č. j. 55 A 55/2018- 58

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců Mgr. Jana Čížka a JUDr. Davida Krysky ve věci žalobců: a) S. C. bytem X b) S. C. bytem X c) RECIFA REALITY a.s., IČO 29008395 sídlem U Nikolajky 382/30, Praha 5 všichni zastoupeni advokátem JUDr. Filipem Matoušem sídlem Lazarská 11/6, Praha 2 proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 11, Praha 5 za účasti: DIAMO, státní podnik, IČO 00002739 sídlem Máchova 201, Stráž pod Ralskem o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 3. 2018, č. j. 035467/2018/KUSK, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 3. 2018, č. j. 035467/2018/KUSK, a rozhodnutí Městského úřadu Příbram ze dne 27. 10. 2017, č. j. MeUPB 98034/2017, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit každému ze žalobců na náhradě nákladů řízení částku 12 365,40 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám advokáta JUDr. Filipa Matouše.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci a obsah podání účastníků 1. Žalobci se společnou žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhají zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž žalovaný zamítl odvolání žalobců a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Příbram (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 27. 10. 2017, č. j. MeUPB 98034/2017 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým rozhodnutím správní orgán I. stupně k žádosti společnosti SVZ Centrum s.r.o., IČO 26092212 (dále jen „stavebník“), vydal podle § 115 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 39/2015 Sb. (dále jen „stavební zákon“) stavební povolení na stavbu „rekultivace skládky TKO Bytíz – I. etapa Příbram, Bytíz, Dubno“ (dále jen „rekultivační stavba“) nacházející se na pozemcích parc. č. X v katastrálním území B. v obci P.a parc. č. X, X, X a X v katastrálním území a obci D. (dále jen „dotčené pozemky“).

2. Žalobci v žalobě nejprve namítli, že ve věci rozhodovaly vyloučené úřední osoby, což mělo za následek nezákonnost prvostupňového rozhodnutí a následně i napadeného rozhodnutí. Podjatost všech zaměstnanců správního orgánu I. stupně namítali ve svých podáních ze dne 21. 9. 2016, v nichž uvedli, že je zde zájem města Příbram na tom, aby bylo povoleno rozšíření skládky Bytíz (přičemž rekultivační stavba s tímto rozšířením přímo souvisí). Zájem města Příbram viděli v tom, že mu hrozí další náklady na skladování komunálního odpadu v řádech desítek milionů korun, přičemž rozšíření skládky mu přinese zisk z poplatku za skládkování odpadu ve výši až 500 Kč za uloženou tunu odpadu, což v objemu uloženého odpadu činí rovněž příjem v řádu desítek milionů korun. O těchto námitkách rozhodla tajemnice správního orgánu I. stupně tak, že je zde pouze riziko vzniku systémové podjatosti zaměstnanců správního orgánu I. stupně, ale ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010-119, zde nejsou konkrétní okolnosti, které by dokládaly tlak na úřední osoby. K odvolání žalobců dále rozhodoval žalovaný, který rozhodnutí tajemnice správního orgánu I. stupně přezkoumal v celém rozsahu a nezjistil žádné pochybení. Jako na konkrétní okolnosti, které naznačují, že je zde zájem na určitém výsledku řízení před správním orgánem I. stupně a zároveň je zde dána existence zaměstnaneckého poměru úředních osob, skrz který na ně může být působeno, poukazují žalobci na mediální vyjádření starosty města Příbram a statutárního zástupce stavebníka vůči zastupitelstvu města Příbram. Podle žalobců je zde eminentní zájem města Příbram, které je nejenom účastníkem řízení, ale otázka ukládání odpadu pro něj představuje významný ekonomický zájem, který spočívá buď v milionových nákladech, nebo v milionových ziscích z ukládání odpadu. Žalobci proto mají za to, že jsou zde konkrétní okolnosti svědčící o určitém zájmu na výsledku řízení a ve smyslu výše uvedeného usnesení NSS jsou proto všechny úřední osoby správního orgánu I. stupně vyloučeny ze všech úkonů v řízení pro systémovou podjatost.

3. Dále žalobci namítli, že pro dotčené pozemky bylo již vydáno územní rozhodnutí správním orgánem I. stupně ze dne 27. 5. 2015, sp. zn. 37611/20144/SU/Pen. Využití dotčených pozemků je proto určeno tímto rozhodnutím pro stavbu „rozšíření skládky TKO Bytíz – II. etapa“, a nikoliv pro rekultivační stavbu. Žalobci mají za to, že původní využití dotčených pozemků dle územního rozhodnutí ze dne 27. 5. 2015 bylo pro skládkování a ukládání odpadů, naproti tomu rekultivační stavba má sloužit k uvedení dané plochy do stavu, který umožní její zapojení do okolního prostředí při eliminaci negativních dopadů skládky na okolí, a jedná se proto o změnu využití území ve smyslu § 76 a násl. stavebního zákona. Žalobci dále uvedli, že argument správního orgánu I. stupně, že územní rozhodnutí rozhodlo nejen o zřízení skládky, ale i o její následné rekultivaci, je chybný, neboť územní řízení se nemůže vztahovat na více změn využití území a pro každou změnu využití území musí být vydáno samostatné územní rozhodnutí.

4. Závěrem žalobci namítli, že se správní orgán I. stupně nevypořádal s jejich námitkou stran rekultivační stavby umístěné na dotčených pozemcích, v níž namítali znehodnocení sousedních pozemků v jejich vlastnictví, a tím i snížení jejich ceny. Podle žalobců tato námitka nebyla řádně vypořádána, neboť správní orgán I. stupně nesprávně aplikoval závěry NSS uvedené v rozsudku ze dne 19. 6. 2009, č. j. 5 As 67/2008-111. Vzhledem k závěrům NSS měl správní orgán I. stupně námitku snížení tržní hodnoty pozemku posoudit. Měl se tak vypořádat s tím, zda se jedná o přímé dotčení na právech žalobců, či nikoliv. Pouhé konstatování správního orgánu I. stupně o spornosti takové námitky těmto nárokům nedostačuje. Proto jsou prvostupňové rozhodnutí a napadené rozhodnutí nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů.

5. Žalovaný ve vyjádření k žalobě navrhl její zamítnutí. K prvnímu žalobnímu bodu uvedl, že proti usnesení tajemnice správního orgánu I. stupně ze dne 12. 12. 2016, č. j. MeUPB 99218/2016, podala odvolání pouze žalobkyně c), která je blíže neodůvodnila. S námitkou ohledně mediálních výroků svědčících o podjatosti pracovníků správního orgánu I. stupně žalovaný nesouhlasí, neboť je nepochybně žádoucí, aby obce s veřejnými prostředky hospodařily efektivně, přičemž vytýkat jim výhodnost vyplývající z takového jednání je absurdní. Stejně tak je nesmyslné, aby bylo zakázáno politickým funkcionářům se v mediích pozitivně vyjadřovat o výsledcích své práce pro obec. K druhému žalobnímu bodu žalovaný uvedl, že z něj nevyplývá, jakým způsobem měla být dotčena práva žalobců. Rekultivační stavba je navíc pouze další fází v průběhu provozu skládky, a proto nebyla projednávána v územním řízení, ale ve stavebním řízení. K poslednímu žalobnímu bodu žalovaný uvedl, že sice správnímu orgánu I. stupně v průběhu řízení vytýkal vágní odkazy na judikaturu, ovšem platí jeho právní názor uvedený v napadeném rozhodnutí, že co se týče snížení hodnoty pozemků ve vlastnictví žalobců, výstavba vedení vysokého napětí není předmětem řízení a v případě rekultivace pozemků není zřejmé, jakým způsobem by mohlo dojít k praktickému (nikoliv pouze teoretickému) znehodnocení sousedních pozemků.

6. V replice žalobci zopakovali svou argumentaci stran systémové podjatosti pracovníků správního orgánu I. stupně. Uvedli, že nezpochybňují právo obcí uzavírat výhodné smlouvy, nicméně jsou toho názoru, že pokud plnění z takových smluv závisí na rozhodnutí obecního úřadu dané obce, nelze považovat úředníky tohoto úřadu (zaměstnance obce) za nepodjaté, zvlášť za situace, kdy starosta takové obce hovoří o tom, že rozšíření skládky ušetří městu Příbram značné náklady a přinese nezanedbatelný zisk. Nikdo nezakazuje zvoleným funkcionářům prezentovat výsledky své práce, ale je v rozporu se zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 183/2017 Sb. (dále jen „správní řád“), aby v takovém řízení rozhodovali zaměstnanci dotčené obce. Tím, že rekultivační stavba byla posuzována ve stavebním řízení, došlo k vydání nezákonného rozhodnutí a k dotčení práv žalobců. Námitky žalobců nesměřují k tomu, aby polemizovali s názorem žalovaného ohledně možného znehodnocení pozemků, ale k tomu, že správní orgán I. stupně nezaujal odůvodněné stanovisko k otázce, zda snížení tržní hodnoty nemovitosti považuje za přímé dotčení, či nikoliv. Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu 7. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobami k tomu oprávněnými a že splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Jde tedy o žalobu věcně projednatelnou. Soud vycházel při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), přičemž napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.).

8. Ve věci soud rozhodl bez nařízení jednání, neboť dospěl k závěru, že je na místě napadené rozhodnutí zrušit bez nařízení jednání [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.], a to pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Skutková zjištění vycházející z obsahu správního spisu 9. Ze správního spisu soud zjistil, že dne 20. 11. 2015 byla správnímu orgánu I. stupně doručena žádost stavebníka o stavební povolení pro rekultivační stavbu.

10. Podáním ze dne 25. 8. 2016 žalobci a) a b) informovali správní orgán I. stupně o tom, že jsou podle § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona účastníky řízení, neboť jsou vlastníky sousedního pozemku parc. č. X v katastrálním území B., a jejich vlastnické právo může být proto přímo dotčeno.

11. Podáním ze dne 21. 9. 2016 žalobkyně c) namítla podjatost všech pracovníků správního orgánu I. stupně. Zároveň pro tuto námitku označila důkazy svědčící o zájmu města Příbram na rozšíření kapacity stávající skládky komunálního odpadu, přičemž rekultivační stavba s tímto rozšířením přímo souvisí. Mezi těmito důkazy označila vyjádření starosty města Příbram Jindřicha Vařeky v článku na portálu www.pribram.cz ze dne 29. 4. 2016 s názvem „Příbram odkoupí pozemky pro rozšíření skládky Bytíz“, v němž mimo jiné stálo: „Vedení Příbrami je se [stavebníkem] podle Vařeky již dohodnuto na podílu ze zisku. Přesná čísla zatím nechce zveřejňovat, ale mělo by se jednat o částku minimálně 10 milionů Kč za uloženou tunu.“ Dále bylo označeno mediální vyjádření stavebníka v článku na portálu www.pribram.cz ze dne 17. 5. 2016 s názvem „Bez rozšíření bude skládka naplněna nejdéle za rok“. Z tohoto článku vyplývá, že v roce 2015 bylo na skládce uloženo 26 000 tun odpadu a pro rok 2016 se odhaduje uložení cca 32 000 tun odpadu. Rovněž zde bylo uvedeno, že na skládce byl vybudován sběrný dvůr a recyklační zařízení, kde jsou vyráběny betonové, cihlové a asfaltové recykláty; z bioodpadu na kompostárně je produkováno i hnojivo pro různé účely, přičemž do budoucna je plánována i stavba třídírny komunálního odpadu. Také v článku na portálu www.pribram.cz ze dne 28. 10. 2015 s názvem „Vedení Příbrami opět řeší demolici budov u skládky Bytíz“ je uvedeno, že jednatel stavebníka upozornil zastupitelstvo města Příbram, že „skládka se rychle plní a městu hrozí, že bude muset odpad vozit jinam, což by znamenalo vyšší náklady. Protože skládka Bytíz leží na katastru města, nemusí se platit poplatek 500 Kč za uloženou tunu, navíc se nespotřebuje tolik pohonných hmot. Tím, že město ukládá odpad na svém území, ušetří podle Zábrodského ročně řádově deset milionů korun.“ Závěrem žalobkyně c) namítla, že pro dotčené pozemky bylo již vydáno územní rozhodnutí správním orgánem I. stupně ze dne 27. 5. 2015. Využití dotčených pozemků je proto určeno tímto rozhodnutím pro stavbu „rozšíření skládky TKO Bytíz – II. etapa“, a nikoliv pro rekultivační stavbu, a proto má být nejprve rozhodnuto o změně původního územního rozhodnutí. Dále namítla, že umístěním rekultivační stavby na dotčených pozemcích a následnou výstavbou vedení vysokého napětí dojde ke znehodnocení sousedního pozemku v jejím vlastnictví a ke snížení ceny tohoto pozemku, čímž bude přímo dotčeno její vlastnické právo k tomuto pozemku parc. č. X v katastrálním území D.

12. Podáním ze dne 21. 9. 2016 žalobci a) a b) uplatnili obdobné námitky jako žalobkyně c). Vydáním rozhodnutí o rekultivační stavbě by došlo k přímému dotčení jejich vlastnického práva k pozemku parc. č. X v katastrálním území B. Rovněž poukázali na to, že zemními pracemi, které budou prováděny, by mohlo dojít k uvolnění zeminy z dotčených pozemků a znečištění skleněných střepů, které má na pozemku žalobců a) a b) uskladněny společnost AMT s.r.o. Příbram a které jsou určeny pro dodávky do sklárny.

13. Usneseními ze dne 12. 12. 2016, č. j. MeUPB 99219/2016 a č. j. MeUPB 99218/2016, rozhodla tajemnice správního orgánu I. stupně o námitkách žalobců stran systémové podjatosti zaměstnanců města Příbram zařazených ve správním orgánu I. stupně tak, že nejsou vyloučeni z projednávání a rozhodování ve věci rekultivační stavby na dotčených pozemcích. Tajemnice mimo jiné shledala, že zde nejsou žádné konkrétní skutečnosti, ze kterých by vyplýval tlak na jednotlivé úředníky či jejich podjatost. To nevyplývá ani z novinových článků, na které žalobci odkazovali.

14. Podáními doručenými správnímu orgánu I. stupně dne 30. 12. 2016 žalobci podali proti usnesením tajemnice správního orgánu I. stupně ze dne 12. 12. 2016 odvolání. Rozhodnutími žalovaného ze dne 15. 3. 2017, č. j. 035997/2017/KUSK a č. j. 036064/2017/KUSK, žalovaný zamítl odvolání žalobců a potvrdil obě usnesení tajemnice správního orgánu I. stupně ze dne 12. 12. 2016. V odůvodnění svých rozhodnutí žalovaný uvedl, že vzhledem k nedoplnění odvolání byla usnesení přezkoumána v celém rozsahu, přičemž nebylo zjištěno žádné pochybení tajemnice správního orgánu I. stupně, která se námitkami žalobců zabývala dostatečně.

15. Správní orgán I. stupně vydal stavební povolení na rekultivační stavbu rozhodnutím ze dne 27. 1. 2017, č. j. MeUPB 06414/2017, které bylo v důsledku podaných odvolání žalobců zrušeno rozhodnutím žalovaného ze dne 15. 5. 2017, č. j. 063326/2017/KUSK, a vráceno k novému projednání, neboť se správní orgán I. stupně nedostatečně vypořádal s námitkami žalobců a jiných účastníků řízení.

16. Prvostupňovým rozhodnutím vydal správní orgán I. stupně stavební povolení pro rekultivační stavbu. K námitce žalobců, že nemělo být vedeno řízení stavební, ale územní, správní orgán I. stupně uvedl, že z územního rozhodnutí ze dne 27. 5. 2015 vyplývá, že využití dotčených pozemků je určeno nejen pro stavbu „rozšíření skládky TKO Bytíz – II. etapa“, ale také pro stavbu „skládka TKO Bytíz, I. etapa“, která je již zkolaudována a provozována. Rekultivační stavba tak představuje další fázi v provozu I. etapy skládky, která byla již územně řešena v územním rozhodnutí ze dne 27. 5. 2015, a proto je nyní předmětem řízení stavební povolení. K námitce žalobkyně c) ohledně znehodnocení jejího pozemku správní orgán I. stupně uvedl, že následná výstavba vedení vysokého napětí není předmětem stavebního řízení. Rekultivací dotčených pozemků dojde ke zlepšení území, které bylo zasaženo skládkovou činností, a pokud tedy dochází ke zlepšení, nemůže docházet ke znehodnocení sousedního pozemku. K tomu odkázal na rozsudek NSS č. j. 5 As 67/2008-111, podle kterého „není zcela zřejmé, zda lze za přímé dotčení sousední nemovitosti považovat např. výrazné zhoršení nebo úplné odejmutí stávajícího výhledu ze sousedního pozemku nebo stavby nově umisťovanou stavbou, byť by odstupové vzdálenosti staveb stanovené prováděcí vyhláškou ke stavebnímu zákonu byly dodrženy. Takto lze otázku položit zjevně i v případě stěžovatelem tvrzeného dotčení v důsledku snížení tržní hodnoty nemovitosti nebo změny krajinného rázu (ve výhledu). Svým charakterem je takové ,dotčení‘ nepochybně odlišné od předchozí řady případů shora uvedených, kdy jde nesporně vždy o přímé dotčení.“ Na základě těchto závěrů dospěl k tomu, že považuje přímé dotčení vlastnického práva prostřednictvím snížení ceny pozemku za sporné. K námitce žalobců a) a b) o přímém dotčení vlastnického práva k jejich pozemku v důsledku snížení ceny, která bude zapříčiněna povolením rekultivační stavby, a o tom, že v průběhu této stavby by mohlo v důsledku zemních prací dojít k uvolnění zeminy a následnému znečištění uskladněných skleněných střepů nacházejících se na pozemku žalobců a) a b), správní orgán I. stupně uvedl obdobnou argumentaci jako v případě námitky žalobkyně c) stran snížení ceny jejího pozemku. K možnému znehodnocení skleněných střepů správní orgán I. stupně uvedl, že pozemek žalobců a) a b) je od místa záměru rekultivační stavby vzdálen více než 200 m a při provádění zemních prací by případně uvolněná zemina nemohla znehodnotit uložené střepy, protože by skončila na opačném úpatí odvalu, než je pozemek žalobců a) a b).

17. Proti prvostupňovému rozhodnutí podali žalobci odvolání, které bylo správnímu orgánu I. stupně doručeno dne 20. 11. 2017. V něm uvedli, že prvostupňové rozhodnutí je nesprávné, učiněné na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu s následným chybným právním posouzením bez respektu k předchozímu stanovisku nadřízeného správního orgánu. Uvedli též, že odvolání blíže odůvodní ve lhůtě 30 dnů, popř. ve lhůtě uložené správním orgánem. V doplnění odvolání doručeném správnímu orgánu I. stupně dne 11. 12. 2017 žalobci uvedli, že územní rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 27. 5. 2015 se vztahuje ke změně územního rozhodnutí a řeší změnu v umístění objektů a umístění nových objektů v rámci stavby, např. umístění, tvar a velikost složiště II. etapy a souvisejících zařízení, přičemž prvostupňovým rozhodnutím má rovněž dojít ke změně umístění jednotlivých objektů (dotvarování skládkového tělesa). Není zřejmé, proč předchozí změny byly v roce 2015 řešeny územním rozhodnutím a nyní stačí stavební povolení. Dále žalobci uvedli, že závěry správního orgánu I. stupně stran posouzení otázky přímého dotčení jejich vlastnického práva k příslušným pozemkům v důsledku povolení rekultivační stavby byly nesprávné, neboť správní orgán I. stupně nesprávně vyložil závěry NSS vyplývající z jeho rozsudku č. j. 5 As 67/2008-111. Správní orgán I. stupně měl povinnost posoudit, zda lze snížení tržní hodnoty pozemku považovat za přímé dotčení práv žalobců, či nikoliv. To však správní orgán I. stupně neučinil, čímž prvostupňové rozhodnutí zatížil nepřezkoumatelností.

18. Žalovaný o odvoláních žalobců rozhodl napadeným rozhodnutím, kterým odvolání žalobců zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. V jeho odůvodnění uvedl, že „blanketní“ odvolání žalobců doručená správnímu orgánu I. stupně dne 20. 11. 2017 za blanketní nepovažuje, neboť má za to, že v souladu s právním názorem uvedeným v rozsudku NSS ze dne 6. 3. 2009, č. j. 1 As 4/2009-5, splňovala tato odvolání požadované náležitosti podle § 37 odst. 2 a § 82 odst. 2 správního řádu. Z toho důvodu považoval žalovaný doplnění odvolání (doručená 11. 12. 2017) za pouhá vyjádření účastníků řízení ve smyslu § 86 odst. 2 správního řádu. Uvedl však, že i přesto na tyto skutečnosti bude věcně reagovat. Posouzení správního orgánu I. stupně stran charakteru řízení (stavební nebo územní) bylo dostatečně podrobné a žalovaný s ním souhlasí. Není patrné, jak jsou tímto postupem dotčena práva žalobců. Stran námitky snížení tržní hodnoty pozemků žalobců uvedl, že vzhledem k tomu, že má dojít k rekultivaci dotčených pozemků, není zřejmé, jakým způsobem by mohlo dojít k praktickému (nikoliv pouze teoretickému) znehodnocení sousedních pozemků, přičemž stavba vysokého napětí není předmětem daného řízení. Posouzení žaloby soudem 19. Soud se nejprve zabýval námitkou žalobců, že ve věci rozhodovaly vyloučené úřední osoby. Žalobci přitom namítali podjatost všech zaměstnanců správního orgánu I. stupně.

20. Podle § 14 odst. 1 správního řádu je každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (zákon zde zavádí legislativní zkratu „úřední osoba“ – pozn. soudu), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit.

21. K problematice tzv. systémové podjatosti orgánů územních samosprávných celků se vyjádřil rozšířený senát NSS v usnesení č. j. 1 As 89/2010-119. Podle citovaného usnesení „[u]stanovení § 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (a obdobně i ustanovení § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967) je proto nutno vykládat tak, že důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby je její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku v případě, že se rozhoduje ve věci týkající se přímo nebo nepřímo tohoto územního samosprávného celku, tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky. Rozšířený senát podotýká, že k pochybám o nepodjatosti postačí i poměrně nízká míra podezření, neboť – jak výše vyložil – existence ,systémového rizika podjatosti‘ je sama o sobě signálem ke zvýšené opatrnosti a ,podezřívavosti‘ při posuzování důvodů pro vyloučení úřední osoby z úkonů v řízení. Důvody k uvedenému podezření mohou být nejrůznějšího druhu a nelze je specifikovat jinak než obecnými rysy a představitelnými příklady. Bude se jednat o takové skutečnosti, které naznačují, že zde existuje někdo, kdo má zájem na určitém výsledku řízení, v němž se má rozhodovat, a přitom má či může mít schopnost působit na příslušnou úřední osobu prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu k územnímu samosprávnému celku. Uvedenými skutečnostmi mohou být například jevy v politické či mediální sféře, jež předcházejí příslušnému správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze strany osob schopných ovlivnit jednání územního samosprávného celku jako zaměstnavatele úřední osoby. Příkladem může být zájem politických činitelů či jiných v rámci daného územního samosprávného celku vlivných osob (např. zákulisních aktérů místní politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost apod. byla povolena, anebo naopak nepovolena); takový zájem lze vysledovat například z různých mediálních vyjádření, předvolebních slibů, konkrétních investičních či jiných obchodních počinů, předchozích snah nasměrovat určité související rozhodovací procesy určitým způsobem apod. Stejně tak uvedenou skutečností může být samotná povaha a podstata rozhodované věci, její kontroverznost či politický význam a s tím spojené zájmy. Zjevně a bez dalšího pak uvedenými skutečnostmi budou podezření z nátlaku či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné úřední osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu. Na druhé straně signálem nadkritické míry ,systémového rizika podjatosti‘ zpravidla nebude samotný fakt, že rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku bude mít dopad na tento celek. Proto např. nebude zpravidla důvodem k pochybám o nepodjatosti úředníka územního samosprávného celku samotná skutečnost, že jím vydané stavební povolení se dotkne majetkových či jiných zájmů obce, v níž bude stavba uskutečněna (typicky tím, že stavba bude zbudována na pozemku obce či na pozemku s obecními pozemky sousedícím), půjde-li o běžné, obecně vzato nekontroverzní a v měřítkách daného územního celku ve své podstatě nevýznamné dotčení. Pro posouzení otázky podjatosti úřední osoby přitom není rozhodná formální procesní role územního samosprávného celku v řízení, v němž se tato otázka řeší, nýbrž to, zda má on sám nebo osoby, které jsou schopny jej přímo nebo nepřímo ovlivnit, skutečný (materiální) zájem na jeho výsledku“ (zvýraznění doplněno soudem).

22. Z citovaného usnesení NSS tak vyplývají následující podmínky, které musí být kumulativně splněny pro to, aby „systémové riziko podjatosti“ úředních osob nebylo pouhým rizikem spočívajícím v jejich zaměstnaneckém poměru k územnímu samosprávnému celku, ale přímo „systémovou podjatostí“.

23. První podmínka spočívá v existenci zaměstnaneckého poměru úředních osob k územnímu samosprávnému celku. V projednávané věci není otázka zaměstnaneckého vztahu úředních osob správního orgánu I. stupně k městu Příbram mezi účastníky sporná, a soud má proto tuto podmínku za splněnou.

24. Druhá podmínka spočívá v existenci skutečného (materiálního) zájmu územního samosprávného celku na výsledku řízení. Z výše uvedených článků na portálu města Příbram (o jejichž obsahu opět není mezi účastníky sporu) vyplývá, že město Příbram má zájem na dalším rozšíření skládky Bytíz, přičemž její rekultivace na dotčených pozemcích přímo souvisí s takovým rozšířením. Tento zájem je nejen veřejným zájmem na zajištění soběstačnosti při skládkování a zpracování komunálního odpadu, ale i zájmem majetkovým, neboť město Příbram má rozšířením skládky dosáhnout přinejmenším úspor v řádech desítek milionů korun. I druhou podmínku má proto soud za splněnou.

25. Shodný závěr pak platí i pro třetí podmínku, neboť dotčení uvedeného majetkového zájmu města Příbram není dotčením nevýznamným, neboť možné snížení výdajů, byť „jen“ o deset milionů korun českých, lze považovat za podstatné dotčení jeho rozpočtu.

26. Čtvrtá podmínka je rovněž v projednávané věci splněna, neboť s ohledem na existenci materiálního zájmu města Příbram na pozitivním rozhodnutí pro stavebníka a i na mediální vyjádření jeho místostarosty a starosty mají městské orgány (a jejich orgány) možnost působit (srov. bod 50 usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 1 As 89/2010-119) na úřední osoby prostřednictvím jejich zaměstnaneckého vztahu k tomuto územnímu samosprávnému celku.

27. Závěrem soud konstatuje i naplnění páté podmínky, podle které postačuje nízká míra podezření k odůvodnění pochybností o nepodjatosti úředních osob správního orgánu I. stupně. Tato nízká míra podezření je podle soudu naplněna kumulativně prostřednictvím naplnění předchozích čtyř podmínek. Soud poukazuje na to, že postačuje podezření (resp. možnost tlaku), nikoliv prokázaný tlak na úřední osoby s cílem ovlivnit jejich rozhodování. Soud se proto ztotožňuje se závěry žalobců ohledně existence „systémové podjatosti“ úředních osob správního orgánu I. stupně.

28. Soud v této souvislosti poukazuje na určitou analogii se zákonem č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), podle kterého, je-li vyvlastnitelem, vyvlastňovaným nebo jiným účastníkem vyvlastňovacího řízení obec, jejíž obecní úřad je příslušným k tomuto vyvlastňovacímu řízení, krajský úřad usnesením pověří jiný vyvlastňovací úřad působící v jeho správním obvodu provedením vyvlastňovacího řízení (§ 16 odst. 3 věta první). Zákon tak automaticky počítá se změnou místní příslušnosti (jako nutným důsledkem systémové podjatosti), dotýká-li se vyvlastnění (tj. nuceného odnětí či jiného omezení vlastnického práva) obce, jejíž obecní úřad má být vyvlastňovacím úřadem. Přitom taktéž v projednávané věci jde o to, že města Příbram se řízení o žádosti stavebníka netýká pouze z titulu jeho účastenství v něm, ale přistupuje zde další významná okolnost, a sice jeho nezanedbatelný ekonomický zájem na výsledku řízení, který se v jeho majetkové sféře může negativně či pozitivně projevovat, a to nikoliv pouze jednorázově, ale dlouhodobě.

29. Soud nadto uvádí, že tvrzení žalovaného, že proti usnesení tajemnice správního orgánu I. stupně podala odvolání pouze žalobkyně c), je mylné. Jak vyplývá z výše uvedených skutkových zjištění, odvolání proti příslušným usnesením tajemnice správního orgánu I. stupně ze dne 12. 12. 2016 podali všichni žalobci.

30. Vzhledem k výše uvedenému považuje soud námitku žalobců za důvodnou. Protože řízení předcházející prvostupňovému rozhodnutí bylo vedeno správním orgánem I. stupně, jehož úřední osoby byly vyloučeny z důvodu pochybností o jejich nepodjatosti (§ 14 správního řádu), je na místě prvostupňové rozhodnutí a je potvrzující napadené rozhodnutí zrušit pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Žalovaný měl postupovat podle § 131 odst. 4 správního řádu a věc žádosti stavebníka o stavební povolení na rekultivační stavbu delegovat na jiný věcně příslušný správní orgán v obvodu své působnosti.

31. Přestože soud shledal důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí v existenci systémové podjatosti, považuje za vhodné posoudit i další žalobní body.

32. Žalobci dále namítli, že rekultivační stavba, resp. její záměr, měl být nejprve projednán v rámci územního řízení, a nikoliv přímo v rámci stavebního řízení. Ve vztahu k této žalobní námitce soud uvádí, že se jí nemohl věcně zabývat, neboť napadené rozhodnutí je v této části nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, což bylo zapříčiněno nesprávným postupem žalovaného při vypořádání odvolacích námitek žalobců. K vadě nepřezkoumatelnosti musel soud přihlédnout i bez toho, že by tato vada byla žalobci namítána (srov. § 76 odst. 1 s. ř. s.).

33. Z § 68 odst. 3 správního řádu vyplývá požadavek, aby se správní orgán v odůvodnění rozhodnutí vypořádal se všemi námitkami, návrhy a vyjádřeními účastníka řízení. Pokud se správní orgán v rozhodnutí o odvolání nevypořádá s uplatněnými námitkami, je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (srov. rozsudky NSS ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008-71, nebo ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012-45). O nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů jde pak tehdy, opomene-li správní orgán na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016-64). Naopak, pokud se správní orgán podstatou námitky zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky, o nepřezkoumatelnost rozhodnutí nejde. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-76, č. 1566/2008 Sb. NSS). Správní orgány však nemají povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí. Je přípustné, aby odvolací správní orgán doplnil závěry rozhodnutí prvostupňového správního orgánu, pokud dospěje k závěru, že se nevypořádal se všemi námitkami či vyjádřeními účastníků, ač tak měl učinit. Odvolací správní orgán může nahradit část odůvodnění prvostupňového správního orgánu vlastní úvahou a korigovat dílčí argumentační nepřesnost (srov. rozsudky NSS ze dne 17. 9. 2015, č. j. 4 Azs 151/2015-35, nebo ze dne 7. 9. 2016, č. j. 2 Afs 143/2016-29). Se zřetelem k téže zásadě je také přípustné, aby odvolací orgán pouze převzal závěry vyslovené již prvostupňovým správním orgánem, aniž by se sám výslovně v odůvodnění svého rozhodnutí těmito námitkami detailně zabýval. Pokud je z odůvodnění jeho rozhodnutí zřejmé, že se odvolací správní orgán otázkou (alespoň implicitně) zabýval a ztotožnil se s názorem vysloveným v rozhodnutí prvostupňového správního orgánu, jímž byla námitka účastníka vypořádána, a sám si tak odůvodnění obsažené v prvostupňovém rozhodnutí osvojil, pak rovněž nejde o nepřezkoumatelnost. Naposled uvedené východisko však platí pouze v případě, jestliže se odvolací námitky obsahově co do své podstaty shodují s námitkami uplatněnými již v prvostupňovém řízení a odvolatel do odvolacího řízení nevnese novou argumentaci.

34. V projednávané věci žalovaný nesprávně posoudil, že odvolání žalobců má veškeré požadované náležitosti podle správního řádu a z toho důvodu nepřikládal důležitost doplnění tohoto odvolání, které obsahovalo konkrétní skutečnosti, jež žalobci prvostupňovému rozhodnutí vytýkali. Ačkoliv žalovaný poukazuje na to, že odvolání žalobců není blanketním, a to ve smyslu rozsudku NSS č. j. 1 As 4/2009-5, tak právě z tohoto rozsudku vyplývá, že správní orgán má povinnost o odvolání rozhodovat až v okamžiku, kdy zná konkrétní odvolací námitky. NSS zde totiž uvedl: „Žalovaný tedy rozhodoval o odvolání, aniž by znal konkrétní námitky, které hodlal žalobce v doplnění svého odvolání uplatnit. Takový postup žalovaného považuje soud za zcela nepřípustný a naprosto v rozporu s procesními pravidly, která jsou zakotvena v citovaných ustanoveních správního řádu, a vyplývají z ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces“ (zvýraznění doplněno soudem). Skutečnost, že žalobci v blanketních odvoláních uvedli, že „prvostupňové rozhodnutí je nesprávné, učiněné na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci s následným chybným právním posouzením bez respektu k předchozímu stanovisku nadřízeného správního orgánu“, nepředstavuje konkrétní námitky, neboť se jedná o pouhá obecná tvrzení, jejichž obsah byl teprve konkretizován právě až doplněním odvolání ze dne 11. 12. 2017. Z rozsudku NSS č. j. 1 As 4/2009-5 dále vyplývá, že nemá-li odvolání zákonné náležitosti, je povinností správních orgánů odvolatele vyzvat k odstranění této vady; pokud tak neučiní, je jejich postup vadný a v rozporu se zákonem. S ohledem na to, že žalobci sami odvolání doplnili, je rovněž významné to, že předcházející správní řízení bylo ovládáno zásadou jednotnosti, což znamená, že žalovaná měla povinnost vycházet ze skutkového stavu ke dni vydání napadeného rozhodnutí. Kromě toho úprava odvolacího řízení obsažená ve správním řádu neomezuje odvolatele časově v uplatnění odvolacích námitek pouze lhůtou pro podání odvolání, ale umožňuje mu je zásadně uplatnit až do vydání rozhodnutí o odvolání. Odvolatel je omezen pouze zákazem uplatňování novot (srov. zásadu koncentrace obsaženou v § 82 odst. 4 správního řádu). Jinak pro odvolací správní orgán platí tzv. úplný revizní princip, tedy povinnost přezkoumat soulad rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy (§ 89 odst. 2 správního řádu). Žalovaný se tak měl věcně zabývat veškerými námitkami žalobců obsaženými v doplnění jejich odvolání.

35. Vadný postup správních orgánů v odvolacím řízení tak spočívá v tom, že nevyzvaly žalobce k odstranění vad odvolání. Tato procesní vada sice sama o sobě nemohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, neboť žalobci následně chybějící náležitosti odvolání odstranili, nicméně žalovaný pochybil i v tom, že na doplnění žalovaný nenahlížel jako na řádně uplatněné odvolací námitky a nevypořádal se s nimi, byť deklaroval opak. Samotná nepřezkoumatelnost této části napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů pak spočívá v tom, že žalovaný rezignoval na to, aby odvolací námitky žalobců vypořádal a odkázal pouze na závěry uvedené v prvostupňovém rozhodnutí, aniž by vzal v potaz to, že námitky uplatněné žalobci v řízení před správním orgánem I. stupně a odvolací námitka týkající se územního řízení se liší. Žalobci tak výslovně v odvolání (byť stručně) reagovali na závěry správního orgánu I. stupně a svou argumentaci tomu odpovídajícím způsobem posunuli. Žalobci totiž v odvolání namítali nejednotnost postupu správního orgánu I. stupně s odkazem na předchozí územní řízení (v němž bylo vydáno územní rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 27. 5. 2015) a jeho předmět, přičemž podle nich za velice podobného skutkového stavu bylo postupováno bezdůvodně odlišně. Tato námitka se tak lišila oproti předchozí námitce žalobců v řízení před správním orgánem I. stupně, v němž namítali (pouze) nutnost provedení územního řízení pro rekultivační stavbu, resp. absenci územního rozhodnutí pro rekultivační stavbu. Vzhledem k uvedenému proto odvolací námitky žalobců nebyly žalovaným řádně vypořádány a z toho důvodu je v této části napadené rozhodnutí zatíženo nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů.

36. Závěrem žalobci namítli nepřezkoumatelnost prvostupňového rozhodnutí a napadeného rozhodnutí, neboť nebyly řádně vypořádány jejich námitky stran přímého dotčení jejich práv v důsledku tvrzeného snížení tržní hodnoty jejich pozemků zapříčiněného povolením rekultivační stavby na dotčených pozemcích.

37. Soud souhlasí s tím, že správní orgán I. stupně a žalovaný měli svá rozhodnutí stran námitky přímého dotčení vlastnického práva žalobců odůvodnit zevrubněji, nicméně ve vztahu k těmto námitkám z jejich odůvodnění přece jen vyplývá, že přímé dotčení vlastnických práv žalobců k pozemkům sousedícím s dotčenými pozemky správní orgány neshledaly, neboť rekultivace dotčených pozemků má za cíl zlepšení prostředí po skládkové činnosti na dotčených pozemcích. Z tohoto důvodu nemůže dojít ani ke snížení tržní hodnoty takových pozemků. Námitka žalobců proto byla podle soudu náležitě vypořádána a napadené rozhodnutí není v tomto ohledu nepřezkoumatelné. Soud nicméně poukazuje na to, že ačkoliv správní orgán I. stupně správně vyhodnotil námitky žalobců a své závěry zdůvodnil, ne zcela správně vyložil závěry vyplývající z rozsudku NSS č. j. 5 As 67/2008-111. NSS se v uvedeném rozsudku vyjádřil k otázce vymezení účastenství ve stavebním řízení skrze přímé dotčení vlastnického práva. NSS dospěl k závěru, že snížení tržní hodnoty nemovitosti může, ale nemusí být přímým dotčením práv, neboť bude záviset na individuálních okolnostech v každém jednotlivém případě. Z toho proto vyplývala povinnost správního orgánu I. stupně a žalovaného vyložit a zdůvodnit, zda může dojít ke snížení tržní hodnoty nemovitostí žalobců v důsledku stavebního povolení rekultivační stavby a zda to případně zakládá přímé dotčení jejich práv. Tato povinnost byla však splněna, neboť správní orgán I. stupně a žalovaný dovodili, že rekultivací skládky dojde ke zlepšení prostředí na dotčených pozemcích, a tím i na pozemcích sousedních, a tudíž nemůže dojít ke snížení tržní hodnoty pozemků žalobců a ani k dotčení jejich práv, přičemž sami žalobci neuvádí, jakým způsobem a proč by mělo dojít ke snížení tržní hodnoty jejich pozemků v důsledku rekultivace dotčených pozemků. Poznámku správního orgánu I. stupně, že je sporné tvrzení, že „snížení ceny pozemku je přímým dotčením vlastnického práva“, považuje soud za nepřiléhavou, nicméně v rámci celkového zdůvodnění vypořádání těchto námitek za nepodstatnou. Tato část prvostupňového rozhodnutí i napadeného rozhodnutí je proto přezkoumatelná. Námitka je nedůvodná. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení 38. S ohledem na výše uvedené soud napadené rozhodnutí zrušil pro vady řízení podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a věc žalovanému podle § 78 odst. 4 s. ř. s. vrátil k dalšímu řízení. Vady řízení před správním orgánem I. stupně nemohly být žalovaným zhojeny v napadeném rozhodnutí, a proto došlo k jejich „přenesení“ i na napadené rozhodnutí, jímž žalovaný prvostupňové rozhodnutí potvrdil a které s ním tvoří jeden celek (srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 13. 5. 2008, č. j. 8 Afs 78/2006-74). Za této situace soud podle § 78 odst. 3 s. ř. s. zrušil rovněž prvostupňové rozhodnutí. Právním názorem vysloveným v tomto rozsudku jsou správní orgány vázány (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Soud si je vědom, že zákonem č. 176/2018 Sb. došlo k novelizaci § 14 správního řádu. Ta však na postup správních orgánů v dalším řízení nebude mít vliv, neboť řízení o žádosti stavebníka bylo v době nabytí účinnosti zákona č. 176/2018 Sb. pravomocně skončeno a další řízení po zrušení napadeného rozhodnutí a prvostupňového rozhodnutí není ani řízením přezkumným, ani novým řízením (srov. čl. II zákona č. 176/2018 Sb. a rozsudek NSS ze dne 9. 6. 2016, č. j. 2 Azs 307/2015-41)

39. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný nebyl v řízení úspěšný, právo na náhradu nákladů řízení proto nemá. Každému ze žalobců, kteří byli procesně plně úspěšní, soud přiznal náhradu nákladů řízení ve výši 12 365,40 Kč, tj. celkem 37 096,20 Kč. Tato částka sestává z odměny advokáta ve výši 22 320 Kč, kterou tvoří odměna za tři úkony právní služby po 2 480 Kč (tj. částka 3 100 Kč snížená o 20 %) za každého ze žalobců [převzetí a příprava zastoupení, sepsání žaloby a sepsání repliky podle § 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a) a d) a § 12 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)]. Dále jde o tři paušální částky po 300 Kč jako náhrady hotových výdajů podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu. Protože zástupce žalobců je plátcem daně z přidané hodnoty, byl součet výše uvedených částek (tj. 23 220 Kč) zvýšen o náhradu za DPH ve výši 21 %, tj. o 4 876,20 Kč. Každému ze žalobců přitom náleží třetina nákladů spojených se zastoupením advokátem. Konečně přiznanou náhradu nákladů řízení tvoří též zaplacené soudní poplatky, na nichž každý ze žalobců uhradil 3 000 Kč za žalobu. Náhradu nákladů řízení v celkové výši 37 096,20 Kč, tj. 12 365,40 Kč každému ze žalobců, je žalovaný povinen uhradit podle § 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 64 s. ř. s. k rukám zástupce žalobců, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.).

40. O nákladech osoby zúčastněné na řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 5 věty první s. ř. s. Podle tohoto ustanovení má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Soud osobě zúčastněné na řízení žádnou povinnost neuložil, proto taktéž nemá právo na náhradu nákladů řízení.