č. j. 54 A 54/2021– 58

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců Mgr. Věry Pazderové, LL.M., M.A., a JUDr. Davida Krysky, Ph.D., ve věcinavrhovatelky: A. L. bytem X zastoupena advokátem Mgr. Matějem Potměšilem sídlem Rybná 682/14, Praha 1protiodpůrkyni: obec Velké Popovice sídlem Ringhofferova 1, Velké Popovice zastoupena advokátkou Mgr. Radanou Vítovcovou sídlem Pod Tržním náměstím 612/6, Táboro návrhu na zrušení části opatření obecné povahy č. j. 04876/20/SRVS – Územního plánu obce Velké Popovice vydaného usnesením Zastupitelstva obce Velké Popovice ze dne 19. 11. 2020, č. 6c/9Z/2020,takto:

Výrok

I. Opatření obecné povahy – Územní plán obce Velké Popovice vydaný usnesením Zastupitelstva obce Velké Popovice ze dne 19. 11. 2020, č. 6c/9Z/2020, se dnem právní moci tohoto rozsudku ruší v rozsahu grafické a textové části vymezující plochu územní rezervy R4 a nezastavitelnou zemědělskou plochu (NZo) na pozemcích parc. č. XA a parc. č. XB v k. ú.

X.

II. Odpůrkyně je povinna zaplatit navrhovatelce na náhradě nákladů řízení částku 21 456 Kč k rukám jejího zástupce Mgr. Matěje Potměšila, advokáta, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a obsah návrhu

1. Navrhovatelka se návrhem podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhá, aby soud zrušil část opatření obecné povahy označeného v záhlaví (dále též „napadené OOP“). Konkrétně požaduje zrušení napadeného OOP v části textového a grafického vymezení plochy NZo a územní rezervy R4 v rozsahu pozemků parc. č. XA a parc. č. XB v k. ú. X, obci X (všechny dále uvedené pozemky se nacházejí v tomtéž katastrálním území).

2. Ke své aktivní legitimaci k podání návrhu navrhovatelka uvádí, že je vlastnicí pozemků zapsaných v katastru nemovitostí pod parc. č. XA, parc. č. XB a parc. č. XC (v době podání námitek proti návrhu územního plánu nebyly pozemky ještě rozděleny a byly zapsány společně jen jako pozemek parc. č. XC, který byl ve spoluvlastnictví 3 osob, jednou z nichž byla navrhovatelka). Podaný návrh se týká pozemků parc. č. XA a parc. č. XB, které byly dotčeny napadeným OOP (dále též „dotčené pozemky“). U nového pozemku parc. č. XC fakticky nedošlo ke změně zastavitelnosti.

3. Navrhovatelka namítá, že (a) napadené OOP nedostatečně odůvodňuje zásah do jejích práv i věcné změny lokality jako takové, (b) odpůrkyně dostatečně neodůvodnila zamítnutí navrhovatelčiných námitek a současně v odůvodnění uvedla nepravdivé skutečnosti, a že (c) řešení sporné lokality je věcně nesprávné či nevhodné a nemá oporu v podkladech pro napadené OOP, zejm. je v rozporu s jeho zadáním. Tyto námitky navrhovatelka podrobněji odůvodnila následovně.

4. Navrhovatelka dlouhodobě plánuje realizovat citlivou zástavbu na části pozemků parc. č. XA a parc. č. XB v souladu s původním územním plánem a koncepcí uspořádání a rozvoje území. Navrhovatelka řešila společně se sousedy rozvoj dané lokality již v době pořizování napadeného OOP. K žádosti T. K. (partner navrhovatelky) bylo dne 14. 7. 2020 vydáno rozhodnutí o schválení obslužné komunikace k pozemkům parc. č. XD, parc. č. XE, parc. č. XF a parc. č. XC. Komunikace je již realizována a jejím účelem je umožnění rozvoje daných pozemků. Dále bylo vydáno povolení ke zřízení sítě elektrického vedení a elektrické přípojky k oběma dotčeným pozemkům pro účely připojení rodinných domů.

5. V předchozím územním plánu byly dotčené pozemky v rámci lokality „Řepčice západ“ zařazeny do zastavitelné plochy – funkční plochy BM (plochy bydlení městského typu). Napadeným OOP však byly zařazeny do funkční plochy NZo – zemědělská orná půda. Změna není v napadeném OOP v podstatě nijak odůvodněna. Napadené OOP pouze stroze uvádí, že dochází k omezení zastavitelných ploch, ale nevysvětluje, proč konkrétně došlo ke změně reálné zastavitelnosti dotčených pozemků a nevypořádává se se zásahem do vlastnických práv navrhovatelky. Původní řešení lokality „Řepčice západ“ korespondovalo s dlouhodobým rozvojem odpůrkyně, uzavíralo a doplňovalo urbanistickou strukturu sídla. Nynější razantní zásah je v rozporu s principem kontinuity územního plánování.

6. V části 2 bodu 18 napadeného OOP je zavádějícím způsobem uvedeno: „Zábory zemědělské půdy nad rámec původní koncepce jsou malé z důvodů dostatečné nabídky v původní koncepci a dále z důvodů potřeby diverzifikace a odlišné nabídky ploch bydlení. Naopak v některých případech došlo k jejich zásadnímu krácení zastavitelných ploch (Řepčice západ).“ Je tedy zřejmé, že koncepce původního územního plánu obsahovala dostatečnou nabídku ploch pro bydlení, včetně dotčených pozemků. Není však odůvodněno, proč byly dotčené pozemky z ploch pro bydlení vyňaty. Jedná se o zásadní nedostatek napadeného OOP.

7. V dalším okruhu námitek navrhovatelka namítla nedůvodnou diskriminaci. Vzhledem k nedostatečnému vyhodnocení účelného využití zastavěného území a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch představuje změna vymezení ploch v lokalitě „Řepčice západ“ nabourání stávající ucelené vize a urbanistické koncepce struktury obce významně diskriminačním způsobem. Sousední pozemky, pro které byla realizována shodná obslužná komunikace, jsou zahrnuty v ploše pro bydlení BV (označené jako M10) s odůvodněním: „V obci Řepčice byly pro bydlení vymezeny plochy M01, M02, M03, M04 a M10 – vše z předchozí koncepce…“ Napadené OOP ale neobsahuje jakékoliv odůvodnění, proč ve čtyřech případech (pozemky parc. č. XG, parc. č. XH, parc. č. XCH a parc. č. XI) došlo k převzetí stávající koncepce, zatímco ve zcela totožném případě dotčených pozemků nikoliv. Takový přístup je diskriminační.

8. Jakýkoliv zásah do vlastnických práv v průběhu procesů podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), by měl být zásadně činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Napadené OOP selektivně bez jakékoliv podkladové analýzy či odůvodnění přistupuje odlišně k jednotlivým vlastníkům, resp. pozemkům. Odpůrkyně faktickou změnu v lokalitě „Řepčice západ“ nijak relevantně a přezkoumatelně neodůvodnila. Navrhovatelka a její rodina přitom již vynaložily za činnost směřující k realizaci výstavby na dotčených pozemcích (projektová činnost, inženýring, náklady na vybudování cesty, příprava a vybudování elektrické přípojky a studny) částku okolo 2 mil. Kč.

9. Dále navrhovatelka namítá, že rozhodnutí o námitkách je v části vypořádání její námitky ze dne 25. 2. 2020 nesprávné a nereflektuje skutečný stav v území. Navrhovatelka přitom konstantně a dlouhodobě jednala s odpůrkyní o chystaném záměru na dotčených pozemcích, a to jak ve vztahu k odpůrkyni jako územně samosprávnému celku, tak ve vztahu ke stavebnímu úřadu a úřadu územního plánování.

10. V rozhodnutí o námitkách odpůrkyně uvedla: „Část území navazující na zastavitelné plochy M02 a M10, která již bude vyžadovat vybudování nové dopravní infrastruktury, byla proto vymezena jako územní rezerva R4. Plochu územní rezervy lze převést do zastavitelné plochy pouze změnou územního plánu“ (zdůraznění doplněno navrhovatelkou). Zcela však opomněla skutečnost, že obslužná komunikace již byla vybudována podle předchozího územního plánu k účelu, který byl podle rozhodnutí o komunikaci vymezen následovně: „Jedná se o účelovou komunikaci, která bude obsluhovat 7 pozemků určených pro výstavbu rodinných domů. Podél komunikace bude jednostranný chodník, který bude připraven na propojení s budoucí sítí pěších komunikací v obci“ [tato skutečnost vyplývá z části B.2.1 písm. a) a b) souhrnné technické zprávy, která byla podkladem pro vydání uvedeného rozhodnutí]. Odůvodnění, podle kterého by výstavba na dotčených pozemcích vyžadovala vybudování nové dopravní infrastruktury, je proto zcela neopodstatněné. Dopravní infrastruktura již byla pravomocně povolena a realizována. Vydáním napadeného OOP odpůrkyně nejenže zmařila naplnění rozhodnutí o komunikaci, ale současně přehlíží skutečný stav v území. Obslužná komunikace se zde nyní nachází „zbytečně“ a rovněž elektrické přípojky postrádají svůj účel.

11. Odůvodnění rozhodnutí musí zásadně splňovat požadavky kladené na odůvodnění správního rozhodnutí. V posuzované věci je však rozhodnutí o námitkách zatíženo výše popsanými vadami, pro které je nelze řádně přezkoumat, resp. lze je přezkoumat do té míry, že důvody zamítnutí námitek jsou liché a nemají oporu ve faktickém stavu.

12. Dále navrhovatelka namítá nesprávnost řešení přijatého napadeným OOP a jeho rozpor se zadáním. Řešení dané lokality v rozsahu dotčených pozemků je nevhodné i proto, že lokalita „Řepčice západ“ je charakteristická liniovým urbanismem lemujícím hlavní komunikaci, od níž se následně vrství. Na západním konci byla podle původního územního plánu zakončena kolmou obslužnou komunikací, která je v dostatečné vzdálenosti od hranice lesa a navazuje na historickou cestu západně od zástavby obce. Obslužná komunikace byla již vybudována v plnohodnotnou obousměrnou silnici namísto původní historické cesty, která tvořila propojení se severní částí vesnice Ládví. Podél obslužné komunikace je zamýšlena výstavba rodinných domů, včetně domu navrhovatelky. Dané objekty byly navrhovány jako celek pro vícegenerační bydlení v souladu s původním územním plánem. Dodržovaly by uliční čáru i charakter území – jedná se o vesnický typ objektů. Řešením podle původního územního plánu v rozsahu dotčených pozemků by nebyly nijak negativně ovlivněny veřejné zájmy. Došlo by naopak k narovnání předpokládané a skutečné využitelnosti pozemků podle jejich aktuálního stavu, který zde byl již před vydáním napadeného OOP.

13. Napadené OOP je podle navrhovatelky rovněž v rozporu s jeho zadáním, podle kterého bude „[n]ávrh zastavitelných ploch […] vycházet z urbanistické struktury jednotlivých částí obce, bude respektovat hodnotné prvky urbanistické a architektonické. Zastavitelné plochy budou navrženy v rozsahu odpovídajícím aktuálnímu stavu území a jeho předpokládanému vývoji s ohledem především na předpokládané trendy demografického, hospodářského a socioekonomického vývoje území. Jako podklad pro vymezení zastavitelných ploch bude použito zejména prověření a vyhodnocení dosud nevyužitých návrhových ploch vymezených v dosavadním Územním plánu obce Velké Popovice ve znění jeho změn č. 1 – 4, známých záměrů obce, vlastníků a staveb i dalších fyzických a právnických osob“ (zdůraznění doplnila navrhovatelka). Napadené OOP nezohledňuje aktuální stav v území a jako podklad pro vymezení zastavitelných ploch zjevně nebyl využit záměr navrhovatelky, který kontinuálně a dlouhodobě odpůrkyni sdělovala (což ostatně odpůrkyně potvrzuje v rozhodnutí o námitkách).

14. Před podáním návrhu k soudu se navrhovatelka snažila řešit danou situaci podáním návrhu na změnu napadeného OOP v rozsahu dotčených pozemků. Získala rovněž stanovisko Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství, k využití dotčených pozemků jako ploch pro bydlení. Podle stanoviska nemá dotčený orgán k takovému využití připomínky. Dále je v něm konstatováno, že se takovým využitím významně nemění základní koncepce rozvoje obce a rozsah takové koncepce odpovídá míře urbanizace daného území. I po vydání napadeného OOP navrhovatelka aktivně jedná s odpůrkyní, která dává najevo, že není proti zástavbě na dotčených pozemcích a že regulace pozemků v napadeném OOP byla zřejmě důsledkem nedostatku komunikace mezi obcí, pořizovatelem a zpracovateli. S ohledem na prodlužující se dobu řešení celé situace však navrhovatelka ztrácí důvěru v to, že má odpůrkyně o vyřešení dané situace skutečně zájem. Z tohoto důvodu podala navrhovatelka návrh k soudu.

II. Vyjádření odpůrkyně

15. Odpůrkyně ve svém vyjádření navrhuje zamítnutí návrhu. Předně namítá nedostatek aktivní věcné legitimace navrhovatelky. Odpůrkyně nezpochybňuje, že dotčené pozemky jsou ve výlučném vlastnictví navrhovatelky. Navrhovatelka však netvrdí a neosvědčuje, jak je ona osobně a věcně napadeným OOP dotčena na svých právech. Před nabytím účinnosti napadeného OOP dotčené pozemky nevyužila. Tvrzení uvedená v návrhu se týkají stavebního záměru T. K. vybudovat obslužnou komunikaci na pozemcích parc. č. XD, parc. č. XC, parc. č. XF a parc. č. XE, tj. nikoli na pozemcích, které návrh označuje za dotčené pozemky. Rozhodnutí o schválení záměru obslužné komunikace ze dne 14. 7. 2020 týkající se žádosti T. K. nijak nesvědčí o konkrétním stavebním záměru navrhovatelky. Navrhovatelka navíc odkazuje na projektovou dokumentaci, která není konkrétně označena a není přílohou žaloby. O využití navrhovatelčiných pozemků by se jednalo tehdy, pokud by bylo vydáno územní rozhodnutí o umístění stavby (příp. územní souhlas nebo veřejnoprávní smlouva). Navrhovatelka své pozemky před nabytím účinnosti napadeného OOP nevyužila a její úmysl nebyl známý. Příprava napadeného OOP probíhala od roku 2016, přičemž pořizovatel zohlednil při přípravě a vyhodnocování známé projekty.

16. Odpůrkyně nesouhlasí s tvrzením, že je napadené OOP vůči navrhovatelce diskriminační. Zvolené řešení je naopak zcela v souladu se zadáním (viz zejm. jeho str. 7, 8 a 18). Jedním z požadavků zadání bylo vyhodnocení nevyužitých zastavitelných ploch a jejich případný přesun do územní rezervy či etapizace výstavby. V souladu se zadáním se pořizovatel snažil také eliminovat vznik izolovaných lokalit. Předchozí územní plán obsahoval poměrně velkou plošnou výměru zastavitelných ploch, která nebyla vlastníky nemovitostí využita po celou dobu jeho účinnosti. Tato potřeba vyvstala v souvislosti s masivní výstavbou. Požadavek na regulaci je tedy přiměřený a nutný s ohledem na rozvoj lokality.

17. Lokalita Řepčice je malým sídlem (s cca 87 objekty s číslem popisným), které si dosud uchovalo vesnický ráz. Pořizovatel navrhl, aby výstavba ve velké ploše zastavitelného, ale nevyužitého území v západní části byla postupně rozšiřována v návaznosti na již zastavěné území od hlavní komunikace (plochy bydlení M10, M01 a M02). Nejvzdálenější plocha od hlavní přístupové komunikace byla označena jako R4 a byla přesunuta do územní rezervy. Předchozí územní plán výstavbu v této lokalitě nereguloval, což by mohlo způsobit urbanisticky nežádoucí výstavbu.

18. Územní rezerva R4 počítá s budoucím využitím pozemků, které do ní spadají, jako pozemků zastavitelných, a to po využití dosud nevyužitých zastavitelných ploch v kategorii BV v jejím sousedství. Nejde o trvalý přesun do kategorie nezastavitelných pozemků. Výstavba je pouze regulována a rozprostřena tak, aby probíhala plynule a nevznikaly nežádoucí proluky.

19. Dále odpůrkyně poukazuje na to, že navrhovatelka podala námitku k pozemku parc. č. XC opožděně, ta byla proto vyhodnocena jako připomínka. Námitky, které podala dne 25. 2. 2020 a které se týkaly pozemku parc. č. XC, byly řádně vypořádány. V této souvislosti odpůrkyně obsáhle citovala z rozhodnutí o námitkách i z vypořádání připomínky. Proces pořizování napadeného OOP probíhal dynamicky a nebylo ani procesně možné na poslední chvíli zapracovat požadavek navrhovatelky na změnu navržené územní rezervy R4 do zastavitelné plochy, a to zvláště za situace, kdy orgán ochrany přírody a krajiny tento požadavek ve svém stanovisku nepodporoval.

III. Další podání účastníků

20. Navrhovatelka v replice zdůrazňuje, že námitka nedostatku aktivní legitimace je zcela lichá. Navrhovatelka vlastní dotčené pozemky, je tedy nepochybně aktivně legitimována. Stavební záměr i obslužná komunikace jsou společným rodinným projektem navrhovatelky a jejího partnera T. K., jak již bylo uvedeno v bodu 11 žaloby. Pro úplnost dodává, že s T. K. tvoří již dlouhá léta společnou domácnost, vedou společné finance, mají spolu dvě nezletilé děti (ve věku 4 let). Přestože nejsou sezdáni, náklady na stavební záměr včetně obslužné komunikace jsou hrazeny ze společných životních úspor. Vzhledem ke skutečnosti, že je navrhovatelka na rodičovské dovolené, vyřizoval její partner předmětné rozhodnutí svým jménem, ale vždy na společný účet s tím, že až vznikne společné jmění manželů, budou do něj zahrnuty pozemky, včetně podílu na obslužné komunikaci i rodinný dům. Jedním z důvodů, proč dosud nebylo požádáno o správní rozhodnutí k výstavbě rodinného domu, je skutečnost, že podle sdělení stavebního úřadu musí být nejprve vybudována obslužná komunikace.

21. Z vyjádření odpůrkyně se zdá, že výše uvedené jí není známo. Tomu navrhovatelka nerozumí, neboť celá situace je konstantně komunikována starostce, místostarostce i zastupitelům (považoval–li by to soud za významné, lze označit konkrétní svědky). Tvrzení odpůrkyně, podle kterého se stavební záměr obslužné komunikace vztahuje pouze k parc. č. XD, parc. č. XC, parc. č. XF a parc. č. XE, nikoliv k pozemkům navrhovatelky, je buď záměrně účelové a nepravdivé, nebo svědčí o naprosté neznalosti dané lokality. Jak již navrhovatelka uvedla v poznámce pod čarou 1 žaloby, pozemky parc. č. XD, parc. č. XC, parc. č. XF a parc. č. XE tvořily v minulosti čtyři pásy. Byly však rozděleny na základě geometrického plánu č. 326–88/2020 a sdělení stavebního úřadu odpůrkyně ze dne 7. 5. 2020, sp. zn. SU/01105/20/Woh. Žádost o souhlas s dělením pozemků, z něhož již byla zřejmá současná parcelace a záměr navrhovatelky, byl podán dne 31. 1. 2019. Také část projektové dokumentace, na kterou navrhovatelka odkazovala, byla součástí návrhu. Námitky odpůrkyně jsou v tomto směru zmatečné a nedůvodné. Navrhovatelka je aktivně legitimována.

22. Přestože odpůrkyně ve vyjádření uvedla, že je napadené OOP v souladu se zadáním, následně z tohoto zadání citovala pasáž, podle které má nový územní plán reflektovat známé záměry vlastníků pozemků a staveb i dalších fyzických a právnických osob. Rozpor se zadáním je tedy nepochybný. Záměr navrhovatelky (jejího partnera) byl odpůrkyni dlouhodobě znám. Mimo jiné již na počátku roku 2019 byla řešena parcelace v dané lokalitě, jak vyplývá z již zmíněného sdělení stavebního úřadu ze dne 7. 5. 2020. Plánovaný rozvoj lokality a dotčených pozemků a také záměr navrhovatelky a jejích sousedů byly známy odpůrkyni téměř dva roky před nabytím účinnosti napadeného OOP. Odpůrkyně zcela rezignovala na to, aby se vyjádřila k existenci obslužné komunikace a elektrických přípojek. Pokud bylo cílem napadeného OOP eliminovat existenci izolovaných staveb, pak právě napadené OOP „zakonzervovalo“ stav, kdy komunikace a přípojky nemohou sloužit svému účelu a komunikace zůstane „nesmyslně“ zakousnutá do terénu, a to v zásadě izolovaně (viz navrhovatelkou předložená fotografie). Napadené OOP nemůže ignorovat faktický stav a podmínky daného území.

23. Uvedla–li odpůrkyně ve svém vyjádření, že nebylo možné na poslední chvíli zapracovat navrhovatelčin požadavek, potvrzuje tím, že jí byl záměr navrhovatelky znám. Není však pravdou, že by byl znám na poslední chvíli. Jak již bylo uvedeno výše, žádost o rozdělení pozemků na jednotlivé stavební parcely byla podána v lednu 2019. Chystaný záměr byl s odpůrkyní řešen ještě dříve. Dále navrhovatelka upozornila na to, že v odůvodnění napadeného OOP je na str. 84 uvedeno, že územní rezerva R4 je vymezena z důvodu „přání a souhlasu vlastníka“, přestože navrhovatelka s takovým zařazením pozemků vyslovila nesouhlas. Stejně nepravdivé tvrzení bylo uvedeno i v návrhu odůvodnění napadeného OOP z roku 2017 (na str. 81). K tvrzení odpůrkyně, že jí byl záměr znám na poslední chvíli, navrhuje navrhovatelka důkaz výslechem T. K., Ing. arch. I. K. (zpracovatele napadeného OOP) a M. D. (která vlastní sousední pozemky). Za tímto účelem je možné vyslechnout také starostku odpůrkyně a Ing. arch. J. V. (architektka záměru navrhovatelky).

24. Odpůrkyně v následném vyjádření setrvala na tom, že napadené OOP je v souladu s jeho zadáním. Odůvodnění vypořádání námitek bylo podle ní dostatečné. Důkazní návrhy považuje za nadbytečné, neboť pro posouzení věci je dostatečný obsah listin, které jsou součástí spisu. Závěrem poukázala na to, že replika byla podána dne 2. 2. 2022, tedy již po lhůtě k podání návrhu, případné nové skutečnosti nebo návrhy na dokazování jsou tedy již opožděné.

III. Jednání před soudem

25. Při jednání dne 1. 4. 2022 účastníci setrvali na svých procesních stanoviscích a shrnuli argumenty uvedené již v písemných podáních.

26. Navrhovatelka zdůraznila, že přístup odpůrkyně považuje za diskriminační. Odpůrkyně mohla využít jiných nástrojů k efektivní regulaci území, např. etapizaci. Stanovisko orgánu ochrany přírody, které klade řečnické otázky a vyjadřuje se k otázkám, které náleží do samostatné působnosti obce, nemůže odůvodnit provedenou změnu funkčního využití dotčených pozemků.

27. Odpůrkyně setrvala na stanovisku, že se nedopustila porušení právních předpisů a nepřekročila svou pravomoc k regulaci výstavby na svém území. Při vytipování pozemků, které měly být přesunuty ze zastavitelných ploch do územní rezervy, bylo zvoleno nediskriminační hledisko nejvzdálenějších pozemků od komunikace, které přímo nenavazovaly na stávající zástavbu. Bylo právem odpůrkyně, že zvolila jako nástroj regulace výstavby územní rezervu, a nikoliv etapizaci.

28. Soud provedl důkaz výpisem z katastru nemovitostí předloženým navrhovatelkou, který se vztahoval k pozemkům parc. č. XC, parc. č. XA a parc. č. XB, a ověřil, že vlastnictví navrhovatelky k uvedeným pozemkům nadále trvá i ke dni rozhodování soudu. Soud provedl důkaz také relevantní částí předchozího Územního plánu obce Lety. Z hlavního výkresu soud zjistil, že podle předchozího územního plánu byly dotčené pozemky navrhovatelky zařazeny do ploch BM (bydlení městského typu v rodinných domech).

29. Dále soud provedl důkaz rozhodnutím Městského úřadu v Říčanech ze dne 14. 7. 2020, č. j. 171781/2020–MURI/ODP/00410, kterým byl schválen záměr obslužné komunikace na pozemcích parc. č. XJ, XC, XF a XE. Rozhodnutí bylo vydáno ve společném územním a stavebním řízení k žádosti T. K. ze dne 20. 1. 2020 a nabylo právní moci dne 21. 8. 2020 (viz dále bod 74).

30. Soud provedl také důkaz sdělením stavebního úřadu Obecního úřadu Velké Popovice ze dne 7. 5. 2020, č. j. 01802/20/SU, kterým byl schválen záměr dělení pozemků parc. č. XJ, XC, XF a XE k žádosti pověřeného zástupce vlastníků T. K., a důkaz geometrickým plánem (výkazem dosavadního a nového stavu údajů v katastru nemovitostí) ze dne 9. 4. 2020, včetně související mapy zachycující stav pozemků po rozdělení. Tyto důkazy potvrzují, že pozemek původně vedený jako parc. č. XC byl rozdělen na pozemky parc. č. XC, parc. č. XA a parc. č. XB. Tedy pozemek, ve vztahu k němuž podala navrhovatelka námitky, zahrnuje pozemky, jichž se týká návrh předložený soudu. Dále soud provedl důkaz výřezem z katastrální mapy zachycujícím stav po rozdělení pozemků a ověřil, že také pozemek pod obslužnou komunikací parc. č. XK je ve spoluvlastnictví navrhovatelky a dalších osob.

31. Pro ilustraci pak soud provedl rovněž důkaz fotografií realizované obslužné komunikace (viz dále bod 76). Další dokazování (včetně navrženého výslechu svědků) soud pro nadbytečnost neprováděl, neboť považoval vztah navrhovatelky k dotčeným pozemkům i pozemku pod komunikací již za dostatečně prokázaný.

IV. Posouzení věci soudem

32. Soud ověřil, že návrh je po obsahové stránce bez vad (§ 101b odst. 2 s. ř. s.) a byl podán včas (§ 101b odst. 1 s. ř. s.; napadené OOP nabylo účinnosti dne 15. 12. 2020 a návrh byl podán dne 14. 12. 2021) osobou k tomu oprávněnou (§ 101a odst. 1 s. ř. s.; viz dále bod 33). Soud proto návrh věcně projednal, a to v rozsahu uplatněných návrhových bodů (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu ke dni vydání napadeného OOP (§ 101b odst. 3 s. ř. s.).

33. Aktivní procesní legitimaci navrhovatelka dovozuje z vlastnictví pozemků parc. č. XA a parc. č. XB, přičemž není pochyb o tom, že tyto pozemky jsou regulovány napadeným OOP. Zároveň není sporné, že napadeným OOP došlo ke změně funkčního využití těchto pozemků oproti předchozímu územnímu plánu a pozemky byly zařazeny do územní rezervy a nezastavitelné plochy. Dotčení na právech navrhovatelky (zejm. vlastnickém právu) je tedy přinejmenším myslitelné, její aktivní procesní legitimace k podání návrhu je proto dána. Ostatně aktivní procesní legitimaci navrhovatelky nezpochybnila ani odpůrkyně. K posouzení aktivní věcné legitimace a s tím související námitky odpůrkyně spočívající v tom, že záměr obslužné komunikace souvisí s žádostí T. K. se soud vyjádří v rámci posouzení důvodnosti návrhu (viz dále zejm. body 74 a násl.).

34. Návrh na zrušení části napadeného OOP je důvodný.

35. Při posouzení důvodnosti návrhu soud vyšel z ustálené judikatury, která vymezila míru, v níž jsou správní soudy oprávněny zasahovat do procesu územního plánování. Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, č. 1910/2009 Sb. NSS, je podmínkou zákonnosti územního plánu mimo jiné i to, že veškerá omezení vlastnického práva mají ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře, nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle, což představuje zásadu subsidiarity a minimalizace zásahu. Za předpokladu dodržení uvedené zásady může územním plánem dojít k omezením vlastníka v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou–li spravedlivou míru; taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka a ten je povinen strpět je bez náhrady. V bodě 47 citovaného usnesení pak Nejvyšší správní soud dále dovodil, že „[ú]zemní plán reguluje možné způsoby využití určitého území. V tomto smyslu představuje významný, byť ve své podstatě spíše nepřímý zásah do vlastnického práva těch, jejichž nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, neboť dotyční vlastníci mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu. Znamená to především, že jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem či stavbou do budoucna mohou činit, na přípustné varianty využití jejich nemovitostí, jež vyplývají z územního plánu. V tomto smyslu může územní plán představovat zásadní omezení ústavně zaručeného práva vlastnit majetek, jež je jedním ze základních pilířů, na nichž již po staletí stojí západní civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona.“ 36. Jak tedy lze z citované judikatury dovodit, hodnocení proporcionality (s nímž souvisí podstatná část navrhovatelčiných námitek) napadeného opatření obecné povahy představuje nedílnou součást jeho soudního přezkumu, přičemž v případě územního plánování především není možné připustit zásahy do vlastnického práva vykazující znaky diskriminace, „nerozumnosti“ či libovůle. K tomu soud doplňuje, že územní plán, ať je jeho obsah jakýkoliv, vždy představuje zásah do vlastnického práva, neboť stanoví meze jeho výkonu.

37. Dále podle rozsudku NSS ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007–73, v procesu územního plánování „jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo–li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto ‚vejde‘ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem sám územní plány dotvářet“.

38. Úkolem soudu tak není určovat, jakým způsobem má být určité území využito, a aktivně tak dotvářet územní plánování, ale pouze korigovat extrémy. V procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Přijetí konkrétního územního plánu, tedy obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území, je při zachování výše zmíněných zásad politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního celku. Úlohou soudu je bránit jednotlivce před excesy v územním plánování, nikoliv územní plány dotvářet či věcně regulovat. Soudům proto nepřísluší přezkoumávat, zda byl pro určitý pozemek zvolen nejvhodnější způsob funkčního využití či regulace (viz např. rozsudek NSS ze dne 30. 10. 2020, č. j. 10 As 197/2019–46, a judikaturu tam citovanou).

39. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci (rozsudek NSS ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010–103). Ze zásady zdrženlivosti pak plyne, že ke zrušení opatření obecné povahy v oblasti územního plánování by měl soud přistoupit pouze tehdy, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a vydaného opatření obecné povahy.

40. Pro posouzení, zda zásah do konkrétního věcného práva byl v souladu se zásadami územního plánování, je stěžejní rozhodnutí o námitkách proti návrhu územního plánu [§ 53 odst. 1 stavebního zákona, § 172 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád]. Odůvodnění rozhodnutí o námitkách je zpravidla tou částí územního plánu, která obsahuje podrobné důvody určení funkčního využití konkrétního pozemku, neboť tyto důvody zpravidla míří nad rámec podrobnosti textové části územního plánu (rozsudek NSS ze dne 18. 4. 2019, č. j. 9 As 65/2019–29). Odůvodnění územního plánu totiž nemůže zdůvodňovat příslušnou regulaci z pohledu každého dotčeného pozemku, neboť už jen z hlediska nároků na rozsah odůvodnění by byl takový požadavek většinou neproveditelný (srov. rozsudky NSS ze dne 26. 6. 2014, č. j. 5 Aos 3/2013–33, ze dne 2. 8. 2018, č. j. 10 As 33/2018–39, nebo již citovaný rozsudek č. j. 10 As 197/2019–46).

41. Z rozhodnutí o námitkách musí být seznatelné, z jakého důvodu považuje obec námitky uplatněné oprávněnou osobou za liché, mylné nebo vyvrácené nebo proč považuje předestírané skutečnosti za nerozhodné, nesprávné nebo jinými provedenými důkazy za vyvrácené (rozsudek NSS ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010–169, č. 2266/2011 Sb. NSS). V nálezu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, Ústavní soud vysvětlil odlišnou povahu odůvodnění územního plánu jako takového, jež může mít poměrně obecný charakter, a odůvodnění rozhodnutí o námitkách, na které lze v zásadě vztáhnout požadavky kladené na odůvodnění rozhodnutí v individuální věci. Dodal, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách předkládá právní a skutkové důvody, pro něž je třeba z pozice veřejné moci zasáhnout do práv, povinností či zájmů konkrétních subjektů individualizovaných konkrétními námitkami. Jakkoliv může být nezbytnost takového zásahu předurčena výsledkem politických úvah samosprávy o regulaci vztahů v území (ty jsou předmětem odůvodnění územního plánu jako takového), konkrétní provedení a vypořádání konkrétních námitek vůči němu je správním soudem v zásadě plně přezkoumatelné.

42. Základní spornou otázkou v posuzované věci je zařazení navrhovatelčiných pozemků parc. č. XA a parc. č. XB do nezastavitelné plochy a současně do územní rezervy R4 oproti předchozímu územnímu plánu, v němž byly tyto pozemky (ještě jako součást pozemku parc. č. XC) zařazeny do zastavitelné plochy pro bydlení. Pro ilustraci soud uvádí výřez z hlavního výkresu napadeného OOP, z něhož je patrné zařazení dotčených pozemků do ploch R4, a výřez z mapy katastru nemovitostí se zvýrazněním dotčených pozemků ve vlastnictví navrhovatelky (již po rozdělení původního pozemku parc. č. XC na 3 pozemky a s vyznačením obslužné komunikace). [OBRÁZEK][OBRÁZEK]

43. Soud se nejprve zabýval zařazením pozemků parc. č. XA a parc. č. XB do územní rezervy a hodnotil, zda byla tato změna zásahem do vlastnického práva navrhovatelky, zda se jednalo o zásah proporcionální v poměru k veřejnému zájmu na tomto postupu, zda byl řádně odůvodněn a zda byly důvody, jimiž odpůrkyně vypořádala související námitku navrhovatelky, dostatečné.

44. Jak již vyplývá z výše citované judikatury Nejvyššího správního soudu, ke každému zásahu do výkonu vlastnických práv, k němuž dochází v průběhu procesů územního plánování podle stavebního zákona, by měly existovat ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a zásah by měl být zásadně činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě k zamýšlenému cíli, a to nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu).

45. Soudní přezkum proporcionality takového zásahu probíhá na základě algoritmu spočívajícího v pěti kumulativních podmínkách: a) zda má zásah ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod, b) zda je činěn v nezbytně nutné míře, c) zda je činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, d) zda je činěn nediskriminačním způsobem a e) zda je činěn s vyloučením libovůle. Nenaplnění byť jediné z těchto podmínek by mělo vést ke zrušení dotčené části územního plánu. Soudy se však musí držet též subsidiarity soudního přezkumu, neboť územní plánování je především politickým procesem v samostatné působnosti obce, soud má chránit jednotlivce především před zjevnými excesy a jeho úkolem není stanovit, jak by mělo být konkrétní území využito [viz např. rozsudky NSS ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007–73, nebo ze dne 7. 1. 2022, č. j. 5 As 223/2020–63, bod 33].

46. Podle § 43 odst. 1 stavebního zákona ve znění do 31. 12. 2020 územní plán vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy, ploch změn v krajině a plochy vymezené ke změně stávající zástavby, k obnově nebo opětovnému využití znehodnoceného území, pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů. Pro územní rezervy se použije § 36 odst. 1 obdobně. Podle § 36 odst. 1 věty druhé stavebního zákona ve znění do 31. 12. 2020 platí, že zásady územního rozvoje mohou vymezit plochu nebo koridor a stanovit jejich využití, jehož potřebu a plošné nároky je nutno prověřit (dále jen „územní rezerva“).

47. Institut územní rezervy slouží především k „blokaci území“ do doby pořízení potřebné dokumentace za účelem, aby do té doby nebylo plánované využití pozemků zmařeno např. realizací nevyhovujících staveb (viz např. rozsudky NSS č. j. 5 As 223/2020–63, bod 39, nebo ze dne 30. 8. 2017, č. j. 6 As 67/2017–38).

48. Výroková část napadeného OOP v bodu 10 vymezuje plochu R4 jako rezervu pro bydlení a dodává k tomu, že bez prověření vhodnosti budoucího využití a provedení změny územního plánu nelze plochy či koridory územních rezerv pro uvažovaný způsob využití povolovat. V bodu 14 pak uvádí, že územní plán nestanoví etapizaci. Mezi hlavními zásadami celkové urbanistické koncepce napadené OOP zmiňuje, že respektuje ve většině rozsah rozvojových ploch z původní koncepce, přičemž nově jsou plochy pro rozvoj velmi omezené na dokomponování okrajů sídla bez ataků kvalitního zemědělského půdního fondu. V rámci koncepce uspořádání krajiny pak konstatuje, že nepřipouští rozvoj nových zastavitelných území v izolovaných lokalitách v krajině nad rámec původní koncepce.

49. V odůvodnění napadené OOP v části 6 (vyhodnocení splnění požadavků zadání) uvádí, že územní plán vytváří předpoklady pro vyvážený rozvoj obce, tedy pro bydlení, vybavení, pracovní příležitosti i ochranu hodnot včetně přírodních. Využívá rezerv zastavěného území a u větších rozvojových ploch bydlení vyžaduje zpracovat územní studii či regulační plán. Expanze do krajiny nad rámec původní koncepce je v zásadě zastavena, činí se jen drobné korekce okrajů sídel a „intenzifikace“ zastavěného území. V bodu 6.2 je k požadavkům urbanistické koncepce uvedeno, že „koncepce původní včetně změn je respektována vyjma Řepčic západ – odstup vlastníka od požadavků na zastavitelné plochy“ (zdůraznění doplnil soud). K požadavku zadání na podporu, stabilizaci a rozšiřování možnosti rozvoje trvalého bydlení, vymezení ploch pro novou individuální bytovou výstavbu v hlavních částech obce tak, aby vhodně doplňovala zástavbu zastavěného území sídla, je uvedeno, že návrh mimořádně pečlivě zpracovává a vyhodnocuje okraje sídel.

50. V bodu 6.4 odůvodnění napadeného OOP uvádí, že se na základě prověření ploch nezastavěného území prokázala nezbytnost vyloučit v některých z nich umisťování staveb, zařízení a jiných opatření pro účely uvedené v § 18 odst. 5 stavebního zákona, proto byly tyto plochy v územním plánu vymezeny s tím, že bylo konkrétně stanoveno, které stavby, zařízení nebo jiná opatření jsou v dané ploše vyloučeny. Napadené OOP respektuje celistvost území přírodního parku Velkopopovicko a zachování přírodního rázu krajiny a nepodporuje zástavbu v izolovaných lokalitách a na krajinných horizontech.

51. V bodu 8.1.3 týkajícím se zemědělského půdního fondu je uvedeno, že v obci Řepčice byly pro bydlení vymezeny plochy M01, M02, M03, M04a a M10 (vše z předchozí koncepce) a úzký pruh M05 sloužící k rozšíření stávajícího pozemku rodinného domu na okraji obce. Jedná se o zábory o rozsahu cca 2 ha na půdách II.–V. třídy ochrany. „Rozvoj byl na západním okraji (vzhledem k velikosti) zkrácen, část ploch z předchozí koncepce je vymezena jako rezerva“ (zdůraznění doplnil soud).

52. V rámci odůvodnění vymezení zastavěného území (bod 13.1) je uvedeno, že napadené OOP respektuje ve většině rozsah rozvojových ploch z původní koncepce; jejich rozsah byl krácen v lokalitě „Řepčice západ“. Nově jsou plochy pro rozvoj velmi omezené na dokomponování okrajů sídla bez ataků kvalitního zemědělského půdního fondu. Přibyly drobnější rozvoje na okrajích sídel po vytřídění záměrů vlastníků tak, aby rozvoj byl přiměřený. Bod 13.3.1 pak konkretizuje, že „[o]bec se nachází v rozvojové oblasti Praha, ve vynikající dostupnosti do HMP, je vysoký zájem o stavební činnost, zejména pro rodinné bydlení. Nová koncepce vyhodnotila zastavitelné plochy z původní koncepce (Územní plán obce Velké Popovice ve znění všech jeho změn) a shledala většinu z nich za možnou k přijetí i v koncepci nové, samozřejmě při zohlednění limitů ochrany přírody a krajiny, krajinného rázu, ÚSES nebo kvalitních bonit zemědělských půd. Částečně dochází ke krácení ploch oproti původní koncepci v koridorech velkých infrastrukturních železničních staveb nebo výjimečně i na žádost či změnu názoru současných vlastníků. Při prověřování možností vymezování zastavitelných ploch muselo být rovněž přihlédnuto k aktuálním nadřazeným dokumentacím (PUR ČR, ZÚR SK). Z důvodu naplnění priorit územního plánování, zejména na ochranu nezastavěného území a nevytváření nových enkláv zástavby. Proto musely být redukovány i některé původně zastavitelné plochy, které tato kritéria nesplňují“ (zdůraznění doplnil soud).

53. V bodu 14.1 napadené OOP konstatuje, že obec Velké Popovice disponuje ve svém vnitřním území (v zastavěném území) volnými plochami vhodnými k zastavění. Jedná se o volné plochy, které jsou již rozparcelovány, mají dopravní přístup, možnost napojení na technickou infrastrukturu. Souvislejší neobsazené plochy byly vymezeny jako zastavitelné plochy uvnitř zastavěného území.

54. Konkrétně územním rezervám se věnuje bod 6.6, který konstatuje, že je navrženo pět územních rezerv, jedná se o plochy pro bydlení zasahující do stavební uzávěry, plochu rezervy koridoru pro rozšíření profilu silničního propojení Řepčice – Brtnice a „rezervu pro bydlení v obci Řepčice z důvodu příliš velkého rozvoje západní části sídla (rezerva je navržena v rozsahu předchozí koncepce)“ (zdůraznění doplnil soud). V bodu 13.10 jsou pak vymezeny konkrétní plochy územní rezervy (zvýraznění v tabulce doplnil soud):[OBRÁZEK]

55. K územní rezervě R4 pak tentýž bod stručně uvádí, že se jedná o „převedení zastavitelné plochy pro bydlení z původní koncepce do územní rezervy“. Ke všem územním rezervám společně je pak uvedeno, že bez prověření vhodnosti budoucího využití a provedení změny územního plánu nelze plochy či koridory územních rezerv pro uvažovanou náplň povolovat.

56. Bod 13.14 pak stejně jako již výroková část potvrzuje, že napadené OOP nestanovuje etapizaci.

57. Ve včas uplatněných námitkách navrhovatelka mimo jiné nesouhlasila se změnou funkčního využití jejího pozemku a namítala, že nebylo vysvětleno, proč konkrétně došlo k této změně a proč byly pozemky z ploch pro bydlení vyňaty. Poukázala na to, že odůvodnění územní rezervy R4 je v bodu 13.10 velmi stručné (srov. výše bod 55).

58. Odpůrkyně v rozhodnutí o námitkách reagovala následovně: „Předmětný pozemek p.č. XC v k.ú. X se nachází v severozápadní části Řepčic, v Přírodním parku Velkopopovicko, v nezastavěném území. Jedná se o ornou půdu (II. a III. tř. ochrany), v souladu s tímto stavem je pozemek vymezený jako plocha zemědělská – orná půda. Pozemek nenavazuje na zastavěné území, pouze částečně navazuje na zastavitelnou plochu M10 pro bydlení v rodinných domech – venkovské BV. Byť byla část pozemku v této lokalitě v předchozím Územním plánu obce Velké Popovice vymezená k zástavbě, byla v návrhu nového Územního plánu Velké Popovice pro společné projednání zastavitelná plocha M10 pro výstavbu rodinných domů vymezena pouze v rozsahu bezprostředně navazujícím na zastavěné území a přilehlou silnici, tak aby rozvoj v této části obce logicky navazoval na stávající uliční zástavbu podél silnice. Zastavitelné plochy vymezené v nynějším územním plánu představují konkrétně v části obce Řepčice možnost výstavby cca 10 rodinných domů, což je pro tuto osadu přiměřeně velká možnost výstavby. A to minimálně do zpracování 1. zprávy o uplatňování územního plánu (po 4 letech od vydání územního plánu), ve které může být po vyhodnocení potřeby vymezení nových zastavitelných ploch dán pokyn pro zpracování změny územního plánu, pokud by v této době již byly možnosti rozvoje zcela vyčerpané. Za dostatečný (potřebný) pro rozvoj bydlení je možné považovat tento potenciál rovněž ze srovnání rozvoje za uplynulé období 15 let od vydání předchozího Územního plánu obce Velké Popovice, kdy za toto období bylo v Řepčicích postaveno v zastavitelných plochách 13 rodinných domů, což je v průměru 1,15 RD/rok. Při stejném tempu výstavby by nynější potenciál 10 rodinných domů mohl být vyčerpán po cca 8 letech. Dokud nebudou zastavitelné plochy M02 a M10 vymezené v územním plánu v Řepčicích zastavěné, není žádoucí zahajovat výstavbu v odlehlejší části obce. Část území navazující na zastavitelné plochy M02 a M10, která již bude vyžadovat vybudování nové dopravní infrastruktury, byla proto vymezena jako územní rezerva R4. Plochu územní rezervy lze převést do zastavitelné plochy pouze změnou územního plánu“ (zdůraznění doplnil soud).

59. Dále odpůrkyně poukázala na to, že již na základě připomínky navrhovatelky ke společnému projednání (byť byla uplatněna opožděně) si pořizovatel vyžádal stanovisko odboru životního prostředí Městského úřadu v Říčanech. Ze stanoviska ze dne 6. 6. 2019 následně citoval: „S ohledem k tomu, že nejsou doposud zastavěné části pozemků parc. č. XF a XE k. ú. X, které jsou určené podle našeho odhadu pro cca 6 RD, určitě bychom nezařazovali k zástavbě další pozemky umístěné ve volné krajině, pohledově exponované, které navíc neodpovídají ani plánované rezervě v návrhu ÚP obce. Podle našeho odhadu i tyto nově zařazené pozemky jsou určené pro min. 6 RD. Potřebují Řepčice v této části 12 nových RD – satelitní zástavbu?“ (zdůraznění doplnil soud).

60. V návaznosti na stanovisko dotčeného orgánu rozhodnutí o námitkách dále uvádí, že „pro zastavitelnou plochu M10 je právě s ohledem na to, že [se] jedná o okrajovou část obce, pohledově exponované území a navíc v přírodním parku Velkopopovicko, stanovená maximální kapacita 2 RD, aby směrem do volné krajiny zástavba řídla, nikoliv se zahušťovala. Z výše uvedeného vyplývá, že v předmětném území, kde se pozemek p.č. XC v k.ú. X nachází, převažuje veřejný zájem ochrany nezastavěného území v přírodním parku Velkopopovicko a zemědělské půdy nad soukromým zájmem výstavby rodinných domů, proto námitce nelze vyhovět a zastavitelná plocha M10 zůstane vymezena pouze v rozsahu jižních částí pozemků p.č. XE a XF v k.ú. X.“61. Z citovaných pasáží obecné části územního plánu i rozhodnutí o námitkách vyplývá, že cílem napadeného OOP je regulovat pozvolný rozvoj obce, a to především na okrajích zastavěného území a v menších částech jako jsou Řepčice. Odpůrkyně zdůraznila zájem na zachování vesnického charakteru sídla a přírodního rázu krajiny (včetně respektování přírodního parku Velkopopovicko) s tím, že nepodporuje zástavbu v izolovaných lokalitách a na krajinných horizontech. Soud nezpochybňuje, že se jedná o cíl legitimní a nijak v obecné rovině nevybočující z diskrece, kterou obec jako samosprávná jednotka při územním plánování disponuje. Jinou otázkou však je, zda je prostředek, který odpůrkyně zvolila k dosažení tohoto cíle, vhodný a zda se jedná o nejšetrnější způsob, jak bylo možné daného cíle ještě účinně dosáhnout.

62. Odpůrkyně zvolila za účelem „blokace“ přílišného rozvoje západního okraje Řepčic institut územní rezervy, ve skutečnosti se však jedná spíše o skrytou etapizaci. Jak již bylo výše uvedeno, územní rezerva je dočasným opatřením, jehož cílem je prověřit možnosti budoucího využití. V bodu 39 rozsudku č. j. 5 As 223/2020–63 Nejvyšší správní soud zdůraznil, že institut územní rezervy neslouží k etapizaci zástavby, ale k prověření možného budoucího využití. Dále upozornil, že pokud je cílem územní rezervy časové rozvržení plánované zástavby, je tento institut aplikován zcela nesprávně. Zároveň dodal, že pokud byla územním plánem stanovena podmínka pro využití územní rezervy k zamýšlenému účelu spočívající ve vyčerpání ostatních zastavitelných ploch, což může trvat roky, je tím porušen též princip dočasnosti územních rezerv.

63. Stejného pochybení, jímž se zabýval zmíněný rozsudek, se dopustila i odpůrkyně. Dotčené pozemky byly v původním územním plánu zařazeny mezi zastavitelné plochy a důvod jejich zařazení do územní rezervy pro bydlení nebyl odpůrkyní zdůvodněn tím, že by bylo nutné u těchto pozemků opětovně posoudit možnosti jejich využití pro bydlení či zabránit, aby nebylo plánované využití pozemků zmařeno např. realizací nevyhovujících staveb. Vzhledem k tomu, že v předchozím územním plánu byly dotčené pozemky zařazeny v zastavitelných plochách určených pro bydlení, je zřejmé, že k jejich prověření z hlediska vhodnosti k zástavbě již v minulosti došlo. Z ničeho přitom neplyne, že by došlo k takové změně poměrů v území, která by vyžadovala opětovné prověření téže otázky. Zároveň odpůrkyně ani netvrdí, že by územní rezerva měla sloužit k budoucímu prověření možnosti zařazení těchto pozemků do zemědělských ploch. Ostatně zařazení do ploch NZo (zemědělská orná půda) již provedla napadeným OOP. Základní cíl institutu územní rezervy, jímž je prověřit možnosti budoucího využití určitého pozemku, tak zůstal v posuzované věci nenaplněn.

64. Odpůrkyně naopak odůvodnila vyřazení pozemků ze zastavitelné plochy (oproti předchozímu územnímu plánu) a jejich určení jako územní rezervy tím, že je třeba, aby výstavba byla postupná a navazovala na již zastavěné území. Z rozhodnutí o námitkách vyplývá, že dotčené pozemky nemohou být znovu zařazeny do ploch pro bydlení „minimálně do zpracování 1. zprávy o uplatňování územního plánu (po 4 letech od vydání územního plánu), ve které může být po vyhodnocení potřeby vymezení nových zastavitelných ploch dán pokyn pro zpracování změny územního plánu, pokud by v této době již byly možnosti rozvoje zcela vyčerpané.“ Jinými slovy, dotčené pozemky bude možné podle odpůrkyně zařadit zpět mezi plochy pro bydlení po zastavění pozemků sousedních, zejm. v ploše M10 (viz výše výřez z hlavního výkresu v bodu 42). Tato naděje, kterou odpůrkyně žalobkyni dává, je však do značné míry iluzorní. Pokud by pozemky zůstaly zařazeny v nezastavitelném území, jak stanoví napadené OOP, bylo by jejich zařazení zpět do zastavitelné plochy krajně problematické s ohledem na jejich zařazení do II. třídy ochrany zemědělské půdy a podmínku v § 4 odst. 3 zákona č. 344/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, kterou by jen stěží splnila.

65. Zároveň pokud napadené OOP váže možnost zařazení dotčených pozemků do ploch pro bydlení na zastavění sousedních pozemků, činí okamžik ukončení územní rezervy velmi nejistým, což je v rozporu s požadavkem na dočasnost tohoto institutu. Ve zprávách o uplatňování územního plánu bude posuzováno, zda se má tato rezerva i pro následující období ponechat, přeměnit na plochu zastavitelnou, anebo úplně zrušit, což by v daném případě vedlo k tomu, že by se předmětná plocha stala zemědělskou bez možnosti jiného využití.

66. K obdobné situaci v již zmíněném rozsudku č. j. 5 As 223/2020–63 se Nejvyšší správní soud vyjádřil tak, že „v této eventualitě nelze vidět nic jiného než silný zásah do práv vlastníků pozemku“. Dodal, že ačkoli je možné poukázat na závěry Ústavního soudu v jeho usnesení ze dne 25. 11. 2015, sp. zn. I. ÚS 2152/15, podle nichž „v obecné rovině představuje územní rezerva ze své podstaty dočasné a relativně šetrné omezení vlastnického práva, neboť zakazuje pouze ty změny v území, které by mohly stanovené využití podstatně ztížit nebo znemožnit (§ 36 odst. 1 stavebního zákona). Ústavní soud nevylučuje, že mohou nastat situace, kdy by i územní rezerva mohla excesivně zasáhnout do práv vlastníka příslušného pozemku“, a „v případě územní rezervy není jednoznačným pravidlem, že by její vymezení v územním plánu znamenalo zákaz jakékoli stavební činnosti či automatický a trvalý pokles ceny pozemků“, podle Nejvyššího správního soudu v daném případě „došlo právě k excesivnímu zásahu, jelikož již prapůvodní účel vymezení této územní rezervy je zcela nevhodný a může v důsledku vést k výrazně negativním následkům, třeba právě k poklesu hodnoty pozemku, který není běžně předpokládán. Ve světle výše vyložených důvodů pro vymezení územní rezervy se zásah stěžovatele do vlastnických práv navrhovatelů jeví jako značně neproporcionální a Nejvyšší správní soud má za to, že vymezení územní rezervy R2 bylo nejen nezákonné, ale též způsobilo velmi intenzivní zásah do práv navrhovatelů, který je ve vztahu k důvodům uvedeným v územním plánu naprosto neproporcionální. V této souvislosti je tedy nezbytné částečně korigovat závěry krajského soudu, dle nichž samotné vymezení územní rezervy nebylo zásahem do práv navrhovatelů, protože přísně podmíněné vymezení územní rezervy může právě v kombinaci se změnou funkčního využití pozemku vést k trvalému zrušení zastavitelnosti plochy, což vytváří hlubší intenzitu zásahu do práv navrhovatelů. Nelze přitom zpochybnit, že existují šetrnější nástroje k řízené etapizaci zástavby, čehož měl stěžovatel povinnost v rámci dodržení zásady minimalizace zásahu využít“ (bod 40).

67. Tyto závěry jsou plně aplikovatelné na nyní posuzovanou věc. Soud proto uzavřel, že vymezení dotčených pozemků jako územní rezervy v kombinaci s jejich změnou funkčního využití na nezastavitelnou plochu (zemědělskou plochu) je nezákonné, neboť je rozporné s účelem institutu územní rezervy, a dále nepřiměřeně zasahuje do vlastnického práva navrhovatelky, neboť k dosažení jinak legitimního cíle postupné zástavby okrajových částí obce nebyl zvolen nejšetrnější možný nástroj, jímž mohla být případná etapizace. Dále soud nemohl přehlédnout ani to, že v obecné části napadeného OOP je uvedeno, že je územní rezerva stanovena s ohledem na přání a souhlas vlastníka (viz výše bod 54), což je ve zjevném rozporu se skutečností, jak vyplývá z námitky, kterou navrhovatelka řádně uplatnila.

68. Z těchto důvodů soud zrušil napadené OOP v rozsahu grafické a textové části vymezující plochu územní rezervy R4 na pozemcích parc. č. XA a parc. č. XB.

69. Dále se soud zabýval tím, zda je důvodný i návrh na zrušení zařazení dotčených pozemků do nezastavitelné plochy NZo (plocha zemědělská orná půda), neboť samotným zrušením územní rezervy by nedošlo ke změně v zařazení dotčených pozemků do ploch NZo.

70. Navrhovatelka již v námitkách k návrhu napadeného OOP se změnou funkčního využití nesouhlasila. Poukazovala především na znehodnocení pozemků a zmaření finančních prostředků již investovaných do stavebního záměru s tím, že v jižní části pozemku parc. č. XC (pozn. soudu: po rozdělení se jedná o pozemky parc. č. XA a parc. č. XB) plánuje citlivou výstavbu. V námitkách poukázala také na to, že dne 20. 1. 2020 spolu s dalšími vlastníky sousedních pozemků podali žádost o spojené územní a stavební řízení týkající se výstavby obslužné komunikace k pozemkům parc. č. XE, parc. č. XF, parc. č. XC a parc. č. XJ a že k obslužné komunikaci již byla vydána souhlasná stanoviska, která připojila k námitce jako přílohy. Dále namítala, že nebylo vysvětleno, proč konkrétně došlo ke změně zastavitelnosti (tehdejšího) pozemku parc. č. XC, přičemž sousední pozemky, pro které bude také realizována zmíněná obslužná komunikace, byly ponechány podle stavu v předchozím územním plánu a byly zahrnuty do plochy pro bydlení M10. Takový postup považovala za neodůvodněný a diskriminační.

71. Odpůrkyně v rozhodnutí o námitkách reagovala (kromě již výše uvedené argumentace v bodech 58 až 60) tak, že „pozemek p.č. XC je v předchozím Územním plánu obce Popovice, resp. v jeho změně č. 1, která nabyla účinnosti v lednu 2005, od té doby mohly realizovat výstavbu na svém pozemku v souladu s platným územním plánem. Argumentace podáním žádosti o spojené územní a stavební řízení pro výstavbu obslužné komunikace k pozemkům XE, XF, XC a XL v k. ú. M. U. V. P. v lednu 2020 (15 let! od nabytí účinnosti změny č. 1 ÚPO Velké Popovice) se ve světle této nejeví na místě. Je nepochybné, že předchozí územní plán poskytoval majitelům pozemků, které jsou nyní v územním plánu vymezeny jako územní rezerva R4 dostatečně dlouhou dobu nejen pro podání žádosti o povolení obslužné komunikace, ale i pro povolení a výstavbu rodinných domů. Právo realizovat obslužnou komunikaci k pozemkům XE, XF, XC, XJ v k. ú. X, v souladu se stavebním povolením, pokud bude pro stavbu vydáno, nebude novým územním plánem dotčeno. Výše uvedeným odůvodněním je rovněž vyvrácena námitka neodůvodněnosti nevymezení zastavitelné plochy v daném území zcela v souladu s předchozím územním plánem obce, diskriminačního přístupu či libovůle. Prioritním ukazatelem pro vymezení zastavitelných ploch byly důvody uvedené výše, tedy vytvoření přiměřené možnosti rozvoje obce v Řepčicích při respektování přírodních a krajinných hodnot i urbanistických hodnot v tomto území. [...] Územní plán je zpracován v souladu se zadáním schválených Zastupitelstvem obce Velké Popovice. Požadavky stanovené pro zpracování návrhu územního plánu uvedené v námitce: ,Územní plán se zaměří především na vytváření příznivých podmínek pro stávající obyvatele obce i pro nové zájemce o bydlení vytvářením podmínek pro zlepšení kvality současného bydlení a nabídkou ploch pro novou výstavbu pro bydlení.‘ si podatelky námitky vykládají zcela mylně. Cílem tohoto úkolu nebylo uspokojit všechny požadavky vlastníků na vymezení zastavitelných ploch pro bydlení, ale vytvořit podmínky pro rozvoj bydlení na základě vyhodnocení reálných potřeb obce s ohledem na předpokládaný demografický vývoj, ochranu přírodních, kulturních a civilizačních hodnot v území, apod., jak je popsáno v dalším textu zadání. Tento cíl je územním plánem naplněn. Na provedení změny využití pozemků a vymezení zastavitelných ploch není právní nárok, a to ani v případě, že již tyto plochy byly vymezeny v předchozím územním plánu. Nový územní plán stanovuje novou koncepci rozvoje obce sice s přihlédnutím ke koncepci stanovené v územním plánu předchozím, jeho povinností však není jí bez výjimky respektovat“ (zdůraznění doplněno soudem; množné číslo „podatelky“ je dáno skutečností, že společnou námitku kromě navrhovatelky uplatnily také další tehdejší vlastnice daného pozemku).

72. Z odůvodnění rozhodnutí o námitkách je patrné, že zařazení dotčených pozemků do nezastavitelné plochy NZo oproti sousedním pozemkům, které byly zařazeny do plochy pro bydlení M10 je dáno cílem postupné zástavby na okraji obce, tedy shodným cílem, pro který byla stanovena územní rezerva. Odůvodnění zmiňuje rovněž zájem na ochraně přírodních a krajinných hodnot, ochraně nezastavěného území v přírodním parku Velkopopovicko a zemědělské půdy. V tomto ohledu se však dotčené pozemky nijak neliší od sousedních pozemků zařazených do plochy M10 (taková skutečnost přinejmenším z odůvodnění napadeného OOP nevyplývá). Rozhodnutí o námitkách nezmiňuje žádnou překážku trvalého charakteru, která by vyžadovala vyřazení navrhovatelčiných pozemků z ploch pro bydlení (oproti předchozímu územnímu plánu) a odůvodňovala jejich zařazení mezi zemědělskou půdu. Ani stanovisko orgánu ochrany přírody neříká, že by dotčené pozemky měly být nezastavitelné nebo že by měly být vyřazeny ze zastavitelných ploch. Ve skutečnosti jediným důvodem jejich zařazení do plochy NZo je, že by měly být podle názoru odpůrkyně (i orgánu ochrany přírody) zastavěny až po zastavění sousedních pozemků s ohledem na plynulý rozvoj a nezahušťování zástavby na okrajích obce. Tato argumentace však jejich nezastavitelnost neodůvodňuje. Jak již soud uvedl, pro deklarovaný cíl by byla šetrnějším a adekvátnějším řešením etapizace za současného ponechání dotčených pozemků v zastavitelném území.

73. Rozhodnutí o námitkách dále zmiňuje, že „[d]okud nebudou zastavitelné plochy M02 a M10 vymezené v územním plánu v Řepčicích zastavěné, není žádoucí zahajovat výstavbu v odlehlejší části obce. Část území navazující na zastavitelné plochy M02 a M10, která již bude vyžadovat vybudování nové dopravní infrastruktury, byla proto vymezena jako územní rezerva R4. Plochu územní rezervy lze převést do zastavitelné plochy pouze změnou územního plánu.“ 74. Ani v tomto však nelze spatřovat důvod pro odlišné zacházení mezi pozemky navrhovatelky a sousedními pozemky zařazenými do plochy M10, neboť jak pro dotčené pozemky, tak pro pozemky zařazené do plochy M10 bylo dne 14. 7. 2020 vydáno rozhodnutí Městského úřadu v Říčanech, jímž byl schválen stavební záměr na stavbu obslužné komunikace. Je třeba dodat, že rozhodnutí bylo vydáno před vydáním napadeného OOP, ale po podání námitek, nicméně v námitkách navrhovatelka odkazovala na podanou společnou žádost k pozemkům parc. č. XE, parc. č. XF, parc. č. XC a parc. č. XJ. Argument odpůrkyně, že pozemky zařazené do územní rezervy R4 (mj. tehdejší pozemek parc. č. XC) bude vyžadovat vybudování nové dopravní infrastruktury je sice pravdivý, ale v tomto se neliší od pozemků parc. č. XE a parc. č. XF (před rozdělením), jejichž jižní části (po rozdělení pozemky parc. č. XG, parc. č. XH, parc. č. XCH a parc. č. XI) byly zařazeny do plochy M10. Výše zvýrazněná věta rozhodnutí o námitkách tedy postrádá logiku a nijak neodůvodňuje odlišné zacházení s pozemky navrhovatelky oproti pozemkům zařazeným do plochy M10.

75. Dále je třeba doplnit, že je sice pravdou, že rozhodnutí týkající se obslužné komunikace bylo vydáno k žádosti T. K., nicméně navrhovatelka ve svých námitkách na tento záměr odkazovala jako na svůj (resp. jako na společný záměr vlastníků vyjmenovaných pozemků) a doložila k námitkám souhlasná stanoviska dotčených orgánů k danému záměru. Odpůrkyně v rozhodnutí o námitkách nevyjádřila žádné pochybnosti o tom, o jaký záměr se jedná, ani netvrdila, že by se záměr práv navrhovatelky nijak nedotýkal. Ostatně je nepochybné, že se jednalo o záměr, který měl být (a následně byl) realizován na pozemcích ve vlastnictví mj. navrhovatelky. Odpůrkyně argumentovala pouze tím, že navrhovatelka (a další vlastníci) podali tuto žádost až po 15 letech od účinnosti předchozího územního plánu, tedy podle odpůrkyně dostatečně nevyužili předchozí územní plán. A dále odpůrkyně dodala, že realizace obslužné komunikace nebude napadeným OOP dotčena. To je sice pravda, neboť územní plán nebrání realizaci pravomocně povolených záměrů, nicméně způsob, jakým se odpůrkyně s předmětnou námitkou vypořádala, nelze aprobovat.

76. Z rozhodnutí o námitkách totiž nevyplývají silné důvody (nad rámec účelu pozvolnosti zástavby, který však mohl být řešen šetrnějším způsobem), které by ospravedlnily odlišné zacházení s dotčenými pozemky oproti pozemkům zařazeným do M10. Jak rovněž poukázala navrhovatelka (a doložila fotografií), důsledkem přístupu odpůrkyně je skutečnost, že v dané lokalitě nyní existuje obslužná komunikace, která nemůže z části plnit svůj účel, neboť část pozemků, pro které byla povolena, se stala nezastavitelnou. Pro ilustraci soud uvádí srovnání výřezu z katastrální mapy (pozemky navrhovatelky zvýrazněny) s reálným stavem v území:

77. Soud proto uzavřel, že zařazením dotčených pozemků do plochy NZo (na rozdíl od srovnatelných sousedních pozemků zařazených do plochy M10) se odpůrkyně dopustila neodůvodněné diskriminace. Z tohoto důvodů soud zrušil napadené OOP v rozsahu grafické a textové části vymezující plochu NZo na pozemcích parc. č. XA a parc. č. XB.

V. Závěr a náklady řízení

78. Soud shledal návrh na zrušení územního plánu v části, v níž byla na pozemcích navrhovatelky parc. č. XA a parc. č. XB vymezena plocha NZo a územní rezerva R4, důvodným, a proto v této části územní plán zrušil podle § 101d odst. 2 s. ř. s., a to ke dni právní moci tohoto rozsudku (§ 101d odst. 2 věta první s. ř. s.).

79. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Odpůrkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměla úspěch. Navrhovatelka měla ve věci úspěch, a má proto právo na náhradu nákladů řízení.

80. Odměnu soud přiznal za čtyři úkony právní služby advokáta po 3 100 Kč [převzetí a příprava zastoupení, sepis žaloby, sepis repliky a účast při jednání podle § 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)] a čtyři paušální částky jako náhradu hotových výdajů po 300 Kč podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu, tedy celkem 13 600 Kč. Vzhledem ke skutečnosti, že advokát je plátcem DPH, soud zvýšil náhradu o částku 2 856 Kč odpovídající náhradě za DPH ve výši 21 % (§ 57 odst. 2 s. ř. s.). Odměna zástupce činí tedy celkem 16 456 Kč. Náhrada nákladů dále zahrnuje zaplacený soudní poplatek ve výši 5 000 Kč. Náhradu nákladů řízení v celkové výši 21 456 Kč je odpůrkyně povinna uhradit k rukám zástupce navrhovatelky ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku (§ 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 64 s. ř. s.).

Poučení

I. Vymezení věci a obsah návrhu II. Vyjádření odpůrkyně III. Další podání účastníků III. Jednání před soudem IV. Posouzení věci soudem [OBRÁZEK][OBRÁZEK] V. Závěr a náklady řízení