č. j. 6 Af 62/2014- 109

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ladislava Hejtmánka a soudkyň JUDr. Naděždy Treschlové a JUDr. Hany Kadaňové ve věci žalobce: SYNOT TIP, a.s., se sídlem Jaktáře 1475, Uherské Hradiště – Mařatice, IČ: 263 01 091, zastoupen JUDr. Barborou Šnáblovou, advokátkou, se sídlem Šítkova 233/1, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Město Frýdlant nad Ostravicí, se sídlem Náměstí 3, 739 11 Frýdlant nad Ostravicí, o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne 30. 6. 2014, č.j. MF-111278/2013/34-RK, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobce se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhal přezkoumání a zrušení rozhodnutí ministra financí ze dne 30. 6. 2014, č.j. MF-111278/2013/34-RK (dále též „napadené rozhodnutí“), kterým byl zamítnut rozklad žalobce proti rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 23. 10. 2013, č.j. MF-61473/2/2013/34 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým byla žalobci zrušena povolení k provozování loterie a jiné podobné hry specifikovaná ve výrocích I. až VI. na ulici Hlavní, Frýdlant nad Ostravicí.

2. V prvním žalobním bodu žalobce namítal procesní vady řízení. Uvedl, že až z prvostupňového rozhodnutí se dozvěděl, že dne 14. 6. 2013 žalovaný obdržel vyjádření dotčeného orgánu ze dne 13. 6. 2013, v němž dotčená obec sdělila, že s účinností od 1. 1. 2012 je dle obecně závazné vyhlášky města Frýdlant nad Ostravicí č. 3/2011, o stanovení veřejně přístupných míst, na kterých je provozování výherních hracích přístrojů, interaktivních videoloterních terminálů a dalších přístrojů podobných výherním hracím přístrojům zakázáno (dále jen „OZV č. 3/2011“), zakázáno provozovat ve všech přístupných místech na celém území města hrací zařízení uvedená v čl. 1 této vyhlášky. Žalovaný měl dle žalobce neprodleně informovat žalobce o této skutečnosti a vydat novou výzvu, aby se mohl žalobce k vyjádření předmětné obce vyjádřit. Postup žalovaného tak byl v rozporu s ustanovením § 4 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a ustanovením § 36 odst. 2 a 3 téhož zákona.

3. Žalobce dále v tomto bodu namítal, že ke zkrácení jeho procesních práv došlo i tím, že mu žalovaný nedal řádným procesním způsobem na vědomí, k jakému datu v tomto řízení hodlá vydat rozhodnutí, resp. v jakém okamžiku bezprostředně předcházejícím vydání rozhodnutí se lze seznámit s podklady pro vydání rozhodnutí. Oznámení o zahájení řízení ze dne 23. 5. 2013, kterým byl vyzván k učinění návrhů důkazů, vyjádření ve věci nebo jiných návrhů či úkonů, jakož i ke všem podkladům rozhodnutí nebyla učiněna ve formě usnesení, jak vyžaduje ustanovení § 36 odst. 1 správního řádu. Žalovaný stejně vyzval také dotčenou obec, a tak nebylo vyloučeno, že i po uplynutí lhůty nebudou v řízení doplňovány nové důkazní prostředky, vyjádření či jiné informace. Žalobce tedy nevěděl, kdy lze dokazování i opatřování dalších důkazů považovat za skončené a kdy lze využít práva vyjádřit se ke kompletním podkladům. Ve vztahu k výše uvedenému žalobce odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu č.j. 5 A 152/2002-41, č.j. 8 Afs 21/2009-243 a rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 6. 2009, č.j. 15 Ca 258/2008-55.

4. Dále v tomto bodu uvedl, že ustanovení § 43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“) je třeba aplikovat ve spojení s ustanovením § 96 odst. 1 správního řádu. Řízení o zrušení loterijního povolení proto bylo možné zahájit pouze do jednoho roku od nabytí právní moci těchto povolení. Jelikož bylo řízení zahájeno až dne 23. 5. 2013, tedy více než 5 let po vydání prvního z loterijních povolení, byla překročena roční lhůta pro zahájení přezkumného řízení. Řízení tak bylo vedeno nezákonným způsobem a nezákonná jsou i prvostupňové a žalobou napadené rozhodnutí.

5. Ve druhém žalobním bodu žalobce tvrdil, že žalobou napadené rozhodnutí porušuje ústavní principy, a to zejména princip právní jistoty, ochrany důvěry v právo, ochrany nabytých práv, legitimního očekávání, a tím i princip právního státu. Uvedl, že předmětná OZV byla vydána na základě ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích, ve znění zákona č. 300/2011 Sb., jehož součástí bylo přechodné ustanovení čl. II odst.

4. Z textu důvodové zprávy k přechodnému ustanovení dovozoval, že vláda přihlížela k existujícímu legitimnímu očekávání provozovatelů loterií a přechodné ustanovení navrhla tak, aby respektovalo celou dobu platnosti povolení vydaných před nabytím účinnosti navrhované novely. Dále poukázal na argumentaci žalovaného v řízení před Ústavním soudem sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (nález Klatovy). S argumentací Ústavního soudu obsaženou ve jmenovaném nálezu nesouhlasil a považoval ji za nezákonnou i protiústavní.

6. K principu právní jistoty, princip dobré víry a principy předvídatelnosti práva a postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem rozsáhle popsal jejich obsah a odkázal na judikaturu Ústavního soudu, čl. 2 Smlouvy o Evropské unii a judikaturu Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“). Poukázal i na princip presumpce správnosti správních aktů a princip ochrany práv nabytých v dobré víře. Na základě uvedených principů spoléhal na to, že stát dodrží podmínky loterijních povolení a bude respektovat a chránit práva, která žalobce na základě těchto aktů v dobré víře nabyl. Stát však v daném případě loterijní povolení, konkrétně dobu jejich platnosti, nerespektoval a v rozporu s výše uvedenými základními principy je zrušil.

7. Odkázal také na své legitimní očekávání z loterijních povolení s tím, že oprávněně a důvodně předpokládal, že po celou dobu platnosti loterijních povolení bude moci provozovat loterie a jiné podobné hry v nich uvedené, a bude tak oprávněn užívat svůj majetek určený k tomuto provozu za účelem jeho rozmnožení a dosažení zisku. V této souvislosti poukázal na čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a související judikaturu Evropského soudu pro lidská práva a Ústavního soudu. Tvrdil, že do jeho legitimního očekávání zasáhl jednak stát přijetím zákona č. 300/2011 Sb., a rovněž tak Ústavní soud, který zrušil přechodné ustanovení svým nálezem ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (nález Klatovy).

8. Dále v tomto bodu namítal, že žalovaný řádně nezohlednil zásadu proporcionality a postupoval v rozporu s nálezem Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 (nález Chrastava). Oba správní orgány vycházely pouze z práva obcí na samosprávu, nezohlednily jiné ústavněprávní principy, neposuzovaly opodstatněnost zásahu do práva žalobce na ochranu vlastnického práva a práva podnikat a nehodnotily otázku minimalizace zásahů do práv žalobce. Dále dle žalobce žalovaný aplikoval OZV na loterijní povolení, které nabylo právní moci dříve, než byla OZV vydána, z čehož dovozoval, že se v dané věci jedná o nepřípustnou retroaktivitu a porušení principu právní jistoty. Proto je napadené rozhodnutí nezákonné a protiústavní.

9. Ve třetím žalobním bodu uvedl, že se Ústavní soud v nálezech ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 (Chrastava), ze dne 7. 9. 2011, Pl. ÚS 56/10 (Františkovy Lázně) a ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (Klatovy) odchýlil od zavedeného výkladu zákona o loteriích, dlouhodobé správní praxe, od své dřívější judikatury (sp. zn. IV. ÚS 167/05, sp. zn. IV. ÚS 3207/07, IV. ÚS 610/06, sp. zn. IV. ÚS 150/2001 a sp. zn. I. ÚS 544/2006) a rovněž od judikatury Evropského soudu pro lidská práva i SDEU týkající se legitimního očekávání. Shora jmenované nálezy označil za nekonzistentní a překvapivé. V dané situaci po něm nebylo možné spravedlivě požadovat, aby taková rozhodnutí předvídal, a proto jej nebylo možné zbavit jeho shora popsaného legitimního očekávání. Nabyté legitimní očekávání je třeba chránit tím, že platnost loterijních povolení bude dodržena. Upozornil, že nepředvídatelné rozhodnutí je dle ustálené rozhodovací praxe Evropského soudu pro lidská práva nezákonný a neospravedlnitelný zásah do majetkových práv ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Požadoval, aby soud na dané nálezy nereflektoval a rozhodl v rozporu s jejich ústavněprávními vývody s tím, že Ústavní soud by měl výklad znovu uvážit. Předmětné nálezy Ústavního soudu je pak třeba dle žalobce neaplikovat rovněž z důvodu jejich rozporu s primárním právem EU, jak bude uvedeno dále.

10. Ve čtvrtém žalobním bodu namítal, že OZV č. 3/2011 je diskriminační a regulace v ní obsažená odporuje právu EU. Uvedl, že OZV byla vydána za účelem zajištění veřejného pořádku, ačkoli není prokázáno jeho porušování. Konstatoval, že porušování veřejného pořádku na určitém místě nelze dopředu předjímat a je třeba jej, samozřejmě v přímé souvislosti s provozem loterií a jiných podobných her, prokázat. Zdůraznil, že mu není známo, že by na dotčených adresách docházelo v souvislosti s provozem jím provozovaných loterií k porušování veřejného pořádku a ani předmětná obec žádný takový důkaz v řízení nepředložila. Dále uvedl, že regulace obsažená v OZV č. 3/2011 je neobjektivní a nedůvodná, jelikož sama obec vydala na dotčenou adresu Hlavní 1601, Hlavní 1486 povolení k provozu výherních hracích přístrojů. V této souvislosti odkázal na kolaudační rozhodnutí obce, jímž byl v minulosti udělen souhlas s provozem loterií a jiných podobných her na místě, na které bylo žalobci vydáno a následně zrušeno loterijní povolení. OZV dále dle žalobce nezohledňuje ústavně zaručená práva žalobce vlastnit majetek a podnikat a porušuje zásadu proporcionality. Žalobce proto žádal, aby soud předmětnou vyhlášku neaplikoval z důvodu jejího rozporu se zákonem a s právem EU.

11. V pátém žalobním bodu žalobce namítal nepoužitelnost a nevynutitelnost zákona č. 300/2011 Sb. pro rozpor s právem EU, jelikož nebyl dodržen notifikační proces dle směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 98/34/ES (dále jen „směrnice č. 98/34/ES“). Novelu je třeba považovat za technickou normu dle ustanovení § 7 odst. 3 zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky. Novela byla notifikována dne 14. 7. 2011, období pozastavení prací bylo následně prodlouženo až do 14. 11. 2011. V jeho průběhu však byl předpis schválen Poslaneckou sněmovnou a vyhlášen ve Sbírce zákonů, čímž došlo k porušení nařízení vlády č. 339/2002 Sb. a směrnice č. 98/34/ES, protože nové změny nebyly předloženy Evropské komisi znovu k vyjádření. S odkazem na rozsudek SDEU ve věci CIA Security International byl žalobce toho názoru, že vady v procesu přijímání této novely způsobují nepoužitelnost a právní nevynutitelnost předpisu vůči jeho adresátům.

12. V šestém žalobním bodu namítal další rozpor s právem EU; tvrdil, že aktuální právní úprava obsažená v ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích neodpovídá právu EU, zejména požadavkům na soudržný a systematický způsob regulace her, který byl formulován judikaturou SDEU ve věcech SIA Garkalns a Sporting Exchange. Stávající právní úprava je roztříštěná, nepřehledná a nepředvídatelná, neboť umožňuje, aby se vydaná povolení dostala kdykoli a bez jakýchkoli předvídatelných pravidel do kolize s následně vydanou obecně závaznou vyhláškou. Taková úprava odporuje zásadě rovného zacházení, povinnosti transparentnosti a skutečnosti, že právní úprava hazardních her musí být založena na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích. Úprava je tak v rozporu i s čl. 49 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), který zaručuje svobodu usazování, a rovněž s principem volného pohybu služeb. Z pohledu adresáta je navíc technicky velmi obtížné sledovat účinnou úpravu v každé obci, když zákon podmiňuje platnost obecně závazných vyhlášek pouze jejich vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, a není tedy stanovena centrální veřejně dostupná adresa nebo jiný celostátní informační systém.

13. Závěrem navrhl soudu, aby předložil SDEU předběžné otázky týkající se nedodržení notifikačního procesu, výkladu čl. 49 SFEU ve vztahu k české regulaci loterií a jiných podobných her a vztahu právní jistoty a úpravy obsažené v zákoně o loteriích.

14. V písemném vyjádření k podané žalobě navrhl žalovaný její zamítnutí. Uvedl, že ministerstvo přistoupilo ke zrušení předmětných povolení z důvodu nastalé a dodatečně najevo vyšlé okolnosti ve smyslu ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pro kterou nebylo možné loterii a jinou podobnou hru povolit, tj. z důvodu jejich rozporu s OZV č. 3/2011.

15. K tvrzeným procesním vadám a protiústavnosti žalovaný odkázal na argumentaci uvedenou v napadeném rozhodnutí s tím, že již v rámci oznámení o zahájení řízení byl žalobce dostatečným způsobem seznámen s podklady pro vydání rozhodnutí, a to s OZV č. 3/2011 a nálezem Ústavního soudu sp.zn. Pl.ÚS 6/13. Dále mu bylo umožněno, aby v plné šíři uplatnil své právo na nahlížení do spisu ve smyslu ustanovení § 38 správního řádu, přičemž tohoto svého práva ani jednou nevyužil. Rovněž pak dle ustanovení § 46 odst. 3 správního řádu byla v oznámení o zahájení řízení přesně vymezena doba, po kterou mohl navrhovatel a dotčený orgán učinit návrhy důkazy, vyjádření ve věci nebo jiné návrhy či úkony. Tato lhůta byla následně žalobci k jeho žádosti prodloužena. Dle žalovaného nedošlo k rozšíření podkladů pro vydání rozhodnutí, které by zakládalo povinnost žalovaného žalobce znovu vyzvat dle ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu. Uvedl, že přípisem dotčeného orgánu nedošlo ke sdělení žádných důležitých informací, které by měly vliv na probíhající správní řízení a nebyly známy v době zahájení řízení. V případě, že by byl spis doplněn o relevantní podklad pro vydání rozhodnutí, jako např. doložení měření vzdálenosti prostřednictvím programu MISYS, tak by ministerstvo k nové výzvě přistoupilo, jak musí být žalobci známo z dalších řízení, ve kterých vystupoval. K aplikaci ustanovení § 96 odst. 1 správního řádu žalovaný uvedl, že řízení dle ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích je řízením sui generis dle zvláštního právního předpisu, na které nelze aplikovat ustanovení Hlavy IX. správního řádu týkající se přezkumného řízení, a to z důvodu vztahu speciality.

16. K argumentům ohledně protiústavnosti žalovaný znovu odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí a na nález Ústavního soudu sp.zn. Pl.ÚS 29/10, dle kterého se v případě ustanovení § 43 zákona o loteriích nejedná o protiústavní postup. Dále uvedl, že mu nepřísluší hodnotit rozhodovací činnost Ústavního soudu. Zdůraznil, že ke zrušení dotčených povolení pro rozpor s OZV č. 3/2011 došlo v době po vydání nálezu Ústavního soudu sp.zn. Pl.ÚS 6/13. V nálezu ze sp.zn. Pl.ÚS 56/10 pak Ústavní soud judikoval, že nezrušení povolení v případě existence OZV je zásahem do ústavního práva obcí na územní samosprávu. V předmětné věci ministerstvo aplikovalo princip proporcionality, a to ve vztahu práva obcí na samosprávu na straně jedné, a práva podnikat na straně druhé. Právo podnikat je zde oslabeno právě s ohledem na ustanovení § 43 zákona o loteriích.

17. K argumentaci žalobce tykající se nezákonnosti a diskriminační povahy OZV žalovaný uvedl, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra a Ministerstvo financí se řídí platnými a účinnými právními předpisy. Ministerstvo financí není oprávněno přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek a je povinno v rámci právního stavu aplikovat platnou a účinnou obecně závaznou vyhlášku, která v souladu se zákonem č. 128/2000 Sb., nebyla shledána za nezákonnou. Veškeré vznesené argumenty tedy byly pro správní řízení irelevantní. Nadto je Ministerstvu financí z úřední činnosti známo, že OZV č. 3/2011 nebyla shledána Ministerstvem vnitra za nezákonnou. Město Frýdlant nad Ostravicí prostřednictvím předmětné vyhlášky vyjádřilo jednoznačně svůj regulační úmysl ve vztahu k jednotlivým druhům loterií a jiných podobných her. Jak uvádí Ústavní soud (nález sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. června 2011), nelze klást na obce jako na normotvůrce přísně formální pravidla, ale vždy je nutné jít po smyslu a účelu obecní regulace. Ministerstvo financí při rozhodování vychází z platných a účinných obecně závazných vyhlášek, přičemž k posouzení příslušných vyhlášek přistupuje z hlediska jejich obsahu a účelu, tj. nepřistupuje k jejich posouzení z hlediska prostého formalismu. Nutné je také zdůraznit, že pravomoc obcí regulovat obecně závaznou vyhláškou umístění IVT a obdobných technických zařízení aproboval Ústavní soud (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011, bod 51), tj. tato pravomoc obcí byla dána již před nabytím účinnosti ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích, ve znění účinném od 14. 10. 2011. K námitce, že OZV zvýhodňuje určitý segment trhu před jiným, žalovaný uvedl, že je mu z úřední činnosti známo, že Ministerstvo vnitra nepovažuje za nezákonnou takovou vyhlášku, jíž obec umožní provoz určitých typů sázkových her, loterií a jiných podobných her např. pouze v kasinech.

18. Žalovaný dále ohledně notifikace zákona č. 300/2011 Sb., sdělil, že Ministerstvo financí se v rámci správního řízení řídí platnými a účinnými právními předpisy, včetně naplnění základních zásad činnosti správních orgánů (rozhodování podle skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí) a nepřísluší mu rozhodovat o nevymahatelnosti a nevynutitelnosti právního předpisu dle směrnice.

19. Konečně žalovaný uvedl, že mu nepřísluší hodnotit, zda právní úprava odpovídá principům formulovaným evropským právem, neboť jako správní orgán postupuje v souladu s platnými a účinnými právními předpisy, přičemž nemá možnost přezkoumávat jejich případný nesoulad s jinými právními předpisy či mezinárodními smlouvami. K vytýkané nesystematičnosti a nesoudržnosti právní úpravy České republiky a tvrzenému rozporu s judikaturou SDEU Ministerstvo financí uvedl, že to jsou zejména obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her (narušování veřejného pořádku, patologické hráčství atd.), a proto je na místě, aby právě místní orgány regulovaly cestou obecně závazných vyhlášek provozování loterií a jiných podobných her na svém území, a to s přihlédnutím k místním poměrům, jejichž znalost je na centrální úrovni omezená. Zároveň je však potřeba zdůraznit, že česká právní úprava (viz zákon č. 128/2000 Sb., o obcích) zná institut kontroly obecně závazných vyhlášek, a to prostřednictvím Ministerstva vnitra, které provádí dozor a v jeho rámci posouzení obecně závazných vyhlášek z hlediska jiných právních předpisů. Ministerstvo vnitra je rovněž oprávněno podat návrh Ústavnímu soudu na zrušení obecně závazné vyhlášky. V případě, že Ústavní soud shledá obecně závaznou vyhlášku protiústavní či nezákonnou, zruší ji. Vzhledem k těmto skutečnostem nelze rozdílnou úpravu na místní úrovni, která zohledňuje místní poměry za účelem zabezpečení veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku i dalších celospolečenských zájmů, považovat za rozpornou s právem Evropské unie, a to i s ohledem na výše zmíněný centralizovaný dozor nad obsahem obecně závazných vyhlášek prováděný Ministerstvem vnitra. Opačný závěr by ad absurdum vedl k tomu, že jakákoliv rozdílná úprava na místní úrovni by byla v rozporu s požadavky na soudržný a systematický způsob regulace, a tudíž v rozporu s judikaturou SDEU. K argumentu žalobce, že je technicky velmi obtížné sledovat účinnou úpravu v každé obci, žalovaný konstatoval, že obecně závazné vyhlášky jsou vyhlašovány vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, a pokud není stanoveno jinak účinné 15. dnem jejich vyhlášení, jsou závazné pro všechny adresáty, a tudíž se nikdo nemůže dovolávat jejich neznalosti. V souladu s ustanovením § 26 odst. 1 správního řádu je pak obsah úřední desky obligatorně zveřejňován i způsobem umožňujícím dálkový přístup.

20. K návrhu žalobce na položení předběžné otázky SDEU žalovaný popsal, jak byla provedena notifikace ve vztahu k zákonu č. 300/2011 Sb. Zákon č. 300/2011 Sb. byl podroben notifikačnímu procesu dle směrnice č. 98/34/ES. V rámci pozměňovacích návrhů poté došlo k jeho rozšíření, avšak bylo přistoupeno k tzv. renotifikaci, v jejímž rámci nedošlo k uplatnění připomínek k ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Poukázal na to, že zákon o loteriích je sice předpis, který podléhá notifikaci, ne všechny jeho části však jsou technickými normami v pravém slova smyslu. Pouze ustanovení čistě technické povahy přitom notifikační proceduře podléhá dle rozhodnutí SDEU ve věci Unilever, C-443/98. Ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích technickou povahu nemá. Vzhledem k tomu, že obce měly pravomoc regulovat loterie a jiné podobné hry na svém území ještě před nabytím účinnosti zákona č. 300/2011 Sb., považoval námitky žalobce za neúčelné.

21. V replice ze dne 31. 8. 2015 žalobce setrval na obsahu žaloby na právním názoru, že došlo k nepřípustné retroaktivitě. Dle žalobce jde v případě zrušení povolení vydaného na základě ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích o zvláštní případ nového rozhodnutí předvídaného ustanovením § 101 písm. c) správního řádu. K otázce legitimního očekávání doplnil judikaturu správních soudů i SDEU, přičemž se tento princip musí uplatnit i v oblasti povolování a odebírání povolení k provozování loterních her.

22. Dále žalobce v replice zdůraznil, že rozhodnutí žalovaného je v příkrém rozporu s právem EU. Konstatoval, že v daném případě je právo EU aplikovatelné, neboť ustanovení vnitrostátní právní regulace v oblasti loterních her stanovící podmínky pro povolování či rušení povolení k provozování loterních her přitom mohou v zásadě spadat do působnosti jak čl. 49 SFEU, tak čl. 56 SFEU. Uvedl, že na nezbytnosti aplikace práva EU nic nemění ani skutečnost, že žalobce je snad českou obchodní společností, neboť z rozhodovací činnosti SDEU vyplývá, že právo EU je aplikováno i na čistě vnitrostátní situace. Z této judikatury rovněž vyplývá, že není nezbytná přítomnost tzv. přeshraničního (nebo komunitárního) prvku, jako je tomu např. u mezinárodního práva soukromého. Žalobce následně odkázal na rozsudek SDEU ve věci C-98/14 Berlington Hungary, ve kterém se zabýval otázkou rušení povolení k provozování výherních hracích přístrojů bez jakéhokoli přechodného období anebo poskytnutí náhrady provozovatelům loterií a jiných podobných her. Postup žalovaného tak je dle žalobce potenciálně způsobilý odradit od usazení jiné podnikatelské subjekty z jiných členských států EU. Rovněž pak postupem žalovaného dochází k ovlivňování obchodu mezi členskými státy EU, když žalobce využívá ve svých provozovnách software vyvinutý švédskou společností, a i klientela žalobce je tvořena příslušníky jiných států EU. V daném případě jsou tak dle žalobce identifikovatelné i konkrétní „evropské prvky“.

23. Žalobce dále v replice zopakoval námitku nedodržení notifikačního procesu zákona č. 300/2011 Sb. a OZV, kterou podpořil odkazem na zahájení procedury EU Pilot č. 6593/2014/MARK ze strany Evropské komise vůči České republice, a to mimo jiné právě z důvodu nedodržení notifikační procedury ohledně zákona č. 300/2011 Sb. Dále ve vztahu k předmětné OZV uvedl, že při jejím vydání nebyla dodržena pravidla Ministerstva vnitra k vydání těchto vyhlášek, neboť obec nijak neodůvodnila, z jakého důvodu bylo nezbytné a přiměřené plošně zakázat provozování her na celém území města, a dále že OZV výslovně uvedla, že žádné přechodné ustanovení nejsou její součástí.

24. Žalovaný v duplice plně odkázal na své vyjádření k žalobě a k replice poukázal na rozdílnost české a maďarské úpravy, která byla předmětem řízení před SDEU ve věci C-98/14, a pro kterou nelze předmětné rozhodnutí SDEU mechanicky aplikovat na projednávaný případ. V právě posuzované věci nedochází k rušení loterií a jiných podobných her ze zákona okamžitě, ale Ministerstvo financí přistupuje k rušení vydaných povolení na základě obecně závazných vyhlášek obcí, a to vždy po vyhodnocení jejich obsahu a účelu. Řízení o zrušení povolení je vedeno podle správního řádu a provozovatel má právo využít všech institutů, které mu správní řád poskytuje. K zásadě ochrany legitimního očekávání s odkazem na judikaturu SDEU zopakoval, že provozovatelé hazardu nemohou spoléhat na to, že nedojde k žádným legislativním změnám, a bude tak zachován existující stav. Úprava hazardních her obsažená v zákoně o loteriích je pro provozovatele hazardu známá a předvídatelná, včetně ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích, dle něhož mohou nastat v průběhu platnosti loterijních povolení okolnosti, které vylučují provoz daných zařízení a pro které budou příslušná loterijní povolení zrušena. Zdůraznil, že u provozovatelů videoloterních terminálů nelze o legitimním očekávání hovořit. Dále sdělil, že dle výše uvedeného rozhodnutí SDEU (viz bod 80) je výhradně věcí národního soudu, aby posoudil, zda je vnitrostátní právní úprava v souladu se zásadami právní jistoty a legitimního očekávání, přičemž SDEU ani Ministerstvo financí nejsou oprávněny posuzovat takový soulad. Dle stejného rozhodnutí (bod 78) zásada právní jistoty nevyžaduje, aby nedošlo k legislativním změnám. Hospodářský subjekt nemůže spoléhat na to, že nedojde k žádným legislativním změnám, může toliko zpochybnit pouze způsob provedený takový změny. Závěrem zopakoval, že mu nepřísluší vykonávat dohled nad obecně závaznými vyhláškami obcí, stejně jako posuzovat jejich nezákonnost či nepředvídatelnost, ani posuzovat případný rozpor ustanovení zákona o loteriích s právem EU.

25. Městský soud v Praze usnesením ze dne 28. 1. 2019, č.j. 6Af 62/2014-83, přerušil řízení do meritorního rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci, kterou položil Nejvyšší správní soud pod sp.zn. 5 As 177/2016-44. Pátý senát Nejvyššího správního soudu rozhodl o předložení následujících otázek k posouzení rozšířenému senátu: „

1. Mohou se provozovatelé loterií či jiných podobných her, jimž bylo správním orgánem odňato povolení k provozování těchto her na základě obecně závazné vyhlášky obce, kteří prokáží, že mezi jejich zákazníky pravidelně patřili i státní příslušníci jiných členských zemí EU, dovolávat unijního práva, konkrétně ustanovení SFEU o svobodě pohybu služeb a k tomu se vztahující judikatury Soudního dvora?

2. Má v řízení o žalobě (případně kasační stížnosti) ve věcech, v nichž je přezkoumáváno rozhodnutí o zrušení povolení k provozování loterie či jiné podobné hry na základě obecně závazné vyhlášky, obec, jež zmiňovanou vyhlášku vydala, postavení osoby zúčastněné na řízení?“

26. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně položil SDEU tyto předběžné otázky: „1) Použije se článek 56 a násl. Smlouvy o fungování Evropské unie na vnitrostátní právní předpis (obecně závaznou vyhlášku obce), který v části jedné obce zakazuje určitou službu, jen proto, že část zákazníků tímto předpisem dotčeného poskytovatele služby může pocházet či pochází z jiného členského státu Evropské unie? Pokud ano, postačuje pro aplikovatelnost článku 56 Smlouvy o fungování Evropské unie pouhé tvrzení možnosti výskytu zákazníků z jiného členského státu, anebo je poskytovatel služby povinen dokázat reálné poskytování služeb zákazníkům pocházejících z jiných členských států? 2) Je pro odpověď na první položenou otázku jakkoliv relevantní, že: a) Potenciální omezení svobody poskytování služeb je výrazně limitováno, a to jak geograficky, tak i věcně (potenciální aplikovatelnost výjimky de minimis); b) Není patrné, že by vnitrostátní právní předpis upravoval odlišným způsobem, právně nebo fakticky, postavení subjektů poskytujících služby především občanům jiných členských států Evropské unie, na straně jedné, a subjektů zaměřujících se na domácí klientelu, na straně druhé?“

27. SDEU rozhodl o předběžných otázkách rozsudkem z 3. 12. 2020, C-311/19, BONVER WIN (dále jen „rozsudek Bonver Win“). V návaznosti na něj rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016-139, konstatoval, že „[ú]činky práv EU, konkrétně článku 56 a násl. SFEU, mohou tedy dle okolností v dané věci vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné působnosti na svém území reguluje přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Obec takovou regulaci může v obecné rovině přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní podoby. Prostor pro samosprávu však je omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky volnému pohybu služby, která spočívá v umožnění hrát tyto hry, musí být v souladu s podmínkami práva EU.

38. Je proto zjevné, že za předpokladu, že by se prokázal skutkový základ unijního prvku tvrzeného stěžovatelem (viz o tom bod 32 rozsudku Soudního dvora v nyní projednávané věci), je dopad práva EU na věc třeba zvažovat, a to v intencích judikatury Soudního dvora zmiňované pátým senátem, zvláště pak rozsudku Berlington Hungary, zejména (co do důsledků evropského práva pro aplikovatelnost OZV) jeho bodů 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87- 88, se shrnutím v bodě 92. Jak pak vyslovil Soudní dvůr v odpovědi na předběžnou otázku v nyní projednávané věci, v takovýchto případech nelze uplatnit pro možnost omezení volného pohybu služeb pravidlo de minimis.“

28. Obec dne 22. 9. 2021 v odpovědi na výzvu soudu osvětlila důvody, které ji vedly k přijetí OZV v dané podobě. Uvedla, že OZV č. 3/2011 byla schválena na zasedání zastupitelstva města dne 15. 12. 2011, usnesením č. 8/2.

5. Odůvodnění přijetí této OZV je uvedeno v její preambuli. Město Frýdlant nad Ostravicí se rozhodlo minimalizovat škodlivé společenské následky provozování hazardních her, a to na celém svém území. Zastupitelstvo města vydalo tuto OZV za účelem ochrany, zachování klidu, veřejného pořádku a důstojného prostředí pro zajištění řádného fungování a činnosti některých klíčových institucí z oblasti školství, zdravotnictví, sociální péče, církví a zvláště za účelem zamezení negativních vlivů stále nových technických herních zařízení na děti a mládež. Z těchto důvodů se OZV vztahuje na celé území města Frýdlant nad Ostravicí. Pro úplnost obec přiložila ke svému vyjádření úplné znění OZV č. 3/2011, materiál pro zastupitelstvo města a také výtah ze zápisu ze zasedání zastupitelstva města, na kterém bylo vydání OZV schváleno.

29. Při ústním jednání konaném před soudem dne 21. 10. 2021 setrvali účastníci řízení na svých dříve uplatněných argumentech.

30. Z obsahu spisového materiálu předloženého žalovaným správním orgánem vyplynuly následující, pro rozhodnutí ve věci samé, podstatné skutečnosti:

31. Oznámením o zahájení řízení ze dne 23. 5. 2013 zahájilo Ministerstvo financí podle ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích správní řízení ve věci zrušení provozování loterie a jiné podobné hry na území města Frýdlant nad Ostravicí, konkrétně ve věci celkem 6 rozhodnutí ministerstva. Jako důvod zahájení tohoto řízení byla uvedena skutečnost, že ministerstvo dospělo k závěru, že technická zařízení povolená na základě těchto rozhodnutí jsou provozována v rozporu s OZV č. 3/2011.

32. Rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 23. 10. 2013, č.j. MF-61473/2/2013/34, byla žalobci zrušena povolení provozování interaktivních videoloterních terminálů a elektromechanické rulety specifikovaná ve výrocích I. až VI. tohoto rozhodnutí v provozovnách na ulici Hlavní, Frýdlant nad Ostravicí. Z odůvodnění tohoto rozhodnutí vyplývá, že ministerstvo přistoupilo ke zrušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her z důvodu jejich rozporu s OZV č. 3/2011, čímž bylo naplněno ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích.

33. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 11. 11. 2013 rozklad, ve kterém uváděl obdobné argumenty jako v podané žalobě.

34. Žalobou napadeným rozhodnutím ministra financí ze dne 30. 6. 2014, č.j. MF-111278/2013/34- RK, byl rozklad zamítnut a prvostupňové rozhodnutí bylo potvrzeno.

35. V odůvodnění ministr financí zopakoval průběh správního řízení a dále reagoval na námitky žalobce uplatněné v rozkladu týkající se procesních vad řízení, protiústavnosti, nedostatku notifikace a rozporu s evropským právem a nezákonnosti a protiústavnosti OZV.

36. Městský soud v Praze na základě žaloby, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (ustanovení § 75 odst. 2 s. ř. s.), přezkoumal napadené rozhodnutí, včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání rozhodnutí soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (ustanovení § 75 odst. 1 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že žaloba nebyla podána důvodně.

37. Soud nejprve považuje za vhodné uvést, že postupoval ve shodě s rozsudkem zdejšího soudu ze dne 11. 12. 2020, č.j. 9Af 16/2014-153, kde byly posuzovány prakticky totožné žalobní námitky jako v nyní projednávané věci. Závěry tohoto rozsudku pak byly potvrzeny rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2021, č.j. 4 As 15/2021-43. Zdejší soud neshledal žádného důvodu se od těchto judikaturních závěrů odchýlit.

38. Při posouzení věci soud vyšel z následující právní úpravy:

39. Podle ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.

40. Podle ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.

41. Podle ustanovení § 50 odst. 3 téhož zákona může ministerstvo povolovat i loterie a jiné podobné hry, které nejsou v zákoně v části první až čtvrté upraveny, za předpokladu, že v povolení budou všechny podmínky provozování takové loterie a jiné podobné hry podrobně stanoveny. Použije přitom přiměřeně ustanovení části první až čtvrté tohoto zákona. Ministerstvo v této souvislosti stanoví provozovateli, aby učinil opatření k zamezení hry osobám, které nedovršily věku 18 let, a k zajištění veřejného pořádku.

42. Podle ustanovení § 50 odst. 4 téhož zákona může obec stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.

43. Podle čl. II., bodu 1 a 4 zákona č. 300/2011 Sb., ve znění účinném do 30. 4. 2013 platilo, že řízení o povolení loterie a jiné podobné hry zahájená před dnem 1. 1. 2012 se dokončí podle zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném před tímto dnem. Povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. 1. 2012 zanikají, s výjimkou loterií podle § 2 písm. c), ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak. Ministerstvo financí změní do šesti měsíců od 1. 1. 2012 povolení vydaná podle zákona ve znění účinném před 1. 1. 2012 tak, aby odpovídala tomuto zákonu s tím, že doba jejich platnosti bude stanovena podle bodu 4.

44. Podle bodu 4 pak platilo, že na povolení, která byla vydána podle § 2 písm. i), j) a podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném před 1. 1. 2012, se zmocnění obce vydávat obecně závaznou vyhlášku nevztahuje do 31. 12. 2014; totéž platí pro ustanovení § 50 odst. 5 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném od 1. 1. 2012. Dobu platnosti těchto povolení omezí ministerstvo tak, aby jejich platnost skončila nejpozději dne 31. 12. 2014, budou-li tyto loterie a jiné podobné hry provozovány v rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce nebo v rozporu s ustanovením § 50 odst. 5 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném od 1. 1. 2012.

45. S přihlédnutím k rozsahu žaloby a množství argumentů, které se často v celém textu žaloby a jejích doplnění opakují a překrývají, posuzoval Městský soud v Praze žalobní námitky na základě principu, že povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý jednotlivý v žalobě uplatněný argument. Odpověď na základní námitky v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na některé námitky dílčí a související (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č.j. 7 As 79/2012-54; ze dne 29. 8. 2013, č.j. 7 As 182/2012-58; ze dne 19. 2. 2014, č.j. 1 Afs 88/2013-66; všechna rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz).

46. Předně soud poukazuje na skutečnost, že obdobné žalobní námitky byly vypořádány v jiných řízeních a v zásadě v žádném z případů soud neshledal námitky důvodnými. Pokud soud v některé z předchozích věcí žalobci vyhověl, bylo to v otázce posouzení, zda rozhodnutí, které se opírá o aplikaci obecně závazné vyhlášky, je či není diskriminační s přihlédnutím ke skutečnosti, zda prvky diskriminace resp. svévole netrpí již sama tato vyhláška. Z dosavadní judikatury jak Ústavního soudu, tak Nejvyššího správního soudu nesporně vyplývá, že na jedné straně města mají právo vydávat obecně závazné vyhlášky k regulaci loterií a jiných podobných her, avšak současně je třeba trvat na tom, aby vymezení těch lokalit, kde loterie a jiné podobné sázkové hry provozovat lze, resp. kde je provozovat nelze, nemělo prvky svévole nebo diskriminace. Pokud soud dospěje k závěru, že příslušná obecně závazná vyhláška nesplňuje uvedené požadavky nebo ani nelze zpětné dohledat, proč zrovna byly určité lokality z provozování loterií a jiných podobných her vyloučeny, soud takovou vyhlášku neaplikuje.

47. Jelikož žalobce namítl rozpor mezi regulací loterií a právem EU, soud se nejprve zaměřil na otázku aplikovatelnosti práva EU na právě projednávaný případ.

48. Ve svých podáních žalobce i žalovaný odkazují na judikaturu SDEU, zejména však na rozsudek SDEU ve věci C-98/14 Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft a další v. Magyar Állam. Rovněž soud je toho názoru, že pro projednávanou věc je uvedený rozsudek nejpřiléhavější. Podle tohoto rozsudku se ve věci nachází unijní prvek v případě, že část klientely užívající služby provozovatelů loterií tvoří občané z jiných členských států.

49. Předně Městský soud v Praze konstatuje, že žalobce netvrdil, že by v právě projednávané věci byl dán unijní prvek. Žalobce naopak uvedl, že pro aplikaci práva EU není nezbytná přítomnost tzv. přeshraničního prvku, jelikož pro aplikaci evropského práva, a to i primárního práva a zde zakotvených ekonomických svobod, totiž postačuje čistě hypotetická možnost, že by dané vnitrostátní opatření mohlo odradit subjekt z jiného členského státu provozovat podnikatelskou činnost v daném státě, přičemž uvedený názor žalobce opřel o rozhodnutí SDEU právě ve věci C-98/14 Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft a další v. Magyar Állam a dále ve věci C-470/11 SIA Garkalns proti Rigas dome. Soud se s uvedeným tvrzením žalobce nemůže ztotožnit, neboť jak již bylo uvedeno ve vztahu k rozsudku SDEU ve věci C-98/14 Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft a další v. Magyar Állam, tento počítá s existencí unijního prvku, podrobněji se k uvedenému rozsudku soud vyjádřil níže. K rozsudku ve věci C-470/11 SIA Garkalns proti Rigas dome soud konstatuje, že tento se sice rovněž týkal případu, kdy byl podnik založen ve členském státě a veškeré prvky sporu byly omezeny na tento jediný členský stát, avšak výslovně se nezabýval otázkou, zda musí být dán evropský prvek, když v něm bylo pouze řečeno, že „je věcí vnitrostátního soudu posoudit nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce, a pokud se položené otázky týkají výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout“ (bod 17) a „odpověď Soudního dvora může být pro předkládající soud užitečná i za takovýchto okolností“ (bod 20). Dále Soudní dvůr uvedl, „že právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace v dané oblasti je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky s sebou nese ochrana dotčených zájmů“ (bod 36). V podrobnostech soud odkazuje na části odůvodnění vztahující se k rozsudku SDEU ve věci C-98/14 Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft a další v. Magyar Állam.

50. V obecné rovině lze souhlasit se žalobcem, že vnitrostátní orgány či soudy mají v případě konfliktu mezi unijním právem a právem vnitrostátním povinnost neaplikovat vnitrostátní právo a dát přednost právu EU. Uvedená povinnost však nastává pouze v případě, kdy se projednávaná věc nachází v aplikačním rámci práva EU. Podle Městského soudu v Praze však právě projednávaný případ do tohoto rámce nespadá.

51. V aplikačním rámci práva EU se věc nachází v situaci, ve které je doložen unijní prvek. Je tomu tak především v případech, kdy dochází k vnitrostátní aplikaci unijního předpisu, kdy vnitrostátní orgán provádí unijní závazek anebo kdy se vnitrostátní orgán dostane do konfliktu s unijním závazkem.

52. Regulace loterií a sázek není upravena v žádném přímo aplikovatelném unijním předpise, tudíž nemůže právě řešený případ spadat pod prvně uvedenou situaci. V oblasti regulace loterií a sázek neexistuje pro Českou republiku ani žádný jiný unijní závazek, který by musela Česká republika provádět. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách ve vnitřním trhu v článku 2 odst. 2 písm. h) ze své působnosti explicitně vylučuje hazardní hry. Oblast hazardu obecně není vůbec unijním právem regulována a ani zákon o loteriích není předpisem, který by prováděl právo EU.

53. Zbývá tedy zabývat se situací, kdy se vnitrostátní orgán dostává do konfliktu s unijním závazkem, ale ani tato okolnost v právě projednávaném případě nenastala. Žalobce se sice snaží daný případ navázat na konflikt se základními ekonomickými svobodami, konkrétně s volným pohybem služeb, s tímto argumentem však soud nesouhlasí.

54. V obecné rovině je třeba připustit, že základní zásady práva EU budou použitelné i na oblasti, které jsou vyloučeny z působnosti směrnice 2006/123/ES, a to především v případě svobody usazování (čl. 49 SFEU) nebo volného pohybu služeb (čl. 56 SFEU). Uvedená ustanovení však mohou být aktivována pouze v případě, že dotčená osoba tyto ekonomické svobody skutečně realizuje, což pro žalobce neplatí.

55. Žalobce totiž není osobou, která by realizovala svobodu usazování na území jiného členského státu nebo která by využívala svobodu pohybu služeb. Je českou právnickou osobou, která nabízí služby na území České republiky. Jedná se tedy o čistě vnitrostátní situaci regulovanou vnitrostátní právní úpravou, která sice může spadat do působnosti ustanovení týkajících se základních ekonomických svobod zaručených unijním právem, avšak „zpravidla pouze v rozsahu, v němž se použije na situace mající souvislost s obchodem mezi členskými státy“ (viz rozsudek SDEU ve věci C-470/11 SIA Garkalns proti Rigas dome, bod 21).

56. Žalobce se snaží svou situaci připodobnit rozsudku SDEU ve věci C-98/14 Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft a další v. Magyar Állam, avšak jím odkazované pasáže se netýkají aplikačního rámce práva EU, nýbrž přípustnosti předběžné otázky. Jak vyplývá z judikatury SDEU, vnitrostátní soud může od SDEU požadovat výklad práva EU i v případě, kdy jsou skutkové okolnosti čistě vnitrostátní. Odpověď SDEU totiž může být užitečná v případě, že by vnitrostátní právo ukládalo, aby byla tuzemskému výrobci poskytnuta stejná práva jako práva, která výrobce z jiného členského státu vyvozuje z práva EU v téže situaci (viz rozsudek SDEU ve věci C-448/98 Guimont, bod 23).

57. V bodě 27 rozsudku ve věci Berlington Hungary SDEU uvedl, že „nelze v žádném případě vyloučit, že provozovatelé usazení na území jiných členských států, než je Maďarsko, měli nebo mají zájem otevřít herny na maďarském území,“ z čehož vyvodil svou pravomoc rozhodnout o položených předběžných otázkách. Z toho však neplyne možnost žalobce dovolávat se aplikačního rámce práva EU v právě projednávaném v případě, kdy správní orgány vůbec neřešily otázky méně příznivého zacházení s vlastními státními příslušníky a ani se nezabývaly zájmem cizozemských provozovatelů o vstup na český trh. Proto nebylo třeba ani zkoumat právo EU. Spor se týká zrušení povolení k provozování loterií, které bylo již dříve vydáno české právnické osobě k tomu, aby mohla svou činnost provozovat na území České republiky. Jakákoli vazba na právo EU tu tedy chybí.

58. Dále zde soud dodává, že by neobstál ani případný argument žalobce, že jeho klientelu tvořily osoby z jiných členských států EU. Sama skutečnost, že podnikání subjektu cílí i na zákazníky z jiných členských států, nevede k závěru, že by regulace takového podnikání spadala pod volný pohyb služeb garantovaný právem EU. Argument žalobce by ve svém důsledku vedl k absurdním situacím, že by se unijního práva při kterékoli situaci dovolával každý obchodník, který kdy poskytl zboží či službu občanovi jiného členského státu.

59. Městský soud v Praze na tomto místě upozorňuje, že volný pohyb služeb podle práva EU se týká především svobody poskytovat služby v jiném členském státě (čl. 56 a 57 SFEU). Z judikatury SDEU plyne, že jako přímý důsledek svobody poskytovat služby patří do volného pohybu služeb i právo osob přijímat službu v jiném členském státě (viz rozsudek ve věci C-286/82 Luisi and Carbone, bod 10; rozsudek ve věci C-186/87 Cowan, bod 17). Přeshraničním poskytnutím služeb ve smyslu čl. 56 SFEU je též situace, kdy poskytovatel se sídlem v jednom členském státě dodá, aniž se přemístil, službu v příjemci v jiném členském státě (viz C-243/01 Gambelli a další, bod 53).

60. Pro uplatnění unijního práva je tak nutný přeshraniční aspekt, který aktivuje práva osoby v závislosti na tom, zda je poskytovatelem, anebo příjemcem služby. Obecně tedy platí, že dovolávat se volného pohybu služeb může osoba, která poskytuje službu v jiném členském státě, a dále osoba, která službu v jiném členském státě přijímá. Poskytovatel z jednoho členského státu, který v tomto státě také službu poskytuje, se však nemůže dovolávat volného pohybu služeb za situace, kdy jeho zákazníci přichází z jiného členského státu.

61. Pro právě projednávaný případ tak platí, že žalobce by se volného pohybu služeb mohl dovolávat v případě, že by chtěl své služby nabízet v jiném členském státě. Teoreticky by se volného pohybu služeb mohli na území České republiky dovolávat zákazníci z jiných členských států, avšak nikoli žalobce, protože jeho se v daném případě otázka přeshraničního pohybu vůbec netýká.

62. Soud zde tedy došel k závěru, že zde není žádná konkrétní skutečnost, na jejímž základě by bylo možné se domnívat, že v případu je uplatňováno právo Evropské Unie. Ke stejnému závěru rovněž dospěl i Nejvyšší správní soud (rozsudek ze dne 22. 7. 2015 č.j. 10 As 62/2015-170, rozsudek ze dne 20. 1. 2016, č.j. 1 As 297/2015-77). Z tohoto důvodu soud nebude přihlížet ani k žalobcem citované judikatuře SDEU.

63. Konečně soud dodává, že si je vědom skutečnosti, že u Nejvyššího správního soudu byla projednávána pod sp.zn. 5 As 177/2016 obdobná věc, která byla postoupena k rozhodnutí rozšířenému senátu ve vztahu k otázce unijního prvku. Nicméně důvodem předložení byla námitka, že část klientely stěžovatele měli tvořit státní příslušníci jiných členských států EU, jimž stěžovatel poskytoval služby ve smyslu čl. 56 SFEU. Danou skutečnost stěžovatel dokládal již v řízení před Městským soudem v Praze čestným prohlášením osoby obeznámené se situací provozovny, z něhož vyplynulo i to, že tato osoba je připravena před Městským soudem v Praze vypovídat jako svědek. Stěžovatel dále poukázal na to, že je třeba brát zejména v potaz lokalitu statutárního města Děčín, které se nachází cca 25 km od německých hranic a je vyhledávaným místem poskytování služeb německým občanům. V nyní projednávané věci však žalobce netvrdil, že by část klientely tvořili příslušníci jiných členských států, rovněž nevznesl ani žádnou obdobnou námitku. Naopak uvedl, že pro aplikaci práva EU není nezbytná přítomnost tzv. přeshraničního prvku.

64. Obiter dictum pak soud uvádí, že i v případě, že by byla v dané věci skrze existenci tzv. unijního prvku dovozena aplikovatelnost evropského práva, tak by ani za takové situace soud nedospěl k závěru, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s evropským právem. Soud v této souvislosti pro stručnost odkazuje na rozsudek zdejšího soudu 29. 7. 2021, č.j. 10Af 72/2015- 140, který by v takové situaci (dovození existence unijního prvku) aplikoval – srov. body 37. až 86. odkazovaného rozsudku.

65. K jednotlivým žalobním bodům pak Městský soud v Praze uvádí:

66. V prvním žalobním bodu žalobce namítal, že postupem žalovaného bylo porušeno právo žalobce na spravedlivý proces. Konkrétně žalobce uvádí, že žalovaný mu v řízení předcházejícím vydání rozhodnutí o zrušení nedal řádným procesním způsobem na vědomí, k jakému datu v tomto řízení hodlá vydat rozhodnutí, resp. v jakém okamžiku bezprostředně předcházejícím vydání rozhodnutí se lze seznámit s podklady pro vydání rozhodnutí. Oznámení o zahájení řízení ze dne 22. 5. 2013, kterým byl vyzván k učinění návrhů důkazů, vyjádření ve věci nebo jiných návrhů či úkonů, jakož i ke všem podkladům rozhodnutí nebyla učiněna ve formě usnesení, jak vyžaduje ustanovení § 36 odst. 1 správního řádu.

67. Podle ustanovení § 36 odst. 1 správního řádu, nestanoví-li zákon jinak, jsou účastníci oprávněni navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí; správní orgán může usnesením prohlásit, dokdy mohou účastníci činit své návrhy.

68. Podle ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu musí být účastníkům řízení před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí.

69. Předně zde soud poukazuje závěry, ke kterým dospěl Nejvyšší správní soud. Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 26. 2. 2010, č.j. 8 Afs 21/2009 – 243, uvedl, že: „Účelem seznámení se s podklady pro rozhodnutí je právě možnost účastníka seznámit se obsahem správního spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tj. v době, kdy mezi seznámením se s podklady a vydáním rozhodnutí již není správní spis o další důkazní prostředky doplňován. Pokud je tento účel zajištěn a účastníku je řádně procesně sděleno, kdy tento okamžik v řízení nastává, jeví se druhotným, zda je případně stanoveno mezidobí od zaslání poučení a stanovení data, kdy se lze s podklady seznámit.“ Dále dle uvedeného rozsudku „není samo o sobě porušením § 36 odst. 3 správního řádu, pokud správní orgán souběžně s oznámením o zahájení správního řízení stanoví jednak lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu, ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Vždy je třeba zkoumat, zda poté, kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně doplňován či nikoli, a zda tak účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit“.

70. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2006, č. j. 7 A 112/2002-36, „je smyslem (…) je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí, tedy poté, co správní orgán ukončil shromažďování podkladů rozhodnutí, mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci.“

71. V rozsudku ze dne 17. 12. 2003, č. j. 5A 152/2002 - 41, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že „v situaci, kdy je zjišťování podkladů pro rozhodnutí zjevně potřebné a tedy předvídatelné, nepostačí, jestliže správní orgán účastníku řízení dal možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí toliko v oznámení o zahájení správního řízení, tj. teprve před samotným započetím zjišťování podkladů pro správní rozhodnutí.“

72. Z uvedených rozhodnutí tak vyplývá, že posouzení postupu správního orgánu je vždy věcí konkrétních skutkových okolností, přičemž podstatným je, v jakém stádiu dokazování se nachází správní řízení v okamžiku, ke kterému je jeho účastník poučován o možnosti vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí a nikoli to, kdy je datováno ono poučení, pokud z něj jednoznačně vyplývá, kdy má účastník řízení možnost do spisu nahlédnout. Samotná možnost spojení oznámení o zahájení řízení s jiným úkonem ve správním řízení je pak výslovně aprobována správním řádem v ustanovení § 46 odstavec 3.

73. Ze správního spisu a z odůvodnění napadeného rozhodnutí je zřejmé, že podkladem pro vydání rozhodnutí žalovaného byla toliko obecně závazná vyhláška města Frýdlant nad Ostravicí č. 3/2011 a nález Ústavního soudu Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013. Z přiloženého spisového materiálu není patrné, že by byl spisový materiál před vydáním rozhodnutí doplňován o nové skutečnosti či důkazy k jejichž seznámení by bylo nutno žalobci poskytnout dodatečnou lhůtu. Podklady pro rozhodnutí byly tvořeny toliko obecně závaznou vyhláškou, která je platná dnem vyhlášení, respektive vyvěšením na úřední desce obce, a účinná patnáctým dnem vyhlášení, pokud není stanoveno jinak, přičemž dotčená vyhláška nabyla účinnosti dnem 1. 1. 2012, a nálezem Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, jenž je díky zveřejnění ve Sbírce zákonů navrhovateli znám. Žalobce tedy měl možnost se s těmito podklady seznámit, byl na ně upozorněn v oznámeních o zahájení řízení a správní orgán prvního stupně nepochybil, pokud spojil výzvu podle ustanovení § 36 odst. 1 a 3 správního řádu s oznámením o zahájení řízení.

74. Ministerstvo financí jako správní orgán prvního stupně tedy nepochybilo, když nezaslalo žalobci novou výzvu podle ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu k seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí, neboť bylo rozhodováno (pouze) na základě podkladů, se kterými byla žalobci dána možnost se seznámit.

75. Oznámení o zahájení řízení ze dne 23. 5. 2013, které je po obsahové stránce rovněž výzvou dle ustanovení § 36 odst. 1 a 3 správního řádu sice, jak správně namítá žalobce, nebylo po formální stránce označeno jako usnesení. Nicméně soud je toho názoru, že ačkoli procesní pravidla interakci mezi úředníkem a účastníkem formalizují, nejsou účelem samy o sobě a jejich uplatňování je primárně cestou, nikoli cílem, přičemž uvedené platí za podmínky dodržení principů správního řízení. Mezi principy nepochybně patří i to, aby požadavek ze strany správního orgánu byl formulován takovým způsobem, aby mu průměrný adresát veřejné správy porozuměl a mohl na něj podle své vůle reagovat (vyhovět mu, anebo i rezignovat na splnění uložené povinnosti, poučen o následcích, jež to bude mít). Tedy sama skutečnost, že výzva nebyla učiněna v předepsané formě, nemůže bez dalšího způsobit porušení práva na spravedlivý proces, čehož se žalobce v této souvislosti domáhá. Výzva ze dne 23. 5. 2013 uvedeným požadavkům až na absenci poučení dostála. Nicméně dle ustanovení § 81 odst. 1 správního řádu je odvolání přípustné pouze proti rozhodnutí, přičemž však předmětná výzva rozhodnutím ve smyslu ustanovení § 67 odst. 1 správního řádu není. Žalobce se tedy proti předmětné výzvě odvolat nemohl, proto je soud toho názoru, že ani chybějící poučení nezasáhlo do práva žalobce na spravedlivý proces v takové intenzitě, která by mohla mít vliv na rozhodnutí ve věci.

76. Soud nevešel ani na tvrzení o procesním pochybení, podle kterého měl být aplikováno ustanovení § 96 odst. 1 správního řádu. Přezkumné řízení obsažené v ustanovení § 94 a násl. správního řádu je totiž prostředkem, který slouží k nápravě nezákonných rozhodnutí. V rámci tohoto řízení správní orgány z úřední povinnosti přezkoumávají vlastní rozhodnutí, u kterých byla odhalena možná nezákonnost. V přezkumném řízení správní orgány z moci úřední přezkoumávají pravomocná rozhodnutí v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, že rozhodnutí je v souladu s právními předpisy (ustanovení § 94 odst. 1 věta prvá správního řádu). Důvodem pro zahájení přezkumného řízení je tak pouze nezákonnost rozhodnutí, nikoli jeho nesprávnost.

77. V projednávané věci však došlo ke zrušení původně vydaného povolení pro rozpor s následně vydanou OZV, a to na základě ustanovení § 43 zákona o loteriích. Toto ustanovení stanoví, že ke zrušení původního povolení se přistoupí, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit. Vydání OZV zakazující hazard na území obce je právě takovou dodatečně nastalou okolností, pro kterou je třeba původně vydané povolení zrušit. Přitom nedochází k přezkoumání zákonnosti původně vydaného povolení, ale posuzuje se vliv nově nastalé skutečnosti na původně vydané povolení. Soud tak souhlasí se žalovaným, že řízení o zrušení povolení je specifickým řízením právě podle loterijního zákona a nelze jej podřazovat pod přezkumné řízení. Irelevantní je argument žalobce ohledně toho, že loterijní zákon nevylučuje subsidiaritu správního řádu. Správní řád se v řízení podle loterijního zákona subsidiárně použít může, ale na řízení o zrušení povolení nelze vztahovat ustanovení § 94 a násl. správního řádu, protože institut přezkumu je kvalitativně zcela odlišným od řízení o zrušení povolení podle loterijního zákona. Nelze proto souhlasit ani s argumentací žalobce ohledně maximální doby k zahájení řízení. Pokud by platila žalobcem předestřená argumentace, zůstalo by ustanovení § 43 zákona o loteriích zcela neúčinným pro všechny případy, kdy by dodatečná skutečnost, včetně vydání nové OZV, vyšla najevo po lhůtě 1 roku od vydání původního povolení. Takový výklad by proto byl zcela v rozporu se smyslem ustanovení § 43 citovaného zákona.

78. Uvedenou námitku posoudil soud v souladu se závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č.j. 6 As 285/2014-32, č. 3194/2015 Sb. NSS, kde jmenovaný soud v bodě 77 uvedl, že „[…] § 43 loterního zákona je ustanovením zvláštním nejen vůči § 100 správního řádu upravujícímu obnovu řízení, ale též vůči hlavě IX téhož zákona upravující přezkumné řízení. Otevírá tudíž možnost časově neomezené revize rozhodnutí“. Jelikož se na řízení podle citovaného ustanovení nevztahují časová omezení pro zahájení přezkumného řízení, žalovaný mohl řízení zahájit kdykoli, jakmile vyšly najevo relevantní okolnosti pro jeho zahájení.

79. Žalobce nebyl na svém právu na spravedlivý proces zkrácen. První žalobní bod proto není důvodný.

80. Ve druhém a třetím žalobním bodě žalobce uvedl, že napadené rozhodnutí porušuje ústavní principy, a to zejména princip právní jistoty, ochrany důvěry v právo, ochrany nabytých práv, princip proporcionality, legitimního očekávání a nepřípustné retroaktivity.

81. Soud považuje za vhodné předeslat, že otázkou možnosti ministerstva financí rozhodnutím ve správním řízení zrušit již udělená a dosud platná povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry, se již podrobně zabýval Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, kde Ústavní soud dospěl k následujícím nesporným závěrům:

82. Otázkou regulace umístění tzv. interaktivních video loterijních terminálů (rovněž též ILV či VLT) v obecně závazných vyhláškách obcí se Ústavní soud zabýval ve svém nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10. V něm dospěl k závěru, že obce jsou povolány k této regulaci na základě ustanovení § 10 písmeno d) obecního zřízení, respektive ustanovení § 50 odstavec 4 ve spojení s ustanovením § 2 písmeno e) loterijního zákona. V daném případě je tak možné odkázat na závěry, k nimž již Ústavní soud dospěl v předchozím nálezu, tedy že regulace video loterijních terminálů do působností obcí nepochybně spadá.

83. Loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí. Ostatně ne nadarmo jsou v obecném jazyce tyto hry označovány jako hazardní. Fenomén tzv. patologického hráčství se v dnešních společenských poměrech vyskytuje stále častěji. Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě snadným výhrám, se staly typickým koloritem nejen předměstí českých měst, ale už i jejich center a center menších obcí, a se všemi navazujícími společensky škodlivými aktivitami představují ohrožení veřejného pořádku a pokojného soužití v obci. Záměr obcí tyto činnosti na svém území regulovat se tak z tohoto pohledu jeví jako cíl legitimní.

84. Ústavní soud proto uzavřel, že nelze připustit takový výklad právních předpisů, který by ve svém důsledku vedl k popření ústavně zaručeného práva územních samosprávných celků na samosprávu v tom smyslu, že by obce byly zbaveny možnosti rozhodovat ve formě obecně závazných vyhlášek o tom, kde se mohou na jejich území vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her, bez ohledu na to, jaké je jejich vnitřní technické uspořádání. Zda se toto oprávnění obcí na úrovni zákonné úpravy bude opírat o zvláštní zákon ve smyslu ustanovení § 10 písmeno d) zákona o obcích či zda se bude opírat o generální klauzuli ustanovení § 10 písmeno a) zákona o obcích za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, se již nejeví jako podstatné.

85. V nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Ústavní soud dospěl k závěru, že je to obec, která je zmocněna k regulaci míst, na nichž umístění tzv. inominátních loterií zakazuje, avšak rozhodování o jejich povolení je v pravomoci Ministerstva financí, které je povinno k obecní regulaci při svém rozhodování přihlížet. Tento model provozovatele přístrojů nezbavuje soudního přezkumu, neboť mají možnost soudní cestou brojit proti rozhodnutí Ministerstva financí. Správní soud je pak oprávněn posoudit všechny individuální okolnosti případu, tj. případně i to, zda obec zařazením té které nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně.

86. Tento postup se nepochybně uplatní i v případě již vydaných povolení. Jak Ústavní soud uvedl ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, jakmile Ministerstvo financí zjistí kolizi vydaných povolení s obsahem obecně závazných vyhlášek, je povinno ze zákona zahájit řízení o přezkumu těchto povolení a postupovat v intencích ustanovení § 43 odstavec 1 loterijního zákona. Toto ustanovení totiž předpokládá zrušení vydaných povolení nejen v případě, kdy vyjdou dodatečně najevo skutečnosti, pro které by nebylo možno loterii či jinou hru povolit, ale také tehdy, pokud tyto skutečnosti nastanou i po vydání povolení. Pokud tak Ministerstvo financí nepostupuje, je to naopak ono, kdo zasahuje do ústavního práva na územní samosprávu obcí.

87. Žalobce konkrétně namítl, že napadené rozhodnutí porušuje ústavní principy, a to zejména princip právní jistoty, ochrany důvěry v právo, ochrany nabytých práv, princip proporcionality, legitimního očekávání a nepřípustné retroaktivity. Ohledně porušení jednotlivých principů Městský soud v Praze došel k následujícím závěrům.

88. Městský soud v Praze zde odkazuje na závěry Nejvyššího správního soudu vyplývající z rozsudku ze dne 26. 11. 2015, č.j. 1 As 297/2015-81, a rozsudku ze dne ze dne 24. 2. 2015, č.j. 6 As 285/2014-32, dle nichž podnikatel v oblasti hazardu si musí být vědom existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Z uvedeného lze dovodit, že povolení k provozování loterie či jiné hazardní hry může být v podstatě kdykoli odňato, pokud v průběhu platnosti povolení nastanou takové okolnosti, které provoz herních zařízení vylučují. Podnikatel se tedy nemůže odvolávat na princip právní jistoty, podle kterého by jednou udělené povolení nemohlo být zrušeno. Naopak zákon v souladu s právní jistotou předvídá, že povolení může být za určitých, předem stanovených důvodů zrušeno.

89. Pokud jde konkrétně o namítané „legitimní očekávání“, tento pojem Nejvyšší správní soud podrobně rozebírá v bodě 35 rozsudku č.j. 6 As 285/2014-32, kde mimo jiné upozorňuje, že zásadní pro posouzení toho, že očekávání bylo skutečně legitimní, je, zda „vzhledem k okolnostem, stavu právní úpravy a obsahu vydaných rozhodnutí mohla (stěžovatelka) důvodně a oprávněně předpokládat, že k očekávanému zvětšení jejího majetku prostřednictvím podnikání v oboru loterií a jiných podobných her v dané provozovně vskutku dojde.“ Rovněž očekávání založené zákonem nemusí být za určitých okolností legitimní, jak uvedl Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 6/13: „Ani nálezy Ústavního soudu ani souběžně s nimi realizovaný novelizační počin zákonodárce již dříve existující ústavní právo obcí na samosprávu nevytvořily. Již z tohoto důvodu nelze u provozovatelů interaktivních video loterních terminálů hovořit o existenci legitimního očekávání (jež by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí. Provozovatelé interaktivních video loterních terminálů – stejně jako každý jiný subjekt práva – si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek). To ostatně plyne i z ustálené judikatury Ústavního soudu; srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997, v němž Ústavní soud konstatoval, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Shodně s navrhovatelem pak Ústavní soud konstatuje, že za legitimní očekávání nelze považovat předpoklad provozovatelů interaktivních video loterních terminálů, že správní praxe ministerstva spojená s opomíjením práva obcí na samosprávu bude pokračovat.“

90. Pokud jde o ochranu dobré víry a princip proporcionality soud se zcela ztotožňuje se závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudku č. j. 1 As 297/2015-77: „Nad stěžovatelovým právem podnikat, oslabeným právě s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích, převažuje právo obcí na samosprávu. Navíc stěžovatel podniká v oboru s negativními dopady na společnost, který je proto předmětem přísných zákonných restrikcí. Postup žalovaného, kdy v reakci na přijetí obecně závazné vyhlášky zruší vyhlášce odporující povolení, navíc přímo vyžaduje judikatura ústavního soudu. Nemůže proto jít o postup neproporcionálně zasahující do práv stěžovatele (srov. nález sp. zn. ÚS P. ÚS 56/10, bod 43, rozsudek NSS č. j. 6 As 285/2014-32, body 38, 39 a judikaturu v nich uvedenou).“ Soud k tomu dodává, že není úkolem žalovaného poměřovat, jak velká újma vznikne zkrácením doby platnosti povolení žalobci ve vztahu k případné újmě na straně obce. Test proporcionality v oblasti regulace hazardu byl proveden již v nálezech Ústavního soudu, z nichž jednoznačně plyne, že za existence vyhlášky, která zakazuje provozování hazardu na území obce, již není úkolem Ministerstva zkoumat, jak velký zásah bude mít zrušení dříve vydaného povolení do práv provozovatelů hazardu. Právo obcí na samosprávu totiž převáží nad právem podnikat, které právě v oblasti hazardu má negativní následky pro společnost a veřejný pořádek.

91. Soud shrnuje, že v daném případě žalovaný neporušil žádné ústavně zaručené principy a regulace tzv. hazardu dopadá na všechny subjekty podnikající v této oblasti, a proto není vůči žádné osobě ani vůči žalobci diskriminační.

92. Dále se zde soud zabýval otázkou, zda žalovaný při aplikaci ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích postupoval v souladu se zákonem.

93. V této otázce se Městský soud v Praze zcela ztotožnil s výkladem poskytnutým Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 24. 2. 2015, č.j. 6 As 285/2014-32, v němž Nejvyšší správní soud řešil první případ zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné hry z moci úřední za použití ustanovení § 43 zákona o loteriích. Nejvyšší správní soud podrobně rozebral historii právní úpravy, odkázal na obdobné případy regulace a zabýval se i judikaturou Ústavního soudu, který se v nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, zabýval právem obcí na samosprávu a konstatoval, že Ministerstvo financí musí respektovat obecně závazné vyhlášky omezující místa pro provoz výherních hracích přístrojů. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, Ústavní soud uvedl, že právo obcí regulovat hazard na jejich území vyplývá přímo z ustanovení § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, a není tak dokonce ani vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v zákoně o loteriích.

94. Pokud jde o postup podle ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích, Nejvyšší správní soud uvedl, že „pojem okolnost je pojmem širším, a zahrnuje tak prakticky jakoukoliv objektivní změnu ve vnějším světě.“ Dále Nejvyšší správní soud upozornil, že širokému pojmu „okolnosti“ nasvědčuje i judikatura Ústavního soudu a že i Ústavní soud chápe pravomoc Ministerstva financí vyplývající z § 43 odst. 1 zákona o loteriích tak, že je založena velmi široce a není podmíněna výhradně jen novými či dodatečně učiněnými skutkovými zjištěními.

95. Nejvyšší správní soud dodal, že existenci ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona a jeho širokého výkladu lze ospravedlnit též nutností zajistit účinnou ochranu společnosti před důsledky, které s sebou nese hraní na výherních hracích přístrojích a podobných herních zařízeních, lákajících na snadnou, dostupnou a okamžitou výhru. Jak uvedl sám Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 56/10 (bod 37), „loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, [neboť svými] skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí.“ Hazardní hry tohoto typu lze bez rozpaků postavit na roveň prodeji alkoholu či cigaret – jedná se o společensky problematické aktivity, které stát regulací (byť s nepopiratelným fiskálním efektem) toleruje mimo jiné proto, že snaha o jejich úplné potlačení by mohla za určitých okolností vyvolat další negativní jevy… Má-li se však tato, v podstatě nežádoucí, podnikatelská činnost za všech okolností udržet ve společensky přijatelných mezích, je třeba umožnit exekutivě, aby reagovala na změny, které přináší mimo jiné i vývoj společnosti (včetně právního diskurzu) a aby měla možnost upřednostnit žádoucí veřejné zájmy a ochranu zranitelných skupin obyvatel před soukromým zájmem provozovatelů hazardních her na dosažení zisku. Ani tuto ochrannou úlohu „společenské pojistky“ tak nelze ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona upírat. Lze doplnit, že loterní zákon obsahuje též ustanovení § 43 odst. 5 písm. b), které stanoví: „Orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, může již vydané povolení doplnit nebo změnit, vyžaduje-li to řádné provozování loterie nebo jiné podobné hry nebo veřejný zájem.“ Je tedy zřejmé, že zatímco úplné zrušení vydaného povolení podle ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona je přece jen podmíněno tím, že nastane určitá změna ve vnějším světě, doplnění či úprava jeho podmínek je možná prakticky kdykoliv za jeho trvání bez jakékoliv změny okolností, odůvodní-li správní orgán, proč je takový krok z hlediska řádného provozování hry nebo veřejného zájmu nezbytný.

96. Soud má rovněž za to, že přechodné ustanovení čl. II bod 1. druhé věty zákona č. 300/2011 Sb., nemůže vylučovat použití ustanovení § 43 zákona o loteriích. Přechodné ustanovení uvádí: „Povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. lednem 2012 zanikají, s výjimkou loterií podle § 2 písm. c), ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak.“ Podmínka „pokud dále není stanoveno jinak“ směřuje k celému zákonu o loteriích. Jelikož právě ustanovení § 43 zákona o loteriích stanoví jiné možnosti zániku povolení, jedná se o výjimku, na kterou přechodné ustanovení odkazuje. Nelze proto souhlasit s názorem žalobce, že přechodné ustanovení použití § 43 zákona o loteriích vylučuje. Naopak, přechodné ustanovení s citovaným ustanovením § 43 přímo počítá. Jiný výklad by měl za následek, že ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích by bylo zcela nepoužitelné. Ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích, o něž se opírá napadené rozhodnutí ministerstva, je součástí tohoto zákona od samého počátku a podle názoru soudu musel žalobce (společnost typu žalobce) přinejmenším teoreticky počítat s jeho možnou aplikací.

97. Pokud jde o namítanou retroaktivitu, lze rovněž odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015 č.j. 6 As 285/2014-32, podle něhož v případě rušení udělených povolení k provozování loterií nemohlo jít o nepřípustnou nepravou retroaktivitu: „Aplikováno na nyní posuzovanou věc, je zřejmé, že o nepřípustnou nepravou retroaktivitu jít nemůže. Ústavně garantované právo obcí v samostatné působnosti regulovat umístění a provoz výherních hracích přístrojů, včetně interaktivních video loterních terminálů na svém území, bylo opakovaně rozhodnutími Ústavního soudu nalézáno a potvrzováno. Nešlo o změnu právní úpravy na zákonné úrovni, ta zůstávala – odhlédneme-li od intermezza v podobě přechodných ustanovení novely č. 300/2011 Sb. – nezměněná, změnila se – v důsledku série nálezů Ústavního soudu a stanovisek veřejného ochránce práv – pouze výkladová praxe Ministerstva financí, a to tak, že byla uvedena v soulad s platnou právní úpravou. Ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona je součástí tohoto právního předpisu od samého počátku, tudíž s možností zrušení již uděleného povolení před koncem jeho platnosti musela stěžovatelka přinejmenším teoreticky počítat. Konečně nelze přehlížet, že ke zrušení předmětných povolení žalovaný přistoupil z impulsu nálezové judikatury Ústavního soudu, jenž je finálním a autoritativním interpretem ústavního pořádku, včetně zákazu retroaktivity práva, vyvěrajícího z pojmu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.“

98. Soud shrnuje, že nemá důvod se odklánět od názorů vyslovených Ústavním soudem a Nejvyšším správním soudem, a proto je nucen konstatovat, že postup žalovaného při aplikaci ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích byl zcela v souladu se zákonem.

99. Ve čtvrtém žalobním bodě žalobce namítl, že OZV je diskriminační a regulace jejím prostřednictvím je v rozporu s evropským právem.

100. Soud nejprve uvádí, že právo obcí v samostatné působnosti regulovat umístění a provoz loterií a jiných hazardních her je právem ústavně garantovaným. Ústavní soud několikrát potvrdil, že toto právo v rámci testu proporcionality převáží i nad ústavně zaručeným právem podnikat. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp.zn. Pl.ÚS 56/10, Ústavní soud mj. uvedl, že právo obcí regulovat hazard na jejich území vyplývá přímo z ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích, a není tak dokonce ani vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v zákoně o loteriích.

101. V ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích je stanoveno, že obce mají pravomoc vydávat obecně závazné vyhlášky „k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány.“ Dotčené OZV jsou právě takovými vyhláškami, jejichž účelem je zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku.

102. Pokud jde o námitku diskriminačního charakteru předmětných OZV, Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 20. 1. 2016, č.j. 1 As 297/2015-77, připomněl povinnost soudů před aplikací posuzovat každou obecně závaznou vyhlášku individuálně z hlediska kritérií stanovených ústavním pořádkem a zákony. Tuto povinnost vyjádřil Ústavní soud ve svém nálezu sp.zn. Pl.ÚS 56/10, následovně: „Ústavní soud již v řadě svých rozhodnutí uvedl, že definičním znakem pojmu zákon či právní předpis je jeho obecnost, přičemž důvody setrvání na požadavku všeobecnosti právního předpisu jsou dělba moci, rovnost a právo na vlastního, nezávislého soudce [srov. nález sp.zn. Pl.ÚS 40/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.) nebo nález sp.zn. Pl.ÚS 36/05 ze dne 16. 1. 2007 (N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.)]. V nálezu sp.zn. Pl.ÚS 24/08 ze dne 17. 3. 2009 (N 56/52 SbNU 555; 124/2009 Sb.) pak Ústavní soud traktoval, že výjimkou, při jejímž splnění lze akceptovat právní předpis upravující jedinečný (konkrétní) případ, je situace, kdy taková regulace nepředstavuje porušení principu rovnosti. Regulace jedinečných případů a jejich vydělení z rámce obecnosti proto musí být jednoznačně objektivně ospravedlněná a nesmí být výrazem libovůle. Současně však je nutno mít při zacházení s těmito kautelami na zřeteli, že byly Ústavním soudem vysloveny ve vztahu k normám zákonným, jež z povahy věci musí být nadány velkou mírou obecnosti. Vztahovat bez dalšího požadavek obecnosti ve stejné míře na obecně závazné vyhlášky, které regulují aktivity a důsledky lidské činnosti v obcích podle místních specifik, by bylo nepřípadné. Ve vztahu k obecně závazným vyhláškám, zejména označují-li na základě výslovné zákonné autorizace [§ 10 písm. a) obecního zřízení či § 50 odst. 4 loterijního zákona] konkrétní místa (ať už označením čtvrti, ulic a jejich částí či návsi nebo konce v malé vesnici), je nutno požadavek obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezení míst musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit. […]

103. Dalším relevantním důvodem požadavku obecnosti je pak dle judikatury Ústavního soudu i to, aby se individualizované subjekty mohly domoci přímé soudní ochrany; normativní právní úprava individualizované věci je totiž naopak zbavuje soudní ochrany, které by se těmto subjektům dostalo v případě individualizace cestou aplikace práva ve formě vydání individuálních právních aktů (srov. nález sp.zn. Pl.ÚS 36/05 ze dne 16. 1. 2007; N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.). Tak tomu však v tomto případě není. V nálezu sp.zn. Pl.ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011 (viz výše) Ústavní soud dospěl k závěru, že je to obec, která je zmocněna k regulaci míst, na nichž umístění tzv. innominátních loterií zakazuje, avšak rozhodování o jejich povolení je v pravomoci Ministerstva financí, které je povinno k obecní regulaci při svém rozhodování přihlížet. Tento model tak případné provozovatele přístrojů nezbavuje soudního přezkumu, neboť mají možnost soudní cestou brojit proti rozhodnutí Ministerstva financí. Správní soud je pak oprávněn posoudit všechny individuální okolnosti případu, tj. případně i to, zda obec zařazením té které nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně. Je to také správní soud, který má možnost v této části obecně závaznou vyhlášku případně neaplikovat (srov. obdobně nález sp.zn. Pl.ÚS 5/07 ze dne 30. 4. 2008; N 80/49 SbNU 165; 287/2008 Sb.).“

104. V souladu s výše citovaným závěrem Ústavního soudu proto soud přistoupil k přezkoumání (ne)diskriminačního charakteru dotčené OZV.

105. Z nálezu Pl.ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011 vyplývá, že podle své ustálené judikatury volí Ústavní soud k posouzení souladu napadených ustanovení obecně závazných vyhlášek s ústavním pořádkem nebo zákonem tzv. „test čtyř kroků“. Ústavní soud v rámci tohoto testu postupně zkoumá, zda měla obec pravomoc vydat napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky (1. krok testu), zda se obec při vydávání napadených ustanovení obecně závazných vyhlášek nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost, tedy zda nejednala ultra vires (2. krok testu), zda obec při jejich vydání nezneužila zákonem jí svěřenou působnost (3. krok testu) a konečně zda obec přijetím napadeného ustanovení nejednala zjevně nerozumně (4. krok testu).

106. Městský soud v Praze v rámci posouzení souladu napadené OZV města Frýdlant nad Ostravicí č. 3/2011 s ústavním pořádkem vycházel z nálezů Ústavního soudu, zejména sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011, Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011 a Pl. ÚS 22/11 ze dne 27. 9. 2011. Z obsahu předmětné obecně závazné vyhlášky vyplývá, že město Frýdlant nad Ostravicí přistoupilo k výslovné územní regulaci hazardu na celém svém území. Po posouzení souladu této vyhlášky s ústavním pořádkem a zákonem pomocí testu čtyř kroků dospěl soud k následujícím závěrům.

107. Posouzení z hlediska 1. kroku testu

108. Soud dospěl k závěru, že město Frýdlant nad Ostravicí vydalo vyhlášku na základě své pravomoci zakotvené v článku 104 odst. 3 Ústavy v rámci originální normotvorby, k níž je dané ustanovení zmocňuje; k jejímu vydání není zapotřebí výslovného zákonného zmocnění (viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/99 ze dne 17. 8. 1999, či Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007).

109. Posouzení z hlediska 2. a 3. kroku testu

110. V případě posouzení, zda město Frýdlant nad Ostravicí nejednalo ultra vires a nezneužilo zákonem jemu svěřenou působnost, soud v tomto případě uvádí, že základem normotvorné pravomoci obcí v oblasti samostatné působnosti je přímo článek 104 odstavec 3 Ústavy. Jeho zákonné rozvedení je obsaženo v ustanovení § 10 zákona o obcích, které vymezuje věcné oblasti, v nichž je obec oprávněna bez dalšího zákonného zmocnění tvořit právo. Ústavní soud ve světle zákonné úpravy konstatoval, že do sféry samostatné působnosti obce regulovatelné obecně závaznými vyhláškami, ve smyslu ústavním pořádkem garantované územní samosprávy, spadají záležitosti, které jsou převážně místního nebo regionálního charakteru a jejichž úprava je v zájmu obce a jejích občanů. Dále Ústavní soud poznamenal, že jde o oblasti „územní samosprávě bytostně vlastní“. Nemohl tím myslet nic jiného, než že tyto oblasti z povahy věci spadají do sféry územní samosprávy a územní samosprávné celky nemohou být zcela zbaveny možnosti uplatňovat svou politickou vůli podílet se na veřejnoprávní regulaci jevů v těchto oblastech se vyskytujících. Jelikož se loterie a jiné podobné hry nacházejí převážně na okraji společensky akceptovatelných aktivit, jeví se záměr obcí tyto činnosti na svém území regulovat, jako legitimní cíl.

111. Podle čl. 1 OZV č. 3/2011: „Výherní hrací přístroje, interaktivní videoloterijní terminály a další přístroje podobné výherním hracím přístrojům ve smyslu § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích je zakázáno provozovat ve všech přístupných místech na celém území Frýdlantu nad Ostravicí.“

112. Ze samotné OZV pak přímo vyplývají důvody uvedené regulace. V její preambuli je uvedeno: „Novodobým fenoménem naší společnosti je sílící role techniky a elektroniky ve všech sférách společenského života. Jedním z projevu tohoto trendu je i rozvoj technických zařízení, která umožňují a dále rozvíjejí elektronické hry, především pak hry hazardní. Tento jev s sebou na jedné straně nese neustálé rozšiřování možností a způsobů jak hazardně hrát a na druhé straně neustálé zvyšování počtu na hře závislých lidí, kteří se domnívají, že hrou a jednorázovým mimořádným příjmem vyřeší veškeré své finanční problémy. Dalším rizikovým faktorem je, že věk těchto lidí se neustále snižuje. Neustálé rozvíjení technických zařízení, na nichž lze s jejím použitím provozovat nové a nové loterie a hry, vede k velkému nárůstu počtu heren, které s ohledem na sílící konkurenci zapojují do reklamy a lákání hráčů inovativní prvky, včetně hudební a jiné akustické či světelné reklamy, která ve svých důsledcích obtěžuje obyvatele města a narušuje tak i veřejný pořádek, a to jak v denní tak i v noční době. Hazardní hra a z ní vznikající závislost dospělých občanů pak často vede k obstarávání si prostředků ke hře nezákonným způsobem. Všechny tyto faktory negativně působí na psychiku dětí a mládeže a jako vzor chování se vyskytují čím dál častěji. Proto se zastupitelstvo města Frýdlant nad Ostravicí za účelem ochrany, zachování klidu, veřejného pořádku a důstojného prostředí pro zajištění řádného fungování a činnosti některých klíčových institucí z oblasti školství, zdravotnictví, sociální péče, církví a zvláště za účelem zamezení negativních vlivů stále nových technických herních zařízení na děti a mládež, rozhodlo vydat, tuto obecně závaznou vyhlášku.“

113. I přesto soud vyzval město Frýdlant nad Ostravicí, aby důvody takové regulace v souladu s nálezem Ústavního soudu sp.zn. 56/10 sdělilo ve lhůtě dvou týdnů od doručení výzvy. V podání ze dne 22. 9. 2021 město odkázalo na důvody uvedené v preambuli předmětné OZV s tím, že se rozhodlo minimalizovat škodlivé společenské následky provozování hazardních her, a to na celém svém území. Zastupitelstvo města vydalo tuto OZV za účelem ochrany, zachování klidu, veřejného pořádku a důstojného prostředí pro zajištění řádného fungování a činnosti některých klíčových institucí z oblasti školství, zdravotnictví, sociální péče, církví a zvláště za účelem zamezení negativních vlivů stále nových technických herních zařízení na děti a mládež. Z těchto důvodů se OZV vztahuje na celé území města Frýdlant nad Ostravicí.

114. Na tomto místě soud považuje za vhodné nejprve stručně uvést závěry, ke kterým dospěl Ústavní soud, a poté přistoupit ke konkrétnímu posouzení vyhlášky.

115. Již v případě nálezu Pl. ÚS 22/11 ze dne 27. 9. 2011, v němž byl Ústavní soud postaven před otázku posouzení ústavnosti obecně závazné vyhlášky města Kladna, kdy regulace, obsahující rozsáhlý seznam konkrétních nemovitostí, v nichž byla herních zařízení povolena bez časového omezení, či pouze dočasně, a výkladem a contrario všech ostatních nemovitostí, kde bylo jejich provozování zakázáno, neshledal Ústavní soud nezákonnou či protiústavní, neboť uvedl, že výjimkou, při jejímž splnění lze akceptovat právní předpis upravující jedinečné (konkrétní) případy, je situace, kdy taková regulace nepředstavuje porušení principu rovnosti. Regulace jedinečných případů a jejich vydělení z rámce obecnosti proto musí být dle jeho názoru jednoznačně objektivně ospravedlněná a nesmí být výrazem libovůle.

116. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp.zn. Pl.ÚS 56/10, pak Ústavní soud posuzoval, zda není jednáním ultra vires či zneužitím působnosti, když videoloterijní terminály, respektive výherní zařízení, povolovaná podle ustanovení § 50 odst. 3 zákona o loteriích, budou provozována toliko v jediné budově ve městě. Ústavní soud dospěl k závěru, že toto ustanovení nevylučuje, aby provozování hazardu obec omezila pouze na jedno místo v obci, byť by to bylo právě a jenom kasino. Ústavní soud současně uznal, že obec takovouto vyhláškou reguluje práva a povinnosti v podstatě přesně individualizovaného subjektu, což není typické pro normativní akty, ale až akty aplikace práva. K tomuto Ústavní soud doplnil: „Vztahovat bez dalšího požadavek obecnosti ve stejné míře na OZV, které regulují aktivity a důsledky lidské činnosti v obcích podle místních specifik, by bylo nepřípadné. Ve vztahu k OZV, zejména označují-li na základě výslovné zákonné autorizace konkrétní místa (ať už označením čtvrti, ulic a jejich částí či návsi nebo konce v malé vesnici), je nutno požadavek obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezení míst musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež OZV vydala, povinnost v řízení před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit… Dalším relevantním důvodem požadavku obecnosti je pak dle judikatury Ústavního soudu i to, aby se individualizované subjekty mohly domoci přímé soudní ochrany. Normativní právní úprava individualizované věci je totiž naopak zbavuje soudní ochrany, které by se těmto subjektům dostalo v případě individualizace cestou aplikace práva ve formě vydání individuálních právních aktů.“

117. V případě nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp.zn Pl.ÚS 29/10, jehož předmětem bylo posouzení ústavnosti obecně závazné vyhlášky obce Chrastavy, dospěl Ústavní soud k závěru, že je to obec, která je zmocněna k regulaci míst, na nichž umístění tzv. innominátních loterií zakazuje, avšak rozhodování o jejich povolení je v pravomoci ministerstva, které je povinno k obecní regulaci při svém rozhodování přihlížet. Tento model tak případné provozovatele přístrojů nezbavuje soudního přezkumu, neboť mají možnost soudní cestou brojit proti rozhodnutí ministerstva. Správní soud je pak oprávněn posoudit všechny individuální okolnosti případu, tj. případně i to, zda obec zařazením té které nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně. Je to také správní soud, který má možnost v této věci obecně závaznou vyhlášku případně neaplikovat.

118. Na základě výše uvedených závěrů Ústavního soudu, posoudil soud napadené vyhlášky z hlediska 2. a 3. kroku testu následovně:

119. Právní úprava by byla diskriminační, pokud by pro různé subjekty ve stejných situacích zakládala odlišná práva a povinnosti (přímá diskriminace), nebo by na základě zdánlivě neutrálních ustanovení určité subjekty znevýhodňovala bez zdůvodnění legitimním cílem, přičemž prostředky k jeho dosažení by nebyly přiměřené a nezbytné (nepřímá diskriminace).

120. Tato obecně závazná vyhláška zakazuje provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her na celém území města, a proto již z tohoto důvodu nelze hovořit o jejím diskriminačním charakteru. Námitka žalobce, že celoplošný zákaz je diskriminační, je nedůvodná a svědčí pro neúplné pochopení výše citovaných závěrů Ústavního soudu v nálezu sp.zn. Pl. ÚS 56/10. Diskriminační charakter OZV se může projevit pouze v případě, kdy jsou v OZV vybrána a označena pouze jednotlivá místa na úkor míst jiných neoznačených, a vymezení těchto míst není opřeno o racionální, neutrální a nediskriminační důvody. Pokud je OZV zakázáno provozování loterií a jiných sázkových her na celém území dotčené obce, diskriminační prvek zcela absentuje. Takový názor zastává i Nejvyšší správní soud (srov. body 32. a 33. rozsudku ze dne 24. 7. 2017, č.j. 5 As 253/2016-49).

121. Z vyhlášky a vyjádření města Frýdlant nad Ostravicí je nadto patrné, že byla přijata ve snaze omezit zásadní negativní jevy, jež jsou spojeny s provozem hazardu, jako je např. závislost na hře (gamblerství) a s tím spojené problémy osob, které závislosti podlehly, a které mají hluboký dopad do osobního i pracovního života.

122. V souladu s výše uvedeným soud shledal, že se město Frýdlant nad Ostravicí pohybovalo v zákonem vymezené věcné působnosti a při vydání napadené vyhlášky nezneužilo svou působnost. Napadená vyhláška není diskriminační, neboť neodůvodněně nezvýhodňuje určité provozovatele loterií a jiných podobných her oproti provozovatelům jiným.

123. Posouzení z hlediska 4. kroku testu

124. Městský soud posoudil napadenou vyhlášku z hlediska kritéria rozumnosti, přičemž i zde byl veden výše uvedeným právním závěrem již uvedených nálezů sp.zn. Pl.ÚS 29/10 či Pl.ÚS 56/10. Při použití stejných měřítek dospěl k závěru, že i ve světle těchto kritérií napadená vyhláška obstojí.

125. Na základě posouzení napadené OZV a provedených testů ústavnosti dospěl soud k závěru, že námitky žalobce, jimiž napadal jejich nezákonnost, rozpor s ústavním pořádkem a jejich diskriminační charakter, jsou nedůvodné.

126. Soud tak shrnuje, že důvody přijetí vyhlášky lze vyjádřit ve stručnosti tak, že cílem přijetí vyhlášky bylo omezení negativních vlivů hazardních her na život a zdraví občanů a návštěvníků jednotlivých měst. Obec vycházela z obecně známého negativního až patologického dopadu na občany, zejména do jejich sociální oblasti (vynakládání finančních prostředků včetně vyplácených sociálních dávek na hazardní hru, ruinování rodinných rozpočtů, ztrátu zaměstnání a bydlení, vedoucí k bezdomovectví a sociálnímu strádání celých rodin, vzniku závislosti na hazardních hrách v podobě nemoci patologického hráčství, negativní vlivy a ohrožení výchovy nezletilých dětí), jakož i z obecně známých a společností pojmenovaných bezpečnostních rizik (nárůst kriminality za účelem získání finančních prostředků, páchání přestupků proti veřejnému pořádku a podobně). Cílem OZV tak bylo zajištění řádného fungování a činnosti klíčových institucí z oblasti školství, zdravotnictví, sociální péče. Městský soud proto dospěl k závěru, že město Frýdlant nad Ostravicí předestřelo v posuzované věci dostatečně racionální a neutrální důvody, které ho vedly k vydání OZV, tyto důvody obhájil a soud neshledal žádné důvody pro to, aby OZV neaplikoval z důvodu její diskriminační povahy či z důvodu podezření z libovůle jednání obce.

127. Pro přehled věci pak soud dodává, že stejnou OZV přezkoumával zdejší soud i ve věci vedené pod sp.zn. 5Af 4/2015, přičemž dospěl ke stejným závěrům jako soud v nyní projednávaném případě.

128. V pátém žalobním bodě žalobce namítl, že před přijetím novely zákona o loteriích, konkrétně zákona č. 300/2011 Sb., nebyl dodržen notifikační proces v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES, v platném znění a z tohoto důvodu je tato právní úprava nepoužitelná a právně nevynutitelná vůči svým adresátům. Z uvedených důvodů považuje ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích, ve znění zákona č. 300/2011 Sb., na jehož základě byla vydána dotčená obecně závazná vyhláška, která byla důvodem pro zahájení tohoto řízení, vůči sobě za nevymahatelný.

129. K tzv. notifikačnímu procesu uvádí Městský soud v Praze následující:

130. Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 22. 7. 2015, č.j. 10 As 62/2015 – 170, obdobnou argumentací podrobně zabýval a dospěl k závěru, podle něhož obecně závazná vyhláška města obstojí i bez výslovného odkazu na ustanovení § 50 odst. 4 loterního zákona, které je podle názoru žalobce neaplikovatelné. Jak totiž konstatoval Ústavní soud v Nálezu Františkovy Lázně, pravomoc obcí regulovat hazard na svém území vyvěrá přímo z ustanovení § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a není tak dokonce ani vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v loterním zákoně. Jakékoliv úvahy o neaplikovatelnosti ustanovení § 50 odstavec 4 loterního zákona, včetně úvah o předložení předběžné otázky, se proto stávají v nynější kauze nadbytečné a navýsost akademické. Není ani pravda, že právě uvedený právní názor je svévolný. Jak totiž upozornil Ústavní soud v bodě 37 právě citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, s ohledem na sociálně patologický vliv (hazardních) heren „nelze připustit takový výklad pod-ústavních předpisů, který by ve svém důsledku vedl k popření ústavně zaručeného práva územních samosprávných celků na samosprávu v tom smyslu, že by obce byly zbaveny možnosti rozhodovat ve formě obecně závazných vyhlášek o tom, kde se mohou na jejím území vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her, bez ohledu na to, jaké je jejich vnitřní technické uspořádání. Zda se toto oprávnění obcí na úrovni zákonné úpravy bude opírat o zvláštní zákon ve smyslu ustanovení § 10 písm. d) zákona o obcích, či zda se bude opírat o generální klauzuli ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, se již nejeví jako podstatné“. Ústavní soud dále porovnal ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích a ustanovení § 50 odst. 4 loterního zákona a dospěl k závěru, že se obě ustanovení obsahově zcela překrývají.

131. Znění ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích bylo dotčeno pozměňovacím zákonem č.300/2011 Sb., přičemž podle směrnice 98/34/ES platí, že „Komise a normalizační orgány uvedené v přílohách I a II musí být informovány o nových předmětech, u nichž národní orgány uvedené v příloze II rozhodly jejich začleněním do svého normalizačního programu o vypracování normy nebo o její změně, nejde-li o identické nebo ekvivalentní převzetí mezinárodní nebo evropské normy.“

132. Z uvedeného je tedy zřejmé, že zákon č. 300/2011 Sb., podléhá povinnosti notifikace, nicméně v daném případě je nutno v souladu se závěry Nejvyššího správního soudu, vyjádřenými v rozhodnutí ze dne 22. 7. 2015, č.j. 10 As 62/2015 – 170, doplnit, že předmětná obecně závazná vyhláška obstojí i bez výslovného odkazu na ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích, neboť pravomoc obcí regulovat hazard na svých územích vyvěrá přímo z ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích a není tak vázána na konkrétní zmocnění v loterním zákoně. K tomu soud dále poukazuje na závěry uvedené v nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, jež byly uvedeny již výše.

133. Přijme-li soud závěr, že obce přijaly vyhlášky na základě generálního zmocnění vyjádřeného v ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích, jeví se již nadbytečným uvažovat o povinnosti jejich notifikace podle směrnice 98/34/ES. Pokud však obce přijaly vyhlášky na základě ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve spojení s ustanovením § 10 písm. d) zákona o obcích, pak je třeba pečlivě uvážit povinnost jejich notifikace.

134. Z úvodních ustanovení směrnice 98/34/ES vyplývá, že Evropský parlament a Rada přijaly tuto směrnici mj. v zájmu hladkého fungování vnitřního trhu a zajištění co možná největší transparentnosti národních iniciativ při zavádění norem nebo technických předpisů, přičemž čl. 1 bod 9 definuje, co se rozumí „technickým předpisem“. Jsou jím: „technické specifikace a jiné požadavky včetně příslušných správních předpisů, jejichž dodržování je při uvedení na trh nebo při používání v členském státě nebo na jeho větší části závazné de iure nebo de facto, jakož i právní a správní předpisy členských států zakazující výrobu, dovoz prodej nebo používání určitého výrobku s výjimkou předpisů uvedených v čl. 10.“

135. Z uvedeného tedy Městský soud v Praze dovodil, že obecně závazná vyhláška jako taková nenaplňuje definici technického předpisu, když není de iure ani de facto závazná v celém členském státě, ani na jeho větší části, a z uvedeného cíle je zřejmé, že její územní působnost je natolik omezená, že není ani schopna naplnit cíle této směrnice, a není proto nutno o její existenci informovat ani Komisi ani ostatní normalizační orgány uvedené v přílohách I a II této směrnice.

136. Soud tak na základě těchto argumentů posoudil námitku žalobce napadající nedodržení notifikačního procesu zákona č. 300/2011 Sb., a v návaznosti na to i obecně závazných vyhlášek jako nedůvodnou.

137. V šestém žalobním bodě žalobce namítl další rozpor s právem Evropské unie, neboť v rámci režimu povolování hazardních her musí být dodržena zásada rovného zacházení a z ní vyplývající povinnost transparentnosti a dále musí být režim povolování hazardních her založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích tak, aby byly pro výkon posuzovací pravomoci orgánů stanoveny určité meze, které by zabránily tomu, aby byla použita svévole.

138. Předně zde soud opětovně uvádí, že případ se nachází mimo aplikační rámec práva EU, a proto ani ve vztahu k obecně závazné vyhlášce nebude zkoumat dodržení principů stanovených judikaturou SDEU.

139. Dále zde soud odkazuje na rozsudek SDEU ve věci C-470/11 SIA Garkalns Rigas dome, bod 36, dle kterého „právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace v dané oblasti je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky s sebou nese ochrana dotčených zájmů“. A na rozsudek SDEU ve věci C-98/14 Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft a další v. Magyar Állam, bod 80, dle kterého „podle ustálené judikatury je věcí pouze předkládajícího soudu, aby posoudil, zda je vnitrostátní právní úprava v souladu se zásadami právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, přičemž Soudní dvůr, kterému byla předložena žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, je příslušný pouze k tomu, aby poskytl tomuto soudu veškeré informace k výkladu v rámci unijního práva, které předkládajícímu soudu mohou umožnit tento soulad posoudit“.

140. Z uvedené judikatury SDEU je tedy zřejmé, že otázku právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a dalších podobné otázky je oprávněn řešit soud členského státu, přičemž uvedenými otázkami se Městský soud v Praze již zabýval výše.

141. K návrhu žalobce na předložené předběžných otázek SDEU soud dodává, že s ohledem na závěry shora uvedené o neexistenci unijního prvku soud nepovažoval za důvodné položit Soudnímu dvoru Evropské unie předběžné otázky. Dále upozorňuje na to, že není soudem, jehož povinností by bylo předběžnou otázku položit. Nadto pak trvá na tom, že odpovědi na žalobcem navržené otázky lze pro danou věc najít ve stávající judikatuře, případně je výklad pravidel jasný, a proto není nutné vyžádat si další výklad. K tomu zdejší soud odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, který v rozhodnutí ze dne 22. 7. 2015, č.j. 10 As 62/2015-170 týkající se obdobné věci uvedl, že „jakékoliv úvahy o neaplikovatelnosti § 50 odst. 4 loterního zákona, včetně úvah o předložení předběžné otázky, se proto stávají v nynější kauze nadbytečné a navýsost akademické.“

142. Soud proto ze shora uvedených důvodů žalobu podle ustanovení § 78 odst. 7 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.

143. Výrok o nákladech řízení pod bodem II. je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s.ř.s., neboť žalobce nebyl ve věci samé úspěšný a úspěšnému žalovanému však prokazatelné náklady řízení nad rámec běžných činností správního úřadu nevznikly.

144. Výrok o nákladech řízení pod bodem III. je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 5 s.ř.s., neboť osoba zúčastněná na řízení by měla právo na náhradu nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti uložené soudem, k tomu ale v dané věci nedošlo.