č. j. 54 A 51/2018- 51

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců Mgr. Jana Čížka a JUDr. Davida Krysky ve věci žalobkyně: MUDr. M. H. bytem X doručovací adresa X proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 11, Praha 5 za účasti: N. M. bytem X o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 2. 2018, č. j. 024481/2018/KUSK, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 2. 2018, č. j. 024481/2018/KUSK, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 3 000 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci a obsah podání účastníků 1. Žalobkyně se žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhá vyslovení nicotnosti, popřípadě zrušení shora označeného rozhodnutí (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Jesenice (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 7. 7. 2017, č. j. MěÚJ/09074/2016/Woh (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Správní orgán I. stupně prvostupňovým rozhodnutím vydal osobě zúčastněné na řízení dodatečné stavební povolení na stavbu rodinného domu včetně přípojek inženýrských sítí na pozemku parc. č. XA v katastrálním území V. u P. v obci V. (dále jen „sporná stavba“; v tomto katastrálním území se nacházejí všechny pozemky uvedené v tomto rozsudku).

1. Žalobkyně předně namítá, že napadené rozhodnutí i prvostupňové rozhodnutí jsou nicotná. Nicotnost spatřuje v jejich vnitřní rozpornosti a faktické neuskutečnitelnosti, přičemž má být zapříčiněna nesprávným označením sporné stavby jako rodinného domu, byť se má jednat o dům bytový, a stanovením neuskutečnitelných podmínek pro dokončení sporné stavby v okamžiku, kdy stavba byla již dokončena. O rodinný dům ve smyslu (neúčinné) vyhlášky č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, se nejedná, jde o investičně cílený bytový dům, ve kterém osoba zúčastněná na řízení se svou rodinou nebydlí. Bytové jednotky sporné stavby pronajímá třetím osobám. Prvostupňové rozhodnutí bylo zatíženo faktickou neuskutečnitelností podmínek č. 1 až 22, 24 a 30, neboť ty lze uložit podle § 129 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 257/2013 Sb. (dále jen „stavební zákon“) pouze vůči stavbám rozestavěným, což sporná stavba od roku 2015 není. Výrok konstatující soulad sporné stavby s územně plánovací dokumentací není ze své povahy podmínkou, a proto by měl být součástí odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, nikoliv jeho výrokové části. Byla tak dodatečně povolena stavba, která fakticky neexistuje.

2. Žalobkyně v souvislosti s namítanou nicotností podala žalovanému podnět podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění účinném do 31. 10. 2018 (dále je „správní řád“) k prohlášení prvostupňového rozhodnutí za nicotné, který byl součástí jejího odvolání. Žalovaný podnět v odůvodnění napadeného rozhodnutí nijak nereflektoval, z čehož žalobkyně dovozuje nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů, neboť žalovaný se s jejím podnětem měl vypořádat a své závěry řádně zdůvodnit. Rovněž měl ve lhůtě 30 dnů žalobkyni sdělit společně s odůvodněním, že důvody nicotnosti neshledal, což ale neučinil. Napadené rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Nebyla ani zhojena vada odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, které neobsahuje náležité odůvodnění.

3. Žalobkyně dále namítá nezákonnost a nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Žalovaný sice dospívá k závěru, že se správní orgán I. stupně dopustil pochybení (označení fáze sporné stavby; nadbytečnost či nesprávnost některých výroků prvostupňového rozhodnutí), ale přesto prvostupňové rozhodnutí potvrdil a její odvolání zamítl. Výrok a odůvodnění prvostupňového rozhodnutí jsou dále nesrozumitelné a správní orgán I. stupně se nijak nevypořádal s námitkami žalobkyně. V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí absentují náležitosti podle § 68 odst. 3 správního řádu, zvlášť ve vztahu k povinnostem osoby zúčastněné na řízení jako stavebníka k prokázání skutečností podle § 129 odst. 3 stavebního zákona.

4. V prvostupňovém řízení došlo k procesním pochybením spočívajícím v rozhodování podjaté úřední osoby a v nesprávném a nedůsledném vedení správního spisu, jehož obsah již nelze řádně rekonstruovat, neboť chybí soupis jeho částí s uváděním dat vkládání jednotlivých podkladů a jejich posloupné řazení označené datem vložení do spisu.

5. Prvostupňové rozhodnutí je dále v rozporu s územním plánem, neboť nebyla dodržena podmínka předložení schválené zastavovací studie a sporná stavba nerespektuje charakter okolní zástavby, pokud jde o vnější znaky (výška, počet nadzemních podlaží, velikost oken, typ zastřešení apod.). Dále pozemek, na kterém se sporná stavba nachází, nedosahuje potřebné velikosti 800 m2, ale pouze 600 m2, což je v rozporu s čl. 5 vyhlášky obce Vestec č. 1/2006, kterou byla vyhlášena závazná část změny č. 3 územního plánu sídelního útvaru Vestec. V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí nebyly tyto skutečnosti nijak reflektovány.

6. Správní orgán I. stupně i žalovaný porušili dále základní zásady správního řízení, konkrétně § 2 odst. 1 a 4 a § 3 a § 7 odst. 1 správního řádu. To platí zvlášť ve vztahu k rozhodovací praxi správního orgánu I. stupně, který v případě stavby zahradního domku žalobkyně porušil zásadu rovnosti, neboť v jejím případě postupoval přísněji než v případě dodatečného povolení sporné stavby.

7. Žalovaný ve vyjádření k žalobě navrhl její zamítnutí. K namítané nicotnosti uvedl, že podle projektové dokumentace je sporná stavba rodinným domem o třech bytových jednotkách, přičemž taková skutečnost nezakládá nicotnost prvostupňového rozhodnutí nebo napadeného rozhodnutí. Stran otázky dokončenosti sporné stavby vycházel správní orgán I. stupně ze stavu její rozestavěnosti v době zahájení řízení o dodatečném povolení stavby, přičemž v jeho průběhu byla sporná stavba dostavěna a začala být užívána. Uložení podmínek pro dokončení sporné stavby není tak závažným pochybením, kvůli němuž by měl prvostupňové rozhodnutí zrušit. Skutečnost, že osoba zúčastněná na řízení spornou stavbu dokončila a začala užívat před vydáním prvostupňového rozhodnutí, není relevantní. Týká se totiž její přestupkové odpovědnosti, která není předmětem řízení o dodatečném povolení sporné stavby. Ani skutečnost, že sporná stavba je pronajímána třetím osobám, není relevantní. K námitce rozporu s územním plánem poukázal žalovaný na žalobní tvrzení, že lokalita je určena pro výstavby rodinných domů a až druhotně pro výstavbu domů bytových. Z porovnání s ostatními stavbami v lokalitě vyplývá, že sporná stavba nenarušuje jednotný ráz zástavby. Pro lokalitu není zpracován regulační plán, který by stanovoval konkrétní regulativy pro novou zástavbu. S veškerými námitkami žalobkyně se vypořádal, přičemž postup správního orgánu I. stupně shledal v souladu se stavebním zákonem.

8. Osoba zúčastněná na řízení navrhuje zamítnutí žaloby, přičemž se plně ztotožňuje s vyjádřením žalovaného k žalobě. Uvedla, že žalobkyně soustavně zasahuje do jejího vlastnického práva. Ve zbytku svého vyjádření se omezila na tvrzení nesouvisející s projednávanou věcí (nedodržování stavebního zákona samotnou žalobkyní). Skutková zjištění vycházející z obsahu správního spisu 9. Správní spis správního orgánu I. stupně ve stavu, jak byl soudu předložen, je označen a obsahuje spisový přehled, ve kterém jsou jednotlivé listiny číslovány pořadovým číslem a označeny názvem a datem založení listin, a to od žádosti o dodatečné povolení stavby ke dni 10. 11. 2014 až po žádost žalovaného o předložení správního spisu k žalobě ke dni 8. 8. 2018.

10. Dne 10. 11. 2014 byla správnímu orgánu I. stupně doručena žádost osoby zúčastněné na řízení o dodatečné povolení sporné stavby. V něm osoba zúčastněná na řízení odkázala na projektovou dokumentaci a stanoviska (tvořící součást správního spisu), které byly předloženy k původní žádosti o vydání stavebního povolení ke sporné stavbě.

11. Územním rozhodnutím ze dne 10. 9. 2003, č. j. 328/2- 1152/oprava/03/Kap, stavební úřad Jesenice u Prahy rozhodl o umístění 54 rodinných domů na pozemcích parc. č. XA, XB, XC, XD a XE.

12. Opatřením správního orgánu I. stupně ze dne 18. 11. 2014, č. j. OúJ/14481/2014/Woh, byli účastníci řízení o dodatečném povolení sporné stavby vyrozuměni o jeho vedení a pozváni k ústnímu jednání, které se mělo konat dne 16. 12. 2014.

13. Ze záznamu o nahlédnutí do spisu ze dne 15. 12. 2014 vyplývá, že tehdejší zástupce žalobkyně namítal absenci vedení spisového přehledu.

14. V podání ze dne 15. 12. 2014 žalobkyně uplatnila námitky proti dodatečnému povolení sporné stavby. Namítla, že (i) žádost osoby zúčastněné na řízení o dodatečné povolení sporné stavby nesplňuje zákonné náležitosti a nebyly k ní přiloženy zákonem požadované dokumenty; (ii) spis je veden neuspořádaně a je bez spisového přehledu; (iii) sporná stavba nemůže být umístěna pozemku parc. č. X, neboť spis neobsahuje podklady o vytyčení stavby; (iv) sporná stavba narušuje charakter okolní zástavby; (v) povolení sporné stavby je v rozporu s § 129 odst. 3 písm. a) stavebního zákona, neboť její umístění je v rozporu s (blíže neurčeným rozhodnutím) ze dne 10. 9. 2003.

15. V podání ze dne 20. 5. 2015 žalobkyně namítla podjatost úřední osoby správního orgánu I. stupně. O této námitce bylo rozhodnuto usnesením správního orgánu I. stupně ze dne 19. 6. 2015, č. j. OúJ/07031/2015/Pre, ve kterém správní orgán I. stupně dospěl k závěru, že úřední osoba není podjatá a nebude pro podjatost vyloučena z rozhodování ve věci dodatečného povolení sporné stavby. Proti tomuto usnesení podala žalobkyně odvolání. O odvolání rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 1. 2016, č. j. 006425/2016/KUSK, kterým odvolání žalobkyně zamítl a usnesení správního orgánu I. stupně ze dne 19. 6. 2015 potvrdil. Rozhodnutí žalovaného nabylo právní moci dne 25. 1. 2016.

16. Opatřením správního orgánu I. stupně ze dne 17. 7. 2015, č. j. OúJ/08141/2015/Woh, byli účastníci řízení vyrozuměni o možnosti seznámit se s podklady rozhodnutí. Zástupce žalobkyně se s opatřením seznámil dne 29. 7. 2015 při nahlížení do spisu. V podání ze dne 5. 8. 2015 žalobkyně namítla, že (i) žádost osoby zúčastněné na řízení o dodatečné povolení sporné stavby nesplňuje zákonné náležitosti a nebyly k ní přiloženy zákonem požadované dokumenty; (ii) úkony v řízení činí i nadále úřední osoba, se kterou je vedeno řízení o vyloučení z řízení pro podjatost; (iii) sporná stavba nemůže být umístěna na pozemku parc. č. X, neboť spis neobsahuje podklady o vytyčení stavby; (iv) sporná stavba narušuje charakter okolní zástavby; (v) dodatečné povolení sporné stavby je v rozporu s § 129 odst. 3 písm. a) stavebního zákona, neboť její umístění je v rozporu s (blíže neurčeným rozhodnutím) ze dne 10. 9. 2003.

17. Osoba zúčastněná na řízení následně předložila protokol o měření č. 1 115 002 ze dne 26. 8. 2014, kterým bylo provedeno vytyčení prostorové polohy a tvaru sporné stavby. V podání ze dne 14. 3. 2016 uvedla, že územním rozhodnutím ze dne 10. 9. 2003, č. j. 328/2- 1152/oprava/03/Kap, bylo pouze rozhodnuto o umístění rodinných domů (včetně rodinného domu na dnešním pozemku parc. č. X), aniž by bylo specifikováno, jak a kde tyto domy budou umístěny. Předložila veškerou nezbytnou dokumentaci v rozsahu požadovaném zákonem. Opakované předkládání nové dokumentace a veškerých stanovisek by bylo nepřiměřeným zásahem vůči ní, neboť dokumentace a stanoviska, kterými již správní orgán I. stupně disponuje, jsou pro řízení o dodatečném povolení sporné stavby dostačující.

18. Dne 8. 8. 2016 se žalobkyně seznámila s opatřením správního orgánu I. stupně ze dne 2. 8. 2016, č. j. MěÚJ/09303/2016/Woh, kterým byla vyzvána k seznámení se s podklady rozhodnutí. Na toto opatření reagovala podáním ze dne 14. 8. 2016. V něm uvedla, že (i) opatření správního orgánu I. stupně je zmatečné, neboť měl dát prostor k námitkám, a nikoliv jen k seznámení s podklady; (ii) došlo k porušení jejího práva na spravedlivý proces, neboť sporná stavba byla dokončena bez stavebního povolení a žádost osoby zúčastněné na řízení o dodatečné povolení stavby nesplňuje zákonné náležitosti, přičemž dochází k porušování procesních pravidel správním orgánem I. stupně; (iii) protestuje proti prováděným stavebním pracím na sporné stavbě; (iv) dokumentace k žádosti nesplňuje požadavky přílohy č. 4 vyhlášky č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, ve znění vyhlášky č. 62/2013 Sb. (dále jen „vyhláška o dokumentaci staveb“); (v) sporná stavba porušuje charakter okolní zástavby (blízkost k hranici sousední stavby, nedodržení uliční čáry, bezdůvodné navýšení stavby). Rovněž zopakovala své předchozí námitky stran podjatosti a stavu správního spisu.

19. Prvostupňovým rozhodnutím byla dodatečně povolena sporná stavba (výrok I). Jeho výrokem II uložil správní orgán I. stupně osobě zúčastněné na řízení podmínky pro dokončení stavby. V rámci těchto podmínek mimo jiné uvedl umístění sporné stavby, požárně bezpečnostní řešení stavby, statický výpočet stavby, vytápění stavby (body 2 a 5 výroku II). Také zhodnotil soulad sporné stavby s územně plánovací dokumentací (bod 3 výroku II rozhodnutí). V rámci odůvodnění shrnul chronologicky dosavadní vývoj v řízení a uvedl stanoviska, z nichž vycházel, přičemž dospěl k závěru, že osoba zúčastněná na řízení prokázala soulad sporné stavby se všemi body uvedenými v § 129 odst. 3 stavebního zákona. Dále zopakoval námitky žalobkyně v průběhu správního řízení. Zvlášť uvedl, že sporná stavba byla již umístěna, a je tedy nutné nyní posuzovat pouze soulad projektové dokumentace ke sporné stavbě s územně plánovací dokumentací a posoudit splnění požadavků uvedených v § 129 odst. 3 stavebního zákona. K tomu zopakoval, že splnění požadavků a soulad s územně plánovací dokumentací shledal a odkázal na své závěry uvedené ve výroku prvostupňového rozhodnutí.

20. Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně odvolání v rámci dvou podání ze dne 24. 7. 2017 a ze dne 25. 7. 2017. V první části svého odvolání obecně namítla, že umístění sporné stavby a její prostorové řešení je v rozporu s předchozím rozhodnutím o území a charakterem zástavby. Dále zopakovala námitky stran nedostatků žádosti o dodatečné povolení sporné stavby a k ní připojené dokumentace, neboť ta nesplňuje požadavky přílohy č. 4 vyhlášky o dokumentaci staveb. Rovněž namítla nedostatečné vedení správního spisu, které nezaručuje kontrolovatelnou manipulaci se spisem. Správní orgán I. stupně se dále nevypořádal s jejími námitkami a prvostupňové rozhodnutí je nepřezkoumatelné, neboť z něj nevyplývá jakákoliv argumentace stran splnění požadavků uvedených v § 129 odst. 3 stavebního zákona. V druhé části odvolání žalobkyně uvedla obdobné námitky jako v žalobě.

21. O odvolání žalobkyně rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím způsobem uvedeným v bodu 1 tohoto rozsudku. V jeho odůvodnění konstatoval, že ze spisového materiálu vyplývá, že se jedná o zcela dokončenou stavbu rodinného domu o třech bytových jednotkách. Sporná stavba splňuje odstupové vzdálenosti od hranic sousedních pozemků a vzdálenosti mezi stavbami sousedních rodinných domů. Rovněž překlopná výška vyšší sousední stavby je dodržena. Sporná stavba je v souladu s územně plánovací dokumentací v ploše s funkčním využitím OC – čistě obytné území. Správní orgán I. stupně v bodu 3 podmínek pro dokončení stavby podrobně uvedl a odůvodnil celkovou zastavěnou plochu, dodržení koeficientu zastavěnosti a ozeleněné plochy pozemku, na němž je sporná stavba umístěna. Prvostupňové rozhodnutí je zatíženo chybami ve výroku a ve svém členění, neboť umístění sporné stavby mělo být popsáno ve výroku, popis sporné stavby a hodnocení jejího souladu s územně plánovací dokumentací měly být správně obsaženy až v odůvodnění a podmínky správců sítí jsou uváděny nadbytečně, neboť sporná stavba byla již dokončena. Následně konstatoval, že ze spisového materiálu (včetně soupisu spisu) nebyl schopen posoudit, které části projektové dokumentace sporné stavby byly do spisu „vloženy“ až dodatečně. Postup správního orgánu I. stupně byl liknavý, neboť řízení nebylo řádně přerušováno a nejsou nijak odůvodněny průtahy mezi jednotlivými úkony. K odvolacím námitkám žalobkyně uvedl, že územním rozhodnutím ze dne 10. 9. 2003, č. j. 328/2- 1152/oprava/03/Kap, nebyly umístěny jakékoliv stavby, nebyla stanovena stavební čára (což vyplývá též z náhledu do katastru nemovitostí ve vztahu k ostatním stavbám v lokalitě) ani žádné regulativy pro zástavbu rodinnými domy v lokalitě. V okamžiku zahájení stavby, která je již na pozemku umístěna bez povolení stavebního úřadu, stavební úřad danou stavbu posuzuje pouze postupem podle § 129 stavebního zákona. Z odvolacích námitek žalobkyně nevyplývá, jakým způsobem má být zasaženo její vlastnické právo. Zjištěné vady prvostupňového rozhodnutí nemají vliv na jeho soulad s právními předpisy, a proto k nim nepřihlížel. Posouzení žaloby soudem 22. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, po vyčerpání řádných opravných prostředků, osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Poté přistoupil k věcnému projednání žaloby a přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, a to v rozsahu a mezích uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Soud rozhodl podle § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť účastníci řízení s takovým postupem souhlasili. Dospěl přitom k závěru, že žaloba je důvodná.

23. Soud se nejprve zabýval otázkou přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí a prvostupňového rozhodnutí.

24. Z § 68 odst. 3 správního řádu plyne požadavek, aby se správní orgán v odůvodnění rozhodnutí vypořádal se všemi námitkami, návrhy a vyjádřeními účastníka řízení. Pokud se správní orgán v rozhodnutí o odvolání nevypořádá s uplatněnými námitkami, je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů [srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008-71, nebo ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012-45]. Soud přitom vychází výlučně z odůvodnění rozhodnutí, které přezkoumává (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2004, č. j. 3 As 51/2003-58). O nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů jde tehdy, opomene-li správní orgán na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016-64). Naopak, pokud se správní orgán podstatou námitky zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky, o nepřezkoumatelnost rozhodnutí nejde. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-76, č. 1566/2008 Sb. NSS). Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, při nichž pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat. Konečně řízení, z něhož prvostupňové rozhodnutí i napadené rozhodnutí vzešla, je ovládáno zásadou jednotnosti. Tato zásada vyjadřuje, že řízení až do vydání rozhodnutí odvolacího orgánu představuje jeden celek. Je proto přípustné, aby odvolací orgán doplnil závěry rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, pokud dospěje k závěru, že se nevypořádal se všemi námitkami či vyjádřeními účastníků, ač tak měl učinit. Podle judikatury může odvolací správní orgán nahradit část odůvodnění správního orgánu prvního stupně vlastní úvahou a korigovat dílčí argumentační nepřesnost v případě, kdy prvostupňové rozhodnutí potvrzuje (srov. rozsudek NSS ze dne 17. 9. 2015, č. j. 4 Azs 151/2015-35, nebo rozsudek ze dne 7. 9. 2016, č. j. 2 Afs 143/2016-29). Se zřetelem k téže zásadě je také přípustné, aby odvolací orgán pouze převzal závěry vyslovené již správním orgánem prvního stupně, aniž by se sám výslovně v odůvodnění rozhodnutí o řádném opravném prostředku těmito námitkami detailně zabýval.

25. Problematikou nicotnosti správního rozhodnutí a ochrany před ní jak instančním pořadem ve správním řízení, tak v následném řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu a jejich vzájemným vztahem se zabýval rozšířený senát NSS v usnesení ze dne 12. 3. 2013, č. j. 7 As 100/2010-65, č. 2837/2013 Sb. NSS). V návaznosti na něj zdejší soud připomíná, že k nápravě nicotnosti, nezákonnosti, ale i věcné nesprávnosti správního rozhodnutí je určeno především odvolací řízení vedené podle § 81 a násl. správního řádu. V něm odvolací správní orgán podle § 89 odst. 2 věty první správního řádu přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy (tj. zda není nezákonné nebo nicotné) v plném rozsahu, a nikoliv jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání (to naopak platí pouze pro vady způsobující věcnou nesprávnost). Jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že rozhodnutí prvostupňového orgánu je v rozporu s právními předpisy, rozhodnutí nebo jeho část zruší a řízení zastaví, nebo rozhodnutí nebo jeho část zruší a věc vrátí k novému projednání prvostupňovému správnímu orgánu, anebo rozhodnutí nebo jeho část změní (§ 90 odst. 1 správního řádu). Nejzávažnější vadou správního rozhodnutí je jeho nicotnost. Kvůli ní se totiž sice hledí na rozhodnutí prvostupňového orgánu jako na neexistující a zdánlivé, nicméně takové rozhodnutí současně není v souladu s konkrétními ustanoveními zákona či jiného právního předpisu. Proto i důvody nicotnosti vymezené v § 77 odst. 1 a 2 správního řádu znamenají rozpor rozhodnutí prvostupňového orgánu s právními předpisy. Není tedy žádný důvod k tomu, aby odvolací orgán nemohl napravit i takovou vadu rozhodnutí prvostupňového orgánu, která způsobuje jeho nicotnost. Jestliže je totiž odvolací řízení výslovně určeno k odstranění všech závažnějších pochybení rozhodnutí prvostupňového orgánu (nezákonnost a věcná nesprávnost), tím spíše v něm musí být napravena i nejtěžší vada rozhodnutí, pro kterou na ně nelze nahlížet jako na správní rozhodnutí existující.

26. Žalobkyně předně namítá nicotnost napadeného rozhodnutí a prvostupňového rozhodnutí. Soud si je vědom toho, že nicotnost zkoumá z moci úřední, přičemž není vázán žalobním návrhem ani žalobními body (srov. § 76 odst. 2 s. ř. s.). Nicméně z usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 7 As 100/2010-65, vyplývá, že je „[n]ejprve […] zapotřebí v souladu s § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s. vyčerpat řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, a teprve pokud odvolací správní orgán neshledá rozhodnutí I. stupně nicotným, lze nicotnost namítat v řízení před správním soudem“. Žalobkyně nicotnost namítala ve svém odvolání, čímž vyčerpala řádné opravné prostředky a jejich vypořádáním se měl zabývat odvolací orgán (žalovaný). Z vzájemného vztahu mezi prostředky ochrany podle správního řádu a žalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. totiž vyplývá, že správní soudy nemají suplovat vypořádání odvolacích námitek odvolacími správními orgány. To přitom s ohledem na závěry usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 7 As 100/2010-65 platí i pro námitku nicotnosti správního rozhodnutí. Ačkoliv žalobkyně část odvolání namítající nicotnost prvostupňového rozhodnutí formálně označila jako podnět k prohlášení nicotnosti z moci úřední, správní orgán má povinnost posuzovat podání podle jeho skutečného obsahu (srov. 37 odst. 1 správního řádu). Jestliže tak žalobkyně tyto námitky učinila v rámci odvolacího řízení a tyto námitky směřovaly proti prvostupňovému rozhodnutí, nelze je ve světle závěrů rozšířeného senátu NSS obsažených v usnesení č. j. 7 As 100/2010-65 posoudit jinak než jako součást odvolání a jako s takovými s nimi měl žalovaný naložit. Žalovaný se tak měl věcně zabývat veškerými námitkami žalobkyně. Žalovaný však na námitky nicotnosti prvostupňového rozhodnutí nijak nereagoval a neuvedl, proč vady namítané žalobkyní (rozpor mezi investičním a rodinným domem; uložení neuskutečnitelných podmínek pro dokončení již dokončené stavby) nepovažuje za takové, které by způsobovaly nicotnost prvostupňového rozhodnutí. Z napadeného rozhodnutí tak žádným způsobem (tj. ani implicitně) nevyplývá, proč a v čem jsou námitky žalobkyně stran nicotnosti prvostupňového rozhodnutí nedůvodné.

27. Pro odvolací správní orgán navíc platí tzv. úplný revizní princip, tedy povinnost přezkoumat soulad správního rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy. Nicotností a nezákonností správního rozhodnutí se tak má odvolací správní orgán zabývat v plném rozsahu, a nikoliv jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání či jen ve vztahu k dotčeným právům účastníka řízení (zde žalobkyně). Bylo proto na žalovaném, aby odvolací námitky žalobkyně vypořádal nejen ve vztahu k namítané nicotnosti, ale za využití logického argumentu a fortiori i ve vztahu k „pouhé“ nezákonnosti prvostupňového rozhodnutí z důvodů uváděných žalobkyní. Žalobkyně nemusí umět rozlišovat mezi jednotlivými typy vad správního rozhodnutí (nicotností, nezákonností, popřípadě věcnou nesprávností). Namítá-li odvolatel vadu správního rozhodnutí, má odvolací orgán povinnost posoudit, zdali se o vadu jedná, popřípadě o jaký její typ jde. Posouzení tak bylo na žalovaném, avšak tyto úvahy v napadeném rozhodnutí zcela absentují. Vzhledem k výše uvedenému je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a to pro nevypořádání odvolacích námitek žalobkyně stran nicotnosti prvostupňového rozhodnutí jak ve vztahu k namítané nicotnosti, tak obecně ve vztahu k jeho souladu s právními předpisy.

28. Žalobkyně dále namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí z toho důvodu, že ačkoliv žalovaný shledal vady v prvostupňovém rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, tak žalovaný prvostupňové rozhodnutí potvrdil a její odvolání zamítl.

29. S ohledem na úvahy uvedené v bodu 25 tohoto rozsudku žalovaný podle soudu i tímto postupem zatížil napadené rozhodnutí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. V odůvodnění napadeného rozhodnutí sice uvádí určité obsahové vady prvostupňového rozhodnutí, jakož i vady procesního charakteru v postupu správního orgánu I. stupně, nicméně tyto již nijak s náležitým odůvodněním nehodnotí. Stručný závěr, že neshledal zásah do vlastnického práva žalobkyně, a proto ani důvod pro zrušení prvostupňového rozhodnutí, soud za náležité odůvodnění nepovažuje. Žalovaný se měl zabývat nejen popisem vad, ale i jejich hodnocením a závěrem z takového hodnocení vyplývajícím. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí rovněž nevyplývá, proč jím naznačené vady prvostupňového rozhodnutí nemohl odstranit změnou podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu. Navíc odůvodnění žalovaného, že nebylo dotčeno vlastnické právo žalobkyně, je zcela nepřiléhavé. Odvolací správní řízení je vedeno úplným revizním principem (k tomu viz výše). Proto skutečnost, zda se odvolací námitky vztahují k dotčení práv účastníka správního řízení, nijak neomezuje ani jinak nemění rozsah přezkumu rozhodnutí prvostupňového orgánu. Tím se odvolací správní řízení liší od řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s.

30. Odůvodnění napadeného rozhodnutí je z uvedených důvodů nedostatečné, a proto je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Námitka je důvodná.

31. Žalobkyně dále namítá nepřezkoumatelnost prvostupňového rozhodnutí, a to jak pro nesrozumitelnost, tak i pro nedostatek důvodů. Ve vztahu k těmto námitkám soud předně uvádí, že předmětem přezkumu v projednávané věci je napadené rozhodnutí, které tvoří s prvostupňovým rozhodnutím jeden celek, a proto pouze jeho prostřednictvím se soud vadami prvostupňového rozhodnutí zabývá (srov. rozsudek NSS ze dne 19. 11. 2009, č. j. 1 Afs 88/2009-48).

32. Podle soudu z prvostupňového rozhodnutí vyplývá, jak správní orgán I. stupně rozhodl, v jaké věci a vůči jakým osobám. Ani jeho výrok není podle soudu vnitřně rozporný. Prvostupňové rozhodnutí nelze považovat za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. Námitkami stran podmínky dokončení sporné stavby se soud věcně nezabýval, neboť v tomto rozsahu má napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné (srov. výše).

33. Soud dále uvádí, že prvostupňové rozhodnutí neobsahuje žádné odůvodnění stran podmínek, které měla osoba zúčastněná na řízení za povinnost prokázat podle § 129 odst. 3 písm. a), b) a c) stavebního zákona. Jisté náznaky odůvodnění soud spatřuje ve výroku II prvostupňového rozhodnutí, nicméně ty nedosahují nezbytného standardu odůvodnění správních rozhodnutí ve smyslu § 68 odst. 3 správního řádu. Správní orgán I. stupně se musí zabývat jednotlivými podmínkami stanovenými v § 129 odst. 3 písm. a), b) a c) stavebního zákona, a to ve vztahu k tomu, jaké důkazní prostředky k prokázání splnění těchto podmínek osoba zúčastněná na řízení předložila, co z nich vyplývá a k jakému závěru za pomoci konkrétní argumentace správní orgán dospěl. Napadené rozhodnutí proto trpí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů, neboť tuto vadu prvostupňového rozhodnutí nezhojilo. Žalobkyně má proto pravdu v tom, že obě rozhodnutí správních orgánů jsou v posuzované věci nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů ve vztahu k odůvodnění jejich závěrů ohledně aplikace § 129 odst. 3 písm. a), b) a c) stavebního zákona.

34. Nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů trpí prvostupňové rozhodnutí rovněž ve vztahu k vypořádání námitek žalobkyně. Správní orgán I. stupně totiž v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí pouze „okopíroval“ znění námitek žalobkyně a vyjádření k těmto námitkám ze strany osoby zúčastněné na řízení, nicméně jakékoliv vlastní závěry a jejich odůvodnění, resp. jakékoliv vypořádání námitek žalobkyně, neuvedl. I v případě, že by vlastnické právo žalobkyně nebylo v daném případě přímo dotčeno (srov. § 114 ve spojení s § 129 odst. 2 stavebního zákona) měl správní orgán I. stupně zdůvodnit, proč podle něj nebylo vlastnické právo žalobkyně přímo dotčeno a z jakých důvodů tedy k námitkám žalobkyně nepřihlížel. I z tohoto důvodu je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť ani v tomto případě tuto vadu neodstranilo.

35. Naopak námitky žalobkyně stran procesních pochybení správního orgánu I. stupně považuje soud za nedůvodné.

36. Podle § 14 odst. 1 správního řádu každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu, o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit.

37. O nepodjatosti oprávněné úřední osoby bylo pravomocně rozhodnuto žalovaným, a to jeho rozhodnutím ze dne 19. 1. 2016, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 19. 6. 2015 (srov. bod 16 tohoto rozsudku). Žalobkyně nemohla být se svou námitkou podjatosti úřední osoby úspěšná, neboť v žalobě se omezila pouze na obecné tvrzení o podjatosti z důvodu procesních pochybení blíže nespecifikovaných úředních osob. Takto formulovaná námitka podjatosti však závěr o vyloučení úředních osob, a tedy o vadě správního řízení před správním orgánem I. stupně nemůže odůvodňovat. Například z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že „[p]oměr vyloučené osoby k věci musí mít […] zcela konkrétní podobu a osobní charakter, aby mohl být dostatečně pádným důvodem, podmiňujícím vznik pochybnosti o schopnosti […] nestranně přistupovat k věci a k úkonům jí se týkajícím“ (usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 7. 2012, sp. zn. III. ÚS 187/10). Rovněž v předcházejícím správním řízení žalobkyně namítala podjatost oprávněné úřední osoby z důvodu jejího postupu v řízení, nikoliv pro její poměr k věci konkrétní a osobní povahy. Tvrzení žalobkyně za takové důvody považovat nelze.

38. Ohledně vedení správního spisu správním orgánem I. stupně soud uvádí, že ani tato dílčí námitka není důvodná. Žalobkyně tvrdí, že chybí spisový přehled (zejména uvedení data vložení dokumentů do spisu), že ve spise se nenachází fotografie provádění sporné stavby poté, co byl nařízen zákaz provádění stavebních prací, a že je spis nepřehledný a obsahuje nesouvisející dokumentaci ke sporné stavbě. Soud konstatuje, že žalovaným předložený správní spis obsahuje spisový přehled, ze kterého vyplývá označení jednotlivých listin čísly jednacími, jejich názvem a datem, kdy tyto listiny byly založeny do správního spisu. Pokud tomu tak nebylo v průběhu správního řízení, žalobkyně žádné důkazní prostředky k takové skutečnosti nepředložila ani nenavrhla k provedení. Je pravdou, že správní spis není chronologicky řazený, a v tomto ohledu tak vykazuje vedení správního spisu správním orgánem I. stupně nedostatky, které bude nutné v dalším řízení napravit v souladu s příslušnou metodikou spisové služby. Toto pochybení nicméně není podle soudu natolik závažné, aby představovalo zásah do právní sféry žalobkyně, respektive aby bylo takovou vadou řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Nevložení fotografií k provádění sporné stavby poté, co byl nařízen zákaz provádění stavebních prací, soud nepovažuje za pochybení, neboť tyto fotografie nepředstavují důkazní prostředky vztahující se k projednávané věci, ale souvisejí až s případným řízením o přestupku stavebníka, který prováděl stavební práce, ačkoliv mu byly zakázány. K námitce, že správní spis obsahuje nesouvisející dokumentaci, žalobkyně neuvedla, o jakou konkrétní dokumentaci či listiny se má jednat, a proto s takto obecně formulovanou námitkou nemůže být úspěšná. Žalobní bod je proto nedůvodný.

39. Dále žalobkyně namítá, že dodatečné povolení sporné stavby je v rozporu s územním plánem obce Vestec s tím, že zejména nebyla dodržena podmínka předložení schválené zastavovací studie a sporná stavba nerespektuje charakter okolní zástavby stran jejích vnějších znaků (výška, počet nadzemních podlaží, velikost oken, typ zastřešení, apod.). Dále pozemek, na kterém se sporná stavba nachází, nedosahuje potřebné velikosti 800 m2, ale pouze 600 m2, a to v rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce V. č. 1/2006, kterou byla vyhlášena závazná část změny č. 3 územního plánu sídelního útvaru Vestec. Žalobkyně namítla, že v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí nebyly tyto skutečnosti nijak reflektovány.

40. Námitkou nerespektování charakteru okolní zástavby se soud zabýval pouze v míře obecnosti uplatněných žalobních námitek. Soud totiž nemá a nemůže za žalobkyni domýšlet konkrétní žalobní argumentaci, a to jak stran důvodů skutkových, tak i právních (srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008-78). Žalobkyně neuvádí žádné konkrétní znaky (pouze obecně poukazuje na znaky, kterými disponuje prakticky každá stavba domu), které by přiřazovala ke stavbám v okolí sporné stavby. Z fotodokumentace, která tvoří součást správního spisu ve věci řízení o odstranění sporné stavby, podle soudu plyne, že sporná stavba se neliší svou výškou, počtem nadzemních podlaží, velikostí oken či typem zastřešení od okolních domů natolik, aby jednotlivé odlišnosti i ve svém souhrnu představovaly zásah do charakteru okolní zástavby. Námitka je nedůvodná.

41. K nedostatečné velikosti pozemku, na kterém se sporná stavba nachází, soud uvádí, že ze správního spisu (avšak ani z argumentace žalobkyně) nevyplývá, zda pozemek parc. č. XA vznikl parcelací jiného pozemku za účinnosti obecně závazné vyhlášky obce Vestec č. 1/2006, kterou byla vyhlášena závazná část změny č. 3 územního plánu sídelního útvaru Vestec (dostupné z: https://vestec.cz/ke_stazeni/vyhlasky_a_narizeni/vyhlaska_obce_ve stec_c.12006.pdf), či v jiném období. Vzhledem k tomu, že uvedená vyhláška neobsahuje příslušný výkres, jenž není ani součástí správního spisu, nemohl soud tuto námitku náležitě posoudit. Podstatné však je, že ani touto otázkou se správní orgán I. stupně v prvostupňovém rozhodnutí a žalovaný v napadeném rozhodnutí (ačkoliv žalobkyně uplatnila obdobnou odvolací námitku) nezabývali. Proto je i z tohoto důvodu napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. V této souvislosti však soud podotýká, že rovněž sousední pozemky žalobkyně parc. č. XA a st. XB mají souhrnnou rozlohu 601 m2, a tedy nikoliv 800 m2, a proto lze předpokládat, že žalobkyni je proces vzniku jednotlivých pozemků o rozloze min. 600 m2 v sousedství sporné stavby (včetně pozemku žalobkyně) znám.

42. Stran nepředložení zastavovací studie soud uvádí, že ani tato studie není součástí správního spisu. Žalobkyně má pravdu v tom, že z přílohy č. 2 k obecně závazné vyhlášce obce Vestec č. 2/98 o závazných částech územního plánu sídelního útvaru Vestec (dostupné z: https://vestec.cz/ke_stazeni/vyhlasky_a_narizeni/Vyhlaska21998.pdf), v části „I. Zásady pro umísťování staveb pro bydlení v nově navržených lokalitách obytné zástavby“ mimo jiné vyplývá, že území budou zastavěna rodinnými a bytovými domy na podkladě zastavovacích studií, které budou schváleny obecním zastupitelstvem s tím, že zadání zastavovací studie má odsouhlasit stavební úřad. Nicméně ze správního spisu nelze ověřit, zda zastavovací studie byla předložena či zda byla citovanou obecně závaznou vyhláškou požadována právě pro území, kde se nachází sporná stavba. Uvedená obecně závazná vyhláška neobsahuje příslušný výkres, který není ani součástí správního spisu. Skutečnost, že se správní orgán I. stupně a přes uplatněnou obdobnou odvolací námitku opět ani žalovaný uvedeným požadavkem na předložení zastavovací studie nezabývali ani neověřili, zda je vůbec nutné takovou studii ve vztahu ke sporné stavbě předložit, představuje vadu řízení spočívající v nepřezkoumatelnosti jejich rozhodnutí pro nedostatek důvodů.

43. Závěrem žalobkyně namítá, že oba správní orgány porušily základní zásady správního řízení, konkrétně § 2 odst. 1 a 4 a § 3 a § 7 odst. 1 správního řádu. Zvlášť to platí ve vztahu k rozhodovací praxi správního orgánu I. stupně, který v případě stavby zahradního domku žalobkyně porušil zásadu rovnosti [pozn. soudu – správní žaloba žalobkyně byla řešena zdejším soudem pod sp. zn. 46 A 160/2017], neboť v jejím případě postupoval přísněji než v projednávané věci. Soud konstatuje, že v případě řízení ohledně stavby zahradního domku žalobkyně se jednalo o řízení o odstranění stavby, přičemž žalobkyně o dodatečné povolení stavby nepožádala, jak opakovaně v daném řízení zdůraznily správní orgány. Tím se sama připravila o možnost prosadit svůj zájem na zachování stavby (srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 30. 1. 2020, č. j. 46 A 160/2017-42). V takovém případě proto nelze zaměňovat postup správního orgánu I. stupně v řízení o dodatečném povolení stavby a v řízení o odstranění stavby. Řízení o odstranění stavby a řízení o dodatečném povolení stavby, ačkoliv spolu úzce souvisí, nejsou totožná. V prvním případě je předmětem řízení otázka, zda jsou splněny podmínky pro nařízení odstranění stavby. Ve druhém případě se pak řeší otázka, zda stavba splňuje podmínky pro to, aby byla dodatečně povolena. Proto nelze s úspěchem namítat odlišný postup správního orgánu I. stupně ve věci žalobkyně a ve věci osoby zúčastněné na řízení, neboť jednotlivá řízení se svou povahou liší. Námitka je nedůvodná. Závěr a rozhodnutí o náhradě nákladů řízení 44. S ohledem na výše uvedené soud napadené rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). V rozsahu, v jakém soud shledal nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, nemohl s ohledem na existenci této vady žalobní body posoudit věcně. Navíc by tím nahrazoval roli žalovaného jako odvolacího správního orgánu, který se primárně musí řádně vypořádat s námitkami žalobkyně. Právním názorem vysloveným v tomto rozsudku jsou správní orgány vázány (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

45. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud výroky II a III podle § 60 odst. 1 a 5 s. ř. s. Žalovaný, který byl ve věci neúspěšný, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyně byla ve věci zcela úspěšná, proto jí náleží právo na náhradu nákladů řízení, které spočívá v náhradě nákladů za zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč. Žalobkyně neprokázala, že by jí v souvislosti s tímto soudním řízením vznikly jakékoliv další náklady. Soud proto uložil žalovanému povinnost zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 3 000 Kč. Vzhledem k tomu, že soud osobě zúčastněné na řízení neuložil žádnou povinnost, nevzniklo jí ve smyslu § 60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu nákladů.

46. Důkazní prostředky předložené žalobkyní a osobou zúčastněnou na řízení soud neprovedl, neboť napadené rozhodnutí zrušil z důvodů jeho nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Jejich provedení by tak za této situace bylo nadbytečné a na závěrech soudu by nemohlo nic změnit.