č. j. 55 A 4/2021- 108

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Věry Šimůnkové, a soudců Mgr. Lenky Oulíkové a Mgr. Miroslava Makajeva ve věci navrhovatelů: a) I. P., b) L. P., oba X oba zastoupeni advokátem, Mgr. Petrem Mikyskem, se sídlem Boleslavská 13, Praha, proti odpůrci: Zastupitelstvo obce Vodochody, se sídlem Školská 59, Vodochody, zastoupeno advokátem, JUDr. Janem Kerbachem, se sídlem Spotřebitelská 483, Praha, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy č. 1/2020 – „Územní opatření o stavební uzávěře v katastrálním území Vodochody u Prahy a Hoštice u Vodochod“, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Každý z navrhovatelů je povinen do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku zaplatit odpůrci na náhradě nákladů řízení částku 6 171 Kč k rukám jeho zástupce, JUDr. Jana Kerbacha.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Navrhovatelé se návrhem doručeným soudu dne 25. 1. 2021 domáhají zrušení části opatření obecné povahy č. 1/2020 – „Územní opatření o stavební uzávěře v katastrálním území X“ vydaného usnesením odpůrce č. 10/2020 ze dne 5. 10. 2020 podle § 97 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) jako opatření obecné povahy, a to části týkající se čl. I. – Lokalita č. X (dále jen „stavební uzávěra“). Jak navrhovatelé namítají, stavební uzávěra se vztahuje i na pozemky v jejich vlastnictví parc. č. X a parc. č. X v katastrálním území H. u V. s tím, že stavební uzávěra na nich zakazuje umisťování, povolování a realizaci veškeré stavební činnosti bez zřetele na stavebně technické provedení, účel a dobu trvání staveb, v důsledku čehož jim maří jakoukoli možnosti výstavby a snižuje hodnotu jejich pozemků.

II. Obsah návrhu a vyjádření odpůrce

2. Navrhovatelé namítají, že stavební uzávěra je v části lokality označené č. X nezákonná, neboť opatření o stavební uzávěře může být podle § 97 stavebního zákona vydáno pouze v nezbytném rozsahu a za předpokladu, že by stavební činnost v dané lokalitě mohla ztížit nebo znemožnit její budoucí využití podle připravované územně plánovací dokumentace. V odůvodnění stavební uzávěry pak jsou tyto podmínky pouze formálně odcitovány, ale fakticky naplněny nejsou. V odůvodnění zcela schází vysvětlení, jak konkrétně výstavba rodinných domů na 5 pozemcích spadajících do dané lokality může ztížit nebo znemožnit budoucí využití této lokality podle připravované územně plánovací dokumentace. Odpůrce sice na jedné straně poukazuje na „předimenzovaný návrh zastavitelných ploch“, „nedořešenou dopravní situaci“, „nežádoucí zahuštění zástavby“ a „neregulovaný nárůst požadavků na veřejnou infrastrukturu“, na druhé straně však v téměř totožné době uzavřel s developerem (společností BV Stavební s.r.o., dále jen „BV Stavební“) plánovací smlouvu, jež umožňuje rozsáhlou výstavbu 18 rodinných domů na sousedních pozemcích. Nelze připustit možnost, aby odpůrce mohl zakázat výstavbu 5 rodinných domů a zároveň na sousedních pozemcích výstavbu 18 rodinných domů podle plánovací smlouvy z listopadu 2020 umožnil. Navrhovatelé jsou tedy oproti developerovi diskriminováni. Stejně je podle navrhovatelů bez dalšího diskriminační, že stavební uzávěrou není regulován pozemek parc. č. X, jenž přímo sousedí s pozemkem navrhovatelů parc. č. X. Z výše uvedených důvodů navrhovatelé dovozují, že odůvodnění stavební uzávěry trpí vadou zakládající její nepřezkoumatelnost.

3. Dále navrhovatelé namítají, že odpůrce s danou lokalitou zachází nekoncepčně, neboť nejdříve byla určena pro výstavbu rekreačních objektů (původní územní plán), následně na základě změny územního plánu č. 6 ze dne 6. 5. 2019 byla tato lokalita určena k výstavbě rodinných domů a nakonec byla vyhlášena stavební uzávěra. K tomuto navrhovatelé dodávají, že ještě v květnu 2019 při vydávání změny územního plánu č. 6 v dané lokalitě nehrozilo nebezpečí „nedořešené dopravní situace“, „nežádoucího zahuštění zástavby“ a „neregulovaného nárůstu požadavků na veřejnou infrastrukturu“, přičemž v říjnu 2020 již toto ohrožení bez dalšího hrozilo. V rozhodné době se však nestalo nic, co by tyto nežádoucí efekty v dané lokalitě mohlo vyvolat.

4. Odpůrce v prvé řadě popsal postup přijetí územního opatření o stavební uzávěře. O jejím pořízení odpůrce rozhodl dne 3. 2. 2020 a následně byl návrh stavební uzávěry písemně projednán s dotčenými orgány. Dotčené orgány s návrhem stavební uzávěry souhlasily. Veřejnou vyhláškou ze dne 14. 5. 2020 bylo zahájeno řízení o návrhu stavební uzávěry s tím, že veřejná vyhláška byla vystavena na úřední desce obecního úřadu ode dne 18. 5. 2020 do dne 2. 7. 2020. Stavební uzávěra byla též po dobu 30 dnů připravena k nahlédnutí v listinné podobě a v elektronické podobě na webových stránkách obce. Námitky a připomínky mohly být podány ve lhůtě 30 dnů ode dne zveřejnění návrhu stavební uzávěry, přičemž tohoto práva ve stanovené lhůtě nikdo nevyužil.

5. Dále odpůrce poukázal na to, že stavební uzávěra platí jen do účinnosti nového územního plánu, jehož příprava je ve fázi dokončování. Pozemky navrhovatelů jsou bez jakéhokoli přístupu k nim (přístup nelze ani zřídit), čehož si jsou vědomi, a proto vedou soudní spor, jehož kladný výsledek jim má přístup k nim umožnit. Plánovací smlouva se společností BV Stavební ze dne 30. 11. 2020 pouze volně navazuje na projekt plánovací smlouvy ze dne 26. 3. 2013, kterou obec uzavřela s právním předchůdcem této společnosti, přičemž k pozemkům, jež jsou předmětem této smlouvy, přístup existuje (na rozdíl od pozemků navrhovatelů). Není diskriminující, že pozemek parc. č. X není regulován stavební uzávěrou, neboť vlastník tohoto pozemku uzavřel s obcí smlouvu o zřízení služebnosti cesty. Opět tedy platí, že jeho pozemek, na rozdíl od pozemků navrhovatelů, přístup má.

6. Odpůrce rovněž namítá, že navrhovatelé nepodali proti stavební uzávěře námitky či připomínky. Soud pak nemůže přezkoumávat proporcionalitu stavební uzávěry (poměřovat veřejný zájem na jedné straně a ochranu vlastnictví na druhé straně), pokud tuto úvahu jako první neprovedl odpůrce z důvodu pasivity navrhovatelů.

7. V replice navrhovatelé konstatovali, že odpůrce se ve svém vyjádření k jejich námitkám nijak relevantně nevyjádřil. Nevysvětlil, z jakého důvodu by výstavba 5 rodinných domů mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití dané lokality. Stejně tak neuvedl žádné relevantní protiargumenty proti jejich námitkám o tom, že danou lokalitu spravuje nekoncepčně. Nedostatečná je též reakce odpůrce na to, že uzavřel plánovací smlouvu, neboť k tomu nebyl povinen a obec není povinna vycházet developerům vstříc. Ze zápisu z jednání odpůrce je patrné, že obec iniciovala podpis plánovací smlouvy. Nebyla rovněž vyvrácena námitka diskriminace ve vztahu k sousednímu pozemku parc. č. X, neboť odpůrce toliko dodal, že tento pozemek byl vyňat z regulace stavební uzávěry, protože uzavřel smlouvu o zřízení služebnosti cesty. Tento důvod však není nijak relevantní. Stavební uzávěra byla přijata z předem deklarovaných důvodu („předimenzovaný návrh zastavitelných ploch“, „nedořešená dopravní situaci“, „nežádoucí zahuštění zástavby“ a „neregulovaný nárůst požadavků na veřejnou infrastrukturu“), nikoli z důvodu nedostatku přístupu k pozemkům. Navrhovatelé též dodávají, že starosta obce měl v řízení o zřízení služebnosti cesty vedeném u Krajského soudu v Praze pod sp. zn. 27 Co 176/2020 lhát.

8. Pasivita navrhovatelů je nezbavuje práva na soudní přezkum stavební uzávěry, neboť odůvodnění stavební uzávěry je obecné a nekonkrétní, a proto vůči němu ani nebylo možné cokoli namítat. Odůvodnění stavební uzávěry totiž např. neobsahuje žádnou statistiku hustoty zástavby ani výpočet očekávaného nárůstu zástavby, jehož se obec obává, a nelze tak akceptovat tvrzení odpůrce o „nežádoucím zahuštění zástavby“. Navrhovatelé rovněž namítají, že v obci nebydlí, a proto neměli žádné indicie o tom, že se obec chystá vydat stavební uzávěru. Odpůrce je s tímto nijak neseznámil, ačkoli navrhovatelka a) před vydáním stavební uzávěry starostu obce navštívila.

9. Navrhovatelé uzavřeli, že tvrzení odpůrce o tom, že příprava nového územního plánu je ve fázi dokončení, je bez jakékoli bližší specifikace a neověřitelná.

10. Při jednání konaném dne 4. 6. 2021 setrvali účastníci na svých dosavadních stanoviscích. V rámci jednání soud za účelem ověření aktivní legitimace navrhovatelů k podání návrhu na zrušení stavební uzávěry provedl důkaz LV X a LV X (viz níže bod 12), konstatoval podstatný obsah plánovací smlouvy uzavřené dne 30. 11. 2020 mezi obcí Vodochody a společností BV Stavební (podrobnější citace je uvedena níže v bodu 21) a smlouvy o zřízení služebnosti cesty uzavřené dne 15. 2. 2018 mezi obcí Vodochody a P. H. (viz níže bod 22). Soud dále konstatoval stanovisko obce Vodochody k územnímu a stavebnímu řízení ze dne 14. 2. 2018, č. j. SK/2017, (blíže rovněž bod 22). Soud naopak pro nadbytečnost neprovedl důkaz listinami, jež se vztahují k občanskoprávnímu řízení o zřízení služebnosti nezbytné cesty, jež vede navrhovatelka a) u Okresního soudu Praha - východ, nicméně vzal tuto informaci na vědomí (podrobnější vypořádání tohoto důkazního návrhu je uvedeno níže pod bodem 23).

III. Splnění procesních podmínek

11. Soud se nejprve zabýval přípustností návrhu. Podle § 101a odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem. Je zjevné, že stavební uzávěra byla vydána formou opatření obecné povahy, a to za použití odpovídajících ustanovení stavebního zákona i správního řádu.

12. Z LV X a LV X vyplývá, že pozemek parc. č. X v katastrálním území X je ve vlastnictví toliko navrhovatelky a) a pozemek parc. č. X v tomtéž katastrálním území je ve společném jmění navrhovatelů, z čehož plyne, že jsou společně aktivně legitimováni k podání návrhu, neboť tvrdí, že byli stavební uzávěrou zkráceni na svých právech - vztahuje se na ně zákaz umisťování, povolování a realizace veškeré stavební činnosti bez zřetele na stavebně technické provedení, účel a dobu trvání staveb (viz lokalita č. X v čl. I.). Skutečnost, že jeden z pozemků je pouze ve vlastnictví navrhovatelky a) není pro aktivní legitimaci pro podání návrhu rozhodující.

13. Návrh je rovněž podán včas a obsahuje požadované náležitosti. Podle § 101b odst. 2 s. ř. s. kromě obecných náležitostí podání (§ 37 odst. 2 a 3) musí návrh obsahovat návrhové body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje navrhovatel opatření obecné povahy nebo jeho část za nezákonné.

14. Při věcném posouzení návrhu soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.), tj. ke dni 9. 10. 2020.

IV. Relevantní skutková zjištění

15. Dne 3. 2. 2020 odpůrce rozhodl o pořízení stavební uzávěry (zápis ze zasedání odpůrce dne 3. 2. 2020). Z odůvodnění stavební uzávěry vyplývá, že stavební činnost v dané lokalitě by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace (územního plánu), o jehož pořízení odpůrce rozhodl na svém zasedání dne 4. 2. 2019 [pozn. soudu – správně má být dne 3. 2. 2020]. Pořízení nového územního plánu je podle odpůrce namístě z důvodu neaktuálnosti tohoto současného, neadekvátnosti koncepce rozvoje sídla spočívající v předimenzovaném návrhu zastavitelných ploch a nedořešené dopravní situaci. V novém územním plánu se prověří a vyhodnotí potřeba vymezených zastavitelných ploch a zváží se jejich případné zmenšení. Cílem stavební uzávěry je zabránit nežádoucímu a nekoncepčnímu rozvoji obce Vodochody v oblasti výstavby rodinných domů, nežádoucímu zahuštění zástavby, nežádoucímu navyšování počtu bytových jednotek a tím neregulovanému nárůstu požadavků na veřejnou infrastrukturu, jež je dimenzována a vybudována na kapacitu stanovenou v platné územně plánovací dokumentaci. Stavební uzávěra má pak podle odpůrce zajistit vytvoření relevantních podmínek pro zachování udržitelného rozvoje v dané lokalitě pro omezenou dobu. Její platnost bude ukončena účinností nového územního plánu.

16. K procesu vydávání stavební uzávěry odpůrce přípisem ze dne 27. 3. 2020 doložil, že starosta obce tohoto dne odeslal návrh stavební uzávěry společně s výkresem dotčeným orgánům a požádal je o uplatnění stanovisek. Dne 14. 5. 2020 byla podle § 98 stavebního zákona ve spojení s § 172 správního řádu vydána veřejná vyhláška (vyvěšena dne 19. 5. 2020 a sejmuta dne 19. 6. 2020), jíž bylo zahájeno řízení o návrhu stavební uzávěry. Obecní úřad v ní dodal, že kdokoli, jehož práva, povinnosti a zájmy mohou být opatřením obecné povahy dotčeny, může uplatnit písemné připomínky. Vlastníci nemovitostí, jejichž práva, povinnosti nebo zájmy související s výkonem vlastnického práva mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, mohou podat proti návrhu písemné odůvodněné námitky ve lhůtě 30 dnů od zveřejnění veřejné vyhlášky. Veřejná vyhláška byla na úřední desce obecního úřadu zveřejněna i způsobem umožňující dálkový přístup. Na zasedání odpůrce dne 5. 10. 2020 bylo konstatováno, že připomínky a námitky ve stanovené lhůtě nikdo nepodal. Z veřejné vyhlášky – oznámení o vydání opatření obecní povahy je pak zřejmé, že stavební uzávěra byla vydána dne 9. 10. 2020 s tím, že nabyla účinnosti dne 26. 10. 2020.

17. Podle původního územního plánu obce Vodochody ve znění změny č. 6 zpracovaném Ing. Václavem Jetelem, Ph.D. (autorizovaný architekt pro ÚP, ČKA 3541) je lokalita č. X (společně s lokalitou X) definována jako území obytné smíšené zastavitelné. S dominantním určením k trvalému bydlení v samostatných rodinných domech nebo dvojdomech s maloplošnou a liniovou zelení. Je přípustné, aby v rodinných domech byly umístěny administrativní prostory, aby na tomto území byly vedeny inženýrské sítě a umístěny komunikace či sportovní plochy s dětskými hřišti. Pouze výjimečně lze připustit výstavbu parkoviště, technické stavby pro inženýrské sítě a větrné elektrárny, výškové stavby, venkovní vedení VVN a VN či základnové stanice mobilních operátorů. Výslovně původní územní plán ve znění změny č. 6 zakazoval výstavbu řadových rodinných domů a jiné stavby než samostatné rodinné domy a dvojdomy.

18. Ze zápisu ze zasedání odpůrce ze dne 3. 2. 2020 je patrné, že bylo schváleno uzavření smlouvy o dílo na zpracování zakázky „Územní plán Vodochody“, jehož zhotovitelem je Ing. Václav Jetel, Ph.D. (nový územní plán obce Vodochody). Odpůrce pověřil starostu obce, aby za obec Vodochody tuto smlouvu uzavřel. V červenci 2020 byl podle § 47 stavebního zákona zpracován návrh zadání nového územního plánu obce Vodochody (dostupný na webových stránkách obce Vodochody – úřední deska), podle něhož nový územní plán má vymezit hranice zastavitelných a nezastavitelných ploch a podpořit přirozené, historické a krajinné hranice. Výsledná koncepce musí respektovat principy udržitelného rozvoje území s ohledem na vyváženost územních podmínek pro kvalitní životní prostředí, sociální soudržnost a hospodářství. Má být zabráněno upadání venkovské krajiny jako důsledků lidských zásahů, jak požaduje Politika územního rozvoje České republiky (čl. 14). Na straně 8 se dále uvádí, že zpracovatel sjednotí podmínky funkčního využití a prostorového uspořádání ploch s rozdílným způsobem využití. Regulativy budou nastaveny tak, aby nedocházelo k degradaci současné hodnotné zástavby. Vymezena bude soustava dostupných a propojených veřejných prostranství. Pro umístění zastavitelných ploch budou přednostně použity proluky s výjimkou ploch výroby a skladování, u kterých bude prověřena jejich možnost dalšího využití. Následně bude prověřena územní rozvojová rezerva a případný zábor zemědělského půdního fondu. „Návrh územního plánu bude v co největší možné míře chránit půdy s kvalitními bonitami. V případě záboru ZPF, budou tyto plochy napojeny na veřejnou infrastrukturu. Územní plán toto prověří a navrhne novou urbanistickou koncepci s ohledem na udržitelný rozvoj území.“ V návrhu zadání nového územního plánu se mj. zohlední návrhy vlastníků pozemků na změnu využití území na zastavitelné plochy. Dále je na této straně též uvedeno, že „[z]adáním územního plánu se nevylučuje možnost doplnění nebo upřesnění dalších zastavitelných ploch s podmínkou zajištění návaznosti na zastavěné nebo zastavitelné území.“ Návrh zadání nového územního plánu ukládá, aby byla provedena revize navržených místních komunikací, popř. aby bylo navrženo jejich nové trasování a napojení na stávající komunikační systém v obci (strana 9).

19. Na zasedání odpůrce dne 5. 10. 2020 byl odpůrci podle § 47 odst. 4 a 5 stavebního zákona předložen návrhu zadání územního plánu ke schválení. Návrh zadání územního plánu byl ode dne 15. 7. 2020 do dne 14. 8. 2020 vystaven k veřejnému nahlédnutí na webových stránkách obce Vodochody, jak je patrné z veřejné vyhlášky (oznámení o projednání návrhu zadání Územního plánu Vodochody) vyvěšené na úřední desce obce Vodochody ze dne 15. 7. 2020. Obec Vodochody v této vyhlášce sdělila, že do 15 dnů ode dne doručení může každý podle § 47 odst. 2 stavebního zákona uplatnit své připomínky. Do 30 dnů od obdržení návrhu zadání mohou dotčené orgány a krajský úřad jako nadřízený orgán uplatnit vyjádření, ve kterém uvedou požadavky na obsah územního plánu vyplývající z právních předpisů a územně plánovacích podkladů. V téže lhůtě uplatní krajský úřad stanovisko a sousední obce mohou uplatnit podněty. Některé dotčené orgány a krajský úřad uplatnily svoje připomínky, požadavky a podněty, jež budou zapracovány. Návrh zadání územního plánu byl schválen a dále bylo konstatováno, že na jeho základě bude zpracován a pořízen návrh územního plánu (zasedání odpůrce dne 5. 10. 2020).

20. Dne 17. 5. 2021 (po podání návrhu k soudu) byl pořízen návrh územního plánu, jak vyplývá z veřejné vyhlášky – návrh územního plánu Vodochody z téhož dne. Podle něho může každý do 30 dnů, tj. do 2. 7. 2021 včetně, uplatňovat písemné připomínky.

21. Plánovací smlouva mezi obcí Vodochody a společností BV Stavební byla uzavřena dne 30. 11. 2020. Předmětem smlouvy byla práva a povinnosti ve vztahu k pozemkům a plánovaným stavbám včetně výstavby dopravní a technické infrastruktury (čl. II.). BV Stavební je investor výstavby projektu pro individuální bydlení v lokalitě X mj. na pozemcích parc. č. X v katastrálním území H. u V., přičemž podmínkou smlouvy je, že společnost BV Stavební rozšíří a upraví stávající komunikaci v ulici K P. (pozemky parc. č. X, X a parc. č. X) a novou komunikaci, jež bude v jejím vlastnictví (čl. III.). Dle přílohy č. 1 k této smlouvě, kterou soud konstatoval při jednání, povede komunikace na pozemku parc. č. X, který bude zajišťovat spojení s ostatními 18 pozemky, na nichž má být vystavěno 18 rodinných domů (uvedené dovodil i sám soud nahlédnutím do katastru nemovitostí a map.cz). Po rozšíření stávající komunikace se BV Stavební zavazuje převést vlastnické právo na obec Vodochody (čl. IX). Obdobnou smlouvu obec Vodochody uzavřela již dne 26. 3. 2013 se společností Kilmar Invest s.r.o.

22. Pokud jde o sousední pozemek parc. č. X ve vlastnictví P. H., jenž přímo sousedí s pozemkem navrhovatelky a), provedl soud důkaz smlouvou o zřízení služebnosti cesty uzavřenou dne 15. 2. 2018 mezi obcí Vodochody a P. H., z níž plyne, že obec Vodochody jako vlastník pozemku parc. č. X na něm zřizuje služebnost cesty, a to ve prospěch každého vlastníka pozemku parc. č. X. Služebnost cesty je zapsána jako věcné břemeno k pozemku parc. č. X, což je patrné i z výpisu z katastru nemovitostí. Dále soud na základě provedeného důkazu stanoviskem obce Vodochody k územnímu a stavebnímu řízení ze dne 14. 2. 2018, č. j. /SK/2017, konstatuje, že pozemky ve vlastnictví P. H. parc. č. X a parc. č. X byly napojeny na místní komunikaci ve vlastnictví obce Vodochody na pozemku parc. č. X s tím, že na nich bude vystavěn rodinný dům.

23. Co se týče přístupu (cesty) k pozemku navrhovatelky a), vede navrhovatelka a) soudní spor s J. S. a M. S. o zřízení služebnosti nezbytné cesty. Údaj o tom, že je veden tento spor plyne též z výpisu z katastru nemovitostí k pozemku parc. č. X ve vlastnictví manželů S. Soud z důvodu nadbytečnosti neprovedl důkaz listinami týkajícími se tohoto civilního sporu, nicméně z úřední činnosti je mu známo, že rozsudkem Okresního soudu Praha - východ ze dne 12. 3. 2020, č. j. 35 C 409/2019-29, byla žaloba navrhovatelky a) zamítnuta. Usnesením Krajského soudu v Praze ze dne 6. 11. 2020, č. j. 27 Co 176/2020-83, (tj. po nabytí účinnosti stavební uzávěry) byl rozsudek soudu prvního stupně zrušen a věc mu vrácena k dalšímu řízení. Podle odvolacího soudu již neobstojí závěr, že na pozemcích manželů S. není veřejná cesta a soud prvního stupně je povinen tuto otázku postavit najisto. Ve věci nebylo dosud meritorně rozhodnuto, neboť soud prvního stupně usnesením ze dne 30. 3. 2021, č. j. 35 C 409/2019, přerušil řízení do vydání rozhodnutí v nyní projednávané věci, proti čemuž podali účastníci odvolání, jemuž bylo vyhověno.

V. Posouzení věci

24. Při rozhodování je soud vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Toto pravidlo soudního přezkumu opatření obecné povahy bylo zavedeno s účinností ode dne 1. 1. 2012 novelou č. 303/2011 Sb. Dřívější právní úprava při přezkoumání opatření obecné povahy vázala v souladu s dispoziční zásadou soud návrhem pouze co do jeho rozsahu. Navrhovatel tedy návrhem určil část (popřípadě celé) opatření obecné povahy, kterou napadá, a soud je v tomto rozsahu přezkoumal. Soud však nebyl vázán právními důvody návrhu; mohl tedy napadené opatření obecné povahy nebo jeho část zrušit i z jiných důvodů než z těch, které navrhovatel vytkl, neboť se aplikoval vždy kompletní algoritmus (test) přezkumu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS).

25. Kroky algoritmu jsou: 1. přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2. přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti; 3. přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným procesním postupem; 4. přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu se zákonem, v tomto kroku ve smyslu souladu s hmotným právem; 5. přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (přiměřenosti právní regulace v širším slova smyslu), tedy konkrétně zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným prostředkem (kritérium potřebnosti), jakož i zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů); v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu).

26. První tři kroky algoritmu mají povahu formálního přezkumu napadeného opatření obecné povahy, zatímco zbylé dva již mají povahu materiální (soud v případě těchto závěrečných kroků zkoumá samotný obsah přezkoumávaného opatření obecné povahy). Jak soud naznačil již výše, nově formulovaným ustanovením § 101d odst. 1 s. ř. s. s účinností ode dne 1. 1. 2012 došlo k omezení rozsahu přezkumu opatření obecné povahy s tím, že soud při přezkumu opatření obecné povahy algoritmus (test) přezkumu v celém rozsahu aplikuje pouze za předpokladu, že navrhovatel všechny jeho kroky zahrne do návrhových bodů (§ 101b odst. 2 s. ř. s.). Neučiní-li tak, přezkoumá soud opatření obecné povahy jen v rozsahu vymezeném návrhovými body. Zabývá se jen těmi kroky algoritmu (testu) přezkumu, pod které podřadí jednotlivé konkrétní námitky navrhovatel.

27. V nyní projednávané věci soud prvně posuzoval návrhový bod namítající nepřezkoumatelnost odůvodnění stavební uzávěry, neboť pokud by bylo nepřezkoumatelné, bránilo by to jeho přezkumu v rozsahu ostatních návrhových bodů. Navrhovatelé namítají, že z odůvodnění stavební uzávěry není zřejmé, jak konkrétně by mohla výstavba rodinných domů na pěti pozemcích ztížit nebo znemožnit budoucí využití území. V replice tyto úvahy dále rozvádí a uvádí, že odůvodnění stavební uzávěry není podpořeno žádnou statistikou hustoty zástavby či výpočtem očekávaného nárůstu zástavby, jíž se obec obává.

28. K tomu je třeba v obecné rovině uvést, že i odůvodnění opatření obecné povahy musí obsahovat důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů (§ 68 odst. 3 a § 174 odst. 1 správního řádu). Nedostatek rozhodovacích důvodů způsobuje nepřezkoumatelnost (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008-136, č. 1795/2009 Sb. NSS). Na druhou stranu je třeba zdůraznit, že nepřezkoumatelnost musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určitý úkon správního orgánu pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro který byl vydán (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-76, publikované pod č. 1566/2008 Sb. NSS, jehož závěry se týkají rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., ale i podle výše uvedeného závěru Nejvyššího správního soudu lze úvahy o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí aplikovat i na nepřezkoumatelnost opatření obecné povahy). Dále platí, že není přípustné institut nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat; zrušení pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost nelze úkon správního orgánu meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů má místo zejména tehdy, opomene-li správní orgán či soud na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012-45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016-64).

29. Pokud jde o odůvodnění opatření obecné povahy (např. územního plánu), Nejvyšší správní soud dodal, že pokud navrhovatel nevznesl v průběhu jeho pořizování žádné námitky ani připomínky vůči navrženému řešení, pak sama obecnost odůvodnění nepředstavuje nezákonnost výsledného aktu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013-29, body 19 a 21).

30. Aplikuje-li soud výše uvedené závěry na nyní projednávanou věc, je třeba uvést, že i přes návrhové námitky navrhovatelů, je z odůvodnění stavební uzávěry zřejmé, na základě čeho má dojít ke ztížení nebo znemožnění budoucího využití území podle připravované územně plánovací dokumentace. V odůvodnění stavební uzávěry odpůrce uvedl, že hlavním důvodem jejího vydání je předimenzovaný návrh zastavitelného území, tj. vyjádřil obavu z příliš velkého a rychlého rozvoje výstavby v rozhodné lokalitě, aniž by byla dořešena odpovídající dopravní infrastruktura, která je podle dosavadní územně plánovací dokumentace vybudována na poměrně menší počet rodinných domů a obyvatel. Stavební uzávěra má podle odpůrce zajistit vytvoření relevantních podmínek pro zachování udržitelného rozvoje v dané lokalitě pro omezenou dobu s tím, že její platnost bude ukončena účinností nového územního plánu. Tato úvaha je podle soudu logická a správná, neboť se vzrůstajícím počtem obyvatel, se též nutně zvyšují nároky mj. na dopravní infrastrukturu, po níž se budou obyvatelé lokality do rodinných domů dopravovat. Není tedy třeba, aby odpůrce v odůvodnění stavební uzávěry citoval a vycházel z blíže neurčených statistik či výpočtů, jak požadují navrhovatelé; obzvlášť v případě, kdy při vydávání stavební uzávěry nikdo ničeho nenamítal a odpůrce tak nebyl povinen se vypořádat s žádnými konkrétními námitky (viz judikatura v bodě 29 tohoto rozsudku). S ohledem na absenci námitek ze strany navrhovatelů lze takto obecné odůvodnění akceptovat, neboť důvody přijetí stavební uzávěry jsou z odůvodnění patrné (omezení zastavitelných ploch a vyřešení dopravní situace). Tento návrhový bod tedy není důvodný.

31. Dále navrhovatelé namítali, že 1) stavební uzávěra má vůči nim diskriminační účinek, neboť obec současně uzavřela plánovací smlouvu s developerem a vlastník sousedního pozemku není stavební uzávěrou regulován, ačkoli pro to není žádný důvod, a 2) nekoncepčnost postupu odpůrce při územním plánování.

32. Podle § 97 odst. 1 stavebního zákona územní opatření o stavební uzávěře, které se vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu, omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto o jejím pořízení nebo o pořízení její změny, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území.

33. Z citovaného ustanovení vyplývá, že stavební zákon pro vydání stavební uzávěry stanoví tři základní zákonné podmínky: 1) rozhodnutí o pořízení (změny) územně plánovací dokumentace, 2) zakázaná, resp. omezená stavební činnost by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace a 3) omezení, resp. zákaz stavební činnosti je proveden v nezbytném rozsahu.

34. Soud pak v této souvislosti zvažoval, zda má tyto návrhové body posuzovat v rámci čtvrtého kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy, tj. z pohledu toho, zda odporují zákonu (mj. § 97 stavebního zákona, neboť stavební uzávěra nebyla vydána v nezbytném rozsahu), anebo v rámci pátého kroku algoritmu, neboť odpůrce postupoval nepřiměřeně (viz bod 25 tohoto rozsudku). Při přezkumu opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 s. ř. s. soudu totiž nepřísluší hodnotit proporcionalitu (5. krok) přijatého řešení v první linii. Může pouze posoudit, jak se s touto otázkou vypořádal v odůvodnění opatření obecné povahy odpůrce (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011-43, bod 32, a na něj navazující nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1472/12, bod 16). Ten je přitom pochopitelně povinen tak učinit pouze na základě námitky či připomínky, které však navrhovatelé v procesu přijetí napadené stavební uzávěry nepodali.

35. Z judikatury Nejvyššího správního soudu ovšem též vyplývá, že čtvrtý a pátý krok se do značné míry prolínají. „To proto, že zákonným (právním) kritériem rozhodování veřejné správy obvykle bývá také - v textech právních předpisů nejrůznějším způsobem vyjádřená nebo ze základních principů činnosti veřejné správy dovoditelná -jak věcná správnost přijatého rozhodnutí, tak jeho přiměřenost (proporcionalita). Jinými slovy - jen věcně správné a přiměřené rozhodnutí je také rozhodnutím zákonným.“ Nejvyšší správní soud pak dospěl k závěru, že obě kritéria není vhodné od sebe v praxi uměle oddělovat a řešit složité doktrinální otázky rozhodnutí zákonných a současně věcně nesprávných. Otázka, ve kterém z pěti kroků algoritmu má být posouzen vliv skutečnosti, že navrhovatel zůstal ve fázi přípravy opatření obecné povahy pasivní, je pro zkoumaný problém otázkou spíše akademickou, neboť jak v rámci čtvrtého kroku, tak v rámci pátého kroku má pasivita účastníka při vydávání opatření obecné povahy, a její důvod, rozhodující význam (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS, body 30 a 31).

36. Vzhledem k tomu, že navrhovatelé neuplatnili k návrhu stavební uzávěry v procesu jejího přijetí žádné námitky, nelze pouze z důvodu odlišného řešení, které nebylo konkrétně odůvodněno, dovozovat diskriminaci navrhovatelů. Za dané situace (při absenci námitek ze strany navrhovatelů) nebylo třeba vysvětlovat, proč některé plochy či pozemky byly ponechány bez regulace. Soud dodává, že stavební uzávěrou jsou dotčeni vlastníci více pozemků, ba dokonce i vlastníci pozemků ve vícero lokalitách (č. X, X, X, X, X, X, X a X). Pokud pak jde o lokalitu č. X, kde se nacházejí pozemky navrhovatelů, lze konstatovat, že kromě pozemků parc. č. X a X jsou stavební uzávěrou omezeny i pozemky parc. č. X, X a X. Již z toho je zřejmé, že navrhovatelé nejsou na první pohled diskriminováni. Pozemky dotčené stavební uzávěrou v ploše č. X tvoří ucelenou okrajovou část plochy, ve které není vyřešeno dopravní napojení. Nejsou tak ve shodném postavení s neregulovanými pozemky.

37. Pokud jde o sousední pozemek parc. č. X, tak odpůrce přesvědčivým způsobem tvrdil a prokázal, že jeho vlastnice P. H. si k tomuto pozemku zřídila s obcí Vodochody služebnost cesty, na základě čehož má přístup k veřejné komunikaci na pozemku parc. č. X. Naopak, pozemky navrhovatelů spojení s veřejnou komunikací nemají, čehož si jsou vědomi, resp. navrhovatelka a), neboť vede civilní spor o zřízení služebnosti nezbytné cesty přes pozemek parc. č. X k tomu, aby její pozemek přístup k veřejné komunikaci měl. Navrhovatelé tudíž nemohou být diskriminováni, protože zde jsou jasné a srozumitelné důvody, na základě kterých je s nimi legitimně zacházeno odlišně. Nelze totiž opomenout, že nedostatek přístupu pozemků, na kterých se mají zřídit rodinné domy, k veřejné komunikaci byl důvodem vydání stavební uzávěry. V odůvodnění stavební uzávěry se odpůrce dovolává právě nedořešené dopravní situace a nežádoucího neregulovaného nárůstu požadavků na veřejnou infrastrukturu. Ze samotného odlišného zacházení totiž nelze dovozovat libovůli, třebaže existuje odlišné řešení různých (i sousedních) pozemků (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013-29, body 19 a 21).

38. Stejně tak nejsou navrhovatelé diskriminováni ve vztahu ke společnosti BV Stavební. V tomto ohledu je totiž namístě poukázat na plánovací smlouvu, ze které plyne, že podmínkou výstavby rodinných domů na 18 pozemcích je rozšíření stávající komunikace na pozemcích parc. č. X, X a X a výstavba nové komunikace na pozemku parc. č. X. Již z tohoto pak vyplývá, že pozemky BV Stavební nejsou dotčeny stavební uzávěrou, jelikož ta se zavázala, že vybuduje odpovídající komunikace, jež zabezpečí, aby nedošlo přesně k tomu, čeho se odpůrce v odůvodnění stavební uzávěry obává.

39. Na základě výše uvedeného soud neshledal, že by navrhovatelé byli přijetím odlišného řešení diskriminováni.

40. Namítají-li navrhovatelé další důvody zpochybňující nekoncepčnost postupu odpůrce, resp. další důvody nezákonnosti či nepřiměřenosti stavební uzávěry, pak se již zcela uplatní výše uvedená judikatura Nejvyššího správního soudu. Platí tak, že pasivita navrhovatelů v průběhu procesu přijímání opatření obecné povahy bude mít na jejich úspěch v soudním řízení zásadní dopad (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2012, č. j. 1 Ao 3/2011-29, bod 158, ze dne 5. 9. 2012, č. j. 1 Ao 6/2011-162, bod 28, a ze dne 3. 9. 2015, č. j. 4 As 149/2015-98, bod 53). Soud totiž ani nemůže na základě návrhových bodů, které zazněly poprvé až v soudním řízení, zrušit opatření obecné povahy, neboť by tím narušil právní jistotu všech jeho ostatních adresátů (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2016, č. j. 8 As 121/2015-53, bod 39).

41. Přestože jsou tedy navrhovatelé vlastníky pozemků regulovaných stavební uzávěrou, tak v procesu vedoucímu k přijetí stavební uzávěry neuplatnili žádné námitky, což v soudním řízení ani netvrdili. Návrh stavební uzávěry byl přitom v souladu s § 98 stavebního zákona vystaven k veřejnému nahlédnutí na obecním úřadě a na webových stránkách obce, tj. i způsobem umožňujícím dálkový přístup. Veřejná vyhláška současně obsahovala poučení o tom, kdo a za jakých okolností může podávat námitky. Navrhovatelé navíc nepřicházejí ani s žádným objektivním důvodem, který by mohl ospravedlnit jejich pasivitu v procesu vedoucímu k přijetí stavební uzávěry, který probíhal standardním a zákonným způsobem, tudíž se o něm navrhovatelé dozvědět mohli a měli. Vyvěšením příslušných oznámení a výzev na úřední desce se považují všechny relevantní písemnosti za doručené.

42. Soud si je vědom toho, že tyto závěry neplatí zcela bez výhrad, neboť v rozsudku ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012-31, Nejvyšší správní soud uvedl, že „je na osobách dotčených územním plánem, aby ve fázi jeho přípravy podaly námitky, kterými upozorní na střet veřejného a soukromého zájmu a se kterými se pořizovatel územního plánu následně vypořádá. Tuto roli nemůže později převzít správní soud. Nicméně je třeba rozlišovat mezi povinností pořizovatele územního plánu připravovanou regulaci odůvodnit a námitkami proti omezením, která nemusí být při pořizování územního plánu patrná a pořizovatel územního plánu není povinen je zjišťovat.“ V dané konkrétní věci se Nejvyšší správní soud vyjadřoval k problematice vytvoření průchodu budovou na náměstí přes pozemky navrhovatelů pro ostatní obyvatele města. Uzavřel přitom, že v takovém případě se jedná o zjevné a předvídatelné omezení vlastnických práv navrhovatelů, a proto bylo město povinno se s tímto omezením vypořádat již v odůvodnění územního plánu a tuto jeho odpovědnost nelze plně přenášet na navrhovatele, kteří v dané věci rovněž nepodali námitky. Jak Nejvyšší správní soud následně vysvětlil, k podobnému posouzení by mohl znovu přistoupit pouze v případě, že by omezení navrhovatelových práv bylo zcela zjevné a dosahovalo by značné intenzity blížící se vyvlastnění dotčených nemovitostí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2016, č. j. 10 As 183/2016-35, bod 18, důraz přidal zdejší soud).

43. Nyní posuzovaná věc a věc posuzovaná v posledně uvedeném rozsudku Nejvyššího správního soudu však nejsou srovnatelné. A to již z toho důvodu, že jde o omezení pouze dočasné, neboť odpůrce tvrdil a prokázal, že s vydáním nového územního plánu bylo započato prakticky ve stejný den, kdy odpůrce započal s úkony vedoucími k vydání stavební uzávěry. Ve stejný den, kdy odpůrce začal plánovat návrh stavební uzávěry (dne 3. 2. 2020), pověřil svého starostu k uzavření smlouvy o dílo na zpracování zakázky „Územní plán Vodochody“. Návrh zadání územního plánu byl vystaven k veřejnému nahlédnutí ode dne 15. 7. 2020 do 14. 8. 2020 na webových stránkách obce a zadání nového územního plánu odpůrce schválil dne 5. 10. 2020. Návrh zadání územního plánu (soudem opatřen z webových stránek obce Vodochody) též obsahově navazuje na stavební uzávěru, neboť na straně 8 podmiňuje vynětí pozemků z půdního fondu právě dostatečnou veřejnou infrastrukturou. Z tohoto lze podle soudu dovodit na první pohled patrnou provázanost účinků stavební uzávěry a na ni bezprostředně navazujícího zpracovávání nového územního plánu. Omezení vlastnického práva navrhovatelů tedy bude pouze dočasné a situaci v dané lokalitě bude s konečnou platností upravovat až nový územní plán, na jehož konečném znění se navrhovatelé mohou podílet.

44. Pokud jde o námitky navrhovatelů, že o úmyslu vydat stavební uzávěru, nebyli nijak informováni, je tato námitka nedůvodná. Omluvou totiž nemůže být fakt, že navrhovatelé nesledovali úřední desku, a proto lhůtu pro podání námitek zmeškali. Jinak by tomu bylo pouze za situace, pokud by se odpůrce dopustil závažného procesního pochybení, které by navrhovatelům znemožnilo nebo podstatně ztížilo účast na procesu přijímání opatření obecné povahy. Jen tehdy by se takovéto procesní vady mohly stát důvodem pro jeho zrušení. Takovou vadu však navrhovatelé netvrdili ani nevyplývá z obsahu spisu.

45. Ostatní důkazy předložené navrhovateli a odpůrcem soud neprováděl, neboť nijak nesouvisejí s předmětem tohoto řízení, resp. s nosnými důvody, pro které byl návrh navrhovatelů zamítnut. Pro posuzovanou věc není relevantní obsah původního územního plánu ve znění jeho změny č. 6, jenž byl ve vztahu k dané lokalitě nahrazen regulativy stavební uzávěry, neboť nekoncepčnost územního plánování odpůrce, na kterou v tomto ohledu poukazují navrhovatelé, nelze vzhledem k absenci jejich námitek nyní přezkoumávat. Z totožného důvodu nelze též přezkoumávat, zda na zákonnost či proporcionalitu stavební uzávěry může mít vliv přístupová cesta k jednotlivým pozemkům a z toho vyplývající důkazní návrhy týkající se civilního sporu navrhovatelů o zřízení služebnosti cesty (vedené u Krajského soudu v Praze pod sp. zn. 27 Co 1769/2020) a trestní oznámení podané na starostu obce z důvodu křivé výpovědi adresované Obvodnímu státnímu zastupitelství pro Prahu 5.

VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

46. Návrh soud tudíž jako nedůvodný zamítl (§ 101d odst. 2, věta druhá s. ř. s.).

47. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Navrhovatelé nebyli v řízení úspěšní, a proto nemají právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrci, který byl ve věci úspěšný, přiznal soud náhradu nákladů řízení ve výši 12 342 Kč. Tato částka sestává z odměny advokáta za tři úkony právní služby po 3 100 Kč, tj. 9 300 Kč [převzetí a příprava zastoupení, sepis vyjádření k návrhu a účast na jednání před soudem podle § 7, §9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“] a ze tří paušálních částek jako náhrady hotových výdajů po 300 Kč, tj. 900 Kč podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu, vše zvýšeno o 21 % daň z přidané hodnoty, jíž je zástupce odpůrce plátcem. Náklady řízení je zástupci odpůrce povinen zaplatit každý z navrhovatelů rovným dílem, na každého z nich tak připadá k úhradě částka 6 171 Kč. Soud dodává, že odpůrce je malou obcí, která nedisponuje odborným aparátem (nemá stavební úřad) nezbytným pro obhajobu v soudním řízení. Tato činnost přesahuje rámec obvyklé úřední činnosti odpůrce a náklady na právní zastoupení je proto třeba pokládat za účelně vynaložené (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014-47, č. 3228/2015 Sb. NSS, bod 29).