č. j. 54 A 67/2019- 121

Rubrum

Důvodem pro vyloučení úřední osoby pro podjatost (§ 14 odst. 1 správního řádu) je rovněž skutečnost, že úřední osoba, která je pověřená rozhodnout o podaném odvolání, poskytovala v souvislosti s předmětem projednávané věci soukromé poradenské služby obci, jejíž úřad rozhodoval v téže věci jako orgán prvního stupně.

Výrok

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Věry Šimůnkové a soudců Mgr. Josefa Straky a Mgr. Ing. Petra Šuránka ve věci žalobců: a) A. V. bytem X b) Mgr. L. V. bytem X oba zastoupeni advokátem Mgr. Davidem Macháčkem sídlem T. G. Masaryka 108, 272 01 Kladno c) Lenter Finance s.r.o. sídlem Revoluční 1082/8, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 81/11, 150 21 Praha 5 za účasti: Pod Úvalskou cestou z.s. sídlem Pod Úvalskou cestou 452, 250 83 Škvorec zastoupená advokátkou Mgr. Dianou Koťová sídlem U Císařských lázní 368/7, 415 01 Teplice o žalobách proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 7. 2019, č. j. 071697/2019/KUSK- DOP/Hir, takto:

Odůvodnění

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 7. 2019, č. j. 071697/2019/KUSK-DOP/Hir, a rozhodnutí Městského úřadu Úvaly ze dne 9. 1. 2019, sp. zn. MEUV 379/2019, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. II. Žalovaný je povinen zaplatit každému ze žalobců a) a b) do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejich zástupce Mgr. Davida Macháčka na náhradě nákladů řízení částku ve výši 33 181 Kč. III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni c) do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku na náhradě nákladů řízení částku ve výši 3 000 Kč. IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení

I. Vymezení věci 1. Žalobci a) a b) podali společnou žalobu proti v záhlaví označenému rozhodnutí žalovaného. Žalobce c) podal proti témuž rozhodnutí samostatnou žalobu. Krajský soud v Praze usnesením ze dne 31. 1. 2020, č. j. 51 A 37/2019 - 50, a 54 A 67/2019 - 40, spojil řízení o těchto žalobách ke společnému projednání.

2. Napadeným rozhodnutím žalovaný změnil rozhodnutí Městského úřadu Úvaly, odboru investic a dopravy (dále jen „silniční správní úřad“) ze dne 9. 1. 2019, sp. zn. MEUV 379/2019 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Žalovaný na rozdíl od silničního správního úřad deklaroval, že pozemky parc. č. X a X v k. ú. Š. (stejně jako všechny pozemky dále uváděné v tomto rozsudku) nejsou veřejně přístupnou účelovou komunikací podle § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 64/2014 Sb. (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“, viz čl. II bod 3 zákona č. 268/2015 Sb.). II. Obsah podání účastníků a osoby zúčastněné na řízení 3. Žalobci v žalobách předně namítají, že JUDr. Ladislav Hireš, jenž vyhotovil napadené rozhodnutí, měl být z projednávání věci vyloučen pro podjatost, jelikož se účastnil prvotní fáze rozhodovacího procesu, jehož výsledkem je napadené rozhodnutí. Podle žalobců se tato úřední osoba již v roce 2015 podílela jako soukromý dodavatel pro městys Š. na zpracování osvědčení ze dne 25. 3. 2015, č. j. 374/2015/UM, o existenci veřejné účelové komunikace na předmětných pozemcích (dále jen „rozhodnutí ze dne 25. 3. 2015“), které bylo zcela opačné povahy než napadené rozhodnutí. Na podporu tohoto tvrzení žalobci k žalobám přiložili fakturu č. 150042 ze dne 1. 4. 2015 (dále jen „faktura č. 150042“), kterou JUDr. Ladislav Hireš vystavil městysu Š. za poskytnutí služeb spočívajících mj. ve „zpracování osvědčení existence VPÚK“. Žalobci upozorňují, že rozhodnutí ze dne 25. 3. 2015 bylo následně správním soudem zrušeno, přičemž navrhují provedení důkazu spisem Krajského soudu v Praze ve věci sp. zn. 48 A 32/2015. Žalobci a) a b) podotýkají, že námitku podjatosti JUDr. Ladislava Hireše nemohli uplatnit dříve, neboť se o jeho službách pro městys Š. a existenci faktury č. 150042 dozvěděli až po vydání napadeného rozhodnutí. Pro případné prokázání podjatosti JUDr. Ladislava Hireše žalobci dále navrhují výslech bývalého starosty městyse Š. Ing. A. R..

4. Žalobci dále namítají, že napadené rozhodnutí je značně nelogické, nedostatečně odůvodněné a nepřezkoumatelné. Podle žalobců byly splněny všechny znaky, které zákon a judikatura stanoví pro existenci veřejně přístupné účelové komunikace. Žalobci odkazují na usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 13. 10. 2016, č. j. 27 Co 323/2016 - 145, a ze dne 18. 10. 2016, č. j. 22 Co 281/2016 - 123, v nichž měl soud při posuzování předběžné otázky dospět k závěru o existenci veřejně přístupné účelové komunikace na předmětných pozemcích.

5. Žalobci zdůrazňují, že J. R. (vlastník pozemku parc. č. X a bývalý vlastník pozemku parc. č. X – pozn. soudu) v minulosti žádal o zúžení veřejné účelové komunikace, z čehož lze podle nich implicitně dovozovat, že si musel být charakteru předmětné komunikace vědom. Žalobci dále uvádějí, že s obecným užíváním této komunikace souhlasil již předchozí vlastník pozemku parc. č. X společnost ZÁMECKÁ ZAHRADA s.r.o., resp. společnost ZÁMECKÁ ZAHRADA – bytové domy s.r.o. Skutečnost, že byl s obecným užíváním předmětného pozemku udělen souhlas, podle žalobců potvrzuje i stavební povolení vydané Městským úřadem Brandýs nad Labem – Stará Boleslav jako speciálním stavebním úřadem dne 6. 4. 2007, č. j. K/90088/06/SU/Bul (dále jen „stavební povolení ze dne 6. 4. 2007“), a kolaudační souhlas vydaný týmž správním orgánem dne 13. 9. 2013, č. j. 150/44075/2013 (dále jen „kolaudační souhlas ze dne 13. 9. 2013“). Žalobci rovněž upozorňují, že veřejná účelová komunikace byla územním rozhodnutím Městského úřadu Úvaly ze dne 18. 8. 2005, č. j. K/1757/05/SU/Bul, určena k dopravní obslužnosti celé zástavby. Podle žalobců tak J. R. nabyl pozemku parc. č. X s vědomím toho, že bude nutné veřejnou účelovou komunikaci realizovat.

6. Žalobci dále namítají, že komunikace představuje jedinou přístupovou cestu k pozemkům blíže neurčeného okruhu osob, a proto považují za splněný i požadavek nutné komunikační potřeby. Žalobci uvádějí, že případným zamítavým rozhodnutím by byl přístup k dotčeným pozemkům znemožněn.

7. Podle žalobců předmětná komunikace představuje koridor ze zámkové dlažby, který je v terénu jednoznačně identifikovatelný co do rozlišitelnosti v okolním prostoru a jeví známky toho, že je užíván jako dopravní cesta. Žalobci podotýkají, že takto byla komunikace po provedeném místním šetřením i zkolaudována kolaudačním souhlasem ze dne 13. 9. 2013. Žalobci konečně uvádějí, že tato dopravní cesta rovněž slouží zákonnému účelu ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.

8. Žalovaný s podanými žalobami nesouhlasí a navrhuje jejich zamítnutí. Ve vyjádření k žalobám uvádí, že námitka podjatosti úřední osoby mohla být uplatněna pouze v probíhajícím správním řízení, přičemž žalobci ji mohli uplatnit již v roce 2018. Žalovaný obsáhle cituje z vyjádření JUDr. Ladislava Hireše, který odkazuje na § 14 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 176/2018 Sb. (dále jen „správní řád“) a zdůrazňuje, že k účastníkům správního řízení nebyl v žádném poměru a městysu Š. poskytoval pouze metodickou pomoc jako nezávislý právník. Žalovaný dále uvádí, že k pozemkům parc. č. X a X byla ve prospěch omezeného okruhu osob zřízena služebnost cesty, z čehož lze dovodit, že nebyl udělen souhlas vlastníka s jejich obecným užíváním. Žalovaný rovněž upozorňuje, že v minulosti udělený konkludentní souhlas vlastníka s obecným užíváním může po určité době zaniknout, např. neužíváním komunikace veřejností. Závěrem žalovaný podotýká, že žalobci se mohou domáhat povolení nezbytné cesty podle § 1029 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“).

9. Na vyjádření žalovaného reagovali žalobci a) a b) replikou, ve které s odkazem na vyjádření Ministerstva dopravy ze dne 30. 12. 2019, sp. zn. 84/2019-120-STSP/10, upozorňují, že napadené rozhodnutí dosud v důsledku chybného doručování nenabylo právní moci, a proto by mělo být zrušeno. Žalobci na podporu své argumentace o existenci veřejné účelové komunikace odkazují na rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 11. 2017, č. j. 143626/2017/KUSK (dále jen „rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 11. 2017“). Argumentaci žalovaného stran podjatosti úřední osoby JUDr. Ladislava Hireše považují žalobci a) a b) za ryze účelovou.

10. Osoba zúčastněná na řízení jakožto vlastník pozemku parc. č. X ve svém vyjádření k žalobě žalobců a) a b) uvádí, že žalobní tvrzení neodůvodňují podjatost JUDr. Ladislava Hireše. Osoba zúčastněná dále zdůrazňuje, že pro posouzení toho, zda vlastník komunikace udělil souhlas s jejím obecným užíváním, jsou rozhodné skutečnosti v době, kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace, přičemž odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2018, sp. zn. II. ÚS 268/06. Osoba zúčastněná podotýká, že veškeré skutečnosti, jež žalobci a) a b) uvádějí na podporu svého závěru o existenci veřejně přístupné účelové komunikace, se týkají doby, kdy se na daném místě žádná pozemní komunikace nenacházela. Podle osoby zúčastněná tak neobstojí tvrzení žalobců a) a b), že J. R. (právní předchůdce osoby zúčastněné na řízení – pozn. soudu) nebo jeho právní předchůdci souhlasili s obecným užíváním předmětné komunikace. Dále upozorňuje, že stavbu komunikace realizoval právě až J. R., takže případné záměry jeho právních předchůdců nejsou pro určení charakteru komunikace podstatné. K otázce nutné komunikační potřeby osoba zúčastněná uvádí, že v době vzniku účelové komunikace, kdy v dané lokalitě ještě neexistoval rodinný dům žalobců a) a b), byl příjezd k jejich pozemku zajištěn přes pozemky žalobkyně c) z ulice X, které však byly následně zastavěny černými stavbami. Podle osoby zúčastněné tak vznikla nutná komunikační potřeba až v době, kdy dal již J. R. žalobcům a) a b) jasně najevo, že s obecným užíváním komunikace nesouhlasí. Závěrem osoba zúčastněná podotkla, že pozemek parc. č. X nejeví žádné známky toho, že by se na něm nacházela veřejně přístupná účelová komunikace, jelikož se zde nacházel pouze travnatý pruh, který však byl po provedení stavebních prací žalobkyní c) zničen. III. Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu 11. Soud ověřil, že žaloby byly podány včas, osobami k tomu oprávněnými a splňují všechny formální náležitosti na ně kladené. Ačkoliv žalobci ve správním řízení nevyčerpali řádné opravné prostředky, jsou žaloby přípustné, jelikož prvostupňové rozhodnutí bylo na újmu jejich práv změněno k opravnému prostředku jiných účastníků správního řízení [srov. § 68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)].

12. Soud pro úplnost poznamenává, že si je vědom toho, že osoba zúčastněná na řízení vyjádřila svou vůli uplatňovat práva podle § 34 odst. 3 s. ř. s. až v podání doručeném soudu prostřednictvím datové schránky její zástupkyně dne 27. 2. 2020, tedy po uplynutí dvoutýdenní lhůty stanovené výzvou ze dne 14. 1. 2020. Tato výzva byla vyvěšena na úřední desce soudu dne 15. 1. 2020, přičemž podle § 50l zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“) ve spojení s § 42 odst. 5 s. ř. s. byla případným osobám zúčastněným na řízení doručena desátým dnem po dni vyvěšení (kterým však byla sobota 25. 1. 2020, a proto se okamžik doručení posunul na pondělí 27. 1. 2020), takže poslední den lhůty, ve které bylo možné učinit oznámení o uplatnění práva osoby zúčastněné na řízení, připadl na pondělí 10. 2. 2020. Soud nicméně shledal, že spolku Pod Úvalskou cestou z. s. jakožto vlastníkovi jednoho z dotčených pozemků měla být výzva k uplatnění práv osoby zúčastněné na řízení doručena adresně, jelikož meritorní rozhodnutí soudu se může závažným způsobem dotýkat jejích práv a zájmů [srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 5. 8. 2010, č. j. 7 Afs 6/2010 - 201, č. 2485/2012 Sb. NSS, a usnesení NSS ze dne 21. 12. 2011, č. j. 1 As 115/2011 - 168, č. 2596/2012 Sb. NSS, bod 15]. Vzhledem k tomu nelze přičítat k tíži osoby zúčastněné na řízení, že na výzvu soudu k uplatnění svých práv v dvoutýdenní lhůtě, která jí byla doručena pouze prostřednictvím úřední desky soudu podle § 42 odst. 4 s. ř. s., nereagovala včas. IV. Skutková zjištění ze správního spisu 13. Ze správního spisu zjistil soud následující pro věc relevantní skutečnosti:

14. Dne 9. 3. 2015 byla Úřadu městyse Š. postoupena žádost žalobkyně c) o deklaraci existence veřejné účelové komunikace na pozemních parc. č. X a X. Žalobkyně c) žádost odůvodnila tím, že vlastník předmětných pozemků J. R. brání přístupu a příjezdu k jejím pozemkům parc. č. X, X, X a X. Žalobkyně c) k žádosti přiložila: - stavební povolení ze dne 6. 4. 2007, - územní rozhodnutí Městského úřadu Úvaly ze dne 17. 8. 2006, č. j. K/4254/06/SU/Bul, - územní rozhodnutí Městského úřadu Úvaly ze dne 30. 6. 2009, č. j. K/6240/08/SU/Bul.

15. Součástí správního spisu je rozhodnutí Úřadu městyse Š. ze dne 6. 8. 2014, č. j. 870/14/UM (dále jen „rozhodnutí ze dne 6. 8. 2014“), jímž byl na žádost J. R. jednak omezen veřejný přístup na účelovou komunikaci na pozemku parc. č. X, jednak jím bylo deklarováno, že tato účelová komunikace se nachází v uzavřeném prostoru stavebního areálu P. U. C., a proto je přístupná pouze v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník uzavřeného prostoru. V odůvodnění Úřad městyse Š. uvedl, že uzavřený prostor je oploceným stanovištěm souboru zčásti nedokončených řadových domů a dalších s nimi souvisejících staveb a přípojek inženýrských sítí. Vstup do areálu je omezen pouze pro oprávněné osoby ostrahou a bránou, která se po ukončení denního pracovního provozu uzavírá. Dále uvedl, že zájmem vlastníka komunikace je, aby po dobu trvání výstavby zůstal areál veřejnosti nepřístupný z důvodu zajištění bezpečnosti osob, ochrany majetku a prevence škod. Podle Úřadu městyse Š. vlastník komunikace předpokládá, že veřejný přístup bude omezen pouze dočasně, jelikož cílovým záměrem je převést komunikaci do režimu veřejně přístupné účelové komunikace podle § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích.

16. Následně Úřad městyse Š. vydal rozhodnutí ze dne 25. 3. 2015, č. j. 374/2015/UM, označené jako „Osvědčení existence veřejně přístupné účelové komunikace podle § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, na pozemcích parc. č. X a X v k. ú. Š.“ (dále souhrnně jen „rozhodnutí ze dne 25. 3. 2015“), jímž vyhověl žádosti žalobkyně c) o deklaraci existence veřejné účelové komunikace na pozemních parc. č. X a X podle § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích. Rozhodnutí ze dne 25. 3. 2015 vyhotovil starosta obce Š. Ing. A. R.. V odůvodnění uvedl, že rozhodnutí ze dne 6. 8. 2014 je nicotné, trpí závažnými právními vadami, a proto se Úřad městyse Š. „necítí být nijak tímto rozhodnutím vázán“. Dále konstatoval, že oba pozemky jsou v katastru nemovitostí evidovány pod způsobem využití jako ostatní komunikace. Skutečnost, že se na předmětných pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace, podle Úřadu městyse Š. vyplývá ze stavebního povolení ze dne 6. 4. 2007 a kolaudačního souhlasu ze dne 13. 9. 2013.

17. Proti rozhodnutí ze dne 25. 3. 2015 podal J. R. správní žalobu, kterou Krajský soud v Praze usnesením ze dne 11. 5. 2015, č. j. 48 A 32/2015 - 40, odmítl a věc postoupil k vyřízení žalovanému. Rozhodnutím ze dne 20. 8. 2015 žalovaný rozhodnutí ze dne 25. 3. 2015 zrušil a věc vrátil Úřadu městyse Š. k novému projednání.

18. J. R. ve vyjádření ze dne 27. 1. 2016 namítal, že režim užívání předmětné komunikace byl již závazně určen rozhodnutím ze dne 6. 8. 2014, přičemž uplatnil námitku podjatosti úřední osoby Ing. A. R., jakož i celého Úřadu městyse Š.. J. R. dále namítal, že ve stejné věci bylo pod č. j. 586/2015/UM (zřejmě myšleno sp. zn. – pozn. soudu) u téhož správního orgánu zahájeno správní řízení o totožné žádosti žalobkyně c).

19. V průběhu řízení se vyjádřila řada vlastníků pozemků sousedících s pozemky parc. č. X a X, kteří s deklarací existence veřejně přístupné účelové komunikace nesouhlasili a namítali, že mají příjezd zajištěn na základě věcného břemene zřízeného při koupi pozemků. V. a L. H. upozornili, že při koupi pozemků byli seznámeni s rozhodnutím ze dne 6. 8. 2014 a pokud by byla komunikace veřejná, nebylo by nutné věcné břemeno zřizovat. Dále uvedli, že tento stav jim vyhovuje, protože jim zajišťuje nerušené užívání jejich nemovitostí, přičemž považují za správné, že příjezd byl uzavřen bránou, kterou však v posledních měsících někdo otevřel. D. S. a manželé W. namítali, že pozemek parc. č. X, který lemuje pozemek parc. č. X, nemůže být účelovou komunikací, jelikož se jedná o pruh osázený ochrannou zelení.

20. Dne 7. 3. 2016 vydal Úřad městyse Š. rozhodnutí, jímž opakovaně s odkazem na stavební povolení ze dne 6. 4. 2007 a kolaudační souhlas ze dne 13. 9. 2013 deklaroval existenci veřejně přístupné účelové komunikace na pozemních parc. č. X a X. Proti tomuto rozhodnutí podal odvolání mj. J. R., který zejména namítal existenci překážky věci pravomocně rozhodnuté ve vztahu k rozhodnutí ze dne 6. 8. 2014, překážku litispendence ve vztahu k řízení vedeném pod sp. zn. 586/2015/UM a podjatost Ing. A. R., o které dosud nebylo rozhodnuto. Podle prvostupňového rozhodnutí bylo rozhodnutí Úřadu městyse Š. ze dne 7. 3. 2016 zrušeno rozhodnutím žalovaného ze dne 24. 6. 2016 (stejnopis tohoto zrušujícího rozhodnutí však není součástí předloženého správního spisu).

21. Dne 11. 9. 2016 vydal Úřad městyse Š. další rozhodnutí, jímž deklaroval existenci veřejně přístupné účelové komunikace. Rozhodnutím žalovaného ze dne 20. 3. 2017 bylo předmětné rozhodnutí zrušeno a věc byla vrácena k novému projednání. Usnesením žalovaného ze dne 10. 4. 2014 byl Ing. A. R. vyloučen z projednávání a rozhodování věci pro podjatost. Usnesením žalovaného ze dne 12. 6. 2017 byl z důvodu systémové podjatosti Úřadu městyse Š. projednáním věci pověřen silniční správní úřad.

22. J. R. ve vyjádření ze dne 6. 10. 2017 uvedl, že na pozemku parc. č. X nikdy nebyla žádná komunikace postavena, jelikož se od počátku jednalo o pruh zeleně, který odděluje pozemek parc. č. X od sousedních pozemků. J. R. zdůraznil, že tento pozemek byl po zahájení správního řízení zasažen nepovolenou stavební činností, kdy na sousedních pozemcích došlo k výstavbě černých staveb. Dále uvedl, že předmětné pozemky nabyl dne 16. 5. 2013 jako oplocené staveniště s nápisem „staveniště vstup zakázán“. Cesta ze zámkové dlažby byla dokončena až v roce 2013 a následně probíhalo dokončování jednotlivých domů, nikdo jiný v té době pozemky neužíval. J. R. podotkl, že před prodejem nemovitostí pro jistotu požádal o určení, že se předmětná cesta nachází v uzavřeném areálu, čemuž bylo vyhověno rozhodnutím ze dne 6. 8. 2014. Vysvětlil, že noví vlastníci sousedních pozemků užívají cestu na základě věcných břemen, přičemž širší veřejností nebyla komunikace nikdy užívána. J. R. dále uvedl, že žalobkyně c) předmětnou cestu začala užívat až poté, co na podzim roku 2015 vybudovala základové desky na svých pozemcích lemujících ulici U. P., čímž si sama znemožnila přístup ke svým dalším pozemkům. J. R. rovněž zdůraznil, že nikdy nedal souhlas s obecným užíváním komunikace. Má za to, že takový souhlas nemohl udělit ani žádný z jeho právních předchůdců (společnost ZÁMECKÁ ZAHRADA s.r.o. a společnost ZÁMECKÁ ZAHRADA – bytové domy s.r.o.), jelikož k případnému veřejnému užívání cesty mohlo dojít nejdříve poté, co se jejím vlastníkem stal on sám. Podle J. R. jsou původní plány předchozích vlastníků pozemku parc. č. X pro posouzení věci zcela irelevantní, protože původní projekt nebyl v celku nikdy zrealizován. Závěrem J. R. upozornil, že příjezdová brána byla v listopadu roku 2016 neznámým pachatelem zničena, a proto ji nelze v současné době uzavřít, přičemž vlivem stavební činnosti žalobkyně c) došlo k podemletí cesty a rozkopání trávníkového pásu, což si vyžádalo investici ve výši 500 000 Kč. Následně byla na předmětných pozemcích umístěna otevíratelná brána a dopravní značka „zákaz vjezdu“ s dodatkovou tabulí „Mimo rezidentů ulice Pod Úvalskou cestou“.

23. Dne 15. 1. 2018 vydal silniční správní úřad rozhodnutí, jímž deklaroval existenci veřejně přístupné účelové komunikace na pozemcích parc. č. X a X. Rozhodnutím ze dne 31. 7. 2018 žalovaný toto rozhodnutí opět zrušil a věc vrátil silničnímu správnímu úřadu k novému projednání.

24. Žalobce a) ve vyjádření ze dne 24. 9. 2018 uvedl, že není známo, kdy došlo k pravomocnému „zúžení užívání“ předmětné komunikace, jelikož v řízení předcházejícímu vydání rozhodnutí ze dne 6. 8. 2014, nebyli obesláni všichni účastníci řízení. Žalobce a) dále argumentoval rozhodnutím žalovaného ze dne 27. 11. 2017 a usnesením Krajského soudu v Praze ze dne 13. 10. 2016, č. j. 27 Co 323/2016 - 145, z nichž dovozoval, že se na předmětných pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace.

25. Následně silniční správní úřad vydal prvostupňové rozhodnutí, jímž opětovně deklaroval existenci veřejně přístupné účelové komunikace na pozemcích parc. č. X a X. V odůvodnění vycházel zejména z usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 13. 10. 2016, č. j. 27 Co 323/2016 - 145, a ze dne 18. 10. 2016 č. j. 22 Co 281/2016 - 123, přičemž upozornil, že tato rozhodnutí otázku právní povahy komunikace s konečnou platností neřešila. Silniční správní úřad konstatoval, že původní vlastník určil pozemky parc. č. X a X k dopravní obsluze všech pozemků v dané lokalitě, čehož si musel být jejich současný vlastník J. R. vědom. Podle silničního správního úřadu byla rovněž prokázána nutná komunikační potřeba, jelikož sousední nemovitosti, jejichž vlastníci nemají k předmětné komunikaci zřízeno věcné břemeno, jinak obsluhovat nelze.

26. Proti tomuto rozhodnutí podalo odvolání celkem šest účastníků řízení, mj. i J. R., jenž zejména namítal existenci překážky věci pravomocně rozhodnuté a nepřezkoumatelnost prvostupňového rozhodnutí. Dále argumentoval tím, že na pozemku parc. č. X se nikdy nenacházela dopravní cesta, že pozemek parc. č. X nikdy nezačal sloužit obecnému užívání, že k případnému obecnému užívání nebyl nikdy udělen byť konkludentní souhlas, a že nebyla prokázána nutná komunikační potřeba.

27. Dne 1. 7. 2019 vydal žalovaný napadené rozhodnutí, jímž změnil prvostupňové rozhodnutí tak, že pozemky parc. č. X a X nejsou veřejně přístupnou účelovou komunikací. V odůvodnění uvedl, že vydáním stavebního povolení ze dne 6. 4. 2007, rozhodnutí Městského úřadu Úvaly ze dne 13. 3. 2009, č. j. K/578308/SU/Bul, kolaudačního souhlasu Městského úřadu Úvaly 16. 9. 2013 a kolaudačního souhlasu ze dne 13. 9. 2013 byla založena překážka litispendence, která znemožňovala vést řízení ve věci již pravomocně ukončené. Podle žalovaného byl kolaudační souhlas ze dne 13. 9. 2013 vydán věcně nepříslušným správním orgánem, a proto se jedná o nicotné rozhodnutí. Z těchto rozhodnutí žalovaný dovodil, že pozemky parc. č. X a X nebyly jejich původním vlastníkem určeny k obecnému užívání. Žalovaný dále podotknul, že na těchto pozemcích váznou věcná břemena cesty, což vylučuje případný souhlas vlastníka pozemků s jejich obecným užíváním. Odvolací námitka překážky věci rozhodnuté byla podle žalovaného „činěna v rozporu s procesní úpravou“, a proto ji neshledal důvodnou. V. Průběh jednání a výsledky dokazování 28. Při jednání účastníci setrvali na svých stanoviscích a shrnuli jejich podstatné body.

29. Soud dále provedl důkaz kopií faktury č. 150042, z jejíhož obsahu zjistil, že byla vystavena dne 1. 4. 2015 JUDr. Ladislavem Hirešem, který vyúčtoval městysu Š. částku 5 445 Kč za poskytnutí „odborné poradenské a konzultační služby“ spočívající v „osobním jednání na úřadu/konzultaci/cestovném – 4 úkony“ s datem plnění 24. 3. 2015 a „zpracování osvědčení existence VPÚK – 5 úkonů“ s datem plnění 25. 3. 2015.

30. Soud doplnil dokazování svědeckou výpovědí JUDr. Ladislava Hireše (dále též „svědek“ nebo „JUDr. Hireš“), neboť ji považoval za potřebnou ke zjištění skutkového stavu ohledně jeho namítané podjatosti při projednávání a rozhodování věci (srov. § 51 odst. 1 s. ř. s.). Svědek vypověděl, že k žalovanému nastoupil jako zaměstnanec od roku 2017, předtím však působil jako odborný konzultant a školitel. V této souvislosti poskytoval odborné konzultace i městysu Š. na základě příkazní smlouvy, konkrétní období, kdy tak činil, si nepamatoval, bylo to však pouze krátce a na vyžádání tehdejšího starosty. Ten chtěl tehdy v určitém území prohlásit veřejně přístupnou účelovou komunikaci, a tak pro něj svědek zpracoval osvědčení. Na tuto skutečnost svědek starostu upozorňoval. Činil tak na základě objednávky, starosta mu pouze ukázal místo, kde měla komunikace být, svědek však neměl žádné konkrétní listiny. K povaze tohoto osvědčení svědek zdůraznil, že se osvědčuje podle § 142 odst. 2 s odkazem na § 155 správního řádu vztah, o němž nejsou důvodné pochybnosti, ale v osvědčení by mělo být uvedeno, že jej lze napadnout, pokud by se například vlastník domníval, že komunikace není veřejnou. Jednalo se o jediný případ, kdy svědek spolupracoval s městysem Š., nevedl žádná správní řízení. Svědek toliko připravil podklad, na základě kterého starosta vydal osvědčení a podepsal ho. Starosta mu nedal žádné podklady pro přípravu osvědčení a chtěl doporučit další postup, svědek ho poučil, že bude- li osvědčení napadeno, bude vedeno správní řízení, a poté už ho starosta nekontaktoval. K dotazu, zda později, když působil u žalovaného, poznal připravené osvědčení, svědek přisvědčil, že svou formulaci v osvědčení poznal. Současně upozornil, že účastníci měli namítnout, domnívali-li se, že je podjatý. Vůči němu však žádná podjatost namítána nebyla. On sám neměl se správním řízením co do činění, neboť jím připravené osvědčení nebylo součástí správního řízení, které jako úřední osoba přezkoumával. On sám svou podjatost nikdy necítil, jinak by se vyloučil, ostatně při nástupu k žalovanému tamnímu řediteli sdělil, že kdyby se případ týkal jeho osoby, navrhne své vyloučení. V tomto případě se s daným správním řízením nesetkal, opětovně přitom poukázal na rozdíl mezi osvědčením podle § 155 správního řádu a mezi správním řízením, s nímž neměl nic společného. Nikdy se nesetkal s jinými účastníky řízení vyjma tehdejšího starosty Š.. Vyloučil, že by svou účast na přípravě podkladů pro osvědčení vnímal jako účast na řízení, v opačném případě by šlo o zásadní rozpor se zásadami správního řádu. Opětovně zdůraznil rozdíl mezi opatřením a správním řízením, kde se rozhoduje o právech a povinnostech.

31. Svědkovi byla při výslechu předložena kopie faktury č. 150042, přičemž svědek potvrdil, že je to jím vystavená faktura a že odpovídá provedeným úkonům dle příkazního vztahu. K dotazu na fakturovanou položku konzultace svědek sdělil, že šlo právě o ten případ, kdy mu tehdejší starosta ukázal dané místo a poskytl mu první informace k tomu, svědek pak postupoval na základě starostova zadání.

32. Soud dále doplnil dokazování e-mailem pracovnice městyse Š. ze dne 7. 6. 2021 (zaslaném k žádosti soudu na pracovní e-mail pověřeného člena senátu Mgr. Josefa Straky), v němž na dotaz soudu k počtu rozhodnutí týkajících se veřejných účelových komunikací za rok 2015 bylo sděleno, že „[v] archivu obecního úřadu Městysu Š. jsme bohužel nenašli žádné rozhodnutí týkající se deklarace VPÚK. Našli jsme pouze Osvědčení existence VPÚK na pozemcích X a X, které Vám zasílám v příloze.“ Dokumentem zaslaným v příloze pak bylo rozhodnutí Úřadu městyse Š. rozhodnutí ze dne 25. 3. 2015 označené jako „Osvědčení existence veřejně přístupné účelové komunikace podle § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, na pozemcích parc. č. X a X v k. ú. Š.“, jež rovněž bylo součástí předaného správního spisu (viz specifikace v bodě 16 výše).

33. Soud dále doplnil dokazování také usnesením Krajského soudu v Praze (dále jen „odvolací civilní soud“ pro odlišení téhož soudu coby soudu správního v nyní posuzované věci) ze dne 18. 10. 2016 č. j. 22 Co 281/2016 - 123, jelikož jeho kopie založená ve správním spisu byla zčásti nečitelná. V dané věci rozhodoval odvolací civilní soud o odvolání J. R. proti usnesení Okresního soudu Praha – východ ze dne 6. 5. 2016, č. j. 6 C 146/2016 - 76, jímž byla zamítnuta jeho žaloba z rušené držby proti žalovaným M. a L. P.. Odvolací civilní soud změnil odvoláním napadené usnesení pouze ve výroku o nákladech řízení a ve zbytku jej potvrdil. V odůvodnění svého usnesení Krajský soud v Praze konstatoval, že „otázku charakteru komunikace s konečnou platností neřešil, neboť řízení o této žalobě má povahu provizorní a řešení otázky komu náleží subjektivní právo, eventuelně jak a kým je omezeno, je vyhrazeno řízení petitornímu“, přičemž dále uvedl „předložené listiny nasvědčují tomu, že pozemky žalobce mohou být skutečně předmětem obecného užívání, z něhož žalovaní odvozují své právo k jejich užívání a nelze tak hovořit o svémocném zásahu žalovaných, kterým by úplně znemožnili nebo podstatně ztížili žalobci výkon jeho práv k předmětným pozemkům.“ 34. Soud dále zopakoval důkaz usnesením odvolacího civilního soudu (Krajského soudu v Praze) ze dne 13. 10. 2016 č. j. 27 Co 323/2016 - 145, jehož kopie je založena ve správním spisu. V dané věci rozhodoval odvolací civilní soud o odvolání J. R. proti usnesení Okresního soudu Praha – východ ze dne 6. 5. 2016, č. j. 4 C 104/2016 - 76, jímž byla zamítnuta jeho žaloba z rušené držby proti žalovanému L. K. Krajský soud v Praze napadené usnesení zcela potvrdil. Odůvodnění svého usnesení odvolací civilní soud založil především na úvaze, že žalovanému v předmětné věci (L. K.) by bylo možno přičítat rušení držby leda tehdy, pokud by šlo o rušení přímé, nicméně žalovaný L. K. byl pouze objednatelem stavebních prací, v jejichž realizaci žalobce J. R. spatřoval rušení držby, čili žalovaný L. K. neingeroval do logistiky zhotoveného díla. Doplňujícím argumentem byl poznatek, že právní předchůdce J. R. uzavřel s obcí smlouvu o smlouvě budoucí darovací, na jejímž základě měly být dotčené pozemky převedeny obci k obecnému užívání, a tedy komunikace na nich by měla sloužit k pozemkům žalovaného L. K.. Odvolací civilní soud dále konstatoval, že „[i] přes to, že veřejná účelová komunikace doposud nebyla správním úřadem deklarována, tuto funkci předmětné nemovitosti žalobce plnit od počátku měly a také plní i od začátku. Okolnost, že rovněž za předmětné nemovitosti žalobce při nabývání části celku původního funkčně propojeného areálu „Zámecká zahrada“ uhradil kupní cenu, není právně významná. V době, kdy žalobce předmětné pozemky od insolvenčního správce předchůdce kupoval, mu byl znám plán původního vlastníka s pozemky tvořícími areál (včetně předmětných nemovitostí), tedy vybudování jednotného komplexu bytových a rodinných domů; musel mu být znám jeho rozsah i to, že odkupuje pouze část pozemků, které měly být do tohoto původního komplexu zahrnuty. Jestliže se proto žalobce žalobou ve své podstatě snaží zamezit žalovanému jako vlastníku sousedního pozemku, v užívání komunikace, která měla dle původního projektu areálu sloužit i jemu, zneužívá svého postavení vlastníka předmětných nemovitostí. Jeho jednání tak není způsobilé požívat právní ochrany.“ 35. Provedení důkazu celými soudními spisy ve věcech sp. zn. 22 Co 281/2016 a 27 Co 323/2016 považoval soud za nadbytečné.

36. Kolaudační souhlas ze dne 13. 9. 2013 a rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 11. 2017 jsou součástí správního spisu, a proto jimi nebylo nutné provádět dokazování při jednání.

37. Pokud jde o navržený výslech Ing. A. R., tento svědek se z jednání ze zdravotních důvodů včas omluvil. Soud shledal, že rozhodné skutečnosti týkající se namítané podjatosti JUDr. Ladislava Hireše byly dostatečně prokázány výslechem a kopií faktury č. 150042, proto původně zamýšlený výslech Ing. R. shledal již za nadbytečný a od jeho provedení upustil.

38. Soud rovněž neprovedl dokazování spisem Městského soudu v Praze ve věci sp. zn. MSPH 88 INS 15715/2010 a územním rozhodnutím Městského úřadu Úvaly ze dne 18. 8. 2005, č. j. K/1757/05/SU/Bul, jelikož neshledal, že by tyto důkazy měly relevantní souvislost s předmětem řízení. VI. Posouzení věci soudem 39. Soud vycházel při přezkumu žalobami napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Soud napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.), v tomto případě však shledal i existenci vady, ke které byl povinen přihlédnout z úřední povinnosti. VI. a) Vada zkoumaná i bez návrhu – překážka věci rozhodnuté 40. Jádrem sporu je v posuzované věci otázka, zda se na pozemcích parc. č. X a X nachází veřejně přístupná účelová komunikace podle § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích.

41. Podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích „[ú]čelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Příslušný silniční správní úřad obecního úřadu obce s rozšířenou působností může na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s Policií České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka […].

42. Podle odst. 2 téhož ustanovení „[ú]čelovou komunikací je i pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Tato účelová komunikace není přístupná veřejně, ale v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu. V pochybnostech, zda z hlediska pozemní komunikace jde o uzavřený prostor nebo objekt, rozhoduje příslušný silniční správní úřad.

43. Soud se nejprve zabýval překážkou věci rozhodnuté (rei iudicatae, resp. administratae), která představuje jednu z negativních podmínek řízení, k níž je nutné přihlížet i nad rámec uplatněných žalobních bodů (srov. § 75 odst. 2 větu první s. ř. s. ve spojení s rozsudky NSS ze dne 31. 8. 2004, č. j. 2 Afs 45/2003 - 118, č. 402/2004 Sb. NSS, ze dne 10. 2. 2011, č. j. 9 As 67/2010 - 74, a ze dne 4. 7. 2018, č. j. 5 Azs 54/2018 – 22, bod 14). Opodstatněnost překážky věci rozhodnuté vycházející ze zásady ne bis in idem (ne dvakrát o tomtéž) vyzdvihl Ústavní soud v usnesení ze dne 28. 7. 2008, sp. zn. II. ÚS 1500/08, takto: „obecná procesní zásada non bis in idem, jíž lze dovodit z principu materiální právní moci, je jednou ze základních zásad rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob jak soudy, tak i správními orgány. Zahrnuje v sobě i nezměnitelnost rozhodnutí, tj. nenarušitelnost vzniklých, změněných nebo zaniklých hmotněprávních subjektivních oprávnění a povinností“.

44. Pro posuzovanou věc je podstatné, že právní povaha pozemku parc. č. X byla již před zahájením správního řízení o určení právního vztahu podle § 142 odst. 1 správního řádu závazně určena rozhodnutím ze dne 6. 8. 2014. Obecně platí, že rozhodnutí o určení právní povahy pozemku, resp. způsobu jeho užívání je jakožto rozhodnutí týkají se věci (tzv. rozhodnutí in rem) závazné pro každého, a to i pro případného právního nástupce vlastníka předmětného pozemku (srov. § 73 odst. 2 správního řádu). Rozhodnutím ze dne 6. 8. 2014 byl jednak omezen veřejný přístup na účelovou komunikaci podle § 7 odst. 1 věty druhé zákona o pozemních komunikacích, jednak jím bylo deklarováno, že se tato účelová komunikace nachází v uzavřeném prostoru podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Jakkoliv může výrok zmiňovaného rozhodnutí působit vnitřně rozporně, jelikož směšuje dva odlišné způsoby rozhodnutí o účelové komunikaci (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 8. 2. 2018, č. j. 9 A 332/2014 - 132), soudu v tomto řízení nepřísluší přezkoumávat jeho zákonnost. Soud zároveň zdůrazňuje, že zmiňované rozhodnutí zjevně nevykazuje vady tak vysoké intenzity, aby jej bylo možno bez dalšího prohlásit za nicotné. Jedná se tedy o platně vydaný (nezrušený) závazný správní akt, k jehož existenci je třeba přihlížet. Rozhodnutím ze dne 6. 8. 2014 tudíž byla založena překážka věci rozhodnuté ve vztahu k pozdějším žádostem o určení právní povahy pozemku parc. č. X ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích [srov. § 48 odst. 2 a § 66 odst. 1 písm. e) správního řádu]. Soud podotýká, že závazné určení právní povahy účelové komunikace na pozemku parc. č. X, obsahuje toliko výrok rozhodnutí 6. 8. 2014, nikoliv jeho odůvodnění, které spojuje důvody omezení veřejného přístupu s probíhající výstavbou areálu Pod Úvalskou cestou (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 14. 7. 2015, č. j. 8 As 141/2012 - 57, č. 3268/2015 Sb. NSS).

45. Způsob, jakým je třeba přistupovat k opakované žádostí o určení právní povahu pozemku ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích, popsal výstižně Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích v rozsudku ze dne 10. 4. 2013, č. j. 52 A 67/2012 - 38, č. 2939/2014 Sb. NSS, následovně: „[P]rvním předpokladem pro to, aby správní orgán mohl o žádosti podle § 142 správního řádu rozhodnout deklaratorním způsobem, je podmínka, že žadatel prokáže nezbytnost takového rozhodnutí pro uplatnění jeho práv, přičemž jedná-li se o opětovné rozhodnutí o témže právním vztahu, pak kumulativně přistupuje druhá podmínka, a to podmínka povinnosti tvrzení a následně povinnosti prokázání nových skutečností, které odůvodňují změnu v posouzení právního vztahu. Právě splnění této posledně uvedené podmínky tvrzení a prokázání změny poměrů je způsobilé prolomit překážku řízení tzv. věci rozhodnuté (,res iudicata‘) ve smyslu procesněprávním a právní jistotu ostatních účastníků právního vztahu či ostatních osob dotčených na svých právech představovanou právní mocí rozhodnutí ve smyslu hmotněprávním. S ohledem na skutečnost, že vydání rozhodnutí se upíná k určitému datu, je zcela zjevné, že tyto okolnosti musí být okolnostmi, jež nastaly po vydání napadeného rozhodnutí. Pokud by se snad jednalo o významné faktické okolnosti existující již v době vydání původního deklaratorního rozhodnutí, které žadatel nemohl uplatnit, pak bylo na místě využití mimořádných opravných prostředků, které nabízí správní řád, a to konkrétně podání žádosti na obnovu řízení podle § 100 odst. 1 správního řádu. Zaměřil-li tedy správní orgán svoji pozornost na to, zda je vůbec tvrzena a následně prokázána změna poměrů (,clausula rebus sic stantibus‘) v některém ze znaků definujících veřejně přístupnou účelovou komunikaci, pak správně vystihl podstatu možného opětovného deklarování právního vztahu ve smyslu § 142 odst. 1 správního řádu“ (zvýraznění doplněno soudem). Ve vztahu k nyní posuzované věci soud neshledal žádný důvod, aby se od závěrů citované judikatury odchýlil.

46. Z uvedeného vyplývá, že pro prolomení překážky věci rozhodnuté založené rozhodnutím ze dne 6. 8. 2014 musela žalobkyně c) tvrdit a prokázat (srov. § 142 odst. 3 ve spojení s § 141 odst. 4 správního řádu) nové skutečnosti nastalé po vydání tohoto rozhodnutí, který by odůvodňovaly změnu v posouzení právní povahy účelové komunikace na pozemku parc. č. X. Žalobkyně c) jakožto žadatel o deklaraci veřejně prospěšné účelové komunikace v průběhu řízení před správními orgány změnu poměrů ve vztahu k předmětné komunikaci neprokázala, ba dokonce ani ve své žádosti o deklaraci existence veřejné účelové komunikace vznik žádné nové skutečnosti netvrdila. Soud netvrdí, že ke změně poměrů, které by odůvodňovaly odlišné posouzení právní povahy komunikace na pozemku parc. č. X, nemohlo ve skutečnosti dojít. Není nicméně úlohou soudu, aby za navrhovatele domýšlel případné argumenty pro prolomení překážky věci rozhodnuté, resp. aby namísto správních orgánů prováděl ve vztahu k této okolnosti dokazování (srov. § 141 odst. 4 větu druhou správního řádu).

47. Soud nepřehlédl, že J. R. jakožto vlastník pozemku parc. č. X v průběhu správního řízení existenci překážky věci rozhodnuté opakovaně namítal, aniž by správní orgány tuto námitku přesvědčivě vypořádaly. Bylo přitom primárně povinností správních orgánů, aby v průběhu celého řízení z moci úřední – tedy i bez námitky účastníka řízení – zkoumaly, zda byly splněny podmínky, za nichž bylo možné rozhodnout ve věci samé, mj. zda o téže věci již nebylo dříve zahájeno řízení (překážka litispendence) nebo zda v téže věci již nebylo vydáno pravomocné rozhodnutí (překážka rei iudicatae). V tomto ohledu soud považuje za zcela absurdní závěr žalovaného, že námitka překážky věci rozhodnuté byla „činěna v rozporu s procesní úpravou“. Obdobně přehlíživá je argumentace Městského úřadu Š. v rozhodnutí ze dne 25. 3. 2015, který si byl sice existence rozhodnutí 6. 8. 2014 vědom, nicméně se jím „pro závažné právní vady“ necítil být vázán. Soud zdůrazňuje, že pravomocné rozhodnutí ze dne 6. 8. 2014 je závazné nejen pro účastníky, ale i pro všechny správní orgány (srov. § 73 odst. 2 správního řádu). Jestliže Úřad městyse Š. dospěl k závěru, že rozhodnutí ze dne 6. 8. 2014 trpí vadou nicotnosti, měl o tom dát podnět příslušnému správnímu orgánu (tj. žalovanému), nikoliv nad rámec svých pravomocí posuzovat otázku nicotnosti sám (srov. § 77 odst. 2 správního řádu). V této souvislosti soud podotýká, že obdobně měl postupovat žalovaný, pokud dospěl k závěru, že vadou nicotnosti trpí kolaudační souhlas ze dne 13. 9. 2013, namísto toho, aby jeho nicotnost prohlásil v rámci odůvodnění napadeného rozhodnutí (srov. str. 6 napadeného rozhodnutí).

48. Nelze se rovněž nepozastavit nad tím, že po celé správní řízení zůstala zcela opomenuta námitka překážky litispendence (tj. překážky probíhajícího řízení, srov. § 48 odst. 1 správního řádu) ve vztahu k řízení žádosti žalobkyně c) vedeném u Úřadu městyse Š. pod sp. zn. 586/2015/UM (viz bod 20 tohoto rozsudku a str. 2-3 odvolání J. R. proti rozhodnutí Úřadu městyse Š. ze dne 7. 3. 2016). S touto námitkou se pak zcela míjí úvaha žalovaného, že překážku litispendence, která bránila opětovnému vedení řízení, založila „konstitutivní rozhodnutí“ (stavební povolení ze dne 6. 4. 2007, rozhodnutí Městského úřadu Úvaly ze dne 13. 3. 2009, č. j. K/578308/SU/Bul, kolaudační souhlas Městského úřadu Úvaly 16. 9. 2013 a kolaudační souhlas ze dne 13. 9. 2013). Nutno podotknout, že pokud by skutečně bylo u některého správního orgánu již zahájeno řízení v téže věci, bylo by na místě řízení o žádosti žalobkyně c) zastavit [srov. § 48 odst. 1 a § 66 odst. 1 písm. e) správního řádu], nikoliv vydat deklaratorní rozhodnutí o neexistenci veřejně přístupné účelové komunikace, jak učinil žalovaný. Žalovaným zmiňovaná rozhodnutí ovšem překážku litispendence (či spíše překážku věci rozhodnuté) ve vztahu k posuzované věci založit ani nemohla, jelikož byla vydána na úseku stavební správy a týkala se zcela odlišného předmětu řízení, než určení právní povahy pozemků parc. č. X a X z hlediska § 7 zákona o pozemních komunikacích. Pokud byla v těchto rozhodnutích řešena právního povaha předmětné komunikace jako předběžná otázka (srov. § 57 správního řádu), nemohlo to mít na rozhodnutí v posuzované věci žádný vliv.

49. S ohledem na výše uvedené soud shledal, že ve vztahu k určení právní povahy pozemku parc. č. X ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích založilo rozhodnutí ze dne 6. 8. 2014 překážku věci rozhodnuté. Řízení o žádosti žalobkyně c) tak nemohlo být vůbec vedeno [srov. § 48 odst. 2 a § 66 odst. 1 písm. e) správního řádu], ledaže by byla řádně tvrzena a prokázána zásadní změna poměrů odůvodňující prolomení této překážky, k čemuž ovšem nedošlo. Napadené rozhodnutí tak bylo vydáno v důsledku podstatné vady řízení mající vliv na zákonnost, a proto jej soud podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. zrušil. Vadu spočívající v existenci překážky věci rozhodnuté nemůže žalovaný sám napravit v odvolacím řízení, naopak v důsledku existence této překážky nemohlo být vydáno ani prvostupňové rozhodnutí, proto soud podle § 78 odst. 3 s. ř. s. zrušil i jej.

50. V dalším řízení jsou správní orgány povinny zkoumat, zda ve vztahu k pozemku parc. č. X žalobkyně c) ve své žádosti o deklaraci existence veřejné účelové komunikace tvrdila vznik nových skutečností, které by odůvodnily změnu v posouzení právní povahy předmětné účelové komunikace a tím i prolomení překážky věci rozhodnuté, která byla založena rozhodnutím ze dne 6. 8. 2014. Tímto právním názorem soudu jsou správní orgány vázány (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). V dalším řízení správní orgány rovněž posoudí, zda vedení řízení o určení právního vztahu nebrání překážka litispendence, která by mohla být podle tvrzení J. R. založena zahájením řízení o totožné žádosti žalobkyně c) vedeného u Úřadu městyse Š. pod sp. zn. 586/2015/UM. Shledají-li existenci některé z těchto překážek, nezbyde jim než řízení o žádosti zastavit [§ 66 odst. 1 písm. e) správního řádu]

51. Na tomto místě by soud mohl uzavřít, že v důsledku zjištěné nezákonnosti napadeného i prvostupňového rozhodnutí je nadbytečné vypořádávat namítané žalobními body. Vzhledem k vývoji kauzy a k délce jejího trvání však soud považuje za účelné se alespoň obecně vyjádřit k některým sporným otázkám a poskytnout přinejmenším částečné vodítko pro účely dalšího řízení před správními orgány. VI. b) Podjatost úřední osoby 52. Žalobci namítali, že JUDr. Hireš, který vyhotovil napadené rozhodnutí, měl být vyloučen z projednávání a rozhodování věci pro podjatost, jelikož se podílel prvotní fáze rozhodovacího procesu před Úřadem městyse Š..

53. Podle § 14 odst. 1 správního řádu „[k]aždá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen ,úřední osoba‘), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit.“ Podle odst. 6 věty první téhož ustanovení „[v]yloučena je též ta úřední osoba, která se účastnila řízení v téže věci na jiném stupni.“ 54. Z uvedeného vyplývá, že úřední osoba je vyloučena z projednávání a rozhodování věci pro podjatost v případě, že se účastnila řízení v téže věci na jiném stupni. Není přitom nutné blíže zkoumat důvody jejího vyloučení podle § 14 odst. 1 správního řádu (srov. rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 1. 2017, č. j. 78 Ad 4/2016 - 36). Taková úřední osoba je totiž preventivně vyloučena z řízení bez dalšího, jelikož není přijatelné, aby tentýž případ posuzovala v rámci řízení o řádném nebo mimořádném opravném prostředku proti svému rozhodnutí, resp. rozhodnutí, na jehož vydání se podílela. Typicky půjde o situace, kdy úřední osoba působila v řízení před správním orgánem prvního stupně a v mezidobí přešla na odvolací správní orgán, kde by měla tutéž věc posoudit i v odvolacím řízení.

55. Obdobná situace nastala i v posuzované věci. Z faktury č. 150042 vyplývá, že se JUDr. Hireš externě podílel na vyhotovení rozhodnutí ze dne 25. 3. 2015 (označovaného jako „osvědčení“), čemuž nasvědčuje zejména popis fakturovaných služeb pro Úřad městyse Š. („osobní jednání na úřadu/konzultace“ a „zpracování osvědčení existence VPÚK“, přičemž 'VPÚK' zjevně představuje zkratku slov 'veřejně přístupné účelové komunikace') a jejich časová souvislosti s vydáním tohoto rozhodnutí, jež bylo v písemnostech správních orgánů chybně označováno jako osvědčení (srov. usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 11. 5. 2015, č. j. 48 A 32/2015 - 40). Ostatně i sám JUDr. Hireš ve své svědecké výpovědi (kterou soud hodnotí jako zcela věrohodnou) potvrdil, že se na vypracování zmiňovaného rozhodnutí (jež ve výpovědi rovněž označoval jako „osvědčení“) skutečně podílel v rámci konzultačních služeb poskytovaných městysu Š., a to na pokyn bývalého starosty této obce (zjevně šlo o bývalého starostu A. R., jak je patrné z faktury i z označení starosty Š. v listinách obsažených ve správním spisu). V kontextu s údaji uvedenými ve faktuře („zpracování osvědčení existence VPÚK“) přitom nelze pochybovat, že ve výpovědi JUDr. Hirešem uváděné konzultační služby se týkaly právě otázky statusu pozemní komunikace na pozemcích parc. č. X a X. To potvrzuje i e-mailové sdělení městyse Š. ze dne 7. 6. 2021 (viz odstavec 32 výše), v němž oslovený městys k dotazu soudu sdělil, že v období roku 2015 neeviduje žádné rozhodnutí týkající se deklarace veřejně prospěšných účelových komunikacích, vyjma zmiňovaného rozhodnutí ze dne 25. 3. 2015 (označovaného jako „osvědčení“), čili je vyloučeno, že by se konzultační služba poskytovaná JUDr. Hirešem mohla týkat jiných pozemních komunikací než právě těch na pozemcích parc. č. X a X. Předmět konzultačních služeb, které JUDr. Hireš poskytoval městu Š., se tudíž obsahově překrýval s předmětem toho, o čem JUDr. Hireš později rozhodoval jako zaměstnanec žalovaného pověřený vyřízením odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí (jakkoli byl JUDr. Hireš subjektivně přesvědčen, že předmět jeho konzultačních služeb se od předmětu jím vedeného odvolacího řízení lišil – v tomto směru soud věrohodnost jeho svědecké výpovědi nijak nezpochybňuje).

56. S ohledem na uvedené soud shledal, že JUDr. Hireš byl skrz poradenské služby poskytované bývalému starostovi městyse Š. seznámen s podstatou případu dávno předtím, než vyhotovil napadené rozhodnutí, čímž byly objektivně založeny důvodné pochybnosti o jeho nestrannosti. Soud přitom nepovažoval za podstatné, že se JUDr. Hireš podílel na přípravě podkladů pro rozhodnutí ze dne 25. 3. 2015 toliko fakticky jako „nezávislý právník“, resp. jako „konzultant jednající na základě příkazní smlouvy“, a nikoliv jako formálně oprávněná úřední osoba. Podstatné je, že JUDr. Hireš jako soukromá osoba vyvíjel činnost mající vliv na výsledek řešení otázky, o které později z pozice úřední osoby autoritativně rozhodoval. Soud proto dospěl k závěru, že v době vydání napadeného rozhodnutí existovaly na straně JUDr. Hireše skutečnosti, které pro jeho poměr k věci závažným způsobem zpochybňovaly jeho nepodjatost, a proto měl být JUDr. Hireš z projednávání této věci vyloučen.

57. Pro úplnost soud podotýká, že zde nevyslovuje kategorický závěr o tom, že by JUDr. Hireš měl prokazatelně zájem na výsledku řízení, neřkuli že by zneužíval postavení úřední osoby. Soud dokonce ani nevylučuje, že JUDr. Hireš se vnitřně podjatý skutečně necítil a že subjektivně rozhodoval zcela podle svého nejlepšího vědomí a svědomí. Soud však považuje za obecně nepřijatelné, aby konkrétní věc projednával jako úřední osoba někdo, kdo v souvislosti s touž věcí dříve poskytoval konzultace a odborné rady, a to navíc za úplatu. V takové situaci totiž nelze o nestranném rozhodování uvažovat objektivně, bez ohledu na osobní pohnutky či vnitřní (a třeba i poctivé) přesvědčení dotčené úřední osoby. Proto již jen samotná skutečnost, že úřední osoba, která je pověřená rozhodnout o podaném odvolání, poskytovala v souvislosti s předmětem projednávané věci soukromé poradenské služby obci, jejíž úřad rozhodoval v téže věci jako orgán prvního stupně, představuje důvod pro vyloučení této osoby z projednání a rozhodování věci pro její podjatost. Jde totiž o obdobnou situaci, jakoby se úřední osoba zúčastnila v téže věci řízení na prvním stupni (§ 14 odst. 6 správního řádu per analogiam).

58. Žalobci a) a b) v žalobě uvedli, že se o existenci faktury č. 150042 a od toho se odvíjející podjatosti JUDr. Hireše dozvěděli až po vydání napadeného rozhodnutí, přičemž v průběhu řízení nevyšly najevo žádné okolnosti, které by naznačovaly, že o žalobci o této skutečnosti zjevně věděli již dříve. Z tohoto důvodu jim nelze vytýkat, že námitku podjatosti neuplatnili již v průběhu správního řízení (srov. § 14 odst. 3 správního řádu). Jak navíc vyložil NSS v rozsudku ze dne 30. 1. 2013, č. j. 1 As 89/2010 - 152, bod 29: „Formulaci „k námitce se nepřihlédne“ je však dle Nejvyššího správního soudu nutno vykládat ve spojitosti s dalšími ustanoveními správního řádu, a to tak, že se v případě, kdy není námitka podána bez zbytečného odkladu, o takové námitce nerozhoduje samostatným usnesením. Účastník, který námitku podjatosti podá „opožděně“, pouze ztrácí procesní „privilegium“ kvalifikovaného rozhodnutí o takové námitce, ale to neznamená, že by se skutečnostmi, které v ní uvede, neměl příslušný správní orgán vůbec zabývat. Je tomu tak proto, že podjatost nastává přímo ze zákona při splnění podmínek stanovených v § 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (rozhodnutí o podjatosti určité úřední osoby má pouze deklaratorní charakter)“ [zdůraznění doplněno zdejším soudem]. Jinak řečeno, otázka, zda je úřední osoba podjatá či nikoliv, se odvíjí od naplnění zákonných kritérií (tj. objektivní vztah k účastníkům nebo k projednávané věci), a nikoliv od tohoto, zda účastník včas uplatnil námitku podjatosti. Opožděně vznesená námitka podjatosti by měla za následek leda to, že by o ní nemuselo být rozhodováno v rámci samostatného usnesení, čímž by se však do budoucna nezakládala žádná „fikce nepodjatosti“, jak se patrně domnívá žalovaný. Proto i kdyby žalobci (hypoteticky) znali skutečnosti související s podjatostí JUDr. Hireše již v době před vydáním napadeného rozhodnutí, nic nebránilo tomu, aby toto namítli v řízení před soudem.

59. Pokud jde o žalovaným (resp. JUDr. Hirešem v rámci vyjádření žalovaného) odkazovaný § 14 odst. 2 správního řádu dopadá na skutkově zcela odlišné situace, konkrétně na případy, kdy orgán konkrétního územního samosprávného celku (obce či kraje) rozhoduje ve věci týkající se téhož samosprávného celku (v zásadě jde o reakci zákonodárce na usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010 - 119), což ovšem vůbec není případ nyní posuzované věci, pro kterou tudíž není zmiňované ustanovení jakkoli relevantní.

60. Soud proto uzavírá, že JUDr. Hireš měl být vyloučen z projednávání a rozhodování věci v odvolacím řízení pro podjatost, jelikož se z pozice „nezávislého právníka“ významně podílel na přípravě a vyhotovení rozhodnutí Úřad městyse Š. ze dne 25. 3. 2015, tedy se ve smyslu § 14 odst. 6 správního řádu účastnil řízení v téže věci na jiném stupni. Tato skutečnost sama o sobě zakládá nezákonnost napadeného rozhodnutí ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. spočívající v podstatném porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé VIII. Závěr a náklady řízení 61. S ohledem na výše uvedené soud napadené rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s. ř. s., resp. § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. zrušil a věc vrátil podle § 78 odst. 4 s. ř. s. žalovanému k dalšímu řízení. Soud zároveň podle § 78 odst. 3 s. ř. s. zrušil i prvostupňové rozhodnutí. V dalším řízení jsou správní orgány vázány shora vysloveným právním názorem soudu (viz bod 44 a 60 tohoto rozsudku).

62. Pro účely dalšího řízení před správními orgány soud považuje za podstatné zdůraznit především následující:

63. Silniční správní úřad si předně vyjasní, zda jsou splněny podmínky řízení a zda není dána nějaká překážka řízení, zejména překážka věci rozhodnuté či litispendence. Dospěje-li silniční správní úřad k závěru, že jsou splněny podmínky řízení (včetně neexistence překážky věci rozhodnuté a litispendence), bude se v dalším průběhu řízení o určení právního vztahu zabývat tím, zda se na pozemcích parc. č. X a X nachází veřejně přístupná účelová komunikace podle § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích, přičemž v souladu s konstantní judikaturou správních soudů (viz např. rozsudky NSS ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011 - 99, č. 2370/2011 Sb. NSS, ze dne 30. 1. 2014, č. j. 9 As 151/2012 - 21, ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012 - 42, ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015 - 14, č. 3371/2016 Sb. NSS, či ze dne 12. 7. 2018, č. j. 10 As 193/2016 - 34) posoudí, zda: 1) se jedná o dopravní cestu (pozemní komunikaci) ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, 2) která slouží k zákonnému účelu podle § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích (tj. ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků), 3) jejíž vlastník, resp. jeho právní předchůdci alespoň konkludentně souhlasil s obecným užíváním, a 4) existuje nutná a ničím nenahraditelná komunikační potřeba (blíže viz Černínová, M., Černín, K., Tichý, M.: Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Wolters Kluwer, Praha 2015; komentář k § 7). Tyto čtyři podmínky musí být splněny kumulativně, což znamená, že v případě nesplnění byť i jediné z nich nelze žádosti o deklaraci existence veřejně přístupné účelové komunikace vyhovět. Splnění těchto podmínek je třeba posuzovat zvlášť ve vztahu ke každému z dotčených pozemků.

64. Soud připomíná, že pro případné vydání deklaratorního rozhodnutí o (ne)existenci veřejně přístupné účelové komunikace, není podstatné, zda byly dotčené pozemky jako veřejně přístupná účelové komunikace označeny v jiných správních (např. územních, stavebních) nebo soudních rozhodnutích v rámci posouzení předběžné otázky (viz bod 48 tohoto rozsudku, srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 29. 8. 2017, č. j. 2 As 43/2016 - 72, bod 52). Taková rozhodnutí mohou správnímu orgánu sloužit nanejvýš jako inspirace pro jeho samostatnou úvahu o právní povaze předmětných pozemků (resp. statusu komunikace na nich), nejedná se však o žádné závazné zodpovězení předběžné otázky.

65. Bude-li proti pozdějšímu rozhodnutí silničního správního úřadu podáno odvolání či jiný opravný prostředek, je nezbytné, aby žalovaný jeho projednáním a rozhodnutím pověřil jinou úřední osobu, a to z důvodu zjištěné podjatosti JUDr. Hireše k věci (viz body 54 až 60 výše).

66. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný ve věci úspěch neměl a náhrada nákladů řízení mu proto nepřísluší. Žalobci a), b) a c) měli se svojí žalobou úspěch, a proto jim náleží náhrada důvodně vynaložených nákladů řízení.

67. Soud tedy výrokem II přiznal žalobcům a) a b) náhradu nákladů řízení spočívajících v zaplacených soudních poplatcích ve výši 6 000 Kč (2 x 3000 Kč poplatek za žalobu) a náklady za zastoupení advokátem ve výši 27 181 Kč. V souladu s § 12 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“) náleží advokátovi za společné zastupování dvou osob [žalobce a) a žalobkyně b)] odměna za každou takto zastupovanou osobu snížená o 20 %. Výše odměny advokáta tak činí 24 040 Kč a zahrnuje pět úkonů právní služby po 4 960 Kč [převzetí a příprava zastoupení, sepis žaloby, podání repliky, druhá porada s klienty ze dne 4. 6. 2021 a účast na jednání před soudem nepřesahující dvě hodiny podle § 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5, § 11 odst. 1 písm. a), c), d) a g) a § 12 odst. 4 advokátního tarifu], a dále náhradu hotových výdajů za pět úkonů právní služby po 300 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Mezi náhradu hotových výdajů náleží náhrada za promeškaný čas ve výši 400 Kč za cestu ze sídla advokáta k soudu a zpět (§ 14 odst. 3 advokátního tarifu) a náhrada cestovních výdajů za cestu k soudnímu jednání ze sídla advokáta a zpět (celkem 62 km) osobním automobilem F. M. s benzinovým motorem s průměrnou spotřebou 12,03 l/100km, kdy výše průměrné ceny benzínu 95 OA činí 27,80 Kč, to vše při sazbě 4,20 Kč za jeden kilometr jízdy [§ 13 odst. 5 advokátního tarifu ve spojení s § 1 písm. b) a § 4 odst. 1 písm. c) vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věci č. 589/2020 Sb. ], celkem tedy 481 Kč. Zvýšení odměny advokáta o daň z přidané hodnoty soud nepřiznal, neboť žalobci a) a b) nedoložili, že by jejich zástupce byl plátcem této daně a soud tuto skutečnost nezjistil ani nahlédnutím do veřejně přístupné databáze ARES (Administrativní registr ekonomických subjektů). Celková výše náhrady nákladů řízení žalobců a) a b) tak činí 33 181 Kč. Náhradu nákladů řízení soud uložil žalovanému zaplatit každému ze žalobců a) a b) ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.) k rukám jejich zástupce [§ 149 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.].

68. Úspěšnému žalobci zpravidla náleží náhrada nákladů souvisejících s podáním návrhu na přiznání odkladného účinku, třebaže s tímto návrhem věcně neuspěje (srov. rozsudek NSS ze dne 14. 5. 2020, č. j. 5 As 296/2018 - 45, bod 29). Návrh žalobců a) a b) na přiznání odkladného účinku žalobě ze dne 20. 1. 2020 byl však formulován velmi obecně bez bližšího odůvodnění, což logicky předurčilo jeho zamítnutí, a proto soud tuto náhradu žalobcům a) a b) nepřiznal. Náklady vynaložené na podání takového návrhu totiž soud nepovažuje za důvodně vynaložené (srov. rozsudek NSS ze dne 19. 11. 2015, č. j. 2 As 218/2015 - 62, bod 61), a proto za ně náhradu nepřiznal.

69. Soud dále výrokem III přiznal žalobkyni c) náhradu nákladů řízení spočívajících toliko v zaplaceném soudním poplatku ve výši 3 000 Kč. Náhradu nákladů řízení uložil soud žalovanému zaplatit žalobkyni c) ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.)

70. Osobě zúčastněné na řízení nebyla soudem uložena žádná povinnost, v jejíž souvislosti by jí vznikly nějaké náklady. Soud proto výrokem IV podle § 60 odst. 5 věty první s. ř. s. rozhodl, že osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.