č. j. 6 Af 23/2016- 170

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ladislava Hejtmánka a soudkyň JUDr. Naděždy Treschlové a JUDr. Hany Kadaňové v právní věci žalobce: BONVER WIN, a.s., se sídlem Cholevova 1530/1, Ostrava, IČ: 258 99 651, zastoupen JUDr. Stanislavem Dvořákem, advokátem, se sídlem Pobřežní 394/12, Praha 8 proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Statutární město Brno, se sídlem Dominikánské nám. 196/1, Brno, o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne 28. 12. 2015, č.j. MF-6288/2015/3401-18/2901-RK, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobce se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhal přezkoumání a zrušení rozhodnutí ministra financí ze dne 28. 12. 2015, č.j. MF-6288/2015/3401-18/2901-RK (dále též „napadené rozhodnutí“), kterým byl zamítnut rozklad žalobce proti rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 4. 6. 2015, č.j. MF-6288/2015/3401-8 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým byla žalobci zrušena povolení k provozování loterie a jiné podobné hry specifikovaná ve výrocích I. až X. na adrese Měříčkova 1494/18, Brno.

2. Žalobce v podané žalobě namítal nezákonnost napadeného rozhodnutí a vady řízení, které předcházelo vydání napadeného rozhodnutí. Žalobce v žalobě namítl protiústavnost a protiprávnost napadených rozhodnutí, spočívající v nerozhodování podle platného práva České republiky ve spojení se závaznými předpisy Evropské unie, čímž byl žalobce přímo zkrácen na svých právech.

3. Žalobce v žalobním bodu IV. namítl, že žalovaný postupoval při aplikaci ustanovení § 43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“) v rozporu se zákonem, neboť zrušení povolení podle ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích představuje porušení ústavních principů právní jistoty a bylo nepřípustným retroaktivním zásahem do právní sféry žalobce. Žalobce zdůraznil, že nabyl povolení po splnění všech zákonných podmínek v dobré víře a jeho legitimní očekávání spočívalo v přesvědčení, že povolení budou platná po dobu v nich uvedenou. Zrušením povolení byla žalobci odňata práva nabytá v dobré víře a porušeno bylo jeho legitimní očekávání. I kdyby se připustilo, že postup podle ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích není protiústavní, podle názoru žalobce nebylo ani tak ministerstvo oprávněno postupovat podle tohoto ustanovení, protože zde existuje speciální úprava, kterou je čl. II. bodu 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb. o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 300/2011 Sb.“), který stanoví, že povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. lednem 2012 zanikají, s výjimkou loterií podle § 2 písm. c), ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak. Jelikož v důsledku zrušení ustanovení čl. II. bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. Ústavním soudem (nález ze dne 2. 4. 2013, sp.zn. Pl.ÚS 6/13) dále jinak stanoveno není, neexistuje již žádné ustanovení zákona o loteriích, které by připouštělo zrušení povolení pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou (dále jen „OZV“), a proto předmětná povolení zanikají ve lhůtě stanovené v povolení. Dle názoru žalobce tak ministerstvo nemohlo aplikovat obecné ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Žalobce dále uvedl, že zrušení přechodných ustanovení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., vydání nálezu Ústavního soudu ani vydání OZV nemohou být považována za okolnosti ve smyslu ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Nálezy Ústavního soudu jsou výsledkem rozhodovací činnosti Ústavního soudu a v rozsahu, ve kterém ruší právní předpisy, jsou součástí právního řádu České republiky, a nikoli nespecifikovanou okolností, jejíž vznik, existenci předpokládá ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Takovou okolností není ani OZV, jelikož je právním předpisem. Pokud by se ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích mělo vztahovat i na rozpor povolení s právními předpisy, podle žalobce by tato skutečnost musela být v ustanovení výslovně uvedena. Žalobce dále uvedl, že ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích je sankčním ustanovením a vztahuje se na případy, kdy žalobce jako držitel povolení poruší svou zákonnou povinnost. V daném případě se však žalobce ničeho nedopustil.

4. V žalobním bodu V. žalobce namítal vady v procesu notifikace zákona o loteriích a OZV. Uvedl, že použití a vynutitelnost ustanovení zákona o loteriích vůči žalobci jsou vyloučeny z důvodu vad v procesu notifikace zákona č. 300/2011 Sb. podle směrnice 98/34/ES. Vady v procesu notifikace způsobují nepoužitelnost a právní nevynutitelnost zákona vůči jeho adresátům, tj. i vůči žalobci. Stejně tak je nepoužitelná i OZV, jelikož se dle názoru žalobce jedná o technický předpis, který dle uvedené směrnice podléhá notifikační povinnosti.

5. V žalobním bodu VI. žalobce uvedl, že ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích vytváří mechanismus, který je v rozporu s právem Evropské unie. S ohledem na zásadu aplikační přednosti práva EU před právem národním nebyly správní orgány oprávněny aplikovat ustanovení OZV a zákona o loteriích, která jsou v rozporu s právem EU. Žalobce uvedl, že v předchozích řízeních byla prokázána existence unijního prvku, neboť klientelu žalobce tvořili i příslušníci jiných členských států Evropské unie. Dále v tomto bodu žaloby žalobce uvedl, že přijatá opatření jsou nepřiměřená, neboť nesplňují ani jedno z kritérií stanovených SDEU pro právní předpisy omezující volný pohyb služeb (omezení sledují skutečné cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí, omezení sledují takové cíle koherentním a systematickým způsobem a omezení splňují požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i z práva na vlastnictví). Opatření tedy dle názoru žalobce žalovaný nemohl při svém rozhodování aplikovat.

6. V žalobním bodu VII. žalobce namítal, že herní zařízení nebyla provozována v rozporu s OZV, neboť nebyla provozována v rozporu s účelem OZV, a dále že OZV je nezákonná a v rozporu s ústavním pořádkem, je diskriminační, neurčitá a v rozporu se zásadami práva EU. Uvedl, že zrušení povolení z důvodu rozporu s OZV nebylo opodstatněné, jelikož provozování herních zařízení na základě řádně vydaného povolení není samo o sobě v rozporu s veřejným pořádkem a porušování veřejného pořádku prostřednictvím provozu herní zařízení nebylo ze strany statutárního města Brno žádným způsobem doloženo ani prokázáno. Dále uvedl, že statutární město Brno vyhlásilo obecně závaznou vyhlášku statutárního města Brna č. 15/2014, kterou se mění obecně závazná vyhláška statutárního města Brna č. 1/2014, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku, ve znění obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 9/2014, dne 19. 12. 2014 a z důvodu deklarovaného naléhavého obecného zájmu byla zkrácena doba projednávání tak, že účinnost OZV č. 15/2014 nastala dne 1. 1. 2015. Žalobce namítl, že předčasné nabytí účinnosti OZV č. 15/2014 nelze ospravedlnit naléhavým obecným zájmem podle ustanovení § 12 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), jelikož loterie a jiné podobné hry byly již v době přijetí této OZV na území města již regulovány.

7. Dále namítl, že OZV zakazuje provoz loterií podle ustanovení § 2 písm. e), l), n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích na celém území statutárního města Brna, zatímco provozování loterií podle ustanovení § 2 písm. g), i), j) a m) téhož zákona je zakázáno pouze v některých částech statutárního města Brno. Uvedl, že tímto způsobem jsou bezdůvodně zvýhodněni provozovatelé loterií, jejichž provozování je na území města povoleno, a zároveň diskriminováni všichni ostatní provozovatelé loterií, jejichž provozování je na území města zakázáno. Takové neodůvodněné omezení je dle žalobce arbitrátní a nemá žádné věcné opodstatnění. OZV dále zakazuje provozování loterií na celém území města v pracovních dnech v časech od 7:00 do 14:00 hod. Toto omezení pracovní doby není dle názoru žalobce opodstatněné. Žalobce tak shrnul, že tato omezení nesplňují 3. a 4. krok čtyřstupňového testu podle Ústavního soudu, podle něhož musí být omezení stanovená OZV rozumná, přiměřená a nediskriminační a obec nesmí zneužít působnost svěřenou jí zákonem.

8. V tomto žalobním bodu žalobce dále namítl, že předmětná OZV je v rozporu se soutěžním právem, jak vyplývá ze stanoviska Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci provozu loterií obcemi ze dne 1. 9. 2014. Dle ÚOHS musí být postup obce vždy založen na objektivním odůvodnění, z něhož je zřejmé, že způsobené omezení soutěž je nezbytným prostředkem k dosažení legitimního cíle a že míra omezení soutěže není vyšší, než dosažení takového cíle vyžaduje. ÚOHS považuje za nutné definovat dostatečně určitá a nediskriminační pravidla pro uplatnění regulace, přičemž taková pravidla musí být předem známa a přezkoumatelná, což se v daném případě nestalo.

9. Z uvedených důvodů proto žalobce žádal soud, aby posoudil soulad OZV se zákonem a na základě tohoto posouzení rozhodl, že pro rozpor se zákonem k ní soud nebude přihlížet.

10. V žalobním bodu VIII. žalobce namítal procesní vady řízení před Ministerstvem financí. Namítl, že postupem správních orgánů obou stupňů bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces, když oznámení o zahájení správního řízení bylo spojeno s dalšími úkony (výzvou žalobci k učinění návrhů dalších důkazů, s výzvou žalobci k vyjádření se ke všem podkladům pro rozhodnutí ve věci a s výzvou dotčenému orgánu k poskytnutí dalších informací důležitých pro řízení). Ministerstvo přitom žalobci neposkytlo dodatečnou lhůtu pro seznámení se s podklady předloženými dotčenou obcí. Žalobce tak neměl reálnou možnost se seznámit se všemi podklady pro vydání rozhodnutí před jeho vydáním. Takový postup je dle žalobce zcela nezákonný, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. 5A 152/2002-41.

11. V žalobním bodu IX. žalobce namítal procesní vady rozkladového řízení. Uvedl, že ministra financí žalobce nevyzval před vydáním rozhodnutí o rozkladu k vyjádření se k podkladům rozhodnutí, když dle názoru žalobce neobstojí argument, že žalobci byly podklady rozhodnutí známy.

12. V žalobním bodu X. žalobce namítl, že napadené rozhodnutí je nesrozumitelné, když obsahuje nepravdivé informace a odkazuje se na argumentaci, která měla být uvedena v prvostupňovém rozhodnutí, ačkoliv tomu tak ve skutečnosti nebylo. Dále namítl, že bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces, když se žalovaný ztotožnil s názorem ministerstva, že ke zjištění skutečného stavu věci nebylo třeba provést žádný z žalobcem navržených důkazů. Žalobce však trvá na tom, že jím navržené důkazy jsou nezbytné pro zjištění skutečného stavu věci. Žalobce dále namítal, že se žalovaný nevypořádal s některými jeho argumenty, zejména nedodržením notifikačního procesu podle Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 98/34/ES při přijetí zákona č. 300/2011 Sb., dále s argumentem, že z OZV vyplývá, že se na povolení nevztahuje, s jeho návrhem, aby žalovaný podal Ministerstvu vnitra ČR podnět k zahájení řízení podle Hlavy VI., díl I zákona o obcích či s možnými důsledky zrušení povolení pro žalobce. Žalovaný se rovněž nevypořádal argumenty žalobce uvedenými v doplnění rozklad (rozsudek SDEU Berlington, soutěžní právo). Z tohoto důvodu je napadené rozhodnutí dle žalobce nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

13. V žalobním bodu XI. žalobce namítl, že v řízení o rozkladu podáním ze dne 19. 6. 2015 řádně a včas uplatnil námitku podjatosti všech členů rozkladové komise, a podáním z téhož dne i námitku podjatosti konkrétních členů této rozkladové komise. O námitkách bylo společně rozhodnuto rozhodnutí ministra financí ze dne 25. 8. 2015, č.j. MF-37362/2015/2902-3 tak, že jim nebylo vyhověno. Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí rozklad, o kterém nebylo do okamžiku vydání napadeného rozhodnutí rozhodnuto. Tímto postupem tak bylo porušeno právo žalobce na spravedlivý proces a zásada rovného postavení účastníků řízení, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 3. 2011, č.j. 9 Afs 82/2010-71. Před vydáním meritorního rozhodnutí musí tedy být vyřízeny veškeré podané opravné prostředky proti rozhodnutí o námitkách podjatosti, jinak je meritorní rozhodnutí nezákonné, což se stalo v tomto případu.

14. Z uvedených důvodů žalobce navrhoval, aby soud zrušil jednak žalobou napadené rozhodnutí, jednak rozhodnutí prvostupňové.

15. V písemném vyjádření k podané žalobě navrhl žalovaný její zamítnutí. Žalovaný odkázal na nález Ústavního soudu sp.zn. Pl.ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011, z něhož vyplývá, že by se ministerstvo dopustilo zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu, pokud by nezrušilo povolení k provozování loterií a jiných podobných her, které je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí. Z nálezu rovněž vyplývá, že u provozovatelů videoloterních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím OZV obcí. Provozovatelé si mohli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů (viz nález Ústavního soudu sp.zn. Pl.ÚS 6/13).

16. V nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp.zn. Pl.ÚS 6/13 je uvedeno, že žádný z cílů přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. nelze považovat za legitimní ve smyslu aprobace zásahu do práv obcí na samosprávu, resp. pravomoci regulovat umístění videoloterních terminálů na jejich území. Zrušení přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. představuje okolnost podle ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Pokud ministerstvo aplikuje § 43 zákona o loteriích, dochází k poměřování jednotlivých zájmů, principů, práv a povinností. Žalovaný upozornil, že provozovatelé si musí být vědomi existence § 43 zákona o loteriích, a tedy skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoli zbaveni povolení, pokud v průběhu platnosti nastanou okolnosti vylučující provoz těchto zařízení (viz nález ÚS ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl.ÚS 29/10).

17. Ke zrušení předmětných rozhodnutí pro rozpor s OZV došlo v době po vydání nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp.zn. Pl.ÚS 6/13. Zrušením povolení dochází k uplatnění ústavního práva obcí na samosprávu, které ho vykonávají prostřednictvím vydání obecně závazné vyhlášky regulující provoz loterií a jiných podobných her.

18. Žalovaný zdůraznil, že aplikace ustanovení § 43 zákona o loteriích není protiústavní. V rámci této aplikace v příslušném správním řízení dochází k poměřování jednotlivých zájmů, principů, práv a povinností. Žalovaný dále upozornil, že princip proporcionality doznal změn v důsledku rozhodovací praxe ÚS v oblasti regulace hazardu. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp.zn. Pl.ÚS 56/10 Ústavní soud judikoval, že nezrušení povolení v případě existence OZV je zásahem do ústavního práva obcí na územní samosprávu. V předmětné věci ministerstvo aplikovalo princip proporcionality, a to ve vztahu práva obcí na samosprávu na straně jedné, a práva podnikat na straně druhé. Právo podnikat je zde oslabeno právě s ohledem na § 43 zákona o loteriích.

19. K námitce porušení notifikačního procesu podle Směrnice č. 98/34/ES žalovaný uvedl, že zákon č. 300/2011 Sb. byl řádně podroben notifikačnímu procesu dle příslušné směrnice, přičemž pravomoc obcí regulovat na svých územích loterie a jiné podobné hry zde byla dána ještě před nabytím účinnosti tohoto zákona. Uvedenou námitku tak žalovaný považuje za neúčelnou a doplňuje, že ministerstvu nepřísluší rozhodovat o nevymahatelnosti a nevynutitelnosti právního předpisu dle směrnice.

20. Ohledně rozporu české právní úpravy s kritérií stanovenými v rozsudku SDEU C-470/11 žalovaný uvedl, že mu nepřísluší hodnotit, zda právní úprava odpovídá principům formulovaným evropským právem. Žalovaný postupuje v souladu s platnými právními předpisy a nemůže přezkoumávat jejich nesoulad s předpisy unijními.

21. K námitce žalobce namítající porušení jeho práva na spravedlivý proces, když ministerstvo spojilo oznámení o zahájení správního řízení s dalšími úkony, žalovaný uvedl, že ministerstvo v konkrétních případech zkoumalo, zda poté, kdy účastník řízení v souladu s oznámeními o zahájení řízení postupoval, byl správní spis následně doplňován či nikoliv, a zda účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit. S ohledem na konkrétní průběh správního řízení v předmětné věci byly podklady pro vydání rozhodnutí známy již v době zahájení řízení, tudíž od počátku bylo pro žalobce předvídatelné, že zjišťování podkladů nebude zjevně potřebné. Žalovaný doplnil, že v v případě, že by spis byl doplněn o relevantní podklad pro vydání rozhodnutí, přistoupilo by ministerstvo k nové výzvě podle ustanovení § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), jak tomu činí v jiných správních řízeních, které jsou známy i žalobci, neboť v nich figuruje jako účastník řízení.

22. K námitkám žalobce napadající obecně závazné vyhlášky z důvodu jejich nezákonnosti a diskriminační povahy žalovaný uvedl, že obce prostřednictvím obecně závazných vyhlášek vyjádřily jednoznačně svůj regulační úmysl ve vztahu k jednotlivým druhům loterií a jiných podobných her, přičemž dozor nad těmito vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra. Správní orgán prvého stupně není oprávněn jakkoli přezkoumávat zákonnost těchto vyhlášek a je povinno v rámci právního stavu aplikovat platnou a účinnou vyhlášku, která v souladu se zákonem o obcích nebyla shledána nezákonnou. Veškeré argumenty proti OZV jsou proto v daném řízení irelevantní. Obec prostřednictvím OZV jednoznačně vyjádřila svůj regulační úmysl ve vztahu k jednotlivým druhům loterií a jiných podobných her. Žalovaný zdůraznil, že pravomoc obcí regulovat obecně závaznou vyhláškou umístění interaktivních videoloterních terminálů a obdobných technických zařízení aproboval Ústavní soud (nález ze dne 14. 6. 2011, sp.zn. Pl.ÚS 29/10), tj. tato pravomoc obcí byla dána již před nabytím účinnosti ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích, ve znění účinném od 14. 10. 2011.

23. K námitce porušení notifikačního procesu podle Směrnice č. 98/34/ES pak žalovaný uvedl, že zákon č. 300/2011 Sb. byl řádně podroben notifikačnímu procesu dle příslušné směrnice, přičemž pravomoc obcí regulovat na svých územích loterie a jiné podobné hry zde byla dána ještě před nabytím účinnosti tohoto zákona. Uvedenou námitku tak žalovaný považoval za neúčelnou a doplnil, že ministerstvu nepřísluší rozhodovat o nevymahatelnosti a nevynutitelnosti právního předpisu dle směrnice.

24. K námitce týkající se porušení práva na spravedlivý proces, když bylo rozhodnutí o rozkladu vydáno dříve, než bylo s konečnou platností rozhodnuto o námitkách podjatosti, žalovaný uvedl, že usnesením ministra financí ze dne 22. 10. 2014, č.j. MF-68959/2014/2901 bylo bezodkladně rozhodnuto o námitkách podjatosti ve 48 správních řízeních o rozkladu. Odvolání proti tomuto usnesení nemá podle správního řádu odkladný účinek, a proto bylo možné v řízení pokračovat za účasti úřední osoby, proti níž námitka směřovala. Dále žalovaný upozornil, že rozkladová komise není sama správním orgánem, ale pouze orgánem poradním, který nedisponuje rozhodovací pravomocí.

25. V doplnění žaloby ze dne 28. 4. 2017 (soudu doručeno dne 2. 5. 2017) žalobce poukázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2017, č.j. 10 Af 82/2014-118, v němž desátý senát městského soudu shledal obecně závaznou vyhlášku města Brna č. 18/2011 nezákonnou. Žalobce proto navrhl, aby vzhledem ke shodě účastníků řízení i projednávané věci i šestý senát aplikoval tyto závěry a žalobě v plném rozsahu vyhověl.

26. V podání ze dne 19. 6. 2017 (soudu doručeno dne 21. 6. 2017) žalobce uvedl, že podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č.j. 1 As 297/2015-77 je soud povinen posuzovat každou obecně závaznou vyhlášku individuálně z hlediska kritérií stanovených ústavním pořádkem a zákony a kvalifikovaně rozhodnout, že obecně závazná vyhláška může být aplikována. Další požadavky na přezkum OZV plynou z práva EU, např. povinnost stanovit přechodné období nebo systém přiměřených náhrad. Uvedl, že neprokázání splnění těchto požadavků zakládá neaplikovatelnost OZV, a proto nebylo možné povolení k provozování loterie na základě rozporu s OZV zrušit. Z toho důvodu žalobce navrhl, aby soud vyzval statutární město Brno, aby odůvodnilo způsob regulace loterií na jeho území, a také jako svědky předvolal zástupce statutárního města Brna, které se na přijetí OZV podíleli.

27. Dále v tomto podání opětovně namítl, že předmětná OZV je neaplikovatelná taktéž z důvodu její nenotifikace, když dle názoru žalobce splňuje definici technického předpisu. Dále žalobce uvedl, že soud je povinen vyžadovat, aby mu žalovaný poskytl informace, které umožní ověřit, že úprava zákona o loteriích ve spojení s OZV splňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality.

28. Závěrem tohoto podání žalobce navrhl, aby soud položil SDEU předběžné otázky, které žalobce uvedl příloze č. 1 svého podání.

29. Při ústním jednání konaném před soudem dne 22. 6. 2017 žalovaný odkázal na písemné vyjádření k podané žalobě a dále uvedl, že OZV č. 1/2014, ve znění pozdějších obecně závazných vyhlášek stanovuje s účinností od 1. 1. 2015 zákaz provozování loterií na celém území města, z čehož vyplývá, že provoz dotčených technických zařízení na uvedené adrese byl provozován v rozporu s touto vyhláškou, a z toho důvodu Ministerstvo financí zahájilo v souladu s ustanovením § 43 odst. 1 zákona o loteriích správní řízení o zrušení předmětných povolení. Tento postup aproboval ve svých rozhodnutích jak Nejvyšší správní soud, tak Ústavní soud. Žalobce ani jeho právní zástupce se na ústní jednání konané před soudem bez předchozí omluvy nedostavili.

30. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 22. 6. 2017, č.j. 6Af 23/2016-91, podanou žalobu zamítl.

31. Městský soud předně dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné a srozumitelné. Dále konstatoval, že postup žalovaného podle ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích byl zákonný a nebyly jím porušeny žádné ústavě zaručené principy. K tomu odkázal zejména na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č.j. 6 As 285/2014-32, a nálezy Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp.zn. Pl. ÚS 29/10, a ze dne 7. 9. 2011, sp.zn. Pl. ÚS 56/10, z nichž mimo jiné plyne, že Ministerstvo financí musí respektovat obecně závazné vyhlášky omezující místa pro provoz výherních hracích přístrojů, že právo obcí regulovat hazard na jejich území vyplývá přímo z ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích, a není tak dokonce ani vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v zákoně o loteriích, a že pojem „okolnost“ užitý v ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích zahrnuje prakticky jakoukoliv objektivní změnu ve vnějším světě. Městský soud měl rovněž za to, že vylučovat použití ustanovení § 43 zákona o loteriích nemůže ani přechodné ustanovení čl. II bod 1. druhé věty zákona č. 300/2011 Sb., protože v něm uvedená podmínka „pokud dále není stanoveno jinak“ směřuje k celému zákonu o loteriích a odkazuje tak i na výjimku stanovující jiné možnosti zániku povolení uvedenou v ustanovení § 43 zákona o loteriích. S odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp.zn. Pl. ÚS 6/13, jímž byl zrušen čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb., pak městský soud uvedl, že regulovat provoz loterií a jiných podobných her na svém území je ústavně zaručeným právem obcí. Dále s odkazem na výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 6 As 285/2014- 32, uvedl, že v případě rušení udělených povolení k provozování loterií nemohlo jít ani o nepřípustnou nepravou retroaktivitu, neboť nešlo o změnu právní úpravy na zákonné úrovni, nýbrž pouze o změnu výkladové praxe žalovaného, a to tak, že byla uvedena v soulad s platnou právní úpravou. Z judikatury (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č.j. 1 As 297/2015-77 a č.j. 6 As 285/2014-32 a nález Ústavního soudu sp.zn. Pl. ÚS 6/13) se navíc podává, že podnikatel v oblasti hazardu se nemůže odvolávat na princip právní jistoty, respektive na své legitimní očekávání, neboť si musí být vědom existence ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích, na podkladě kterého mu může být povolení k provozování loterie či jiné hazardní hry odňato v podstatě kdykoli, pokud v průběhu platnosti povolení nastanou takové okolnosti, které provoz herních zařízení vylučují. Současně tento postup nemůže ani neproporcionálně zasahovat do práv žalobkyně, protože právo obcí na samosprávu převažuje nad právem podnikat, které má v oblasti hazardu negativní následky pro společnost a veřejný pořádek. Není proto úkolem žalovaného poměřovat, jak velká újma vznikne zkrácením doby platnosti povolení žalobkyně ve vztahu k případné újmě na straně obce.

32. Městský soud neshledal důvodnou ani námitku, že použití a vynutitelnost novely zákona o loteriích (zákon č. 300/2011 Sb.) a vyhlášky města Brna jsou vyloučeny, protože při jejich přijímání nebyl dodržen notifikační proces předpokládaný směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 98/34/ES ze dne 22. června 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů (dále jen „notifikační směrnice“). S odkazem na důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 300/2011 Sb., rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č.j. 10 As 62/2015-173, a již citovaný rozsudek téhož soudu č.j. 1 As 297/2015-77, městský soud uvedl, že notifikační proces zákona č. 300/2011 Sb. proběhl řádně a právní úprava byla včasně předložena Evropské komisi bez případných následných námitek. Obecně závazných právních předpisů veřejnoprávních korporací typu obcí se pak notifikace nedotýká, neboť se nejedná o technický předpis ve smyslu notifikační směrnice.

33. Městský soud dále dospěl k závěru, že v řízení není dán unijní prvek, neboť regulace loterií a sázek není upravena v žádném přímo aplikovatelném unijním předpise. V oblasti regulace loterií a sázek neexistuje pro Českou republiku ani žádný jiný unijní závazek, který by musela provádět. Směrnice č. 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu, která má za cíl usnadňovat výkon svobody usazování pro poskytovatele služeb, v článku 2 odst. 2 písm. h) ze své působnosti explicitně vylučuje hazardní hry. Oblast hazardu obecně není vůbec unijním právem regulována a ani zákon o loteriích není předpisem, který by prováděl právo EU. Žalobkyně není osobou, která by realizovala svobodu usazování na území jiného členského státu nebo která by využívala svobodu pohybu služeb. Je českou právnickou osobou, která nabízí služby na území České republiky. Jedná se tedy o čistě vnitrostátní situaci regulovanou vnitrostátní právní úpravou, která sice může spadat do působnosti ustanovení týkajících se základních ekonomických svobod zaručených unijním právem, avšak „zpravidla pouze v rozsahu, v němž se použije na situace mající souvislost s obchodem mezi členskými státy“ (viz rozsudky SDEU ve věcech Anomar, C-6/01, bod 39, a Garkalns, C-470/11, bod 21). Pro uplatnění unijního práva je tak nutný přeshraniční aspekt, který aktivuje práva osoby v závislosti na tom, zda je poskytovatelem, anebo příjemcem služby. Obecně tedy platí, že dovolávat se volného pohybu služeb může osoba, která poskytuje službu v jiném členském státě, a dále osoba, která službu v jiném členském státě přijímá. Poskytovatel z jednoho členského státu, který v tomto státě také službu poskytuje, se však nemůže dovolávat volného pohybu služeb za situace, kdy jeho zákazníci přichází z jiného členského státu. Taková situace se liší od případů Alpine Investments, C-384/93, body 21 a 22; a Gambelli a další, C- 243/01, bod 53. V nich totiž poskytovatel usazený v jednom státě nabízel službu telefonicky zákazníkům usazeným v jiném členském státě. Poskytovatel se sice fyzicky nepřemístil, avšak unijní prvek byl aktivován přeshraničním dopadem nabídky. V právě projednávaném případě však český poskytovatel na území České republiky nabízel služby, které mohli poptávat i zahraniční zákazníci. Taková situace unijní prvek nezakládá. Pro právě projednávaný případ tak platí, že žalobkyně by se volného pohybu služeb mohla dovolávat v případě, že by chtěla své služby nabízet v jiném členském státě. Teoreticky by se volného pohybu služeb mohli na území České republiky dovolávat zákazníci z jiných členských států, avšak nikoli žalobkyně, protože jí se v daném případě otázka přeshraničního pohybu vůbec netýká.

34. S odkazem na výše citovaný rozsudek tohoto soudu č.j. 1 As 297/2015-77 a nález Ústavního soudu sp.zn. Pl. ÚS 56/10, přistoupil městský soud dále k přezkoumání (ne)diskriminačního charakteru dotčené OZV, a to za pomocí tzv. „testu čtyř kroků“. Dospěl přitom zejména k závěru, že ačkoliv statutární město Brno reguluje provoz loterií tak, že zakazuje provoz některých loterií a jiných podobných her na celém území města a provoz jiných loterií a podobných her pouze na území některých městských částí, přičemž přistoupilo i k regulaci všech loterií z hlediska určení času, není tato regulace diskriminační, protože v daných lokalitách zasáhla regulace všechny provozovatele stejnou měrou. Statutární město Brno přitom před soudem objasnilo a obhájilo racionální a neutrální důvody, které ho k vydání OZV vedly. Městský soud pak nepřisvědčil ani námitce rozporu OZV se soutěžním právem, podložené ze strany žalobkyně stanoviskem ÚOHS ze dne 1. 9. 2014. V tomto stanovisku ÚOHS s odkazem na ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích uvádí, že obec může obecně závaznou vyhláškou stanovit, že určité druhy loterií mohou být provozovány pouze na místech a v čase určených vyhláškou, případně stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování loterií zakázáno, anebo úplně zakázat provozování uvedených loterií na celém území obce. Obce však nesmí uplatňováním této regulatorní pravomoci nikoho zvýhodňovat ve smyslu ustanovení § 19a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů. Městský soud přitom již dospěl k závěru, že předmětná OZV je v souladu se zákonem a ústavním pořádkem a bez racionálního odůvodnění neznevýhodňuje některé provozovatele před jinými, proto posoudil i tuto námitku jako nedůvodnou.

35. Městský soud nepřisvědčil ani námitce porušení práva na spravedlivý proces spočívající v tom, že žalovaný nevyzval žalobkyni k vyjádření se k podkladům podle ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu poté, co uplynula lhůta pro předložení podkladů stanovená statutárnímu městu Brno. Konstatoval, že podle uvedeného ustanovení musí být účastníkům řízení před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, přičemž podstatným je, v jakém stádiu dokazování se nachází správní řízení v okamžiku, ke kterému je jeho účastník poučován o možnosti vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí a nikoli to, kdy je poučení datováno. Samotná možnost spojení oznámení o zahájení řízení s jiným úkonem ve správním řízení je pak výslovně aprobována správním řádem v ustanovení § 46 odst.

3. Ze správního spisu je zřejmé, že podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí byla toliko OZV a zmiňovaný nález Ústavního soudu Pl. ÚS 6/13. Žalobkyně měla možnost se s těmito podklady seznámit, byla na ně upozorněna v oznámení o zahájení řízení a správní orgán prvního stupně nepochybil, pokud spojil výzvu podle ustanovení § 36 odst. 1 a 3 správního řádu s oznámením o zahájení řízení, neboť je zřejmé, že bylo rozhodováno (pouze) na základě podkladů, se kterými byla žalobkyni dána možnost se seznámit. Žalobkyně tedy nebyla na svém právu na spravedlivý proces zkrácena.

36. Městský soud neshledal důvodnou ani námitku týkající se neprovedení důkazů navržených žalobkyní, protože ty by nemohly nijak přispět k dokonalejšímu zjištění stavu věci, a jejich provedení by tak bylo v rozporu se zásadou omezené materiální pravdy a procesní ekonomie. Podle názoru městského soudu přitom žalovaný v napadeném rozhodnutí dostatečně odůvodnil, proč provedení důkazů není třeba ke zjištění skutkového stavu, a že se jedná o důkazy irelevantní, s předmětem správního řízení přímo nesouvisející.

37. K námitce žalobkyně, že se žalovaný nevypořádal s jejím návrhem na podání podnětu Ministerstvu vnitra k zahájení řízení podle hlavy VI., dílu I., zákona o obcích, městský soud uvedl, že z argumentace žalovaného je zřejmé, že k podání takového podnětu neshledal důvody, neboť je přesvědčen, že OZV zákonu ani ústavnímu pořádku neodporuje. Žalobkyně tvrdila, že vyhláška č. 15/2014, kterou byla OZV měněna, je nezákonná. Podle jejího názoru byla vydána v rozporu s ustanovením § 12 odst. 2 zákona o obcích, protože nebyla splněna podmínka naléhavého veřejného zájmu pro to, aby OZV nabyla účinnosti již dnem vydání. Městský soud k tomu uvedl, že již provedl podrobný test ústavnosti OZV, na základě kterého dospěl k závěru, že statutární město Brno mělo pravomoc vyhlášku vydat, při jejím vydání nejednalo ultra vires, nezneužilo zákonem mu svěřenou pravomoc a nejednalo zjevně nerozumně. Nadto, pokud by legislativní proces při vydávání této vyhlášky neprobíhal v souladu s právními předpisy, Ministerstvo vnitra by v rámci výkonu dozoru podle ustanovení § 123 zákona o obcích, jistě učinilo kroky k nápravě vadného stavu. Soud také dodal, že domáhat se několik let zpětně prohlášení nezákonnosti vyhlášky z důvodu absence naléhavého obecného zájmu a z ní plynoucího dřívějšího nabytí účinnosti, by bylo možno považovat za zjevně nepřiměřené následku, který by byl způsoben ve sféře práv a povinností osob nabytých v dobré víře v platnost a účinnost dotčené OZV.

38. Důvodnou neshledal městský soud ani námitku, podle které bylo porušeno ústavně zaručené právo žalobkyně na spravedlivý proces a zásada rovného postavení účastníků tím, že ministr financí meritorně rozhodl o rozkladu před vydáním konečného rozhodnutí o námitkách podjatosti vznesených žalobkyní vůči členům rozkladové komise. Podle názoru městského soudu ministr mohl pokračovat v řízení již po nepravomocném rozhodnutí o námitce podjatosti, protože odvolání proti tomuto rozhodnutí nemá odkladný účinek. Nadto nelze pominout, že rozkladová komise je pouze poradním orgánem, který nemá rozhodovací pravomoc.

39. Závěrem městský soud osvětlil důvody, ze kterých nevyhověl návrhu žalobkyně k položení předběžných otázek SDEU, týkajících se souladu regulace loterií a jiných podobných her na území České republiky s právem EU.

40. Žalobce podal proti tomuto rozsudku Městského soudu v Praze, kterou Nejvyšší správní soud shledal částečně důvodnou, a proto rozsudkem ze dne 22. 3. 2021, č.j. 3 As 240/2017-51, rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

41. Nejvyšší správní soud shledal důvodnou námitku žalobce ohledně tzv. unijního prvku (srov. body [32] až [39] rozsudku s tím, že v bodu [39] vyslovil pro zdejší soud tento závazný právní názor: „Na základě shora uvedeného lze tedy uzavřít, že pokud městský soud dospěl k závěru, že ve věci stěžovatelky není dán unijní prvek, takže se stěžovatelka nemůže dovolávat svých práv na základě ustanovení primárního práva EU o volném pohybu služeb, nesprávně posoudil jednu z rozhodných právních otázek. Jeho rozsudek je proto třeba zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení. V něm bude třeba ověřit stěžovatelčina tvrzení o existenci tzv. unijního prvku v této věci. Pokud se ukážou být pravdivými, bude třeba vypořádat její žalobní body týkající se unijního prvku, přičemž vodítkem pro toto vypořádání by měl být „katalog“ požadavků popsaný, jak již bylo zmíněno, v rozsudku Berlington Hungary v bodech 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87-88, se shrnutím v bodě 92. Bude také třeba, aby městský soud vyzval statutární město Brno k vyjádření, zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Pokud by snad v dalším řízení před městským soudem došlo ke zrušení rozhodnutí žalovaného a vrácení mu věci k dalšímu řízení, je také vhodné zmínit, že v souladu se závěry vyslovenými Nejvyšším správním soudem v bodech 28 - 35 rozsudku ze dne 22. 7. 2013, č. j. 8 Afs 49/2011 – 75, by mělo statutární město Brno v tomto správním řízení postavení účastníka řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu.“

42. Další kasační námitky, jež reagovaly na posouzení žalobních námitek ze strany městského soudu, již neshledal Nejvyšší správní soud důvodnými: i) námitka nedodržení řádného notifikačního procesu – bod [41] rozsudku; ii) námitka porušení ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu – bod [42] rozsudku; iii) námitka diskriminačního charakteru předmětné vyhlášky – body [43] až [46] rozsudku; iv) námitka nezákonnosti postupu ministra financí, který vydal rozhodnutí o rozkladu před tím, než bylo vydáno konečné rozhodnutí o námitkách podjatosti – bod [48] rozsudku.

43. Při ústním jednání konaném před soudem dne 14. 10. 2021 setrvali účastníci řízení na svých dříve uplatněných argumentech.

44. Z obsahu spisového materiálu předloženého žalovaným správním orgánem vyplynuly následující, pro rozhodnutí ve věci samé, podstatné skutečnosti:

45. Oznámením o zahájení řízení ze dne 12. 2. 2015 zahájilo Ministerstvo financí podle ustanovení § 43 zákona o loteriích správní řízení ve věci zrušení provozování loterie a jiné podobné hry na území statutárního města Brno, konkrétně ve věci celkem 12 rozhodnutí ministerstva v částech týkajících se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle ustanovení § 2 písm. l), n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích na adrese Měříčkova 1494/18, Brno-Řečkovice a Mokrá Hora. Jako důvod zahájení tohoto řízení byla uvedena skutečnost, že ministerstvo dospělo k závěru, že technická zařízení povolená na základě těchto rozhodnutí jsou provozováno v rozporu s OZV č. 1/2014.

46. Rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 4. 6. 2015, č.j. MF-6288/2015/3401-8 byla žalobci zrušena povolení k provozování loterie a jiné podobné hry specifikovaná ve výrocích I. až X. tohoto rozhodnutí, když téhož dne bylo správní řízení týkajících se dvou povolení k provozování loterie zastaveno (rozhodnutí ze dne 4. 6. 2015, č.j. MF-6288/2015/3401-7). Z odůvodnění tohoto rozhodnutí vyplývá, že ministerstvo přistoupilo ke zrušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her z důvodu jejich rozporu s OZV č. 1/2014, čímž bylo naplněno ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích.

47. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 19. 6. 2015 rozklad, který dále ve dnech 7. 7., 15. 7., 21. 7., 4. 8., 5. 10. a 10. 11. 2015 doplnil. V rozkladu a jeho doplněních žalobce uváděl obdobné argumenty jako v podané žalobě.

48. Žalobou napadeným rozhodnutím ministr financí rozklad zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

49. V odůvodnění ministr financí zopakoval průběh správního řízení a dále reagoval na námitky žalobce uplatněné v rozkladu a jeho doplněních.

50. Městský soud v Praze na základě žaloby, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (ustanovení § 75 odst. 2 s. ř. s.), přezkoumal napadené rozhodnutí, včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání rozhodnutí soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (ustanovení § 75 odst. 1 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že žaloba nebyla podána důvodně.

51. Soud předně uvádí, že veškeré námitky vznesené žalobcem v nyní projednávané věci vypořádány v předchozím rozsudku zdejšího soudu, přičemž až na žalobní námitku týkající se tzv. unijního prvku bylo vypořádání těchto námitek provedené městským soudem aprobované Nejvyšším správním soudem. A proto nyní bude soud postupovat v intencích zrušovacího rozsudku, konkrétně dle jeho bodu [39] a vypořádá se s existencí unijního prvku v dané věci a s na ní navazujícími žalobními tvrzeními.

52. Žalobce namítal rozpor použité právní úpravy s čl. 56 SFEU, jenž zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř EU, a v návaznosti na to se zásadou právní jistoty a ochranou legitimního očekávání a vlastnického práva ve smyslu čl. 17 Listiny základních práv a svobod Evropské unie. Na podporu svého názor odkázal na několik rozhodnutí SDEU, zejména na rozsudek Berlington Hungary, z nějž dovodil, že vnitrostátní zákonodárce musí v případě, že ruší povolení výkonu podnikatelské činnosti, stanovit ve prospěch jejich držitelů dostatečně dlouhé přechodné období, jež jim umožní přizpůsobit se danému stavu, nebo systém přiměřené náhrady.

53. Soud nejprve předesílá, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve věci vedené pod sp.zn. 5 As 177/2016, položil SDEU tyto předběžné otázky: „1) Použije se článek 56 a násl. Smlouvy o fungování Evropské unie na vnitrostátní právní předpis (obecně závaznou vyhlášku obce), který v části jedné obce zakazuje určitou službu, jen proto, že část zákazníků tímto předpisem dotčeného poskytovatele služby může pocházet či pochází z jiného členského státu Evropské unie? Pokud ano, postačuje pro aplikovatelnost článku 56 Smlouvy o fungování Evropské unie pouhé tvrzení možnosti výskytu zákazníků z jiného členského státu, anebo je poskytovatel služby povinen dokázat reálné poskytování služeb zákazníkům pocházejících z jiných členských států? 2) Je pro odpověď na první položenou otázku jakkoliv relevantní, že: a) Potenciální omezení svobody poskytování služeb je výrazně limitováno, a to jak geograficky, tak i věcně (potenciální aplikovatelnost výjimky de minimis); b) Není patrné, že by vnitrostátní právní předpis upravoval odlišným způsobem, právně nebo fakticky, postavení subjektů poskytujících služby především občanům jiných členských států Evropské unie, na straně jedné, a subjektů zaměřujících se na domácí klientelu, na straně druhé?“

54. SDEU rozhodl o předběžných otázkách rozsudkem z 3. 12. 2020, C-311/19, BONVER WIN (dále jen „rozsudek Bonver Win“). V návaznosti na něj rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016-139, konstatoval, že „[ú]činky práv EU, konkrétně článku 56 a násl. SFEU, mohou tedy dle okolností v dané věci vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné působnosti na svém území reguluje přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Obec takovou regulaci může v obecné rovině přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní podoby. Prostor pro samosprávu však je omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky volnému pohybu služby, která spočívá v umožnění hrát tyto hry, musí být v souladu s podmínkami práva EU.

38. Je proto zjevné, že za předpokladu, že by se prokázal skutkový základ unijního prvku tvrzeného stěžovatelem (viz o tom bod 32 rozsudku Soudního dvora v nyní projednávané věci), je dopad práva EU na věc třeba zvažovat, a to v intencích judikatury Soudního dvora zmiňované pátým senátem, zvláště pak rozsudku Berlington Hungary, zejména (co do důsledků evropského práva pro aplikovatelnost OZV) jeho bodů 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87- 88, se shrnutím v bodě 92. Jak pak vyslovil Soudní dvůr v odpovědi na předběžnou otázku v nyní projednávané věci, v takovýchto případech nelze uplatnit pro možnost omezení volného pohybu služeb pravidlo de minimis.“

55. Městský soud dále uvádí na pravou míru, že v souladu se zásadou přednosti práva EU, která je taktéž zakotvena i v čl. 10a Ústavy, je nejen soudům, ale i správním orgánům uloženo, aby v případě rozporu mezi vnitrostátním právem a právem EU vnitrostátní právní úpravu neaplikovaly a daly přednost unijnímu právu; to neplatí pouze v případě rozporu unijního právního předpisu s ústavním pořádkem ČR (např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, publ. pod č. 154/2006 Sb., Cukerné kvóty III). Z žádného ustanovení ústavního pořádku nevyplývá, že by snad právem EU byl vázán pouze soud. Na právní předpisy EU je třeba nahlížet jako na právo vnitrostátní, kdy v případě rozporu se zákony a podzákonnými předpisy má přednost unijní právní předpis. To potvrdil také Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016-46, bod 37: „V případě, kdy je obecně závazná vyhláška obce stanovící přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích podkladem pro správní rozhodnutí ve věci povolení takové hry, je na správním orgánu, který o věci rozhoduje, aby si, pokud zjistí, že se v dané konkrétní věci vyskytuje unijní prvek, sám a z úřední povinnosti učinil úsudek o tom, zda podkladová vyhláška je v souladu s právem EU. Pokud dospěje k závěru, že v souladu s právem EU není, v rozsahu, v němž je s ním v rozporu, vyhlášku neaplikuje a přednostně aplikuje právo EU. Každý orgán členského státu je totiž oprávněn a povinen učinit si úsudek o tom, zda pravidlo vnitrostátního práva, jež má být na konkrétní věc použito, je v souladu s relevantním přímo vnitrostátně použitelným právem EU (v daném případě, jak plyne z nyní již jasné judikatury Soudního dvora, z článku 56 SFEU), a pokud ne, vnitrostátní právo incidentně neaplikovat. V tomto ohledu je postavení žalovaného jako správního orgánu ve vztahu k posuzování souladu vnitrostátního práva s právem EU ‚silnější‘ než ve vztahu k posuzování ústavní konformity vnitrostátních ‚jednoduchých‘ zákonů či zákonnosti podzákonných právních předpisů. Ty je správní orgán povinen ústavně konformně (příp. u podzákonných předpisů v souladu se zákonem, jejž provádějí) vykládat a aplikovat, je-li to jen trochu možné.“

56. Čl. 56 SFEU stanoví, že podle následujících ustanovení jsou zakázána omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném členském státě, než se nachází příjemce služeb.

57. Pro aplikaci čl. 56 SFEU v konkrétní vnitrostátní věci je nezbytné, aby byl v takové věci dán tzv. unijní prvek. Problematikou tzv. unijního prvku a aplikovatelností čl. 56 SFEU se v obdobné věci se zabýval rozsudek SDEU ve věci Bonver Win. SDEU v tomto rozsudku dovodil, že „[č]lánek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“ Soudní dvůr EU v bodu 24 rozsudku Bonver Win dále uvedl, že „přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C-665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 24).“ SDEU v odůvodnění rozsudku Bonver Win dále rozvedl: „25 Pro projednávanou věc z toho plyne, že pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU.“

58. Z uvedeného rozhodnutí Soudního dvora EU ve věci Bonver Win tak vyplývá, že v případě, kdy je ve věci prokázán skutkový základ tzv. unijního prvku, je na místě zvažovat dopad práva EU a judikatury Soudního dvora EU na projednávanou věc, a to zejména z pohledu rozsudku Berlington Hungary (především body 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87-88, se shrnutím v bodě 92). Existence tzv. unijního prvku však musí být prokázána, nestačí pouhé tvrzení poskytovatele služeb, že část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen.

59. Žalobce existenci tzv. unijního prvku v nyní posuzované věci dostatečně konkrétně a plausibilně tvrdil, k čemuž označil i důkazy – čestné prohlášení svědka ze dne 14. 7. 2015, které soud při jednání soudu dne 14. 10. 2021 provedl. Městský soud z čestného prohlášení ze dne 14. 7. 2015 zjistil, že herny žalobce navštěvovali taktéž zahraniční klienti – osoby z jiných členských států EU, které hovoří cizími jazyky. Městský soud tak má v nyní posuzované věci existenci tzv. unijního prvku za prokázanou.

60. Nicméně ne každé omezení volného pohybu služeb představuje porušení čl. 56 SFEU. Jak SDEU v rozsudku Berlington Hungary konstatoval: „omezení volného pohybu služeb, která by mohla vyplývat z takových vnitrostátních právních předpisů, jaké jsou dotčeny v původním řízení, mohou být naléhavými důvody obecného zájmu odůvodněna pouze, pokud vnitrostátní soud dospěje po celkovém posouzení okolností, za nichž byly tyto právní předpisy přijaty a uplatňovány, k závěru: – že předně sledují skutečně cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami, přičemž pouhá skutečnost, že omezení hazardních her je akcesoricky přínosem pro rozpočet dotyčného členského státu prostřednictvím zvýšení daňových příjmů, není na překážku tomu, aby se na toto omezení nahlíželo jako na předně sledující skutečně takové cíle; – že sledují takové cíle koherentním a systematickým způsobem a – že splňují požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i z práva na vlastnictví.“

61. Městský soud v této části přímo odkazuje na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č.j. 10 Af 72/2015-140, s jehož závěry se plně ztotožňuje: „Taktéž platí, že jakkoli formulace článku 56 SFEU počítá toliko se zákazem omezení, je za určitých podmínek přípustné takové omezení volného pohybu služeb, které znamená faktický zákaz. SDEU ve věci C-275/92, Schindler konstatoval (posuzuje legislativu Velké Británie, která plošně až na malé lokální výjimky zcela zakazovala na svém území loterie), že takový plošný zákaz zcela jistě je v rozporu s volným pohybem služeb. Současně však respektoval cíle, které stály za omezením volného pohybu služeb: předcházení trestné činnosti, zajištění, aby s hráči bylo zacházeno čestně; vyhnutí se stimulaci poptávky v odvětví hazardních her, která má od určité úrovně negativní sociální důsledky; a zajištění, aby loterie nemohly být provozovány pro osobní a komerční zisk, ale výhradně pro charitativní, sportovní nebo kulturní účely. SDEU konstatoval, že tyto cíle mohou odůvodnit omezení, které povedou až k zákazu loterií na území členského státu s ohledem na sociální a kulturní rysy tohoto státu (odstavce 59 a 61 rozsudku). Za těchto podmínek tedy SDEU akceptoval právní předpisy Spojeného království zcela zakazující loterie. Také z pozdější judikatury SDEU vyplývá, že omezení hazardních herních činností mohou být odůvodněna takovými naléhavými důvody obecného zájmu, jako jsou ochrana spotřebitele a předcházení podvodům a podněcování občanů k nadměrným výdajům za hru (v tomto smyslu srov. odstavec 55 rozsudku C 46/08, Carmen Media Group z 8. 9. 2010 nebo odstavce 48 a 49 rozsudku C-463/13, Stanley International Betting a tam citovaná judikatura). SDEU dále konstatoval, že přísluší každému členskému státu, aby posoudil, zda je v kontextu jím sledovaných legitimních cílů nezbytné zakázat úplně nebo částečně činnosti této povahy, nebo je pouze omezit a stanovit k tomuto účelu více či méně přísné způsoby kontroly, přičemž nezbytnost a přiměřenost takto přijatých opatření musejí být posouzeny pouze s ohledem na sledované cíle a úroveň ochrany, kterou zamýšlejí dotčené vnitrostátní orgány zajistit (kromě shora citovaných rozhodnutí srov. odstavce 35 a 36 rozsudku C 124/97, Läärä a další, odstavce 33 a 34 rozsudku C 67/98, Zenatti nebo odstavec 58 rozsudku C 42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International z 8. 9. 2009). Vnitrostátnímu soudu přísluší ověřit, zda vnitrostátní právní úprava vzhledem ke konkrétnímu způsobu použití skutečně slouží cílům, které ji mohou odůvodnit, a zda omezení, která obsahuje, nejsou nepřiměřená těmto cílům (odstavec 37 rozsudku Zenatti). Relevantní česká právní úprava spojuje obecný rámec, který vymezuje loterijní zákon a OZV, které k regulaci hazardu na svém území vydávají obce. Zákonem č. 300/2011 Sb. byl do loterijního zákona vložen § 50 odst. 4, který obcím umožnil stanovit „obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.“ Na výslovné uzákonění tohoto zmocnění zareagovalo město Domažlice přijetím OZV 3/2012 [doplnění Městského soudu v Praze – nejinak je i tomu v nyní posuzované věci v případě statutárního města Brna a jeho obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 a navazujících vyhlášek]. Důvodová zpráva k zákonu č. 300/2011 Sb. (dostupná na www.psp.cz jako sněmovní tisk 138/0, rok 2010) konstatuje, že „navrhovaná novela rozšiřuje pravomoc obcí cestou obecně závazných vyhlášek regulovat na svém území nejen provozování výherních hracích přístrojů, jak je tomu dosud, ale rozsah této pravomoci rozšiřuje rovněž na sázkové hry v kasinu (§ 2 písm. i)), loterie a jiné podobné hry provozované pomocí technických zařízení obsluhovaných přímo sázejícím (§ 2 písm. j)) a dále na loterie a jiné podobné hry povolované podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/19990 Sb. (například interaktivní videoloterní terminály). Jsou to zejména obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her (narušování veřejného pořádku, patologické hráčství atd.). Z tohoto důvodu svěřuje předkladatel obcím pravomoc regulovat právě ty hry, s nimiž jsou zmíněná negativní společenská rizika nejčastěji spojená.“ Zvláštní část důvodové zprávy k ustanovení § 50 odst. 4 poté uvádí, že „úprava rozšiřuje pravomoc obcí obecně závaznou vyhláškou regulovat na svém území nejen výherní hrací přístroje, ale i jiné druhy loterií a jiných podobných her. Předkladatel nenavrhuje zúžení pravomoci obcí pouze na úplný zákaz všech v § 50 odst. 4 uvedených her na celém svém území, neboť tento postup by mohl vést k tomu, že obce z důvodu zachování příjmů svých veřejných rozpočtů k takovéto regulaci nepřistoupí. Ustanovení § 50 odst. 4 proto dává obcím možnost výběru, tj. vedle úplného zákazu her uvedených v tomto ustanovení ve vyhláškách určit, na kterých místech a v jakém čase je provozování povoleno, nebo naopak, na kterých místech je provozování zakázáno, a to z důvodu možnosti usměrnit provozování těchto her do úzkého a jednoduše kontrolovatelného místního rámce (např. ve formě jedné "hrací ulice"), ve kterém bude následně obec schopna zabezpečit dodržování veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku i dalších celospolečenských zájmů.“ Z uvedeného vyplývá, že obecný zákonný rámec pro regulaci hazardu v obcích prostřednictvím obecně závazných vyhlášek je odůvodněn zájmem na eliminaci rizik a nežádoucích průvodních jevů hazardu, jak je uznává i judikatura SDEU. Ničeho na tom nemění skutečnost, že pravomoc k regulaci hazardu – a to právě výlučně v zájmu ochrany veřejného pořádku – měly obce již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb.“ (viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140).

62. Osoba zúčastněná na řízení – statutární město Brno (tím spíše ani zákonodárce v důvodové zprávě) zjevně nepřikládá žádný význam tomu, zda snížení rozsahu hazardu bude následováno úbytkem příjmů, ať už nejprve z místních poplatků za provozovaný herní přístroj podle ustanovení § 10a odst. 2 zákona o místních poplatcích, nebo s účinností od 1. 1. 2012 z odvodů z loterií a jiných her [ustanovení § 41i odst. 1 písm. b) zákona o loteriích]. Z právní regulace statutárního města Brno je zřejmé, že statutární město uvedený následek zvolené regulace v podstatě přijímá jako nutný, ovšem akceptovatelný. Je tak zřejmé, že pro statutární město nebylo rozhodující, že jeho rozpočet se sníží o příjmy z odvodů z provozování loterií, naopak byla zjevně převažujícím faktorem bez ohledu na tyto okolnosti snaha o omezení hazardních her a jejich negativních účinků na území města, jak vyplývá také z vyjádření statutárního města Brna v průběhu soudního řízení.

63. Podle názoru městského soudu tak bylo v řízení dostatečným způsobem zjištěno, že právní regulace omezení volného pohybu služeb obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brno č. 1/2014, ve znění pozdějších obecně závazných vyhlášek sleduje legitimní cíl ve smyslu judikatury SDEU.

64. Co se týče druhé podmínky stanovené rozsudkem Berlington Hungary pro posouzení, zda předmětná právní regulace není v rozporu s unijním právem, tj. zda omezení volného pohybu služeb sleduje legitimní cíle systematickým a koherentním způsobem, se městský soud i na tomto místě ztotožnil se závěry rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č.j. 10Af 72/2015-140, který tuto podmínku shledal jako splněnou: „Svobodný výkon podnikatelské nebo jiné výdělečné činnosti je, stejně jako právo vlastnit majetek, součástí obecných zásad unijního práva. Tyto zásady se však neprojevují jako absolutní výsady, ale musí k nim být přihlédnuto ve vztahu k jejich funkci ve společnosti. V důsledku toho může být právo svobodně vykonávat podnikatelskou nebo jinou výdělečnou činnost omezeno, stejně jako výkon vlastnického práva, za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu sledovaným EU a nepředstavují, vzhledem k sledovanému cíli, nepřiměřený a neúnosný zásah do samotné podstaty takto zaručených práv (srov. zejména odstavec 55 rozsudku C-44/94, Fishermen´s Organisations a další ze 17. 10. 1995, odstavec 21 rozsudku C-200/96, Metronome Musik z 28. 4. 1998 nebo odstavec 68 rozsudku ve spojených věcech C-20/00 a C-64/00, Booker Aquaculture a Hydro Seafood z 10. 7. 2003). Loterii nebo jinou podobnou hru definuje § 1 odst. 2 loterijního zákona jako „hru, jíž se účastní dobrovolně každá fyzická osoba, která zaplatí vklad (sázku), jehož návratnost se účastníkovi nezaručuje. O výhře nebo prohře rozhoduje náhoda nebo předem neznámá okolnost nebo událost uvedená provozovatelem v předem stanovených herních podmínkách (dále jen ‚herní plán‘). Nezáleží přitom na tom, provádí-li se hra pomocí mechanických, elektronickomechanických, elektronických nebo obdobných zařízení.“ Podle § 1 odst. 3 loterijního zákona „okolnost, jež určuje výhru (výsledek slosování, sportovního utkání, dostihů, závodů a jiné budoucí události), nesmí být nikomu předem známa a musí být takového druhu, aby nemohla být provozovatelem nebo sázejícím ovlivněna.“ Ústavní soud i NSS považují za „notorietu“, že „loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí. Ostatně ne nadarmo jsou v obecném jazyce tyto hry označovány jako hazardní. Fenomén tzv. patologického hráčství se v dnešních společenských poměrech vyskytuje stále častěji. Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě snadným výhrám, se staly typickým koloritem nejen předměstí českých měst, ale už i jejich center a center menších obcí, a se všemi navazujícími společensky škodlivými aktivitami představují ohrožení veřejného pořádku a pokojného soužití v obci. Záměr obcí tyto činnosti na svém území regulovat se tak z tohoto pohledu jeví jako cíl legitimní.“ (Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze 7. 9. 2011, odstavec 37). Obdobně NSS v odstavci 30 rozsudku č. j. 6 As 285/2014-32 z 24. 2. 2015 konstatoval, že „[h]azardní hry tohoto typu [herní přístroje a podobná zařízení, pozn. městského soudu] lze bez rozpaků postavit na roveň prodeji alkoholu či cigaret – jedná se o společensky problematické aktivity, které stát regulací (byť s nepopiratelným fiskálním efektem) toleruje mimo jiné proto, že snaha o jejich úplné potlačení by mohla za určitých okolností vyvolat další negativní jevy (jak ukázal nezdařený pokus s prohibicí v USA ve dvacátých letech minulého století). Má-li se však tato, v podstatě nežádoucí, podnikatelská činnost za všech okolností udržet ve společensky přijatelných mezích, je třeba umožnit exekutivě, aby reagovala na změny, které přináší mimo jiné i vývoj společnosti (včetně právního diskurzu) a aby měla možnost upřednostnit žádoucí veřejné zájmy a ochranu zranitelných skupin obyvatel před soukromým zájmem provozovatelů hazardních her na dosažení zisku.“ Ze shora uvedeného vyplývá, že problematická je především povaha hazardu jako takového. Omezení či zákaz jeho provozu jsou nepochybně způsobilé eliminovat negativní jevy, které mají původ v jeho podstatě: vkládání finančních prostředků za předpokladu vysoké nahodilosti výsledku, předem neznámých okolností určujících výhru a za nízké pravděpodobnosti výhry. S omezením či zákazem hazardu je poté spojena i eliminace (omezení) jeho průvodních negativních jevů, jež byly shora vylíčeny a jejichž existenci uznává také judikatura SDEU.“

65. Omezením provozování vyjmenovaných loterií a jiných podobných her na svém území statutární město Brno sledovalo legitimní cíl – ochranu před negativními následky hazardu. Jelikož tu byl fakticky dán zájem na vymýcení hazardu jako spouštěče s tím spojených negativních jevů, jednalo se o přiměřený způsob dosažení sledovaného cíle (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140).

66. Pokud tedy zákonodárce sám loterie a jiné podobné hry dle ustanovení § 50 odst. 3 zákona o loteriích neomezil na území České republiky celoplošně, ale konkrétní regulaci ponechal samosprávným celkům vzhledem ke znalosti místních poměrů a od nich se odvíjející místní potřeby, a po té statutární město Brno své právo využilo a přistoupilo k regulaci hazardu na svém celém území ve formě, která stojí na racionálních a věcně opodstatněných důvodech, nelze takovou právní regulaci označit za diskriminační, jak bylo uvedeno již v předchozím rozsudku zdejšího soudu v této věci, tedy ani za nesystematický a nekoherentní způsob regulace.

67. Městský soud k poslední podmínce stanovené rozsudkem Berlington Hungary stanovené pro posouzení souladu předmětné právní regulace s unijními principy (se zásadou právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a práva na vlastnictví) opětovně odkazuje na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140. Městský soud se ztotožnil s tvrzením, že žalobkyně byla jistě dotčena předčasným zrušením loterijních povolení. [68] „Podle ustálené judikatury SDEU zásada právní jistoty, jejímž logickým důsledkem je zásada ochrany legitimního očekávání, vyžaduje jednak, aby právní pravidla byla jasná a přesná, jednak aby jejich použití bylo pro právní subjekty předvídatelné (srov. odstavec 20 rozsudku C 63/93, Duff a další z 15. 2. 1996, odstavec 66 rozsudku C 107/97, Rombi a Arkopharma z 18. 5. 2000, odstavec 80 rozsudku C 17/03, VEMW a další ze 7. 6. 2005). Tento požadavek je třeba zvlášť přísně dodržovat, pokud jde o právní úpravu, která může přinášet finanční zatížení, aby bylo dotčeným osobám umožněno se s určitostí seznámit s rozsahem povinností, jež jsou jim uloženy (odstavec 34 rozsudku C 17/01, Sudholz z 29. 4. 2004). Zásada právní jistoty přitom nevyžaduje, aby nedocházelo k legislativním změnám, ale spíše vyžaduje, aby zákonodárce přihlédnul ke zvláštní situaci hospodářských subjektů a případně stanovil, že se nová právní pravidla použijí s určitými úpravami (odstavec 81 rozsudku VEMW). Z ustálené judikatury SDEU vyplývá, že možnost dovolat se ochrany legitimního očekávání má každý hospodářský subjekt, u nějž vzbudil vnitrostátní orgán důvodné naděje. Pokud však opatrný a obezřetný hospodářský subjekt je s to předvídat přijetí opatření, které se může dotknout jeho zájmů, této zásady se dovolat nemůže. Navíc hospodářské subjekty nemohou legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů (srov. odstavec 70 rozsudku ve spojených věcech C 37/02 a C 38/02, Di Lenardo a Dilexport z 15. 7. 2004 a v něm citovaná judikatura nebo bod 71 rozsudku C 310/04, Španělsko v. Rada ze 7. 9. 2006). V rozsudku Di Lenardo a Dilexport SDEU vyložil, že i když zásada legitimního očekávání patří mezi základní unijní zásady, hospodářské subjekty nemohou legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci orgánů EU, a to zvláště v takové oblasti, jako je oblast společných organizací trhu, jejíž předmět zahrnuje stálé přizpůsobování v závislosti na změnách hospodářské situace (srov. odstavec 52 rozsudku C-104/97, Atlanta v. Evropské společenství ze 14. 9. 1999). Judikatura SDEU tedy obecně neshledává zásah do uvedených zásad v těch případech, pokud rozumný hospodářský subjekt je schopen se seznámit s rozhodnou právní úpravou a na základě ní mohl i rozumně předpokládat, že ke změnám a k zásahům do práv vyvstalých na základě takové právní úpravy může dojít. Ve stejném duchu se k regulaci hazardních her vyjádřil ve své judikatuře také NSS (na př. rozsudky č. j. 5 As 116/2018-75 z 19. 3. 2021, č. j. 2 As 35/2018-51 z 26. 2. 2021, č. j. 4 As 260/2019-38 z 23. 3. 2021 nebo č. j. 7 As 445/2019-41 z 25. 3. 2021). Městský soud podotýká, že stěžejním bodem posuzované otázky je existence § 43 odst. 1 loterijního zákona, které po celou dobu své účinnosti (t. j. od 18. 5. 1990 do 31. 12. 2016) uvádělo, že „[o]rgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.“ Jak již soud shora vyložil, důvodem pro zrušení povolení k provozování hazardní hry podle tohoto ustanovení mohou být okolnosti skutkového i právního rázu, jež mohou nastat až po vydání povolení. NSS v rozsudku č. j. 2 As 35/2018-51 z 26. 2. 2021 taktéž vyložil, že právní úprava toho, zda a kde se mohou na území obce vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her, je otázkou místního pořádku a jako taková spadá do samostatné působnosti obcí (čl. 104 odst. 3 Ústavy). Otázka, zda se oprávnění obcí na úrovni zákonné úpravy bude opírat o zvláštní zákon ve smyslu § 10 písm. d) obecního zřízení (na př. právě § 50 odst. 4 loterijního zákona), nebo zda se bude opírat o generální klauzuli § 10 písm. a) obecního zřízení za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, se podle NSS nejeví jako podstatná, nýbrž toliko jako akademická. Podle městského soudu na věci tedy ničeho nezměnilo, že až s účinností od 14. 10. 2011 byla obec v zákoně výslovně zmocněna zakázat loterie dle § 50 odst. 4 loterního zákona ve spojení s § 10 písm. d) obecního zřízení; ve skutečnosti k tomu byla zmocněna již z článku 104 odst. 3 písm. Ústavy ve spojení s § 10 písm. a) obecního zřízení.“

69. S tím také souvisí otázka nepřípustné retroaktivity, se kterou se již zdejší soud vypořádal ve svém předchozím rozsudku. V této souvislosti soud jen opakuje, že Nejvyšší správní soud již několikrát uvedl, provozovatelé loterií si s ohledem na ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích museli být vědomi toho, že v případě, kdy v průběhu platnosti povolení nastanou okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, mohou být takového povolení zbaveni (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č.j. 6 As 285/2014, ze dne 19. 3. 2021, č.j. 5 As 116/2018- 75, či ze dne 26. 2. 2021, č.j. 2 As 35/2018-51).

70. Jak městský soud dále v rozsudku ze dne 29. 7. 2021, č.j. 10Af 72/2015-140, uvedl: „Žalobkyni tedy mělo a mohlo být dopředu zřejmé, že dle § 43 odst. 1 loterního zákona mohou být její povolení zrušena, nastanou- li okolnosti, pro které by nebyla mohla být loterie povolena, mezi které spadá také přijetí OZV obce regulující hazardní hry. Jak vyložil také SDEU, hospodářské subjekty nemají právo na zachování stávajícího legislativního stavu, a to tím spíše, podnikají-li v oboru s negativními dopady na společnost, jenž je předmětem přísné a často se měnící regulace (srov. odstavec 45 rozsudku NSS č. j. 1 As 297/2015-77 z 20. 1. 2016). Citovaná judikatura NSS [pozn. rozsudek ze dne 19. 3. 2021, č.j. 5 As 116/2018-75, a ze dne 26. 2. 2021, č.j. 2 As 35/2018-51] se přiklání k závěru, že provozovatelům loterijních a jiných podobných her nemohlo právě s odkazem na § 43 odst. 1 loterního zákona vzniknout žádné legitimní očekávání, že povolení nebudou po dobu své platnosti nijak dotčena. Takový výklad zásady legitimního očekávání a právní jistoty, provedený NSS, obstojí prismatem pojetí zastávaného SDEU. Právě uvedené neznamená, že doba platnosti obsažená v povolení uděleném žalovaným byla bez významu: poskytovala žalobkyni jistotu, že po uvedenou dobu nebude potřebovat od žalovaného nové povolení a že z jeho strany nebudou v jejím průběhu činěny kroky k omezení žalobkynina podnikání, bude-li plnit podmínky uděleného povolení a nenastanou-li některé z okolností předvídaných zákonem. Zároveň si však žalobkyně musela být vědoma toho, že mohou nastat určité okolnosti nezávislé na její vůli, pro které může být platnost jejího povolení omezena nebo dokonce zrušena, včetně možného přijetí OZV regulující hazardní hry. Tomu také měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru. Přechod mezi starým a novým režimem právní regulace proto zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty neporušily.“

71. Co se týče omezení vlastnického práva žalobkyně a jeho souladu s čl. 17 Listiny základních práv EU z pohledu obecného zájmu, platí, že „každý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej. Nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě. Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu.“

72. Jak již bylo uvedeno výše, omezení hazardu a negativních vlivů s ním spojených lze označit za legitimní cíl a obecný zájem, který v souladu s judikaturou SDEU může odůvodnit omezení volného pohybu služeb. Jak městský soud zjistil, statutární město Brno omezením regulace loterií na svém území tento obecný zájem a legitimní cíl sleduje. Intenzita omezení stanovená statutárním městem Brno je vzhledem k okolnostem případu taktéž přiměřená. Dle názoru městského soudu je proto i vlastnické právo (k herním přístrojům, provozovnám, peněžním prostředkům) dotčené předmětnou právní regulací omezeno v obecném zájmu (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140). Městský soud neshledal, že by předmětnou právní regulací loterií došlo ke zneužití práva ve smyslu čl. 17 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. [73] „SDEU v rozsudku Berlington Hungary v souvislosti s ochranou vlastnického práva podle článku 1 odst. 1 Protokolu č. 1 k EÚLP poukázal na rozsudek ESLP č. 65681/13, Vékony v. Maďarsko z 13. 1. 2015, podle něhož pokud vnitrostátní zákonodárce ruší povolení umožňující jejich držitelům výkon podnikatelské činnosti, musí ve prospěch těchto držitelů stanovit dostatečně dlouhé přechodné období, jež jim umožní přizpůsobit se danému stavu nebo systém přiměřené náhrady. Soud podotýká, že ESLP v tomto případě hodnotil jako nepřiměřený (neproporcionální), byť jinak zákonný, zásah do vlastnického práva spočívající v přijetí regulace, která zrušila stěžovatelovu koncesi na prodej tabákových produktů (aniž mu byla udělena další koncese za podmínek nové právní regulace), a to poté, co si stěžovatel takovým způsobem obstarával 20 let obživu, do třech měsíců přišel o zásadní zdroj příjmů a obživy, bez možnosti soudního opravného prostředku proti uvedenému opatření. ESLP vyložil, že „správná rovnováha mezi obecným zájmem a právy jednotlivce nebude nalezena, pokud dotyčná osoba musela nést individuální a nadměrné břemeno“. ESLP dále v rozsudku č. 44460/1, O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd proti Irsku ze 7. 6. 2018 vyložil, že „pokud jde o opatření ovládající užívání majetku, nedostatek náhrady je faktorem, který je třeba vzít v úvahu při určování, zda bylo dosaženo spravedlivé rovnováhy, ale sám o sobě nepostačuje k porušení Článku 1 protokolu č. 1“ (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140).

74. Městský soud shledal, že provozování nyní posuzovaných loterií a jiných podobných her bylo na území statutárního města Brno regulováno předmětnou OZV č. 1/2014, ve znění OZV č. 9/2014 a č. 15/2014 bez přechodného období s okamžitou účinností od 12. 2. 2014 (OZV č. 1/2014), resp. od 25. 10. 2014 (OZV č. 9/2014) a od 1. 1. 2015 (OZV č. 15/2014). Řízení o zrušení loterijních povolení bylo se žalobcem zahájeno dne 12. 2. 2015, provozování předmětných loterií a jiných podobných her bylo ode dne 12. 2. 2014 na území statutárního města Brna prakticky zakázanou nebo velmi omezenou činností, a lze tak říci, že žalobce byl na svých právech dotčen prakticky okamžitě s účinností předmětné vyhlášky. Účastníci přitom ani netvrdili, že by žalobci byla poskytnuta jakákoliv náhrada. [75] „Evropská komise pro lidská práva v rozhodnutí Colm McKenna against Ireland ze 17. 10. 1991 k otázce proporcionality opatření k regulaci hazardu naznala, že místní autority měly vždy neomezenou pravomoc odejmout oprávnění k podnikatelské činnosti spočívající v provozu herních automatů, a že jejich provozovatel si musel být vědom nepříznivého pohledu veřejnosti na své podnikání a tlaku konkrétních místních politiků a zájmových skupin na zavedení takové regulace. V této věci tedy k převaze obecného zájmu nad individuálním zájmem stěžovatele postačil tlak veřejného mínění proti provozování hazardu a rovněž vědomí tehdejšího stěžovatele, že licenci může kdykoli rozhodnutím příslušného orgánu pozbýt. Oproti tomu v rozsudku č. 13290/11, Svit Rozvag, TOV and Others v. Ukraine z 27. 6. 2019 shledal ESLP porušení práva na pokojné užívání majetku v tom, že Ukrajina přijetím zákona o regulaci hazardu bez jakéhokoli přechodného období a bez jakékoli kompenzace pozastavila (avšak fakticky zneplatnila) na celém svém území veškerá dříve udělená povolení k provozování hazardních her, a to z toho důvodu, že žádné ustanovení vnitrostátního práva účinné v době udělení povolení takový postup neumožňovalo (zejména odstavce 64 a 160 rozsudku). Zároveň tato regulace nabyla účinnost pouhý měsíc od svého schválení v legislativním procesu, přestože původně zákonodárce zamýšlel přijetí přechodného období v délce přibližně jednoho roku. Od rozhodnutí McKenna v. Irsko se ESLP ve věci Svit Rozvag nikterak nedistancoval, nýbrž vyložil výslovně ve vztahu k němu, jakož i ve vztahu k jinému svému rozsudku ve věci č. 34044/02, Depalle v. France z 29. 3. 2010, že v těchto dvou případech si dotčené subjekty musely být od samého počátku vědomy toho, že jejich oprávnění mohou být kdykoli jednostranně odejmuta (odstavec 173 rozsudku Svit Rozvag)“ (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140).

76. Jak již bylo uvedeno výše, důvodem pro přijetí OZV č. 1/2014 byl obecný zájem na regulaci loterií a jiných podobných her (hazardu) a s tím spojených negativních dopadů. Žalobce si přitom musel být těchto okolností vědom, a to včetně kontroverzí spojených s jejich provozováním. Z výše uvedených důvodů si žalobce musel být vědom i skutečnosti, že jeho loterijní povolení mohou být při změně okolností zrušena (ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích).

77. Dle názoru městského soudu tak lze shrnout, že obecný zájem a legitimní cíl na regulaci hazardu převážil nad ekonomickými zájmy žalobce a nutností nést náklady spojené s jeho regulací. Prakticky okamžitý zákaz provozování loterií dle ustanovení § 50 odst. 3 zákona o loteriích plynoucí z obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, tj. bez přechodného období, představoval přiměřený zásah do vlastnického práva žalobkyně (čl. 1 Dodatkového protokolu 1 k Evropské úmluvě o lidských právech a čl. 17 Listiny práv EU). Městský soud tak uzavírá, že právní regulace stanovená zákonem o loteriích ve spojení s předmětnou obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014, ve znění pozdějších OZV, není v rozporu s právem Evropské unie, ani s Evropskou úmluvou o lidských právech. Městský soud tedy neshledal důvod tyto vyhlášky na věc žalobce neaplikovat.

78. Je pravdou, že žalovaný i ministr financí stavěli svá rozhodnutí na nesprávném právním názoru, že správní orgány nemohou posuzovat soulad vnitrostátního předpisu s právem EU a v případě jejich rozporu aplikovat přednostně právní předpis EU. Městský soud tento názor žalovaného korigoval výše. Nicméně městský soud musí konstatovat, že prvostupňové a napadené rozhodnutí obsahují právní úvahy, které jsou stěžejní pro posouzení souladu předmětné obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 s unijním právem, a to v souladu s výše provedeným výkladem. Žalovaný (ministerstvo financí) v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí odkazuje na stěžejní výše uvedenou judikaturu Ústavního soudu, přičemž uvádí, že zrušením loterijních povolení dochází k uplatnění práva obcí na samosprávu, a že vzhledem k existenci ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona nelze u provozovatelů loterií hovořit o legitimním očekávání, neboť si mohli a měli být vědomi rizika, že jej mohou být v podstatě kdykoli zbaveni, nastanou-li okolnosti vylučující provoz takových zařízení – tedy i v důsledku přijetí, změny, zrušení právních předpisů, včetně OZV obcí. Ministr financí se s uvedeným ztotožnil a argumentaci ministerstva doplnil a s odkazy na judikaturu Ústavního soudu ji zasadil do kontextu žalobcovy údajné dobré víry a principu proporcionality a doplnil ji o výklad ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích v souvislosti s oprávněním rušit na základě tohoto ustanovení rovněž povolení udělená před přijetím předmětné obecně závazné vyhlášky, v němž mimo jiné objasnil, že pravomoc regulovat na svém území hazardní hry měly obec již před účinností zákona č. 300/2011 Sb.

79. Městský soud tak proto dospěl ke stejnému závěru, vyslovenému v rozsudku zdejšího soudu ze dne 29. 7. 2021, č.j. 10Af 72/2015-140, podle kterého takový nesprávný právní názor žalovaného ohledně aplikace práva EU fakticky neměl vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, když právní otázky rozhodné pro výrok svého rozhodnutí žalovaný posoudil správně.

80. Soud proto ze shora uvedených důvodů žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.

81. Výrok o nákladech řízení pod bodem II. je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s.ř.s., neboť žalobce nebyl ve věci samé úspěšný a úspěšnému žalovanému však prokazatelné náklady řízení nad rámec běžných činností správního úřadu nevznikly.

82. Výrok o nákladech řízení pod bodem III. je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 5 s.ř.s., neboť osoba zúčastněná na řízení by měla právo na náhradu nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti uložené soudem, k tomu ale v dané věci nedošlo.