. Žádost odůvodnila mj. problémy se zhotovitelem (společností PARPLANDO), který nedodržoval podmínky smlouvy o spolupráci, s tím, že v žádosti žalobkyně uvedla, že terén bude potřeba modelovat. Na to stavební úřad vydal rozhodnutí ze dne 20. 6. 2017, č. j. 33084/2017- MURI/OSÚ/00622, kterým změnu společného rozhodnutí povolil tím, že prodloužil lhůtu k dokončení terénních úprav do dne 30. 6. 2018. Posouzení důvodnosti žaloby 26. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a má všechny zákonem požadované formální náležitosti. Napadené rozhodnutí soud přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání napadeného rozhodnutí (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.). Soud rozhodl bez nařízení jednání, neboť žalobkyně s tímto postupem výslovně souhlasila a žalovaný se k výzvě soudu, zda s takovým postupem souhlasí, nevyjádřil. Soud má proto za to, že i žalovaný s rozhodnutím věci bez jednání souhlasil (§ 51 odst. 1 s. ř. s.). Soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

27. Podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona nařídí stavební úřad odstranění stavby vlastníku stavby nebo s jeho souhlasem stavebníkovi stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření nebo jiného úkonu vyžadovaného stavebním zákonem anebo v rozporu s ním, a stavba nebyla dodatečně povolena.

28. Podle § 129 odst. 2 první věty stavebního zákona stavební úřad zahájí řízení o odstranění stavby uvedené v odstavci 1 písm. b).

29. Podle § 129 odst. 7 stavebního zákona se u terénních úprav a zařízení postupuje podle odstavců 2 až 6 přiměřeně. Vydané dodatečné povolení nahrazuje územní rozhodnutí.

30. Žalobkyně v prvé řadě namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů, neboť se žalovaný nevypořádal se všemi námitkami, jež uplatnila v odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí.

31. Požadavek, aby se správní orgán v odůvodnění rozhodnutí vypořádal se všemi námitkami, návrhy a vyjádřeními účastníka řízení, plyne z § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Pokud se správní orgán v rozhodnutí o odvolání nevypořádá s uplatněnými námitkami, je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008-71, nebo ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012-45). Nedostatky odůvodnění rozhodnutí, které způsobují jeho nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů, přitom nelze zhojit uvedením chybějících náležitostí odůvodnění ve vyjádření k žalobě. Soud totiž vychází výlučně z odůvodnění rozhodnutí, které přezkoumává (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2004, č. j. 3 As 51/2003-58). O nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů jde tehdy, opomene-li správní orgán na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016-64).

32. Naopak, pokud se správní orgán podstatou námitky zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky, o nepřezkoumatelnost rozhodnutí nejde. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-76, publ. pod č. 1566/2008 Sb. NSS). Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán, resp. soud podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky a dopustí se dílčího nedostatku odůvodnění. Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat, např. tehdy opomene-li správní orgán či soud na námitku účastníka zcela reagovat a neučiní tak ani implicitně (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012-45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016-64). Nelze přehlédnout, že správní orgány a soudy nemají povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí. Takový postup shledal ústavně konformním i Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08: „Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014-43). Lze navíc dodat, že o nepřezkoumatelnost nejde ani tehdy, pokud je námitka, kterou správní orgán pominul, pro posouzení věci zjevně irelevantní (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 10. 2020, č. j. 1 Afs 68/2020-31).

33. Konečně je třeba také uvést, že řízení, z něhož prvoinstanční rozhodnutí i rozhodnutí žalovaného vzešla, je ovládáno zásadou jednotnosti. Tato zásada vyjadřuje, že řízení až do vydání rozhodnutí odvolacího orgánu představuje jeden celek. Je proto přípustné, aby odvolací orgán doplnil závěry rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, pokud dospěje k závěru, že se nevypořádal se všemi námitkami či vyjádřeními účastníků, ač tak měl učinit. Tento názor má oporu v judikatuře Nejvyššího správního soudu, podle níž může odvolací správní orgán nahradit část odůvodnění správního orgánu prvního stupně vlastní úvahou a korigovat dílčí argumentační nepřesnost v případě, kdy prvostupňové rozhodnutí potvrzuje (viz rozsudek ze dne 17. 9. 2015, č. j. 4 Azs 151/2015-35, nebo rozsudek ze dne 7. 9. 2016, č. j. 2 Afs 143/2016-29). Se zřetelem k téže zásadě je také přípustné, aby odvolací orgán pouze převzal závěry vyslovené již správním orgánem prvního stupně, aniž by se sám výslovně v odůvodnění rozhodnutí o řádném opravném prostředku těmito námitkami detailně zabýval. Pokud je z odůvodnění napadeného rozhodnutí zřejmé, že se odvolací orgán otázkou (alespoň implicitně) zabýval a ztotožnil se s názorem vysloveným v prvostupňovém rozhodnutí, jímž byla námitka účastníka vypořádána, a sám si tak odůvodnění obsažené v prvostupňovém rozhodnutí osvojil (aproboval je), pak rovněž nejde o nepřezkoumatelnost.

34. Ve světle uvedených východisek přistoupil soud k hodnocení napadeného rozhodnutí z hlediska jeho přezkoumatelnosti.

35. Žalobkyně nejprve namítá, že se žalovaný v napadeném rozhodnutí nijak nevypořádal s tím, že podoba terénních úprav není konečná, naopak ještě budou dokončeny (tím patrně míní, že budou dokončeny do podoby, s níž počítá společné rozhodnutí ze dne 22. 11. 2007 ve znění rozhodnutí o povolení změny stavby ze dne 12. 6. 2015).

36. Soud ze správního spisu zjistil, že žalobkyně při kontrolní prohlídce konané dne 13. 2. 2017 skutečně tvrdila, že stávající podoba terénních úprav, jak ji stavební úřad popsal v protokolu, není konečná a že se navezená zemina ještě bude rozprostírat a hutnit takovým způsobem, že výsledek bude odpovídat společnému rozhodnutí. Z dalších písemností obsažených ve správním spisu je však patrné, že toto tvrzení žalobkyně v pozdějších fázích řízení revidovala. Při konzultaci konané dne 29. 3. 2017 na stavebním úřadě žalobkyně už nepopírala, že je na pozemcích navezeno více zeminy, a navrhla několik možných variant řešení vzniklé situace. Konkrétně jako kompromis navrhla, že odveze jen část zeminy, jež byla navezena nad rámec povoleného stavu, nebo dokonce neodveze žádnou a požádá o příslušnou změnu společného rozhodnutí. Stavební úřad nicméně při této konzultaci sdělil, že už podobu terénních úprav stanovenou společným rozhodnutím pokládá za kompromisní řešení ve vztahu k funkčnímu využití území pro stanovený účel a ve vztahu k členitosti terénu v daném území, a s ohledem na to jakékoli navýšení terénu oproti původně povolenému stavu odmítl. Žalobkyně pak opakovaně uváděla, že společnost PARPLANDO skutečně navezla na předmětné pozemky více zeminy, než bylo povoleno, a že s ní žalobkyně jedná o jejím odvezení (při schůzce konané na stavebním úřadě dne 5. 4. 2017), že odvezení přebytečné zeminy dlouhodobě urguje (v emailu adresovaném stavebnímu úřadu z dne 15. 5. 2017) a dokonce že v souvislosti s tím zvažuje podání trestního oznámení na společnost PARPLANDO (při schůzce konané na stavebním úřadě dne 18. 5. 2017).

37. Z uvedené rekapitulace je zřejmé, že žalobkyně skutečně v prvostupňovém řízení původně tvrdila, že terénní úpravy nejsou dokončeny a že se jejich podoba ještě (rozprostřením a hutněním zeminy) změní do podoby předvídané společným rozhodnutím. Tvrdila to však jen jednou, a to při kontrolní prohlídce, při které stavební úřad zjistil, že dosud provedené terénní úpravy neodpovídají společnému rozhodnutí. Ještě během řízení o odstranění stavby však toto tvrzení opustila, a to nejpozději v momentě, kdy implicitně uznala, že bylo zeminy skutečně na pozemek navezeno více, a začala se stavebním úřadem jednat o tom, jak tuto situaci řešit. Záhy ovšem shledala, že stavební úřad nemíní přistoupit na její „kompromisní“ návrhy, jejichž podstatou bylo, že na předmětných pozemcích tato přebytečná zemina (zčásti) zůstane a žalobkyně v rozsahu skutečných terénních úprav požádá o změnu společného rozhodnutí, a že naopak stavební úřad trvá na odvezení veškeré přebytečné zeminy. Poté, co se ukázalo, že dodatečné povolení (části) odstraňované stavby nepřipadá ze strany stavebního úřadu v úvahu, začala žalobkyně explicitně tvrdit, že na pozemky bylo navezeno více zeminy, než bylo povoleno, což způsobila společnost PARPLANDO, po níž žádala a žádá nápravu, ovšem bezúspěšně. Stavební úřad pak v řízení o odstranění stavby nemohl postupovat jinak než vydáním prvoinstančního rozhodnutí, v němž žalobkyni uložil odstranění nepovolené části terénních úprav.

38. V prvoinstančním rozhodnutí se stavební úřad skutečně nezabýval prapůvodním tvrzením žalobkyně z 13. 2. 2017, že se ve skutečnosti o přebytečnou zeminu nejedná a že je v plánu ji ještě rozprostřít a zhutnit do podoby předvídané společným rozhodnutím. Toto tvrzení totiž v době vydání prvoinstančního rozhodnutí nebylo vůbec aktuální, jelikož bylo překryto řadou dalších tvrzení žalobkyně ve zcela opačném smyslu, tj. že zemina je skutečně přebytečná, navezená na pozemky společností PARPLANDO, a to v rozporu s tím, co měly se žalobkyní sjednáno, a že žalobkyně usiluje o její odstranění. Jestliže měla tvrzení žalobkyně stran přebytečné zeminy takový vývoj, jaký je doložen správním spisem, pak se sotva může dovolávat toho, aby se stavební úřad v prvoinstančním rozhodnutí vypořádal s tvrzeními, která později v průběhu řízení sama popřela a nahradila tvrzeními opačnými. To platí tím spíše, pokud se současně dovolává i těchto svých pozdějších opačných tvrzení. Jinými slovy již z logiky věci nemůže žalobkyně současně tvrdit, že na pozemku žádná přebytečná zemina není (a tudíž není co odstraňovat), a současně, že tam přebytečná zemina je (ovšem byla navezena jinou společností, a proto má být její odstranění nařízeno této společnosti). Stavební úřad tak nepochybil, pokud se v prvoinstančním rozhodnutí (vydaném dne 15. 6. 2017) nezabýval historickým tvrzením žalobkyně z 13. 2. 2017, že podoba terénních úprav není konečná.

39. Žalovaný se v napadeném rozhodnutí k této otázce také výslovně nevyjádřil, ztotožnil se však s postupem stavebního úřadu – uvedl, že v prvoinstančním rozhodnutí neshledal žádné vady a že jeho postup byl správný a v souladu s právními předpisy. Zjevně tak převzal skutkové a právní závěry, k nimž dospěl stavební úřad. Soud k tomu doplňuje, že závěry správních orgánů obou stupňů nelze zpochybnit poukazem na skutečnost, že stavební úřad dne 20. 6. 2017 (tj. jen několik dní po vydání prvoinstančního rozhodnutí) vydal rozhodnutí o změně termínu dokončení terénních úprav (nově do 30. 6. 2018). Toto rozhodnutí se totiž – jak je patrné z výroku i z odůvodnění – týká jen té části terénních úprav, jež byla povolena společným rozhodnutím. Ovšem té části terénních úprav, jež nikdy povolena nebyla (byla provedena nad rámec společného rozhodnutí) a jejíž odstranění bylo nařízeno prvoinstančním rozhodnutím, se rozhodnutí ze dne 20. 6. 2017 netýká. Naopak právě porušení smlouvy ze strany společnosti PARPLANDO uváděla žalobkyně ve své žádosti jako důvod pro prodloužení lhůty pro dokončení stavby (oné povolené části) terénních úprav. Tím, že stavební úřad žádosti rozhodnutím ze dne 20. 6. 2017 vyhověl, a proto nijak nezpochybnil prvoinstanční rozhodnutí ani nelegitimizoval dosavadní stav terénních úprav. Pouze tím zohlednil, že jestliže už došlo (lhostejno z jakého důvodu a čí vinou) k navezení přibližně dvojnásobného množství zeminy na předmětné pozemky, pak nelze předpokládat dokončení terénních úprav v podobě předvídané společným rozhodnutím v původně stanoveném termínu, jelikož předtím bude nezbytné odvézt odtamtud přebytečnou zeminu, jak to žalobkyni ukládá prvoinstanční rozhodnutí.

40. Jen na okraj pak soud podotýká, že nepravdivost tvrzení, že terénní úpravy nebyly ke dni zahájení řízení konečné, je patrná i z jiných částí správního spisu. Z fotodokumentace pořízené dne 9. 1. 2017 (byť je patrně chybně datována dnem 9. 2. 2017, kdy však žádný úkon v řízení, při němž by mohla být pořízena, neproběhl) a 13. 2. 2017, jež je součástí správního spisu, je zřejmé, že v té době už na pozemku probíhaly jen finální úpravy, jako je například zarovnání terénu apod. Nic na fotografii naopak nenasvědčuje tomu, že by byla zemina ještě ve stavu, který umožňuje zásadnější změnu jejího rozložení na předmětných pozemcích (tj. žalobkyní tvrzené rozprostírání a hutnění). Z hlediska fyzikálních podmínek je prakticky vyloučeno, aby za užití běžných stavebních technologií došlo ke zhutnění přibližně 45 000 m3 zeminy navezené na předmětné pozemky do objemu a podoby předpokládané společným rozhodnutím, pro něž projektant v projektové dokumentaci odhadoval jen poloviční množství zeminy. Soud má tedy ze správního spisu za prokázané, že v rozporu s tvrzeními žalobkyně byly terénní úpravy ke dni kontrolní prohlídky konané dne 13. 2. 2017 (téměř) konečné.

41. Dále žalobkyně namítla, že se žalovaný v napadeném rozhodnutí nevypořádal s námitkou, že je prvoinstanční rozhodnutí nepřezkoumatelné, neboť z něj není jasné, jak stavební úřad dospěl k závěru, že jsou terénní úpravy v rozporu s projektovou dokumentací. Poukázala na to, že stavební úřad v prvoinstančním rozhodnutí vycházel z vizuálního porovnání schválené projektové dokumentace a stávajícího provedení stavby a porovnání povoleného a skutečného objemu nepůvodní (navezené) zeminy. Nevzal však v úvahu, že povolená výše navážky je překročena jen ve středové části pozemku a naopak v ostatních částech pozemku je zřetelný deficit, ani nevyjasnil, jak vypočítal celkový objem zeminy.

42. Soud i v této souvislosti odkazuje v prvé řadě na závěry stavebního úřadu obsažené v prvoinstančním rozhodnutí, jež jsou dle soudu dostatečně odůvodněné a přezkoumatelné. Stavební úřad založil svůj závěr o rozporu terénních úprav s tím, co bylo povoleno, na porovnání geodetických zaměření provedených v letech 2007 a 2017, jež jsou součástí správního spisu. Z původního geodetického zaměření předmětných pozemků z roku 2007, vyplývá, že tehdy tvořily – slovy stavebního úřadu – „šikmou rovinu od silnice k toku“. To odpovídá jednotlivým geodetickým bodům, jejichž nadmořská výška od silnice k potoku postupně klesá, přičemž rozdíl mezi body u silnice a u potoka tvoří zhruba 8 výškových metrů. Toto původní zaměření stavební úřad porovnal s geodetickým zaměřením z roku 2017 provedeným Ing. Tomášem Němečkem, jež předložila žalobkyně. Z něho je patrné, že v uvedené době už pozemky tvořily od silnice v zásadě rovinu (jednotlivé geodeticky zaměřené body se nachází zhruba v totožné nadmořské výšce – rozdíly mezi nimi jsou do 2 metrů), která pak na severovýchodní straně prudce klesá k potoku (v tomto místě je mezi dvěma body na mapě vzdálenými od sebe zhruba 10 metrů výškový rozdíl 8 metrů). Na základě provedeného porovnání stavební úřad správně uzavřel, že stávající stav je v rozporu se společným rozhodnutím, jímž bylo povoleno pozvolné kaskádovité navyšování terénu od Říčanského potoka k silnici II/107.

43. Zpochybňuje-li žalobkyně závěry stavebního úřadu argumentem, že rozdíl mezi skutečným stavem a tím, co bylo povoleno, je patrný zejména v severovýchodní části předmětných pozemků (tj. u potoka, při hranici s pozemkem p. č. X), zatímco v jejich jihozápadní části (tj. u silnice, při hranici s pozemkem p. č. X) je rozdíl minimální nebo žádný, podotýká soud, že tato skutečnost odpovídá způsobu, jakým žalobkyně společné rozhodnutí porušila. Jestliže provedla terénní úpravy tak, že namísto několika kaskádovitě klesajících stupňů od silnice k potoku vznikla od silnice rovina, která klesne k potoku jedním osmimetrovým stupněm, pak je logické, že v některých částech předmětných pozemků bude odchylka od toho, co bylo povoleno, minimální (v části přiléhající k silnici, kde nedošlo k zásadnímu navýšení oproti původními stavu) a jinde extrémní (v části přiléhající k potoku, kde byl pozemek navýšen namísto povolených 2 metrů o 8 metrů).

44. Na základě uvedených závěrů pak stavební úřad provedl výpočet, o němž sám uvádí, že je zjednodušený, jehož výsledkem je hrubý odhad rozdílu mezi objemem zeminy odhadovaným v projektové dokumentaci (cca 23 230 m3) a objemem zeminy, která na předmětných pozemcích v důsledku provedených terénních úprav přibyla (45 000 m3). Je v zásadě vyloučeno, aby stavební úřad zpětně exaktně určil objem zeminy navezené na předmětné pozemky. Celkově však stavební úřad v návaznosti na provedený výpočet odhadl, že je tento objem oproti povolení minimálně dvojnásobný. Žalobkyně má pravdu, že vlastní výpočet není uveden v prvoinstančním rozhodnutí. Podle soudu to však nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost. V prvé řadě proto, že je součástí správního spisu a prvoinstanční rozhodnutí představuje pouze určité jeho shrnutí. V druhé řadě pak proto, že uvedený výpočet představuje ve vztahu k závěru o překročení parametrů povolených terénních úprav pouze podpůrný argument. Pro tento závěr není ani tak podstatné, kolik zeminy bylo na předmětné pozemky navezeno nad rámec povolení (ostatně i objem předvídaný projektovou dokumentací představuje pouze určitý odhad), ale skutečnost, že k navezení zeminy nad rámec povoleného objemu vůbec došlo, o čemž není žádných pochyb. Společné rozhodnutí stanoví parametry výsledné podoby pozemků (nikoli to, kolik zeminy na něj může být navezeno), a kdyby tyto parametry byly splněny, sotva by se stavební úřad zabýval výpočtem objemu navezené zeminy, který se může i oproti projektantem provedenému odhadu lišit, neboť sebepodrobnější projektová dokumentace ani geodetické zaměření nemohou obsáhnout specifika terénu v takovém detailu, který by umožnil určit potřebný objem zeminy zcela přesně. Nicméně v dané věci jde o relevantní okolnost svědčící o tom, že došlo k porušení společného rozhodnutí. Podoby terénu zachycené v geodetickém zaměření z roku 2017 nemohla žalobkyně dosáhnout jinak než navezením výrazně většího množství zeminy, než jaké projektant odhadl v projektové dokumentaci.

45. Konečně skutečnost, že byly terénní úpravy provedeny nad rámec povoleného rozsahu, vyplývá také z nákresů s řezy terénních úprav, jež jsou přílohou protokolu o kontrolní prohlídce ze dne 13. 2. 2017. V prvoinstančním rozhodnutí stavební úřad uvedl, že terénní úpravy měly být provedeny podle územního rozhodnutí a projektové dokumentace z roku 2007 zpracovanou společností Prague Architects, s. r. o., což se nestalo. Svůj závěr odůvodnil porovnáním řezů, jež jsou přílohou územního rozhodnutí, a řezů přiložených a zakreslených v průběhu kontrolní prohlídky, které se žalobkyně účastnila a protokol podepsala.

46. Žalovaný se v napadeném rozhodnutí k námitkám žalobkyně stran nepřezkoumatelnosti závěru o rozporu terénních úprav s projektovou dokumentací výslovně nevyjádřil. Z napadeného rozhodnutí ovšem explicitně vyplývá, že se žalovaný i v tomto případě se závěry stavebního úřadu beze zbytku ztotožnil – uvedl, že v prvoinstančním rozhodnutí neshledal žádné vady a že jeho postup byl správný a v souladu s právními předpisy. Navíc se výslovně odkázal na stavebním úřadem provedené porovnání ověřené projektové dokumentace z roku 2007 a geodetického zaměření z roku 2017.

47. Žalobkyně dále namítá, že se žalovaný nevypořádal s námitkou, že stavební úřad v prvoinstančním rozhodnutí překvapivě požadoval obnovení původního stavu na sousedním pozemku p. č. X, ačkoli se v řízení neprokázalo, že by na něj žalobkyně navezla zeminu. Soud nemá za to, že by byl požadavek stavebního úřadu na obnovení původního stavu na pozemku p. č. X, na němž se nachází významný krajinný prvek – Říčanský potok (dále jen „VKP“), překvapivý. V rozporu s přesvědčením žalobkyně se totiž v řízení prokázalo, že do VKP zasáhla. Společným rozhodnutím stavební úřad žalobkyni mj. uložil, aby v prostoru VKP nezřizovala mezideponie výkopové zeminy, ani ostatního výkopového materiálu a aby jej nenarušovala pojížděním stavebních mechanismů. Za účelem ochrany VKP jí stavební úřad tímtéž rozhodnutím uložil před zahájením stavebních prací prostor údolní nivy dočasně oplotit drátěným pletivem na kůlech, a to ve vzdálenosti 1 metr od společné hranice pozemků. Při kontrolní prohlídce provedené dne 9. 1. 2017, kdy byla také pořízena fotodokumentace obsažená ve správním spisu (byť je patrně chybně datována dnem 9. 2. 2017, kdy však žádný úkon v řízení, při němž by mohla být pořízena, neproběhl), stavební úřad zjistil, že plot z drátěného pletiva je váhou provedené navážky částečně povalený a hroudy navezené zeminy se nachází i za tímto oplocením, místy pata navážky dokonce přesahuje za plot. To je doloženo i geodetickým zaměřením datovaným dnem 22. 2. 2017 a provedeným Ing. Tomášem Němečkem, jež žalobkyně na výzvu stavebního úřadu předložila a jež je součástí správního spisu. Výkres sestává ze soutisku digitální katastrální mapy (hranice pozemků jsou vyznačeny zelenou barvou) a zákresu geodetického zaměření terénních úprav (ty jsou vyznačeny červenou barvou) a je z něj zřetelné, že na mnoha místech po celé délce hranice předmětných pozemků s pozemkem p. č. X, na němž se nachází VKP, navážka mírně přesahuje na sousední pozemek. Stěžejní důkaz o tom, že provedená navážka zasahuje do VKP (ačkoli podle společného rozhodnutí má s ohledem na jeho ochranu končit nejpozději u plotu, který má být umístěn 1 metr před společnou hranicí) tedy stavebnímu úřadu předložila sama žalobkyně. Požadavek na uvedení území VKP do původního stavu pro ni tedy nemůže být v žádném případě překvapivý, a to ani ve světle toho, že v protokolu o kontrolní prohlídce, jež proběhla dne 13. 2. 2017, stavební úřad konstatoval, že se na místě nachází navážka „cca v mezích = na hranicích končící na pozemcích stavebníka“. Toto hodnocení je třeba vnímat pouze jako hrubý odhad učiněný na základě toho, co pracovnice stavebního úřadu při kontrolní prohlídce viděla (resp. co pouhým okem vidět mohla), jak lze shledat i z užití latinské zkratky cca (tj. přibližně). K přesnému určení průběhu hranice pozemků a rozřešení otázky, zda a případně jak moc přes ni navezená zemina přesahuje, bylo (při téže kontrolní prohlídce) od žalobkyně vyžádáno geodetické zaměření, z něhož – jak bylo řečeno výše – vyplynulo, že terénní úpravy na sousední pozemek p. č. X přesáhly, ovšem tento přesah není v zásadě nikde větší než jeden metr za společnou hranici. Závěry z geodetického zaměření tedy představují určité zpřesnění vyjádření pracovnice stavebního úřadu ze dne 13. 2. 2017, ovšem nejsou s ním ve zřetelném rozporu, stejně jako závěry stavebního úřadu vyslovené v prvoinstančním rozhodnutí, včetně uložení povinnosti obnovit na pozemku p. č. X předešlý stav. V prvoinstančním rozhodnutí stavební úřad zjištěné skutečnosti stručně shrnul, čímž je podle soudu povinnost uložená žalobkyni výrokem I. b) dostatečně odůvodněna. I v případě této námitky platí, že se s ní žalovaný výslovně nevypořádal, zjevně se však ztotožnil se závěry stavebního úřadu, které jsou dostatečně odůvodněné a dávají relevantní odpověď na odvolací námitku žalobkyně.

48. Dále žalobkyně namítá, že se žalovaný vůbec nevypořádal s její námitkou, že oznámení o zahájení řízení bylo formulováno natolik vágně, že z něj nebylo možné zjistit, v čem spatřuje stavební úřad rozpor terénních úprav oproti společnému rozhodnutí. Soud nepokládá oznámení o zahájení řízení o odstranění terénních úprav ze dne 22. 2. 2017 za vágní. Správní řád v § 46 odst. 1 pro oznámení o zahájení řízení v tomto ohledu stanoví pouze to, že v něm musí být uveden předmět zahajovaného řízení, přičemž této povinnosti stavební úřad dostál. Soud také podotýká, že oznámení o zahájení řízení o odstranění stavebních úprav zpravidla není „bleskem z čistého nebe“ – a nebylo tomu tak ani v právě posuzované věci. Naopak bylo vydáno po dvou místních šetřeních, resp. kontrolních prohlídkách (9. 1. 2017 a 13. 2. 2017), o nichž byly pořízeny protokoly, jež jsou součástí správního spisu. Z protokolu o místním šetření ze dne 13. 2. 2017, u kterého byl přítomen i zástupce žalobkyně, mj. vyplývá, že se stavební úřad zabýval objemem a tvarováním navážky, která (v rozporu s tím, co bylo povoleno) tvoří téměř rovinu od komunikace jen mírně vyspádovanou směrem k toku a zakončenou prudkým svahem; to žalobkyně nerozporovala, naopak tehdy ještě tvrdila, že na předmětných pozemcích umístěná zemina bude teprve rozprostírána a hutněna tak, aby výsledná podoba terénních úprav byla v souladu s povolením. Zavázala se do 4 týdnů stavebnímu úřadu předložit geodetické zaměření provedených terénních úprav. V době zahájení řízení o odstranění stavby (dne 22. 2. 2017) musela tedy žalobkyně mít přesnou představu o tom, v čem stavební úřad spatřuje rozpor se společným rozhodnutím. Jestliže ji přesto neměla, mohla tímto směrem vést svou aktivitu v řízení a požádat stavební úřad (s nímž ostatně byla v čilém styku) o další upřesnění v tomto směru, případně předložit svá tvrzení a důkazy stran toho, že terénní úpravy byly provedeny v souladu s tím, co jí bylo povoleno. Ve svém vyjádření ze dne 24. 3. 2017 se však žalobkyně omezila jen na prezentaci názoru, že řízení vůbec nemělo být zahájeno s ní, nýbrž s jinou osobou. I s touto námitkou se žalovaný rámcově vypořádal, neboť v napadeném rozhodnutí uvedl, že v postupu stavebního úřadu neshledal vady a naopak jej označil za správný.

49. Dále žalobkyně namítá, že se žalovaný nevypořádal s její námitkou, že není vlastníkem ani stavebníkem oné nepovolené části provedených terénních úprav. Jejich vlastníkem a stavebníkem je společnost PARPLANDO, tudíž řízení o jejich odstranění mělo být vedeno s ní. Soud konstatuje, že se žalovaný v napadeném rozhodnutí otázkou, kdo je vlastníkem a stavebníkem předmětných terénních úprav zabýval. Odcitoval totiž závěry stavebního úřadu obsažené již v prvoinstančním rozhodnutí, že stavebník je pro danou stavbu určen stavebním povolením a v posuzované věci je jím žalobkyně. Ta se ostatně během řízení v podáních učiněných stavebnímu úřadu setrvale za stavebníka označovala a společnost PARPLANDO označovala za zhotovitele, který pro ni provádí terénní úpravy na základě uzavřené smlouvy. Podle § 2 odst. 2 písm. e) stavebního zákona je vyloučeno, aby zhotovitel byl současně stavebníkem. Je zjevné, že se žalovaný ztotožnil s tímto závěrem, jakož i s argumentací, jíž k němu stavební úřad dospěl. (Věcně se soud touto otázkou zabývá dále.)

50. Soud shrnuje, že odůvodnění napadeného rozhodnutí je velmi stručné a na samé hraně přezkoumatelnosti. Většinu odvolacích námitek žalovaný vypořádal jen odkazem na prvoinstanční rozhodnutí, přičemž někdy jde jen o odkaz zcela obecný. Přesto soud nepokládá napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné. Jak již bylo řečeno výše (body 30-34 tohoto rozsudku), prvoinstanční rozhodnutí a napadené rozhodnutí spolu tvoří jeden celek. Jestliže soud kriticky hodnotí kvalitu napadeného rozhodnutí, kvalitu prvoinstančního rozhodnutí, jakož i úroveň vedení správního spisu vedeného stavebním úřadem je třeba naopak vyzdvihnout. Bez nadsázky je třeba říci, že kvalitně odůvodněné prvoinstanční rozhodnutí „zachránilo“ napadené rozhodnutí. Z výše provedeného rozboru jednotlivých odvolacích námitek a rekapitulace toho, co k nim – v kontextu správního spisu – uvedl stavební úřad, je patrné, že odpověď na ně je do značné míry obsažena již v prvoinstančním rozhodnutí. Jinými slovy, že žalobkyně v odvolání vznesla námitky, na které již stavební úřad v prvoinstančním rozhodnutí odpověděl. Takový postup je i z hlediska judikatury Nejvyššího správního soudu akceptovatelný (srov. rozsudek ze dne 31. 10. 2014, č. j. 6 As 161/2013-25). Byť tedy žalovaný nesporně mohl napadené rozhodnutí odůvodnit důkladněji, tím, že tak neučinil a spokojil se s obecnými odkazy na odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí, do práv žalobkyně nezasáhl. Ta totiž ve svých odvolacích námitkách neupozornila na žádný aspekt, jímž by se stavební úřad skutečně opomněl zabývat nebo v němž by pochybil. Jednotlivé odvolací námitky sice představují kritiku jednotlivých závěrů stavebního úřadu, ovšem zpravidla po jejich vytržení z kontextu. Lze uzavřít, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné. Námitka je nedůvodná.

51. Soud se dále zabýval věcnou námitkou žalobkyně, která tvrdí, že není ani vlastníkem, ani stavebníkem oné nepovolené části provedených terénních úprav, jejíž odstranění stavební úřad prvoinstančním rozhodnutím nařídil. Vlastníkem a stavebníkem je totiž společnost PARPLANDO, a proto mělo být jejich odstranění uloženo této společnosti, a nikoli žalobkyni.

52. Soud se nejprve zabýval tím, kdo je vlastníkem předmětných terénních úprav. Terénní úpravou jsou podle § 3 odst. 1 stavebního zákona zemní práce a změny terénu, jimiž se podstatně mění vzhled prostředí nebo odtokové poměry, těžební a jim podobné a s nimi související práce, nejedná-li se o hornickou činnost nebo činnost prováděnou hornickým způsobem, například skladovací a odstavné plochy, násypy, zavážky, úpravy pozemků pro zřízení hřišť a sportovišť, těžební práce na povrchu. Žalobkyně má tedy pravdu v tom, že terénní úpravy zpravidla nejsou samostatnou věcí v právním smyslu a nelze je vlastnit. Z toho pak dovozuje, že jejich odstranění je nutné nařídit společnosti PARPLANDO jakožto vlastníkovi zeminy (na terénní úpravy dovážela vlastní zeminu a ta se vlastnictvím žalobkyně podle čl. 1.6 smlouvy o spolupráci stává až k datu předání a převzetí dokončených terénních úprav, k čemu dosud nedošlo). Soud se však s tímto právním názorem neztotožnil. Podle § 129 odst. 7 stavebního zákona se ustanovení o nařízení odstranění stavby na terénní úpravy aplikují pouze přiměřeně, tj. pouze tehdy, pokud to připouští samotná povaha terénních úprav. Jestliže terénní úpravy nejsou samostatnou věcí v právním smyslu, nikdo je samostatně nevlastní, a nelze tak uvažovat o „vlastníkovi terénních úprav“, jemuž by bylo možno ukládat veřejnoprávní povinnosti včetně povinnosti odstranit stavbu podle § 129 stavebního zákona.

53. Tuto mezeru nelze překonat tím, že se odpovědnost přenese na vlastníka zeminy. Spojením navezené zeminy s povrchem pozemku (rozhrnutím, zhutněním apod.) se zemina stává součástí pozemku (§ 505 občanského zákoníku), a proto není způsobilým předmětem občanskoprávního vztahu. Smluvní ujednání nemůže uměle vydělit dílčí část zeminy ze spojitého povrchu pozemku (§ 580 odst. 1 občanského zákoníku). O samostatném předmětu vlastnictví by bylo možné uvažovat jen v případě samostatné hromady složeného materiálu, u něhož je bez větších pochyb navenek patrné, že k pozemku jako takovému nepatří. Je-li ovšem navezený materiál (zemina) zapracován do povrchu pozemku, takže nelze objektivně určit, kde končí pozemek a kde začíná složená zemina, je navážka součástí pozemku a až do jejího fyzického oddělení musí mít jednotný vlastnický režim s pozemkem. Vlastnictví navezené zeminy, před jejím zpracováním a spojením s povrchem pozemku, tak samo o sobě nezakládá žádný vztah k terénním úpravám, k nimž je zemina použita, ani k celkovému stavebnímu záměru.

54. Oproti tomu vlastník pozemku tento vztah k terénním úpravám zpravidla mít bude (v posuzované věci má žalobkyně jako vlastník pozemku po dokončení terénních úprav v plánu vybudovat na něm rodinné domy). V případě terénních úprav je tedy na místě nařídit jejich odstranění nikoli vlastníkovi navezeného materiálu (zeminy), ale vlastníkovi pozemku, s nímž byla zemina spojena a jehož se v tomto případě stala součástí. Tento závěr má oporu i v komentářové literatuře, podle níž musí „[s]právní řízení o odstranění nepovolených terénních úprav […] vycházet z prokázaného zjištění, že vlastník pozemku nebo stavebník měl v úmyslu upravit dotčené pozemky a pozměnit tak jejich vzhled a konfiguraci trvalým způsobem.“ (viz KÝVALOVÁ M. Komentář k § 129. In: Machačková, J. a kol. Stavební zákon. Komentář. 3. vydání. Praha C. H. Beck, 2018, 1216 s, zdůraznění provedeno soudem). Soud uzavírá, že stavební úřad nepochybil, jestliže za vlastníka terénních úprav pokládal žalobkyni, jíž také prvoinstančním rozhodnutím uložil jejich odstranění.

55. Dále se soud zabýval otázkou, zda je společnost PARPLANDO stavebníkem. Žalobkyně tvrdí, že ona sama nemůže být stavebníkem ve vztahu k nadměrné navážce zeminy (tj. k té části terénních úprav, jež byla provedena nad rámec toho, co bylo povoleno), protože v tomto rozsahu nemá k terénním úpravám žádný vztah. Společnost PARPLANDO zjevně porušila svoje povinnosti podle smlouvy o spolupráci a žalobkyně pro tyto terénní úpravy územní rozhodnutí nežádala, neprováděla je a ani do nich neinvestovala. Žalobkyně poukázala na to, že stavebníků může být během jednoho stavebního záměru více s tím, že pro každé řízení se v rozsahu povolení k provedení stavby určuje stavebník zvlášť.

56. Otázkou, jak určit, kdo je stavebníkem, se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 1. 2016, č. j. 6 As 196/2015-33. V něm rozebral § 2 odst. 2 písm. c) stavebního zákona, který právní pojem „stavebník“ pro potřeby stavebního zákona vymezuje a zahrnuje jeho čtyři definice. Podle něj se stavebníkem rozumí [1.] osoba, která pro sebe žádá vydání stavebního povolení nebo ohlašuje provedení stavby, terénní úpravy nebo zařízení, [2.] jakož i její právní nástupce, a dále [3.] osoba, která stavbu, terénní úpravu nebo zařízení provádí, pokud nejde o stavebního podnikatele realizujícího stavbu v rámci své podnikatelské činnosti; [4.] stavebníkem se rozumí též investor a objednatel stavby.

57. Je nesporné, že terénní úpravy jsou prováděny na pozemcích žalobkyně, která na nich uskutečňuje dlouhodobý stavební záměr spočívající ve výstavbě rodinných domů. K jejich výstavbě bylo zapotřebí nejdříve upravit území, a proto bylo žalobkyni jako stavebníkovi podle první definice vydáno společné rozhodnutí, které stanovilo rozsah terénních úprav. Žalobkyně k tomu neměla dostatek zeminy, a proto uzavřela smlouvu o spolupráci se společností PARPLANDO, která měla provádět stavební práce tak, aby terén upravila do podoby terénních úprav podle společného rozhodnutí. S dokončením terénních prací a jejich kolaudací mělo podle čl. 1.6 smlouvy o spolupráci dojít ke splnění závazku společností PARPLANDO a k převodu vlastnického práva k zemině na žalobkyni. To se ovšem nestalo, protože společnost PARPLANDO provedla terénní úpravy v rozporu s územním rozhodnutím, a tedy i v rozporu se smlouvou o spolupráci. Z těchto skutečností žalobkyně dovozuje, že terénní úpravy provedené nad rámec společného rozhodnutí u společnosti PARPLANDO neobjednala, nežádala o jejich povolení ani za ně společnosti PARPLANDO nezaplatila, a tudíž do nich neinvestovala.

58. Žalobkynin právní názor ovšem není správný. Pro posouzení vztahu žalobkyně a společnosti PARPLANDO je totiž relevantní třetí a čtvrtá definice stavebníka. Společnost PARPLANDO má být podle žalobkyně stavebníkem podle třetí definice, protože terénní úpravy provedla. Citované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu však i v tomto případě výslovně vyžaduje, aby stavebník prováděl terénní úpravu „pro sebe“. Obecně vzato by sice bylo možné říci, že společnost PARPLATO mohla provádět stavební činnost zčásti i „pro sebe“, jestliže se takto „zbavila“ zeminy nad rámec smlouvy o spolupráci uzavřené se žalobkyní, za což nemohla očekávat žádné protiplnění. To by ovšem byl zjednodušující pohled na věc. Nelze totiž brát ze zřetele, že společnost PARPLANDO na pozemky ukládala zeminu při plnění smluvního závazku k takové činnosti. Žalobkyně tímto způsobem realizovala společné povolení za pomoci osoby, kterou si za tím účelem najala, a proto odpovídá za jednání použité třetí osoby s výjimkou zjevných excesů. Takovým excesem by ovšem mohla být jen činnost zcela nesouvisející s předmětem smlouvy a společného rozhodnutí, nikoliv prosté vybočení z kvantitativních mezí společného rozhodnutí při zachování povahy smluvené činnosti. Jinými slovy terénní úpravy byly sice prováděny společností PARPLANDO jako dodavatelem, nicméně tato společnost tuto činnost prováděla z pověření žalobkyně a na její účet jako oprávnění plynoucí žalobkyni z veřejnoprávního povolení, jež jí bylo dáno společným povolení. Skutečnost, že žalobkyně svěřila faktický výkon svých veřejných subjektivních práv třetí osobě, která vybočila z veřejnoprávních limitů terénních úprav stanovených společným rozhodnutí, nemá za následek přenos odpovědnosti za toto protiprávní jednání na společnost PARPLANDO.

59. Soudní praxe a odborná literatura sice také dospívá k závěru, že stavebníkem je ten, kdo „černou stavbu“ fakticky provádí, ale pouze za předpokladu, že tato osoba sama není stavebním podnikatelem. „Stavebníkem proto bude i ten, kdo fakticky provádí „černou stavbu“, nejde-li o stavebního podnikatele realizujícího stavbu v rámci své podnikatelské činnosti. V takovém případě na stavebníka dopadají povinnosti uvedené ve stavebním zákoně a prováděcích právních předpisech.“ (viz Komentář k § 2. In: Potěšil, L., Roztočil, A., Hrůšová, K., Lachmann, M.: Stavební zákon - online komentář. 4. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 4/2015; obdobně též rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 5. 1999, č. j. 5 A 63/97-20). Společnost PARPLANDO přitom nepochybně byla v postavení stavebního podnikatele, neboť podle smlouvy o spolupráci prováděla terénní práce pro žalobkyni a k tomuto předmětu činnosti měla též oprávnění podle zvláštních právních předpisů [zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů], což plyne z živnostenského rejstříku (viz § 3 odst. 1 stavebního zákona). Společnost PARPLANDO tedy nelze pokládat za stavebníka podle třetí definice.

60. Žalobkyně je na druhou stranu zjevně stavebníkem podle čtvrté definice stavebního zákona, neboť ze správního spisu je patrné, že ona iniciovala a „pro sebe“ prováděla celkový stavební záměr, jehož součástí byly i terénní úpravy. Stavebníkem je rovněž investor, tzn. vedle osoby, která stavbu provádí, i osoba, pro kterou se stavba připravuje a provádí. V takovém případě lze hovořit o objednateli stavby, který na základě smlouvy o dílo objednává u stavebního podnikatele provedení stavby nebo její úpravy či opravy (k tomu též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2015, č. j. 10 As 14/2015-59, podle nějž je stavebníkem investor podle § 67 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny – „ten, kdo v rámci výstavby nebo jiného užívání krajiny zamýšlí uskutečnit závažné zásahy, které by se mohly dotknout zájmů chráněných podle části druhé, třetí a páté tohoto zákona.“).

61. Dovolává-li se žalobkyně toho, že podle citované judikatury Nejvyššího správního soudu se pro každé řízení v rozsahu povolení k provedení stavby určuje stavebník zvlášť a že ke změně stavebníka není potřeba rozhodnutí stavebního úřadu, pak je třeba připomenout, že Nejvyšší správní soud uvedené závěry vyslovil pouze ve vztahu k první a druhé definici stavebníka. Pro každé řízení se sice stavebník určuje samostatně, ale pouze s tím, že rozhodující je vždy podání žádosti – např. žádost o změnu stavby v rozsahu požadované změny (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, č. j. 7 As 64/2005-53). V tomto případě však společnost PARPLANDO žádost podle první definice ve stavebním řízení před zahájením řízení o odstranění stavby nepodávala a nezahájila ani žádnou další fázi stavebního řízení (ostatně k tomu neměla žádný důvod, neboť vystupovala v pozici zhotovitele – stavebního podnikatele). Stejně tak vydání rozhodnutí nepovažoval Nejvyšší správní soud za určující s ohledem na druhou definici stavebníka a jeho právního nástupce, přičemž sama žalobkyně v žalobě uvádí, že mezi společností PARPLANDO a žalobkyní k právnímu nástupnictví nedošlo. Konečně, v bodě 19 citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu se s ohledem na postavení stavebníka jako osoby fakticky vykonávající stavební práce výslovně rozlišuje mezi tím, zda se jedná o stavbu povolenou (a je porušováno toto povolení), anebo nikoli (povolení nebylo v rozporu se zákonem vydáno). V nyní posuzované věci se jedná o první variantu, neboť terénní úpravy mají být prováděny v souladu se společným rozhodnutím a takto prováděny nebyly. V takovém případě je však stanoveno, že osobě, která fakticky provádí stavbu lze nařídit pouze povinnost zjednat nápravu v rámci kontrolní prohlídky podle § 134 stavebního zákona, a to ještě nikoli výlučně, ale pouze vedle dalších účastníků stavebního řízení, tj. vlastníka pozemku, stavbyvedoucího a stavebního dozoru. Nařízení odstranění terénních prací společnosti PARPLANDO podle § 129 stavebního zákona tudíž není přípustné. Je to naopak žalobkyně, kdo odpovídá za činnost použité osoby, je sama stavebníkem a má povinnosti podle § 152 stavebního zákona (mj. povinnost dbát na řádnou přípravu a provádění stavby). Soud uzavírá, že správní orgány obou stupňů postupovaly správně, pokud za stavebníka předmětných terénních úprav (včetně té jejich části, jež byla vybudována nad rámec toho, co bylo společným rozhodnutím povoleno) pokládaly žalobkyni. Ani tento žalobní bod tedy není důvodný. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení 62. Protože soud neshledal žalobní body důvodnými a nezjistil ani žádnou vadu, k níž by byl povinen přihlédnout i bez námitky, žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

63. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně nebyla v řízení úspěšná, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému žádné náklady nad rámec jeho běžné činnosti nevznikly.