č. j. 6 Af 78/2015- 90

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ladislava Hejtmánka a soudkyň JUDr. Naděždy Treschlové a JUDr. Hany Kadaňové ve věci žalobce: BONVER WIN, a.s., se sídlem Cholevova 1530/1, Ostrava, IČ: 258 99 651, zastoupen JUDr. Stanislavem Dvořákem, advokátem, se sídlem Pobřežní 394/12, Praha 8 proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Obec Kuks, se sídlem Kuks 12, 544 43, Kuks, o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne 16. 9. 2015, č.j. MF-40641/2014/34-21/2901-RK, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobce se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhal přezkoumání a zrušení rozhodnutí ministra financí ze dne 16. 9. 2015, č.j. MF-40641/2014/34-21/2901-RK (dále též „napadené rozhodnutí“), kterým byl zamítnut rozklad žalobce proti rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 30. 10. 2014, č.j. MF-40641/2014/34-8 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým byla žalobci zrušena povolení k provozování loterie a jiné podobné hry specifikovaná ve výrocích I. až IV. na adrese Kuks 45, Kuks.

2. Žalobce v podané žalobě namítal nezákonnost napadeného rozhodnutí a vady řízení, které předcházelo vydání napadeného rozhodnutí. Žalobce v žalobě namítl protiústavnost a protiprávnost napadených rozhodnutí, spočívající v nerozhodování podle platného práva České republiky ve spojení se závaznými předpisy Evropské unie, čímž byl žalobce přímo zkrácen na svých právech.

3. Žalobce v žalobním bodu IV. namítl, že žalovaný postupoval při aplikaci ustanovení § 43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“) v rozporu se zákonem, neboť zrušení povolení podle ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích představuje porušení ústavních principů právní jistoty a bylo nepřípustným retroaktivním zásahem do právní sféry žalobce. Žalobce zdůraznil, že nabyl povolení po splnění všech zákonných podmínek v dobré víře a jeho legitimní očekávání spočívalo v přesvědčení, že povolení budou platná po dobu v nich uvedenou. Zrušením povolení byla žalobci odňata práva nabytá v dobré víře a porušeno bylo jeho legitimní očekávání. Žalobce dále uvedl, že zrušení přechodných ustanovení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., vydání nálezu Ústavního soudu ani vydání OZV nemohou být považovány za okolnosti ve smyslu ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Nálezy Ústavního soudu jsou výsledkem rozhodovací činnosti Ústavního soudu a v rozsahu, ve kterém ruší právní předpisy, jsou součástí právního řádu České republiky, a nikoli nespecifikovanou okolností, jejíž vznik, existenci předpokládá ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Takovou okolností není ani obecně závazná vyhláška, jelikož je právním předpisem. Pokud by se ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích mělo vztahovat i na rozpor povolení s právními předpisy, podle žalobce by tato skutečnost musela být v ustanovení výslovně uvedena. Žalobce dále uvedl, že ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích je sankčním ustanovením a vztahuje se na případy, kdy žalobce jako držitel povolení poruší svou zákonnou povinnost. V daném případě se však žalobce ničeho nedopustil.

4. V žalobním bodu V. žalobce namítal vady v procesu notifikace zákona o loteriích a obecně závazné vyhlášky. Uvedl, že použití a vynutitelnost ustanovení zákona o loteriích vůči žalobci jsou vyloučeny z důvodu vad v procesu notifikace zákona č. 300/2011 Sb. podle směrnice 98/34/ES. Vady v procesu notifikace způsobují nepoužitelnost a právní nevynutitelnost zákona vůči jeho adresátům, tj. i vůči žalobci. Stejně tak je nepoužitelná i obecně závazná vyhláška, jelikož se dle názoru žalobce jedná o technický předpis, který dle uvedené směrnice podléhá notifikační povinnosti.

5. V žalobním bodu VI. žalobce uvedl, že ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích vytváří mechanismus, který je v rozporu s právem Evropské unie. S ohledem na zásadu aplikační přednosti práva EU před právem národním nebyly správní orgány oprávněny aplikovat ustanovení obecně závazné vyhlášky a zákona o loteriích, která jsou v rozporu s právem EU. Žalobce uvedl, že v předchozích řízeních byla prokázána existence unijního prvku, neboť klientelu žalobce tvořili i příslušníci jiných členských států Evropské unie. Dále v tomto bodu žaloby žalobce uvedl, že přijatá opatření jsou nepřiměřená, neboť nesplňují ani jedno z kritérií stanovených SDEU pro právní předpisy omezující volný pohyb služeb (omezení sledují skutečné cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí, omezení sledují takové cíle koherentním a systematickým způsobem a omezení splňují požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i z práva na vlastnictví). Opatření tedy dle názoru žalobce žalovaný nemohl při svém rozhodování aplikovat.

6. V žalobním bodu VII. žalobce namítal, že zrušení povolení z důvodu rozporu s obecně závaznou vyhláškou (dále jen „OZV“) není opodstatněné, a to proto, že OZV žádným způsobem nereguluje provozování úpravy loterií, když jejím předmětem je pouze změny úpravy předcházející OZV. Z toho důvodu nelze z OZV pro žalobce vyvodit žádné právní důsledky. Dále namítl, že OZV je nezákonná, v rozporu s principem proporcionality a v rozporu se zásadami práva EU.

7. K nezákonnosti OZV žalobce uvedl, že obec Kuks vyhlásilo obecně závaznou vyhlášku obce Kuks č. 1/2014, kterou se mění obecně závazná vyhláška obce Kuks č. 1/2013, o regulaci provozování loterií a jiných podobných her (dále jen „OZV č. 1/2014“ a „OZV č. 1/2013“), dne 24. 4. 2014 s tím, že bez jakéhokoliv odůvodnění byla úplně vyloučena doba legisvakance tak, že účinnost této OZV nastala téhož dne. Žalobce namítl, že předčasné nabytí účinnosti vyhlášky nelze ospravedlnit naléhavým obecným zájmem podle ustanovení § 12 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), jelikož loterie a jiné podobné hry byly již v době přijetí této OZV na území města již regulovány, a to OZV č. 1/2013.

8. Dále žalobce v tomto žalobním bodu namítl, že OZV je protiústavní, a to z důvodu jejího rozporu s principem proporcionality. Namítl, že plošný zákaz provozování loterií, který OZV zakotvuje, je protiústavní, neboť takový zákaz představuje neodůvodněný zásah do svobody podnikání provozovatelů loterií. Takové omezení tak dle názoru žalobce neobstojí v tzv. testu čtyř kroků, který aplikuje Ústavní soud (srov. nálezy Ústavního soudu sp.zn. Pl.ÚS 56/10, Pl.ÚS 29/10 nebo Pl.ÚS 22/11). Žalobce dále zdůraznil, že OZV je vadná taktéž z důvodu jejího rozporu s právem EU, jak popsal v již výše zmíněných žalobních bodech.

9. V tomto žalobním bodu žalobce dále namítl, že předmětná OZV je v rozporu se soutěžním právem, jak vyplývá ze stanoviska Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci provozu loterií obcemi ze dne 1. 9. 2014. Dle ÚOHS musí být postup obce vždy založen na objektivním odůvodnění, z něhož je zřejmé, že způsobené omezení soutěž je nezbytným prostředkem k dosažení legitimního cíle a že míra omezení soutěže není vyšší, než dosažení takového cíle vyžaduje. ÚOHS považuje za nutné definovat dostatečně určitá a nediskriminační pravidla pro uplatnění regulace, přičemž taková pravidla musí být předem známa a přezkoumatelná, což se v daném případě nestalo.

10. Z uvedených důvodů proto žalobce žádal soud, aby posoudil soulad OZV se zákonem a na základě tohoto posouzení rozhodl, že pro rozpor se zákonem k ní soud nebude přihlížet.

11. V žalobním bodu VIII. žalobce namítal procesní vady řízení před Ministerstvem financí. Namítl, že postupem správních orgánů obou stupňů bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces, když oznámení o zahájení správního řízení bylo spojeno s dalšími úkony (výzvou žalobci k učinění návrhů dalších důkazů, s výzvou žalobci k vyjádření se ke všem podkladům pro rozhodnutí ve věci a s výzvou dotčenému orgánu k poskytnutí dalších informací důležitých pro řízení). Ministerstvo přitom žalobci neposkytlo dodatečnou lhůtu pro seznámení se s podklady předloženými dotčenou obcí. Žalobce tak neměl reálnou možnost se seznámit se všemi podklady pro vydání rozhodnutí před jeho vydáním. Takový postup je dle žalobce zcela nezákonný, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. 5A 152/2002-41.

12. V žalobním bodu IX. žalobce namítal procesní vady rozkladového řízení. Uvedl, že ministra financí žalobce nevyzval před vydáním rozhodnutí o rozkladu k vyjádření se k podkladům rozhodnutí, když dle názoru žalobce neobstojí argument, že žalobci byly podklady rozhodnutí známy. Žalobce v tomto bodu rovněž namítl, že ministr financí vydal rozhodnutí v rozporu se zásadou povinnosti rozhodovat v obdobných případech obdobně (ustanovení § 2 odst. 4 správního řádu), když dospěl k závěru, že není vadou řízení, pokud jsou povolení rušena pro rozpor s OZV, která toliko novelizuje OZV č. 1/2013. Naopak v rozhodnutí ze dne 14. 10. 2015, č.j. MF-34740/2014/34-17/2901-RK, obdobnou skutečnost označil za vadu řízení a rozhodnutí správního orgánu I. stupně z tohoto důvodu zrušil.

13. V žalobním bodu X. žalobce namítl, že napadené rozhodnutí je nesrozumitelné, když obsahuje nepravdivé informace a odkazuje se na argumentaci, která měla být uvedena v prvostupňovém rozhodnutí, ačkoliv tomu tak ve skutečnosti nebylo. Dále namítl, že bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces, když se žalovaný ztotožnil s názorem ministerstva, že ke zjištění skutečného stavu věci nebylo třeba provést žádný z žalobcem navržených důkazů. Žalobce však trvá na tom, že jím navržené důkazy jsou nezbytné pro zjištění skutečného stavu věci. Žalobce dále namítal, že se žalovaný nevypořádal s některými jeho argumenty, zejména nedodržením notifikačního procesu podle Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 98/34/ES při přijetí zákona č. 300/2011 Sb. a OZV, dále s argumentem, že z OZV vyplývá, že se na povolení nevztahuje, s jeho návrhem, aby žalovaný podal Ministerstvu vnitra ČR podnět k zahájení řízení podle Hlavy VI., díl I zákona o obcích či s možnými důsledky zrušení povolení pro žalobce (újma). Žalovaný se rovněž nevypořádal argumenty žalobce uvedenými v doplnění rozkladu (rozsudek SDEU Berlington, soutěžní právo). Z tohoto důvodu je napadené rozhodnutí dle žalobce nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

14. V žalobním bodu XI. žalobce namítl, že v řízení o rozkladu podáním ze dne 19. 6. 2015 řádně a včas uplatnil námitku podjatosti všech členů rozkladové komise, a podáním z téhož dne i námitku podjatosti konkrétních členů této rozkladové komise. O námitkách bylo společně rozhodnuto rozhodnutí ministra financí ze dne 25. 8. 2015, č.j. MF-37362/2015/2902-3 tak, že jim nebylo vyhověno. Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí rozklad, o kterém nebylo do okamžiku vydání napadeného rozhodnutí rozhodnuto. Tímto postupem tak bylo porušeno právo žalobce na spravedlivý proces a zásada rovného postavení účastníků řízení, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 3. 2011, č.j. 9 Afs 82/2010-71. Před vydáním meritorního rozhodnutí musí tedy být vyřízeny veškeré podané opravné prostředky proti rozhodnutí o námitkách podjatosti, jinak je meritorní rozhodnutí nezákonné, což se stalo v tomto případu.

15. Z uvedených důvodů žalobce navrhoval, aby soud zrušil jednak žalobou napadené rozhodnutí, jednak rozhodnutí prvostupňové.

16. V písemném vyjádření k podané žalobě navrhl žalovaný její zamítnutí. Žalovaný odkázal na nález Ústavního soudu sp.zn. Pl.ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011, z něhož vyplývá, že by se ministerstvo dopustilo zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu, pokud by nezrušilo povolení k provozování loterií a jiných podobných her, které je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí. Z nálezu rovněž vyplývá, že u provozovatelů videoloterních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím OZV obcí. Provozovatelé si mohli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů (viz nález Ústavního soudu sp.zn. Pl.ÚS 6/13).

17. V nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp.zn. Pl.ÚS 6/13 je uvedeno, že žádný z cílů přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. nelze považovat za legitimní ve smyslu aprobace zásahu do práv obcí na samosprávu, resp. pravomoci regulovat umístění videoloterních terminálů na jejich území. Zrušení přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. představuje okolnost podle ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Pokud ministerstvo aplikuje § 43 zákona o loteriích, dochází k poměřování jednotlivých zájmů, principů, práv a povinností. Žalovaný upozornil, že provozovatelé si musí být vědomi existence § 43 zákona o loteriích, a tedy skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoli zbaveni povolení, pokud v průběhu platnosti nastanou okolnosti vylučující provoz těchto zařízení (viz nález ÚS ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl.ÚS 29/10).

18. Ke zrušení předmětných rozhodnutí pro rozpor s OZV došlo v době po vydání nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp.zn. Pl.ÚS 6/13. Zrušením povolení dochází k uplatnění ústavního práva obcí na samosprávu, které ho vykonávají prostřednictvím vydání obecně závazné vyhlášky regulující provoz loterií a jiných podobných her.

19. Žalovaný zdůraznil, že aplikace ustanovení § 43 zákona o loteriích není protiústavní. V rámci této aplikace v příslušném správním řízení dochází k poměřování jednotlivých zájmů, principů, práv a povinností. Žalovaný dále upozornil, že princip proporcionality doznal změn v důsledku rozhodovací praxe ÚS v oblasti regulace hazardu. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp.zn. Pl.ÚS 56/10 Ústavní soud judikoval, že nezrušení povolení v případě existence OZV je zásahem do ústavního práva obcí na územní samosprávu. V předmětné věci ministerstvo aplikovalo princip proporcionality, a to ve vztahu práva obcí na samosprávu na straně jedné, a práva podnikat na straně druhé. Právo podnikat je zde oslabeno právě s ohledem na § 43 zákona o loteriích.

20. K námitce porušení notifikačního procesu podle Směrnice č. 98/34/ES žalovaný uvedl, že zákon č. 300/2011 Sb. byl řádně podroben notifikačnímu procesu dle příslušné směrnice, přičemž pravomoc obcí regulovat na svých územích loterie a jiné podobné hry zde byla dána ještě před nabytím účinnosti tohoto zákona. Uvedenou námitku tak žalovaný považuje za neúčelnou a doplňuje, že ministerstvu nepřísluší rozhodovat o nevymahatelnosti a nevynutitelnosti právního předpisu dle směrnice.

21. Ohledně rozporu české právní úpravy s kritérií stanovenými v rozsudku SDEU C-470/11 žalovaný uvedl, že mu nepřísluší hodnotit, zda právní úprava odpovídá principům formulovaným evropským právem. Postupuje v souladu s platnými právními předpisy a nemůže přezkoumávat jejich nesoulad s předpisy unijními.

22. K námitce žalobce namítající porušení jeho práva na spravedlivý proces, když ministerstvo spojilo oznámení o zahájení správního řízení s dalšími úkony, žalovaný uvedl, že ministerstvo v konkrétních případech zkoumalo, zda poté, kdy účastník řízení v souladu s oznámeními o zahájení řízení postupoval, byl správní spis následně doplňován či nikoliv, a zda účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit. S ohledem na konkrétní průběh správního řízení v předmětné věci byly podklady pro vydání rozhodnutí známy již v době zahájení řízení, tudíž od počátku bylo pro žalobce předvídatelné, že zjišťování podkladů nebude zjevně potřebné. Žalovaný doplnil, že v v případě, že by spis byl doplněn o relevantní podklad pro vydání rozhodnutí, přistoupilo by ministerstvo k nové výzvě podle ustanovení § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), jak tomu činí v jiných správních řízeních, které jsou známy i žalobci, neboť v nich figuruje jako účastník řízení.

23. K námitkám žalobce napadající obecně závaznou vyhlášku z důvodu její nezákonnosti a diskriminační povahy žalovaný uvedl, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra. Správní orgán prvého stupně není oprávněn jakkoli přezkoumávat zákonnost těchto vyhlášek a je povinno v rámci právního stavu aplikovat platnou a účinnou vyhlášku, která v souladu se zákonem o obcích nebyla shledána nezákonnou. Veškeré argumenty proti OZV jsou proto v daném řízení irelevantní. Obec prostřednictvím OZV jednoznačně vyjádřila svůj regulační úmysl ve vztahu k jednotlivým druhům loterií a jiných podobných her. Žalovaný zdůraznil, že pravomoc obcí regulovat obecně závaznou vyhláškou umístění interaktivních videoloterních terminálů a obdobných technických zařízení aproboval Ústavní soud (nález ze dne 14. 6. 2011, sp.zn. Pl.ÚS 29/10), tj. tato pravomoc obcí byla dána již před nabytím účinnosti ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích, ve znění účinném od 14. 10. 2011.

24. K námitce porušení notifikačního procesu podle Směrnice č. 98/34/ES pak žalovaný uvedl, že zákon č. 300/2011 Sb. byl řádně podroben notifikačnímu procesu dle příslušné směrnice, přičemž pravomoc obcí regulovat na svých územích loterie a jiné podobné hry zde byla dána ještě před nabytím účinnosti tohoto zákona. Uvedenou námitku tak žalovaný považoval za neúčelnou a doplnil, že ministerstvu nepřísluší rozhodovat o nevymahatelnosti a nevynutitelnosti právního předpisu dle směrnice.

25. V doplnění žaloby ze dne 3. 5. 2017 (soudu doručeno dne 5. 5. 2017) žalobce poukázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2017, č.j. 10 Af 82/2014-118, v němž desátý senát městského soudu shledal obecně závaznou vyhlášku města Brna č. 18/2011 nezákonnou. Žalobce proto navrhl, aby vzhledem ke shodě účastníků řízení i projednávané věci i šestý senát aplikoval tyto závěry a žalobě v plném rozsahu vyhověl.

26. Žalovaný ve svém vyjádření k doplnění žaloby uvedl, že přistoupil ke zrušení předmětných povolení z důvodu jejich rozporu OZV č. 1/2013, ve znění OZV č. 1/2014. Z čl. 1 OZV je zřejmé, že obec Kuks zakázala provozování loterií a jiných podobných her na celém území města, což je postup, který v rozsudku sp.zn. 10 Af 82/2014-118 Městský soud v Praze ve vztahu k OZV města Podbořany aproboval.

27. Městský soud v Praze usnesením ze dne 5. 9. 2017, č.j. 6Af 78/2015-79, přerušil řízení do meritorního rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci, kterou položil Nejvyšší správní soud pod sp.zn. 5 As 177/2016-44. Pátý senát Nejvyššího správního soudu rozhodl o předložení následujících otázek k posouzení rozšířenému senátu: „

1. Mohou se provozovatelé loterií či jiných podobných her, jimž bylo správním orgánem odňato povolení k provozování těchto her na základě obecně závazné vyhlášky obce, kteří prokáží, že mezi jejich zákazníky pravidelně patřili i státní příslušníci jiných členských zemí EU, dovolávat unijního práva, konkrétně ustanovení SFEU o svobodě pohybu služeb a k tomu se vztahující judikatury Soudního dvora?

2. Má v řízení o žalobě (případně kasační stížnosti) ve věcech, v nichž je přezkoumáváno rozhodnutí o zrušení povolení k provozování loterie či jiné podobné hry na základě obecně závazné vyhlášky, obec, jež zmiňovanou vyhlášku vydala, postavení osoby zúčastněné na řízení?“

28. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně položil SDEU tyto předběžné otázky: „1) Použije se článek 56 a násl. Smlouvy o fungování Evropské unie na vnitrostátní právní předpis (obecně závaznou vyhlášku obce), který v části jedné obce zakazuje určitou službu, jen proto, že část zákazníků tímto předpisem dotčeného poskytovatele služby může pocházet či pochází z jiného členského státu Evropské unie? Pokud ano, postačuje pro aplikovatelnost článku 56 Smlouvy o fungování Evropské unie pouhé tvrzení možnosti výskytu zákazníků z jiného členského státu, anebo je poskytovatel služby povinen dokázat reálné poskytování služeb zákazníkům pocházejících z jiných členských států? 2) Je pro odpověď na první položenou otázku jakkoliv relevantní, že: a) Potenciální omezení svobody poskytování služeb je výrazně limitováno, a to jak geograficky, tak i věcně (potenciální aplikovatelnost výjimky de minimis); b) Není patrné, že by vnitrostátní právní předpis upravoval odlišným způsobem, právně nebo fakticky, postavení subjektů poskytujících služby především občanům jiných členských států Evropské unie, na straně jedné, a subjektů zaměřujících se na domácí klientelu, na straně druhé?“

29. SDEU rozhodl o předběžných otázkách rozsudkem z 3. 12. 2020, C-311/19, BONVER WIN (dále jen „rozsudek Bonver Win“). V návaznosti na něj rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016-139, konstatoval, že „[ú]činky práv EU, konkrétně článku 56 a násl. SFEU, mohou tedy dle okolností v dané věci vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné působnosti na svém území reguluje přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Obec takovou regulaci může v obecné rovině přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní podoby. Prostor pro samosprávu však je omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky volnému pohybu služby, která spočívá v umožnění hrát tyto hry, musí být v souladu s podmínkami práva EU.

38. Je proto zjevné, že za předpokladu, že by se prokázal skutkový základ unijního prvku tvrzeného stěžovatelem (viz o tom bod 32 rozsudku Soudního dvora v nyní projednávané věci), je dopad práva EU na věc třeba zvažovat, a to v intencích judikatury Soudního dvora zmiňované pátým senátem, zvláště pak rozsudku Berlington Hungary, zejména (co do důsledků evropského práva pro aplikovatelnost OZV) jeho bodů 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87- 88, se shrnutím v bodě 92. Jak pak vyslovil Soudní dvůr v odpovědi na předběžnou otázku v nyní projednávané věci, v takovýchto případech nelze uplatnit pro možnost omezení volného pohybu služeb pravidlo de minimis.“

30. Při ústním jednání konaném před soudem dne 14. 10. 2021 soud rozhodl o pokračování v řízení a provedl důkaz čestným prohlášením. Účastníci řízení setrvali na svých dříve uplatněných argumentech.

31. Z obsahu spisového materiálu předloženého žalovaným správním orgánem vyplynuly následující, pro rozhodnutí ve věci samé, podstatné skutečnosti:

32. Oznámením o zahájení řízení ze dne 7. 5. 2014 zahájilo Ministerstvo financí podle ustanovení § 43 zákona o loteriích správní řízení ve věci zrušení provozování loterie a jiné podobné hry na území obce Kuks, konkrétně ve věci celkem 4 rozhodnutí ministerstva v částech týkajících se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle ustanovení § 2 písm. l) na adrese Kuks 45, Kuks. Jako důvod zahájení tohoto řízení byla uvedena skutečnost, že ministerstvo dospělo k závěru, že technická zařízení povolená na základě těchto rozhodnutí jsou provozována v rozporu s OZV č. 1/2014.

33. Rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 30. 10. 2014, č.j. MF-40641/2014/34-8 byla žalobci zrušena povolení k provozování loterie a jiné podobné hry specifikovaná ve výrocích I. až IV. tohoto rozhodnutí, Z odůvodnění tohoto rozhodnutí vyplývá, že ministerstvo přistoupilo ke zrušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her z důvodu jejich rozporu s OZV č. 1/2014, čímž bylo naplněno ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích.

34. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 9. 12. 2014 rozklad, který dále ve dnech 22. 12. 2014, 5. 1., 19. 1., 2. 2. a 17. 7. doplnil. V rozkladu a jeho doplněních žalobce uváděl obdobné argumenty jako v podané žalobě.

35. Žalobou napadeným rozhodnutím ministra financí ze dne 16. 9. 2015, č.j. MF-40641/2014/34- 21/2901-RK, byl rozklad zamítnut a prvostupňové rozhodnutí potvrzeno.

36. V odůvodnění ministr financí zopakoval průběh správního řízení a dále reagoval na námitky žalobce uplatněné v rozkladu a jeho doplněních.

37. Městský soud v Praze na základě žaloby, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (ustanovení § 75 odst. 2 s. ř. s.), přezkoumal napadené rozhodnutí, včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání rozhodnutí soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (ustanovení § 75 odst. 1 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že žaloba nebyla podána důvodně.

38. V posuzované věci vyšel z následně uvedené právní úpravy:

39. Podle ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.

40. Podle ustanovení § 50 odst. 3 téhož zákona může ministerstvo povolovat i loterie a jiné podobné hry, které nejsou v zákoně v části první až čtvrté upraveny, za předpokladu, že v povolení budou všechny podmínky provozování takové loterie a jiné podobné hry podrobně stanoveny. Použije přitom přiměřeně ustanovení části první až čtvrté tohoto zákona. Ministerstvo v této souvislosti stanoví provozovateli, aby učinil opatření k zamezení hry osobám, které nedovršily věku 18 let, a k zajištění veřejného pořádku.

41. Podle ustanovení § 50 odst. 4 téhož zákona může obec stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.

42. Podle čl. II., bodu 1 a 4 zákona č. 300/2011 Sb., ve znění účinném do 30. 4. 2013 platilo, že řízení o povolení loterie a jiné podobné hry zahájená před dnem 1. 1. 2012 se dokončí podle zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném před tímto dnem. Povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. 1. 2012 zanikají, s výjimkou loterií podle § 2 písm. c), ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak. Ministerstvo financí změní do šesti měsíců od 1. 1. 2012 povolení vydaná podle zákona ve znění účinném před 1. 1. 2012 tak, aby odpovídala tomuto zákonu s tím, že doba jejich platnosti bude stanovena podle bodu 4.

43. Podle bodu 4 pak platilo, že na povolení, která byla vydána podle § 2 písm. i), j) a podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném před 1. 1. 2012, se zmocnění obce vydávat obecně závaznou vyhlášku nevztahuje do 31. 12. 2014; totéž platí pro ustanovení § 50 odst. 5 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném od 1. 1. 2012. Dobu platnosti těchto povolení omezí ministerstvo tak, aby jejich platnost skončila nejpozději dne 31. 12. 2014, budou-li tyto loterie a jiné podobné hry provozovány v rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce nebo v rozporu s ustanovením § 50 odst. 5 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném od 1. 1. 2012.

44. Soud se předně zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí, protože tato vada by vylučovala věcný přezkum. Nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí spočívá dle ustanovení § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, přičemž nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost předchází případné nepřezkoumatelnosti pro nedostatek jeho důvodů; důvody rozhodnutí lze zkoumat toliko u rozhodnutí srozumitelných (rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 11. 4. 2006, č.j. 31Ca 39/2005-70, č. 1282/2007 Sb. NSS, všechna rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na: www.nssoud.cz).

45. Za nesrozumitelnost rozhodnutí soudy považují například případy, kdy odůvodnění nedává smysl, který by svědčil o skutkových a právních důvodech, které vedly správní orgán k vydání rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2003, č.j. 7 A 547/2002-24); pro rozpor výroku s odůvodněním (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 12. 2003, č.j. 2 Ads 33/2003-78, č. 523/2005 Sb. NSS) či pro výrok, který nemá oporu v zákoně (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2003, č.j. 7 A 181/2000-29, č. 11/2003 Sb. NSS), nebo není-li rozhodnutí rozčleněno na výrok a odůvodnění, pročež není zřejmé, zda správní orgán rozhodl o všech návrzích účastníka řízení (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 10. 1994, č.j. 6A 63/93-22).

46. Rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů je potom takové, z jehož odůvodnění není seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti tvrzené účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů. Rozhodnutí, jehož odůvodnění obsahuje toliko obecný odkaz na to, že napadené rozhodnutí bylo přezkoumáno a jeho důvody shledány správnými, je nepřezkoumatelné, neboť důvody, o něž se výrok opírá, zcela chybějí (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, č.j. 6A 48/92-23, publ. pod č. 27/1994 v SpP).

47. Žalobce spatřuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí v tom, že se ministr v napadeném rozhodnutí dostatečně nevypořádal s některými argumenty žalobce uvedenými v doplnění rozkladu (Berlington, reakce na argumenty ministra, soutěžní právo), dále se dostatečně nevypořádal ani s dalšími argumenty, a to s návrhem žalobce, aby ministr podal ministerstvu vnitra podnět k zahájení řízení podle Hlavy VI, díl I zákona o obcích o pozastavení účinnosti OZV, s argumenty žalobce týkajícími se nedodržené notifikačního procesu dle směrnice pro přijetí novely zákona o loteriích a OZV, s argumenty, že z OZV vyplývá, že se na povolení nevztahuje a také s možnými důsledky zrušení povolení pro žalobce (újma). Žalobce rovněž považoval v tomto žalobním bodu napadené rozhodnutí za nesrozumitelné.

48. Soud považuje nejprve za vhodné konstatovat, že odlišný pohled žalobce na vypořádání rozkladové námitky či jiného návrhu ještě a priori neznamená, že se takovou námitkou správní orgán dostatečně nezabýval a nevypořádal argumenty žalobce. V daném případě soud po prostudování žalobou napadeného rozhodnutí dospěl k závěru, že ministr reagoval dostatečně na námitky a argumenty žalobce uvedené v jeho podáních, a neshledal tak, že by napadené rozhodnutí bylo zatíženo vadou spočívající v jejich nepřezkoumatelnosti či nesrozumitelnosti, když vycházel dále z níže uvedeného principu, že není možné mechanicky ztotožňovat povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí s povinností podrobně odpovědět na každý dílčí argument. Proto se soud mohl žalobou zabývat věcně.

49. S přihlédnutím k rozsahu žaloby a množství argumentů, které se často v celém textu žaloby opakují a překrývají, posuzoval městský soud žalobní námitky na základě principu, že povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý jednotlivý v žalobě uplatněný argument. Odpověď na základní námitky v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na některé námitky dílčí a související (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č.j. 7 As 79/2012-54; ze dne 29. 8. 2013, č.j. 7 As 182/2012-58; ze dne 19. 2. 2014, č.j. 1 Afs 88/2013-66; všechna rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz).

50. Městský soud neshledal, resp. nezískal jakýkoli nový poznatek nebo nový důvod, proč by se měl odchýlit od své vlastní rozhodovací činnosti v obdobných právních případech a ani takové poznatky, proč by se tak měl odchýlit od již zažité judikované rozhodovací činnosti Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu.

51. K námitkám uvedeným v žalobním bodu IV. proto soud uvádí, že v otázce, zda žalovaný postupoval při aplikaci ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích v rozporu se zákonem, když podle žalobce vydání nálezu Ústavního soudu ani OZV nemohou být považovány za okolnosti podle tohoto ustanovení, se zcela ztotožnil s výkladem poskytnutým Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 24. 2. 2015, č.j. 6 As 285/2014-32, v němž Nejvyšší správní soud řešil první případ zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné hry z moci úřední za použití § 43 zákona o loteriích. Nejvyšší správní soud podrobně rozebral historii právní úpravy, odkázal na obdobné případy regulace a zabýval se i judikaturou Ústavního soudu, který se v nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp.zn. Pl.ÚS 29/10, zabýval právem obcí na samosprávu a konstatoval, že Ministerstvo financí musí respektovat obecně závazné vyhlášky omezující místa pro provoz výherních hracích přístrojů. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp.zn. Pl.ÚS 56/10, Ústavní soud uvedl, že právo obcí regulovat hazard na jejich území vyplývá přímo z ustanovení § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, a není tak dokonce ani vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v zákoně o loteriích.

52. Pokud jde o postup podle ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích, Nejvyšší správní soud uvedl, že „pojem okolnost je pojmem širším, a zahrnuje tak prakticky jakoukoliv objektivní změnu ve vnějším světě.“ Dále Nejvyšší správní soud upozornil, že širokému pojmu „okolnosti“ nasvědčuje i judikatura Ústavního soudu a že i Ústavní soud chápe pravomoc Ministerstva financí vyplývající z ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích tak, že je založena velmi široce a není podmíněna výhradně jen novými či dodatečně učiněnými skutkovými zjištěními.

53. Nejvyšší správní soud dodal, že „existenci ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona a jeho širokého výkladu lze ospravedlnit též nutností zajistit účinnou ochranu společnosti před důsledky, které s sebou nese hraní na výherních hracích přístrojích a podobných herních zařízeních, lákajících na snadnou, dostupnou a okamžitou výhru. Jak uvedl sám Ústavní soud v nálezu Pl.ÚS 56/10 (bod 37), 6 As 285/2014 - 37 pokračování „loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, [neboť svými] skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí.“ Hazardní hry tohoto typu lze bez rozpaků postavit na roveň prodeji alkoholu či cigaret – jedná se o společensky problematické aktivity, které stát regulací (byť s nepopiratelným fiskálním efektem) toleruje mimo jiné proto, že snaha o jejich úplné potlačení by mohla za určitých okolností vyvolat další negativní jevy… Má-li se však tato, v podstatě nežádoucí, podnikatelská činnost za všech okolností udržet ve společensky přijatelných mezích, je třeba umožnit exekutivě, aby reagovala na změny, které přináší mimo jiné i vývoj společnosti (včetně právního diskurzu) a aby měla možnost upřednostnit žádoucí veřejné zájmy a ochranu zranitelných skupin obyvatel před soukromým zájmem provozovatelů hazardních her na dosažení zisku. Ani tuto ochrannou úlohu „společenské pojistky“ tak nelze ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona upírat. Lze doplnit, že loterní zákon obsahuje též ustanovení § 43 odst. 5 písm. b), které stanoví: „Orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, může již vydané povolení doplnit nebo změnit, vyžaduje-li to řádné provozování loterie nebo jiné podobné hry nebo veřejný zájem.“ Je tedy zřejmé, že zatímco úplné zrušení vydaného povolení podle § 43 odst. 1 loterního zákona je přece jen podmíněno tím, že nastane určitá změna ve vnějším světě, doplnění či úprava jeho podmínek je možná prakticky kdykoliv za jeho trvání bez jakékoliv změny okolností, odůvodní-li správní orgán, proč je takový krok z hlediska řádného provozování hry nebo veřejného zájmu nezbytný.“

54. Soud má rovněž za to, že přechodné ustanovení čl. II bod 1. druhé věty zákona č. 300/2011 Sb. nemůže vylučovat použití ustanovení § 43 zákona o loteriích. Přechodné ustanovení uvádí: „Povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. lednem 2012 zanikají, s výjimkou loterií podle § 2 písm. c), ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak.“ Podmínka „pokud dále není stanoveno jinak“ směřuje k celému zákonu o loteriích. Jelikož právě ustanovení § 43 zákona o loteriích stanoví jiné možnosti zániku povolení, jedná se o výjimku, na kterou přechodné ustanovení odkazuje. Nelze proto souhlasit s názorem žalobce, že přechodné ustanovení použití ustanovení § 43 zákona o loteriích vylučuje. Naopak, přechodné ustanovení s citovaným ustanovením § 43 přímo počítá. Jiný výklad by měl za následek, že ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích by bylo zcela nepoužitelné. Ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích, o něž se opírá napadené rozhodnutí ministerstva, je součástí tohoto zákona od samého počátku a podle názoru soudu musel žalobce (společnost typu žalobce) přinejmenším teoreticky počítat s jeho možnou aplikací.

55. K důvodu zrušení čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb., pak Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 2. 4. 2013, sp.zn. Pl.ÚS 6/13 uvedl, že: „…Součástí práva na samosprávu ve smyslu ustanovení čl. 8, čl. 100 odst. 1 i čl. 104 odst. 3 a ve smyslu nyní již ustálené judikatury Ústavního soudu je také možnost obcí prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů na svém území… Ústavní rozměr práva na samosprávu pochopitelně nelze měnit obyčejným zákonem, jako zcela lichý tudíž musí být odmítnut argument, podle něhož byla možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterijních terminálů obcím svěřena až přijetím zákona č.300/2011 Sb., … Pokud tedy napadené ustanovení (myšlen bod 4 čl. II zákona č. 300/2011 Sb.) možnost obcí regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů byť jen dočasně, avšak po dobu nikoliv nevýznamnou, vylučuje, jedná se o zásah do ústavně garantovaného práva na samosprávu.“

56. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že žalovaný postupoval v souladu s uvedenými závěry Ústavního soudu, když podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích zrušil vydaná povolení, neboť je Ústavou zaručeným právem obcí regulovat provoz loterií a jiných podobných her na svém území. Žalovaný tyto své závěry v napadených rozhodnutích dostatečně odůvodnil, když s odkazem na relevantní nálezy Ústavního soudu uvedl, že: Ministerstvo financí aplikací ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích respektuje regulační záměr obce v oblasti loterií a jiných podobných her, který dalo jednoznačně najevo prostřednictvím předmětné vyhlášky… Zrušení bodu 4 čl. II zákona č. 300/2011 Sb., pak představuje okolnost dle ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích, jež je nutno vykládat tak, že došlo ke zrušení ochranné lhůty obecně závazná vyhláška byla aplikovatelná ihned.“

57. Dále lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015 č.j. 6 As 285/2014- 32, podle něhož v případě rušení udělených povolení k provozování loterií nemohlo jít o nepřípustnou nepravou retroaktivitu: „Aplikováno na nyní posuzovanou věc, je zřejmé, že o nepřípustnou nepravou retroaktivitu jít nemůže. Ústavně garantované právo obcí v samostatné působnosti regulovat umístění a provoz výherních hracích přístrojů, včetně interaktivních videoloterních terminálů na svém území, bylo opakovaně rozhodnutími Ústavního soudu nalézáno a potvrzováno. Nešlo o změnu právní úpravy na zákonné úrovni, ta zůstávala – odhlédneme-li od intermezza v podobě přechodných ustanovení novely č. 300/2011 Sb. – nezměněná, změnila se – v důsledku série nálezů Ústavního soudu a stanovisek veřejného ochránce práv – pouze výkladová praxe Ministerstva financí, a to tak, že byla uvedena v soulad s platnou právní úpravou. Ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona je součástí tohoto právního předpisu od samého počátku, tudíž s možností zrušení již uděleného povolení před koncem jeho platnosti musela stěžovatelka přinejmenším teoreticky počítat. Konečně nelze přehlížet, že ke zrušení předmětných povolení žalovaný přistoupil z impulsu nálezové judikatury Ústavního soudu, jenž je finálním a autoritativním interpretem ústavního pořádku, včetně zákazu retroaktivity práva, vyvěrajícího z pojmu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.“

58. Městský soud dále odkazuje na závěry Nejvyššího správního soudu vyplývající z rozsudků č.j. 1 As 297/2015-81 a č.j. 6 As 285/2014, totiž že podnikatel v oblasti hazardu si musí být vědom existence ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Z uvedeného lze dovodit, že povolení k provozování loterie či jiné hazardní hry může být v podstatě kdykoli odňato, pokud v průběhu platnosti povolení nastanou takové okolnosti, které provoz herních zařízení vylučují. Podnikatel se tedy nemůže odvolávat na princip právní jistoty, podle kterého by jednou udělené povolení nemohlo být zrušeno. Naopak zákon v souladu s právní jistotou předvídá, že povolení může být za určitých, předem stanovených důvodů zrušeno.

59. Pokud jde konkrétně o namítané „legitimní očekávání“, tento pojem Nejvyšší správní soud podrobně rozebírá v bodě 35 rozsudku č.j. 6 As 285/2014, kde mimo jiné upozorňuje, že zásadní pro posouzení toho, že očekávání bylo skutečně legitimní, je, zda „vzhledem k okolnostem, stavu právní úpravy a obsahu vydaných rozhodnutí mohla (stěžovatelka) důvodně a oprávněně předpokládat, že k očekávanému zvětšení jejího majetku prostřednictvím podnikání v oboru loterií a jiných podobných her v dané provozovně vskutku dojde.“ Ani očekávání založené zákonem nemusí být za určitých okolností legitimní, jak uvedl Ústavní soud v nálezu Pl.ÚS 6/13: „Ani nálezy Ústavního soudu ani souběžně s nimi realizovaný novelizační počin zákonodárce již dříve existující ústavní právo obcí na samosprávu nevytvořily. Již z tohoto důvodu nelze u provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů hovořit o existenci legitimního očekávání (jež by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí. Provozovatelé interaktivních videoloterních terminálů – stejně jako každý jiný subjekt práva – si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek). To ostatně plyne i z ustálené judikatury Ústavního soudu; srov. např. nález sp.zn. Pl.ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 [N 13/7 SbNU 87 (96); 63/1997 Sb.], v němž Ústavní soud konstatoval, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Shodně s navrhovatelem pak Ústavní soud konstatuje, že za legitimní očekávání nelze považovat předpoklad provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů, že správní praxe ministerstva spojená s opomíjením práva obcí na samosprávu bude pokračovat.“

60. Pokud jde o ochranu dobré víry, princip proporcionality a námitku, že Ministerstvo nezhodnotilo, jaká újma vznikne žalobci při zkrácení doby platnosti povolení, soud se zcela ztotožňuje se závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudku č.j. 1 As 297/2015-77: „Nad stěžovatelovým právem podnikat, oslabeným právě s ohledem na § 43 odst. 1 ZOLO, převažuje právo obcí na samosprávu. Navíc stěžovatel podniká v oboru s negativními dopady na společnost, který je proto předmětem přísných zákonných restrikcí. Postup žalovaného, kdy v reakci na přijetí obecně závazné vyhlášky zruší vyhlášce odporující povolení, navíc přímo vyžaduje judikatura ústavního soudu. Nemůže proto jít o postup neproporcionálně zasahující do práv stěžovatele (srov. nález ÚS sp.zn. Pl.ÚS 56/10, bod 43, rozsudek NSS č.j. 6 As 285/2014-32, body 38, 39 a judikaturu v nich uvedenou).“ Soud k tomu dodává, že není úkolem žalovaného poměřovat, jak velká újma vznikne zkrácením doby platnosti povolení žalobci ve vztahu k případné újmě na straně obce. Test proporcionality v oblasti regulace hazardu byl proveden již v nálezech Ústavního soudu, z nichž jednoznačně plyne, že za existence vyhlášky, která zakazuje provozování hazardu na území obce, již není úkolem Ministerstva zkoumat, jak velký zásah bude mít zrušení dříve vydaného povolení do práv provozovatelů hazardu. Právo obcí na samosprávu totiž převáží nad právem podnikat, které právě v oblasti hazardu má negativní následky pro společnost a veřejný pořádek. Nadto postup žalovaného, kdy v reakci na přijetí obecně závazné vyhlášky zruší vyhlášce odporující povolení, navíc přímo vyžaduje judikatura Ústavního soudu. Nemůže proto jít o postup neproporcionálně zasahující do práv žalobce.

61. Soud shrnuje, že v daném případě žalovaný neporušil žádné ústavně zaručené principy a regulace tzv. hazardu dopadá na všechny subjekty podnikající v této oblasti, a proto není vůči žádné osobě ani vůči žalobci diskriminační.

62. Soud tak shrnuje, že nemá důvod se odklánět od názorů vyslovených Ústavním soudem a Nejvyšším správním soudem, a proto je nucen konstatovat, že postup žalovaného při aplikaci ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích byl zcela v souladu se zákonem.

63. K námitkám uvedeným v bodu V. žaloby týkající se vad v procesu notifikace, soud uvádí, že neshledal ani tyto námitky důvodnými a odkazuje na informaci podanou v důvodové zprávě k návrhu zákona č. 300/2011 Sb., jakož i na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č.j. 1 As 297/2015-77 a ze dne 22. 7. 2015, č.j. 10 As 62/2015-173, které se v odůvodnění (v části II.C. v prvém případě, resp. v části II.B v případě druhém) vypořádali jak s otázkou tvrzeného nedodržení notifikačního procesu zákona č. 300/2011 Sb., tak i s otázkou, proč notifikaci nepodléhají obecně závazné vyhlášky obcí a měst.

64. Městský soud respektuje uvedené právní závěry Nejvyššího správního soudu a ztotožňuje se s nimi. Nemá proto předně pochybnosti, že notifikační proces týkající se novely zákona o loteriích (zákona č. 300/2011 Sb.) proběhl řádně a právní úprava byla včasně předložena Evropské komisi bez případných následných námitek.

65. Na otázku notifikace OZV již odpověděl Nejvyšší správní soud a městský soud v několika předchozích obdobných verdiktech, a proto ani v této otázce nemá důvod se odchýlit od závěru, že OZV nepodléhají notifikačnímu procesu, a že notifikace připomenutá žalobcem se netýká předpisů veřejnoprávních korporací na úrovni obcí.

66. Notifikaci podle směrnice 98/34/ES podléhají technické předpisy. Podle SDEU jsou technickými předpisy ve smyslu čl. 1 bodu 11 směrnice 98/34 taková opatření, která zakazují používání všech elektrických, elektromechanických a elektronických her ve všech veřejných nebo soukromých místech s výjimkou kasin (rozsudek Komise v. Řecko, C-65/05, ECLI:EU:C:2006:673, bod 61). Podle judikatury SDEU je dále možné, že předpisy týkající se hazardních her mohou představovat technický předpis ve smyslu směrnice, ale pouze v případě, že takový předpis stanoví podmínky, které mohou významně ovlivnit povahu dotčeného výrobku nebo jeho uvádění na trh (rozsudek SDEU ve věci Fortuna, C-213/11, ECLI:EU:C:2012:495, bod 40). V tomto ohledu je třeba vyřešit otázku, zda je předmětná OZV takovým předpisem.

67. Technickým předpisem se podle č. 1 bod 11 směrnice 98/34/ES rozumí „technické specifikace a jiné požadavky nebo předpisy pro služby včetně příslušných správních předpisů, jejichž dodržování je při uvedení na trh, při poskytování služby, při usazování poskytovatele služeb nebo při používání v členském státě nebo na jeho větší části závazné de iure nebo de facto, jakož i právní a správní předpisy členských států zakazující výrobu, dovoz, prodej nebo používání určitého výrobku nebo zakazující poskytování nebo využívání určité služby nebo usazování poskytovatele služeb s výjimkou předpisů stanovených v článku 10.“

68. Podle judikatury SDEU pojem technický předpis zahrnuje tři kategorie předpisů, a sice 1) technickou specifikaci (čl. 1 bodu 3 směrnice), 2) „jiný požadavek“ (čl. 1 bod 4 směrnice) a 3) zákaz výroby, dovozu, prodeje nebo používání určitého výrobku.

69. Technickou specifikací (první kategorie) je opatření, které se vztahuje na výrobek nebo jeho balení jako takové a které stanoví jednu z požadovaných charakteristik výrobku (viz rozsudek Intercommunale Intermosane, C-361/10, ECLI:EU:C:2011:382, bod 15).

70. Třetí kategorie zahrnuje opatření, která neumožňují žádné jiné používání dotčeného výrobku s výjimkou čistě okrajového, které je možno od dotčeného výrobku důvodně očekávat (viz rozsudek Lindberg, C-267/03, ECLI:EU:C:2005:246, bod 77).

71. Jinými požadavky (druhá kategorie) jsou pak podmínky, které mohou významně ovlivnit složení či povahu nebo uvedení na trh dotčeného výrobku (rozsudek Lindberg, C-267/03, ECLI:EU:C:2005:246, bod 72, rozsudek Intercommunale Intermosane, C-361/10, ECLI:EU:C:2011:382, bod 20).

72. Je zřejmé, že OZV zakazující provozování výherních hracích přístrojů nejsou technickou specifikací, jelikož se nijak nevztahuje na výrobek (výherní hrací přístroj či videoloterijní terminál) ani jeho balení. Stejně tak OZV nemůže spadat ani pod třetí kategorii, jelikož neovlivňuje používání výrobku. Otázkou je, zda zákaz obsažený v OZV může být tzv. „jiným požadavkem“, zda tedy stanoví, podmínky, které mohou významně ovlivnit složení či povahu nebo uvedení na trh dotčeného výrobku. Soud na tomto místě zdůrazňuje, že vliv na uvedení dotčeného výrobku na trh musí být významný. V tomto ohledu pak předmětná OZV pod tzv. „jiný požadavek“ nespadá. Lze sice přisvědčit tomu, že zákaz provozovat výherní hrací přístroje či loterijní terminály ovlivní uvedení těchto přístrojů na trh z důvodu snížení poptávky, avšak vzhledem k rozloze zakázaného území, je tento vliv pouze nepatrný.

73. Soud na tomto místě připomíná, že povinnost notifikace technických předpisů musí být vykládána v kontextu celkového cíle směrnice 98/34/ES. Cílem směrnice, jak vyplývá z úvodních recitálů i z judikatury (viz rozsudek Fortuna, C-213/11, ECLI:EU:C:2012:495, bod 26), je chránit preventivní kontrolou volný pohyb zboží v rámci EU. Tato kontrola je nutná, jelikož technické předpisy mohou vytvářet překážky obchodu se zbožím mezi členskými státy a tyto překážky jsou přípustné, pouze pokud jsou nezbytné pro splnění naléhavých požadavků obecného zájmu (viz rozsudek CIA Security International, C-194/94, ECLI:EU:C:1996:172, body 40 a 48). Podle názoru soudu však zákaz lokálně omezený na území jedné obce nemůže sám o sobě vytvářet překážku, která by omezila volný pohyb zboží v rámci EU.

74. Při postupu žalovaného podle ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích tak nedošlo k porušení zákona. Notifikace se nedotýká obecně závazných právních předpisů veřejnoprávních korporací typu obcí, přičemž notifikace novely zákona o loteriích proběhla. Ani tento žalobní bod tak soud neshledal důvodným.

75. Soud se dále zabýval námitkami obsaženými v bodu VI. žaloby, tj. rozpor napadeného rozhodnutí s právem EU. Žalobce namítal rozpor použité právní úpravy s čl. 56 SFEU, jenž zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř EU, a v návaznosti na to se zásadou právní jistoty a ochranou legitimního očekávání a vlastnického práva ve smyslu čl. 17 Listiny základních práv a svobod Evropské unie. Na podporu svého názor odkázal na několik rozhodnutí SDEU, zejména na rozsudek Berlington Hungary, z nějž dovodil, že vnitrostátní zákonodárce musí v případě, že ruší povolení výkonu podnikatelské činnosti, stanovit ve prospěch jejich držitelů dostatečně dlouhé přechodné období, jež jim umožní přizpůsobit se danému stavu, nebo systém přiměřené náhrady.

76. Městský soud nejprve uvádí na pravou míru, že v souladu se zásadou přednosti práva EU, která je taktéž zakotvena i v čl. 10a Ústavy, je nejen soudům, ale i správním orgánům uloženo, aby v případě rozporu mezi vnitrostátním právem a právem EU vnitrostátní právní úpravu neaplikovaly a daly přednost unijnímu právu; to neplatí pouze v případě rozporu unijního právního předpisu s ústavním pořádkem ČR (např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, publ. pod č. 154/2006 Sb., Cukerné kvóty III). Z žádného ustanovení ústavního pořádku nevyplývá, že by snad právem EU byl vázán pouze soud. Na právní předpisy EU je třeba nahlížet jako na právo vnitrostátní, kdy v případě rozporu se zákony a podzákonnými předpisy má přednost unijní právní předpis. To potvrdil také Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016-46, bod 37: „V případě, kdy je obecně závazná vyhláška obce stanovící přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích podkladem pro správní rozhodnutí ve věci povolení takové hry, je na správním orgánu, který o věci rozhoduje, aby si, pokud zjistí, že se v dané konkrétní věci vyskytuje unijní prvek, sám a z úřední povinnosti učinil úsudek o tom, zda podkladová vyhláška je v souladu s právem EU. Pokud dospěje k závěru, že v souladu s právem EU není, v rozsahu, v němž je s ním v rozporu, vyhlášku neaplikuje a přednostně aplikuje právo EU. Každý orgán členského státu je totiž oprávněn a povinen učinit si úsudek o tom, zda pravidlo vnitrostátního práva, jež má být na konkrétní věc použito, je v souladu s relevantním přímo vnitrostátně použitelným právem EU (v daném případě, jak plyne z nyní již jasné judikatury Soudního dvora, z článku 56 SFEU), a pokud ne, vnitrostátní právo incidentně neaplikovat. V tomto ohledu je postavení žalovaného jako správního orgánu ve vztahu k posuzování souladu vnitrostátního práva s právem EU ‚silnější‘ než ve vztahu k posuzování ústavní konformity vnitrostátních ‚jednoduchých‘ zákonů či zákonnosti podzákonných právních předpisů. Ty je správní orgán povinen ústavně konformně (příp. u podzákonných předpisů v souladu se zákonem, jejž provádějí) vykládat a aplikovat, je-li to jen trochu možné.“

77. Čl. 56 SFEU stanoví, že podle následujících ustanovení jsou zakázána omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném členském státě, než se nachází příjemce služeb.

78. Pro aplikaci čl. 56 SFEU v konkrétní vnitrostátní věci je nezbytné, aby byl v takové věci dán tzv. unijní prvek. Problematikou tzv. unijního prvku a aplikovatelností čl. 56 SFEU se v obdobné věci se zabýval rozsudek SDEU ve věci Bonver Win. SDEU v tomto rozsudku dovodil, že „[č]lánek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“ Soudní dvůr EU v bodu 24 rozsudku Bonver Win dále uvedl, že „přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C-665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 24).“ SDEU v odůvodnění rozsudku Bonver Win dále rozvedl: „25 Pro projednávanou věc z toho plyne, že pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU.“

79. Z uvedeného rozhodnutí Soudního dvora EU ve věci Bonver Win tak vyplývá, že v případě, kdy je ve věci prokázán skutkový základ tzv. unijního prvku, je na místě zvažovat dopad práva EU a judikatury Soudního dvora EU na projednávanou věc, a to zejména z pohledu rozsudku Berlington Hungary (především body 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87-88, se shrnutím v bodě 92). Existence tzv. unijního prvku však musí být prokázána, nestačí pouhé tvrzení poskytovatele služeb, že část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen.

80. Žalobce existenci tzv. unijního prvku v nyní posuzované věci dostatečně konkrétně a plausibilně tvrdil, k čemuž označil i důkazy – čestné prohlášení svědka XXXXXXXXXXXXXXXXX, které soud při jednání soudu dne 14. 10. 2021 provedl. Městský soud z čestného prohlášení zjistil, že herny žalobce navštěvovali taktéž zahraniční klienti – osoby z jiných členských států EU, které hovoří cizími jazyky. Městský soud tak má v nyní posuzované věci existenci tzv. unijního prvku za prokázanou.

81. Nicméně ne každé omezení volného pohybu služeb představuje porušení čl. 56 SFEU. Jak SDEU v rozsudku Berlington Hungary konstatoval: „omezení volného pohybu služeb, která by mohla vyplývat z takových vnitrostátních právních předpisů, jaké jsou dotčeny v původním řízení, mohou být naléhavými důvody obecného zájmu odůvodněna pouze, pokud vnitrostátní soud dospěje po celkovém posouzení okolností, za nichž byly tyto právní předpisy přijaty a uplatňovány, k závěru: – že předně sledují skutečně cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami, přičemž pouhá skutečnost, že omezení hazardních her je akcesoricky přínosem pro rozpočet dotyčného členského státu prostřednictvím zvýšení daňových příjmů, není na překážku tomu, aby se na toto omezení nahlíželo jako na předně sledující skutečně takové cíle; – že sledují takové cíle koherentním a systematickým způsobem a – že splňují požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i z práva na vlastnictví.“

82. Městský soud v této části přímo odkazuje na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č.j. 10 Af 72/2015-140, s jehož závěry se plně ztotožňuje: „Taktéž platí, že jakkoli formulace článku 56 SFEU počítá toliko se zákazem omezení, je za určitých podmínek přípustné takové omezení volného pohybu služeb, které znamená faktický zákaz. SDEU ve věci C-275/92, Schindler konstatoval (posuzuje legislativu Velké Británie, která plošně až na malé lokální výjimky zcela zakazovala na svém území loterie), že takový plošný zákaz zcela jistě je v rozporu s volným pohybem služeb. Současně však respektoval cíle, které stály za omezením volného pohybu služeb: předcházení trestné činnosti, zajištění, aby s hráči bylo zacházeno čestně; vyhnutí se stimulaci poptávky v odvětví hazardních her, která má od určité úrovně negativní sociální důsledky; a zajištění, aby loterie nemohly být provozovány pro osobní a komerční zisk, ale výhradně pro charitativní, sportovní nebo kulturní účely. SDEU konstatoval, že tyto cíle mohou odůvodnit omezení, které povedou až k zákazu loterií na území členského státu s ohledem na sociální a kulturní rysy tohoto státu (odstavce 59 a 61 rozsudku). Za těchto podmínek tedy SDEU akceptoval právní předpisy Spojeného království zcela zakazující loterie. Také z pozdější judikatury SDEU vyplývá, že omezení hazardních herních činností mohou být odůvodněna takovými naléhavými důvody obecného zájmu, jako jsou ochrana spotřebitele a předcházení podvodům a podněcování občanů k nadměrným výdajům za hru (v tomto smyslu srov. odstavec 55 rozsudku C 46/08, Carmen Media Group z 8. 9. 2010 nebo odstavce 48 a 49 rozsudku C-463/13, Stanley International Betting a tam citovaná judikatura). SDEU dále konstatoval, že přísluší každému členskému státu, aby posoudil, zda je v kontextu jím sledovaných legitimních cílů nezbytné zakázat úplně nebo částečně činnosti této povahy, nebo je pouze omezit a stanovit k tomuto účelu více či méně přísné způsoby kontroly, přičemž nezbytnost a přiměřenost takto přijatých opatření musejí být posouzeny pouze s ohledem na sledované cíle a úroveň ochrany, kterou zamýšlejí dotčené vnitrostátní orgány zajistit (kromě shora citovaných rozhodnutí srov. odstavce 35 a 36 rozsudku C 124/97, Läärä a další, odstavce 33 a 34 rozsudku C 67/98, Zenatti nebo odstavec 58 rozsudku C 42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International z 8. 9. 2009). Vnitrostátnímu soudu přísluší ověřit, zda vnitrostátní právní úprava vzhledem ke konkrétnímu způsobu použití skutečně slouží cílům, které ji mohou odůvodnit, a zda omezení, která obsahuje, nejsou nepřiměřená těmto cílům (odstavec 37 rozsudku Zenatti). Relevantní česká právní úprava spojuje obecný rámec, který vymezuje loterijní zákon a OZV, které k regulaci hazardu na svém území vydávají obce. Zákonem č. 300/2011 Sb. byl do loterijního zákona vložen § 50 odst. 4, který obcím umožnil stanovit „obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.“ Na výslovné uzákonění tohoto zmocnění zareagovalo město Domažlice přijetím OZV 3/2012 [doplnění Městského soudu v Praze – nejinak je i tomu v nyní posuzované věci v případě statutárního města Brna a jeho obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 a navazujících vyhlášek]. Důvodová zpráva k zákonu č. 300/2011 Sb. (dostupná na www.psp.cz jako sněmovní tisk 138/0, rok 2010) konstatuje, že „navrhovaná novela rozšiřuje pravomoc obcí cestou obecně závazných vyhlášek regulovat na svém území nejen provozování výherních hracích přístrojů, jak je tomu dosud, ale rozsah této pravomoci rozšiřuje rovněž na sázkové hry v kasinu (§ 2 písm. i)), loterie a jiné podobné hry provozované pomocí technických zařízení obsluhovaných přímo sázejícím (§ 2 písm. j)) a dále na loterie a jiné podobné hry povolované podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/19990 Sb. (například interaktivní videoloterní terminály). Jsou to zejména obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her (narušování veřejného pořádku, patologické hráčství atd.). Z tohoto důvodu svěřuje předkladatel obcím pravomoc regulovat právě ty hry, s nimiž jsou zmíněná negativní společenská rizika nejčastěji spojená.“ Zvláštní část důvodové zprávy k ustanovení § 50 odst. 4 poté uvádí, že „úprava rozšiřuje pravomoc obcí obecně závaznou vyhláškou regulovat na svém území nejen výherní hrací přístroje, ale i jiné druhy loterií a jiných podobných her. Předkladatel nenavrhuje zúžení pravomoci obcí pouze na úplný zákaz všech v § 50 odst. 4 uvedených her na celém svém území, neboť tento postup by mohl vést k tomu, že obce z důvodu zachování příjmů svých veřejných rozpočtů k takovéto regulaci nepřistoupí. Ustanovení § 50 odst. 4 proto dává obcím možnost výběru, tj. vedle úplného zákazu her uvedených v tomto ustanovení ve vyhláškách určit, na kterých místech a v jakém čase je provozování povoleno, nebo naopak, na kterých místech je provozování zakázáno, a to z důvodu možnosti usměrnit provozování těchto her do úzkého a jednoduše kontrolovatelného místního rámce (např. ve formě jedné "hrací ulice"), ve kterém bude následně obec schopna zabezpečit dodržování veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku i dalších celospolečenských zájmů.“ Z uvedeného vyplývá, že obecný zákonný rámec pro regulaci hazardu v obcích prostřednictvím obecně závazných vyhlášek je odůvodněn zájmem na eliminaci rizik a nežádoucích průvodních jevů hazardu, jak je uznává i judikatura SDEU. Ničeho na tom nemění skutečnost, že pravomoc k regulaci hazardu – a to právě výlučně v zájmu ochrany veřejného pořádku – měly obce již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb.“ (viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140).

83. Osoba zúčastněná na řízení – obec Kuks (tím spíše ani zákonodárce v důvodové zprávě) zjevně nepřikládá žádný význam tomu, zda snížení rozsahu hazardu bude následováno úbytkem příjmů, ať už nejprve z místních poplatků za provozovaný herní přístroj podle ustanovení § 10a odst. 2 zákona o místních poplatcích, nebo s účinností od 1. 1. 2012 z odvodů z loterií a jiných her [ustanovení § 41i odst. 1 písm. b) zákona o loteriích]. Z právní regulace obce Kuks je zřejmé, že obec uvedený následek zvolené regulace v podstatě přijímá jako nutný, ovšem akceptovatelný. Je tak zřejmé, že pro obec nebylo rozhodující, že její rozpočet se sníží o příjmy z odvodů z provozování loterií, naopak byla zjevně převažujícím faktorem bez ohledu na tyto okolnosti snaha o omezení hazardních her a jejich negativních účinků na území města, jak vyplývá také z vyjádření obce Kuks v průběhu soudního řízení.

84. Podle názoru městského soudu tak bylo v řízení dostatečným způsobem zjištěno, že právní regulace omezení volného pohybu služeb obecně závaznou obce Kuks č. 1/2013, ve znění OZV č. 1/2014 sleduje legitimní cíl ve smyslu judikatury SDEU.

85. Co se týče druhé podmínky stanovené rozsudkem Berlington Hungary pro posouzení, zda předmětná právní regulace není v rozporu s unijním právem, tj. zda omezení volného pohybu služeb sleduje legitimní cíle systematickým a koherentním způsobem, se městský soud i na tomto místě ztotožnil se závěry rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č.j. 10Af 72/2015-140, který tuto podmínku shledal jako splněnou: „Svobodný výkon podnikatelské nebo jiné výdělečné činnosti je, stejně jako právo vlastnit majetek, součástí obecných zásad unijního práva. Tyto zásady se však neprojevují jako absolutní výsady, ale musí k nim být přihlédnuto ve vztahu k jejich funkci ve společnosti. V důsledku toho může být právo svobodně vykonávat podnikatelskou nebo jinou výdělečnou činnost omezeno, stejně jako výkon vlastnického práva, za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu sledovaným EU a nepředstavují, vzhledem k sledovanému cíli, nepřiměřený a neúnosný zásah do samotné podstaty takto zaručených práv (srov. zejména odstavec 55 rozsudku C-44/94, Fishermen´s Organisations a další ze 17. 10. 1995, odstavec 21 rozsudku C-200/96, Metronome Musik z 28. 4. 1998 nebo odstavec 68 rozsudku ve spojených věcech C-20/00 a C-64/00, Booker Aquaculture a Hydro Seafood z 10. 7. 2003). Loterii nebo jinou podobnou hru definuje § 1 odst. 2 loterijního zákona jako „hru, jíž se účastní dobrovolně každá fyzická osoba, která zaplatí vklad (sázku), jehož návratnost se účastníkovi nezaručuje. O výhře nebo prohře rozhoduje náhoda nebo předem neznámá okolnost nebo událost uvedená provozovatelem v předem stanovených herních podmínkách (dále jen ‚herní plán‘). Nezáleží přitom na tom, provádí-li se hra pomocí mechanických, elektronickomechanických, elektronických nebo obdobných zařízení.“ Podle § 1 odst. 3 loterijního zákona „okolnost, jež určuje výhru (výsledek slosování, sportovního utkání, dostihů, závodů a jiné budoucí události), nesmí být nikomu předem známa a musí být takového druhu, aby nemohla být provozovatelem nebo sázejícím ovlivněna.“ Ústavní soud i NSS považují za „notorietu“, že „loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí. Ostatně ne nadarmo jsou v obecném jazyce tyto hry označovány jako hazardní. Fenomén tzv. patologického hráčství se v dnešních společenských poměrech vyskytuje stále častěji. Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě snadným výhrám, se staly typickým koloritem nejen předměstí českých měst, ale už i jejich center a center menších obcí, a se všemi navazujícími společensky škodlivými aktivitami představují ohrožení veřejného pořádku a pokojného soužití v obci. Záměr obcí tyto činnosti na svém území regulovat se tak z tohoto pohledu jeví jako cíl legitimní.“ (Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze 7. 9. 2011, odstavec 37). Obdobně NSS v odstavci 30 rozsudku č. j. 6 As 285/2014-32 z 24. 2. 2015 konstatoval, že „[h]azardní hry tohoto typu [herní přístroje a podobná zařízení, pozn. městského soudu] lze bez rozpaků postavit na roveň prodeji alkoholu či cigaret – jedná se o společensky problematické aktivity, které stát regulací (byť s nepopiratelným fiskálním efektem) toleruje mimo jiné proto, že snaha o jejich úplné potlačení by mohla za určitých okolností vyvolat další negativní jevy (jak ukázal nezdařený pokus s prohibicí v USA ve dvacátých letech minulého století). Má-li se však tato, v podstatě nežádoucí, podnikatelská činnost za všech okolností udržet ve společensky přijatelných mezích, je třeba umožnit exekutivě, aby reagovala na změny, které přináší mimo jiné i vývoj společnosti (včetně právního diskurzu) a aby měla možnost upřednostnit žádoucí veřejné zájmy a ochranu zranitelných skupin obyvatel před soukromým zájmem provozovatelů hazardních her na dosažení zisku.“ Ze shora uvedeného vyplývá, že problematická je především povaha hazardu jako takového. Omezení či zákaz jeho provozu jsou nepochybně způsobilé eliminovat negativní jevy, které mají původ v jeho podstatě: vkládání finančních prostředků za předpokladu vysoké nahodilosti výsledku, předem neznámých okolností určujících výhru a za nízké pravděpodobnosti výhry. S omezením či zákazem hazardu je poté spojena i eliminace (omezení) jeho průvodních negativních jevů, jež byly shora vylíčeny a jejichž existenci uznává také judikatura SDEU.“

86. Omezením provozování vyjmenovaných loterií a jiných podobných her na svém území obec Kuks sledovala legitimní cíl – ochranu před negativními následky hazardu. Jelikož tu byl fakticky dán zájem na vymýcení hazardu jako spouštěče s tím spojených negativních jevů, jednalo se o přiměřený způsob dosažení sledovaného cíle (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140).

87. Jestliže tedy zákonodárce sám loterie a jiné podobné hry dle ustanovení § 50 odst. 3 zákona o loteriích neomezil na území České republiky celoplošně, ale konkrétní regulaci ponechal samosprávným celkům vzhledem ke znalosti místních poměrů a od nich se odvíjející místní potřeby, a jestliže tedy obec Kuks své právo využila a přistoupila k regulaci hazardu na svém celém území ve formě, která stojí na racionálních a věcně opodstatněných důvodech, nelze takovou právní regulaci označit za diskriminační, jak bude uvedeno dále v tomto rozsudku, tedy ani za nesystematický a nekoherentní způsob regulace.

88. Městský soud k poslední podmínce stanovené rozsudkem Berlington Hungary stanovené pro posouzení souladu předmětné právní regulace s unijními principy (se zásadou právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a práva na vlastnictví) opětovně odkazuje na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140. Městský soud se ztotožnil s tvrzením, že žalobce byl jistě dotčen předčasným zrušením loterijních povolení. [89] „Podle ustálené judikatury SDEU zásada právní jistoty, jejímž logickým důsledkem je zásada ochrany legitimního očekávání, vyžaduje jednak, aby právní pravidla byla jasná a přesná, jednak aby jejich použití bylo pro právní subjekty předvídatelné (srov. odstavec 20 rozsudku C 63/93, Duff a další z 15. 2. 1996, odstavec 66 rozsudku C 107/97, Rombi a Arkopharma z 18. 5. 2000, odstavec 80 rozsudku C 17/03, VEMW a další ze 7. 6. 2005). Tento požadavek je třeba zvlášť přísně dodržovat, pokud jde o právní úpravu, která může přinášet finanční zatížení, aby bylo dotčeným osobám umožněno se s určitostí seznámit s rozsahem povinností, jež jsou jim uloženy (odstavec 34 rozsudku C 17/01, Sudholz z 29. 4. 2004). Zásada právní jistoty přitom nevyžaduje, aby nedocházelo k legislativním změnám, ale spíše vyžaduje, aby zákonodárce přihlédnul ke zvláštní situaci hospodářských subjektů a případně stanovil, že se nová právní pravidla použijí s určitými úpravami (odstavec 81 rozsudku VEMW). Z ustálené judikatury SDEU vyplývá, že možnost dovolat se ochrany legitimního očekávání má každý hospodářský subjekt, u nějž vzbudil vnitrostátní orgán důvodné naděje. Pokud však opatrný a obezřetný hospodářský subjekt je s to předvídat přijetí opatření, které se může dotknout jeho zájmů, této zásady se dovolat nemůže. Navíc hospodářské subjekty nemohou legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů (srov. odstavec 70 rozsudku ve spojených věcech C 37/02 a C 38/02, Di Lenardo a Dilexport z 15. 7. 2004 a v něm citovaná judikatura nebo bod 71 rozsudku C 310/04, Španělsko v. Rada ze 7. 9. 2006). V rozsudku Di Lenardo a Dilexport SDEU vyložil, že i když zásada legitimního očekávání patří mezi základní unijní zásady, hospodářské subjekty nemohou legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci orgánů EU, a to zvláště v takové oblasti, jako je oblast společných organizací trhu, jejíž předmět zahrnuje stálé přizpůsobování v závislosti na změnách hospodářské situace (srov. odstavec 52 rozsudku C-104/97, Atlanta v. Evropské společenství ze 14. 9. 1999). Judikatura SDEU tedy obecně neshledává zásah do uvedených zásad v těch případech, pokud rozumný hospodářský subjekt je schopen se seznámit s rozhodnou právní úpravou a na základě ní mohl i rozumně předpokládat, že ke změnám a k zásahům do práv vyvstalých na základě takové právní úpravy může dojít. Ve stejném duchu se k regulaci hazardních her vyjádřil ve své judikatuře také NSS (na př. rozsudky č. j. 5 As 116/2018-75 z 19. 3. 2021, č. j. 2 As 35/2018-51 z 26. 2. 2021, č. j. 4 As 260/2019-38 z 23. 3. 2021 nebo č. j. 7 As 445/2019-41 z 25. 3. 2021). Městský soud podotýká, že stěžejním bodem posuzované otázky je existence § 43 odst. 1 loterijního zákona, které po celou dobu své účinnosti (t. j. od 18. 5. 1990 do 31. 12. 2016) uvádělo, že „[o]rgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.“ Jak již soud shora vyložil, důvodem pro zrušení povolení k provozování hazardní hry podle tohoto ustanovení mohou být okolnosti skutkového i právního rázu, jež mohou nastat až po vydání povolení. NSS v rozsudku č. j. 2 As 35/2018-51 z 26. 2. 2021 taktéž vyložil, že právní úprava toho, zda a kde se mohou na území obce vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her, je otázkou místního pořádku a jako taková spadá do samostatné působnosti obcí (čl. 104 odst. 3 Ústavy). Otázka, zda se oprávnění obcí na úrovni zákonné úpravy bude opírat o zvláštní zákon ve smyslu § 10 písm. d) obecního zřízení (na př. právě § 50 odst. 4 loterijního zákona), nebo zda se bude opírat o generální klauzuli § 10 písm. a) obecního zřízení za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, se podle NSS nejeví jako podstatná, nýbrž toliko jako akademická. Podle městského soudu na věci tedy ničeho nezměnilo, že až s účinností od 14. 10. 2011 byla obec v zákoně výslovně zmocněna zakázat loterie dle § 50 odst. 4 loterního zákona ve spojení s § 10 písm. d) obecního zřízení; ve skutečnosti k tomu byla zmocněna již z článku 104 odst. 3 písm. Ústavy ve spojení s § 10 písm. a) obecního zřízení.“

90. S tím také souvisí otázka nepřípustné retroaktivity, se kterou se již soud v tomto rozsudku vypořádal. V této souvislosti soud jen opakuje, že Nejvyšší správní soud již několikrát uvedl, provozovatelé loterií si s ohledem na ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích museli být vědomi toho, že v případě, kdy v průběhu platnosti povolení nastanou okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, mohou být takového povolení zbaveni (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č.j. 6 As 285/2014, ze dne 19. 3. 2021, č.j. 5 As 116/2018- 75, či ze dne 26. 2. 2021, č.j. 2 As 35/2018-51).

91. Jak městský soud dále v rozsudku ze dne 29. 7. 2021, č.j. 10Af 72/2015-140, uvedl: „Žalobkyni tedy mělo a mohlo být dopředu zřejmé, že dle § 43 odst. 1 loterního zákona mohou být její povolení zrušena, nastanou- li okolnosti, pro které by nebyla mohla být loterie povolena, mezi které spadá také přijetí OZV obce regulující hazardní hry. Jak vyložil také SDEU, hospodářské subjekty nemají právo na zachování stávajícího legislativního stavu, a to tím spíše, podnikají-li v oboru s negativními dopady na společnost, jenž je předmětem přísné a často se měnící regulace (srov. odstavec 45 rozsudku NSS č. j. 1 As 297/2015-77 z 20. 1. 2016). Citovaná judikatura NSS [pozn. rozsudek ze dne 19. 3. 2021, č.j. 5 As 116/2018-75, a ze dne 26. 2. 2021, č.j. 2 As 35/2018-51] se přiklání k závěru, že provozovatelům loterijních a jiných podobných her nemohlo právě s odkazem na § 43 odst. 1 loterního zákona vzniknout žádné legitimní očekávání, že povolení nebudou po dobu své platnosti nijak dotčena. Takový výklad zásady legitimního očekávání a právní jistoty, provedený NSS, obstojí prismatem pojetí zastávaného SDEU. Právě uvedené neznamená, že doba platnosti obsažená v povolení uděleném žalovaným byla bez významu: poskytovala žalobkyni jistotu, že po uvedenou dobu nebude potřebovat od žalovaného nové povolení a že z jeho strany nebudou v jejím průběhu činěny kroky k omezení žalobkynina podnikání, bude-li plnit podmínky uděleného povolení a nenastanou-li některé z okolností předvídaných zákonem. Zároveň si však žalobkyně musela být vědoma toho, že mohou nastat určité okolnosti nezávislé na její vůli, pro které může být platnost jejího povolení omezena nebo dokonce zrušena, včetně možného přijetí OZV regulující hazardní hry. Tomu také měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru. Přechod mezi starým a novým režimem právní regulace proto zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty neporušily.“

92. Co se týče omezení vlastnického práva žalobce a jeho souladu s čl. 17 Listiny základních práv EU z pohledu obecného zájmu, platí, že „každý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej. Nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě. Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu.“

93. Jak již bylo uvedeno výše, omezení hazardu a negativních vlivů s ním spojených lze označit za legitimní cíl a obecný zájem, který v souladu s judikaturou SDEU může odůvodnit omezení volného pohybu služeb. Jak městský soud zjistil, obec Kuks omezením regulace loterií na celém svém území tento obecný zájem a legitimní cíl sleduje. Intenzita omezení stanovená obcí Kuks je vzhledem k okolnostem případu taktéž přiměřená. Dle názoru městského soudu je proto i vlastnické právo (k herním přístrojům, provozovnám, peněžním prostředkům) dotčené předmětnou právní regulací omezeno v obecném zájmu (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140). Městský soud neshledal, že by předmětnou právní regulací loterií došlo ke zneužití práva ve smyslu čl. 17 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. [94] „SDEU v rozsudku Berlington Hungary v souvislosti s ochranou vlastnického práva podle článku 1 odst. 1 Protokolu č. 1 k EÚLP poukázal na rozsudek ESLP č. 65681/13, Vékony v. Maďarsko z 13. 1. 2015, podle něhož pokud vnitrostátní zákonodárce ruší povolení umožňující jejich držitelům výkon podnikatelské činnosti, musí ve prospěch těchto držitelů stanovit dostatečně dlouhé přechodné období, jež jim umožní přizpůsobit se danému stavu nebo systém přiměřené náhrady. Soud podotýká, že ESLP v tomto případě hodnotil jako nepřiměřený (neproporcionální), byť jinak zákonný, zásah do vlastnického práva spočívající v přijetí regulace, která zrušila stěžovatelovu koncesi na prodej tabákových produktů (aniž mu byla udělena další koncese za podmínek nové právní regulace), a to poté, co si stěžovatel takovým způsobem obstarával 20 let obživu, do třech měsíců přišel o zásadní zdroj příjmů a obživy, bez možnosti soudního opravného prostředku proti uvedenému opatření. ESLP vyložil, že „správná rovnováha mezi obecným zájmem a právy jednotlivce nebude nalezena, pokud dotyčná osoba musela nést individuální a nadměrné břemeno“. ESLP dále v rozsudku č. 44460/1, O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd proti Irsku ze 7. 6. 2018 vyložil, že „pokud jde o opatření ovládající užívání majetku, nedostatek náhrady je faktorem, který je třeba vzít v úvahu při určování, zda bylo dosaženo spravedlivé rovnováhy, ale sám o sobě nepostačuje k porušení Článku 1 protokolu č. 1“ (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140).

95. Městský soud shledal, že provozování nyní posuzovaných loterií a jiných podobných her bylo na území obce Kuks regulováno předmětnou OZV č. 1/2013, ve znění OZV č. 1/2014 bez přechodného období s okamžitou účinností od 24. 4. 2014. Řízení o zrušení loterijních povolení bylo se žalobcem zahájeno dne 7. 5. 2014, provozování předmětných loterií a jiných podobných her bylo ode dne 24. 4. 2014 na území obce Kuks zakázanou nebo velmi omezenou činností, a lze tak říci, že žalobce byl na svých právech dotčen prakticky okamžitě s účinností předmětné vyhlášky. Účastníci přitom ani netvrdili, že by žalobci byla poskytnuta jakákoliv náhrada. [96] „Evropská komise pro lidská práva v rozhodnutí Colm McKenna against Ireland ze 17. 10. 1991 k otázce proporcionality opatření k regulaci hazardu naznala, že místní autority měly vždy neomezenou pravomoc odejmout oprávnění k podnikatelské činnosti spočívající v provozu herních automatů, a že jejich provozovatel si musel být vědom nepříznivého pohledu veřejnosti na své podnikání a tlaku konkrétních místních politiků a zájmových skupin na zavedení takové regulace. V této věci tedy k převaze obecného zájmu nad individuálním zájmem stěžovatele postačil tlak veřejného mínění proti provozování hazardu a rovněž vědomí tehdejšího stěžovatele, že licenci může kdykoli rozhodnutím příslušného orgánu pozbýt. Oproti tomu v rozsudku č. 13290/11, Svit Rozvag, TOV and Others v. Ukraine z 27. 6. 2019 shledal ESLP porušení práva na pokojné užívání majetku v tom, že Ukrajina přijetím zákona o regulaci hazardu bez jakéhokoli přechodného období a bez jakékoli kompenzace pozastavila (avšak fakticky zneplatnila) na celém svém území veškerá dříve udělená povolení k provozování hazardních her, a to z toho důvodu, že žádné ustanovení vnitrostátního práva účinné v době udělení povolení takový postup neumožňovalo (zejména odstavce 64 a 160 rozsudku). Zároveň tato regulace nabyla účinnost pouhý měsíc od svého schválení v legislativním procesu, přestože původně zákonodárce zamýšlel přijetí přechodného období v délce přibližně jednoho roku. Od rozhodnutí McKenna v. Irsko se ESLP ve věci Svit Rozvag nikterak nedistancoval, nýbrž vyložil výslovně ve vztahu k němu, jakož i ve vztahu k jinému svému rozsudku ve věci č. 34044/02, Depalle v. France z 29. 3. 2010, že v těchto dvou případech si dotčené subjekty musely být od samého počátku vědomy toho, že jejich oprávnění mohou být kdykoli jednostranně odejmuta (odstavec 173 rozsudku Svit Rozvag)“ (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140).

97. Jak již bylo uvedeno výše, důvodem pro přijetí OZV č. 1/2014 byl obecný zájem na regulaci loterií a jiných podobných her (hazardu) a s tím spojených negativních dopadů. Žalobce si přitom musel být těchto okolností vědom, a to včetně kontroverzí spojených s jejich provozováním. A jak již bylo několikrát uvedeno výše, musel si být vědom i skutečnosti, že jeho loterijní povolení mohou být při změně okolností zrušena (ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích).

98. Dle názoru městského soudu tak lze shrnout, že obecný zájem a legitimní cíl na regulaci hazardu převážil nad ekonomickými zájmy žalobce a nutností nést náklady spojené s jeho regulací. Prakticky okamžitý zákaz provozování loterií dle ustanovení § 50 odst. 3 zákona o loteriích plynoucí z obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, tj. bez přechodného období, představoval přiměřený zásah do vlastnického práva žalobkyně (čl. 1 Dodatkového protokolu 1 k Evropské úmluvě o lidských právech a čl. 17 Listiny práv EU). Městský soud tak uzavírá, že právní regulace stanovená zákonem o loteriích ve spojení s předmětnou obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014, ve znění pozdějších OZV, není v rozporu s právem Evropské unie, ani s Evropskou úmluvou o lidských právech. Městský soud tedy neshledal důvod tyto vyhlášky na věc žalobce neaplikovat.

99. Je pravdou, že žalovaný i ministr financí stavěli svá rozhodnutí na nesprávném právním názoru, že správní orgány nemohou posuzovat soulad vnitrostátního předpisu s právem EU a v případě jejich rozporu aplikovat přednostně právní předpis EU. Městský soud tento názor žalovaného korigoval výše. Nicméně městský soud musí konstatovat, že prvostupňové a napadené rozhodnutí obsahují právní úvahy, které jsou stěžejní pro posouzení souladu předmětné obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 s unijním právem, a to v souladu s výše provedeným výkladem. Žalovaný (ministerstvo financí) v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí odkazuje na stěžejní výše uvedenou judikaturu Ústavního soudu, přičemž uvádí, že zrušením loterijních povolení dochází k uplatnění práva obcí na samosprávu, a že vzhledem k existenci ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona nelze u provozovatelů loterií hovořit o legitimním očekávání, neboť si mohli a měli být vědomi rizika, že jej mohou být v podstatě kdykoli zbaveni, nastanou-li okolnosti vylučující provoz takových zařízení – tedy i v důsledku přijetí, změny, zrušení právních předpisů, včetně OZV obcí. Ministr financí se s uvedeným ztotožnil a argumentaci ministerstva doplnil a s odkazy na judikaturu Ústavního soudu ji zasadil do kontextu žalobcovy údajné dobré víry a principu proporcionality a doplnil ji o výklad ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích v souvislosti s oprávněním rušit na základě tohoto ustanovení rovněž povolení udělená před přijetím předmětné obecně závazné vyhlášky, v němž mimo jiné objasnil, že pravomoc regulovat na svém území hazardní hry měly obec již před účinností zákona č. 300/2011 Sb.

100. Městský soud tak proto dospěl ke stejnému závěru, vyslovenému v rozsudku zdejšího soudu ze dne 29. 7. 2021, č.j. 10Af 72/2015-140, podle kterého takový nesprávný právní názor žalovaného ohledně aplikace práva EU fakticky neměl vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, když právní otázky rozhodné pro výrok svého rozhodnutí žalovaný posoudil správně.

101. K žalobním námitkám uvedeným pod bodem VII. týkající se OZV soud uvádí, že právo obcí v samostatné působnosti regulovat umístění a provoz loterií a jiných hazardních her je právem ústavně garantovaným. Ústavní soud několikrát potvrdil, že toto právo v rámci testu proporcionality převáží i nad ústavně zaručeným právem podnikat. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp.zn. Pl.ÚS 56/10, Ústavní soud mj. uvedl, že právo obcí regulovat hazard na jejich území vyplývá přímo z ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích, a není tak dokonce ani vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v zákoně o loteriích.

102. V ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích je stanoveno, že obce mají pravomoc vydávat obecně závazné vyhlášky „k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány.“ Dotčené OZV jsou právě takovými vyhláškami, jejichž účelem je zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku.

103. Pokud jde o námitku diskriminačního charakteru předmětných OZV, Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 20. 1. 2016, č.j. 1 As 297/2015-77, připomněl povinnost soudů před aplikací posuzovat každou obecně závaznou vyhlášku individuálně z hlediska kritérií stanovených ústavním pořádkem a zákony. Tuto povinnost vyjádřil Ústavní soud ve svém nálezu sp.zn. Pl.ÚS 56/10, následovně: „Ústavní soud již v řadě svých rozhodnutí uvedl, že definičním znakem pojmu zákon či právní předpis je jeho obecnost, přičemž důvody setrvání na požadavku všeobecnosti právního předpisu jsou dělba moci, rovnost a právo na vlastního, nezávislého soudce [srov. nález sp.zn. Pl.ÚS 40/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.) nebo nález sp.zn. Pl.ÚS 36/05 ze dne 16. 1. 2007 (N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.)]. V nálezu sp.zn. Pl.ÚS 24/08 ze dne 17. 3. 2009 (N 56/52 SbNU 555; 124/2009 Sb.) pak Ústavní soud traktoval, že výjimkou, při jejímž splnění lze akceptovat právní předpis upravující jedinečný (konkrétní) případ, je situace, kdy taková regulace nepředstavuje porušení principu rovnosti. Regulace jedinečných případů a jejich vydělení z rámce obecnosti proto musí být jednoznačně objektivně ospravedlněná a nesmí být výrazem libovůle. Současně však je nutno mít při zacházení s těmito kautelami na zřeteli, že byly Ústavním soudem vysloveny ve vztahu k normám zákonným, jež z povahy věci musí být nadány velkou mírou obecnosti. Vztahovat bez dalšího požadavek obecnosti ve stejné míře na obecně závazné vyhlášky, které regulují aktivity a důsledky lidské činnosti v obcích podle místních specifik, by bylo nepřípadné. Ve vztahu k obecně závazným vyhláškám, zejména označují-li na základě výslovné zákonné autorizace [§ 10 písm. a) obecního zřízení či § 50 odst. 4 loterijního zákona] konkrétní místa (ať už označením čtvrti, ulic a jejich částí či návsi nebo konce v malé vesnici), je nutno požadavek obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezení míst musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit. […]

104. Dalším relevantním důvodem požadavku obecnosti je pak dle judikatury Ústavního soudu i to, aby se individualizované subjekty mohly domoci přímé soudní ochrany; normativní právní úprava individualizované věci je totiž naopak zbavuje soudní ochrany, které by se těmto subjektům dostalo v případě individualizace cestou aplikace práva ve formě vydání individuálních právních aktů (srov. nález sp.zn. Pl.ÚS 36/05 ze dne 16. 1. 2007; N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.). Tak tomu však v tomto případě není. V nálezu sp.zn. Pl.ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011 (viz výše) Ústavní soud dospěl k závěru, že je to obec, která je zmocněna k regulaci míst, na nichž umístění tzv. innominátních loterií zakazuje, avšak rozhodování o jejich povolení je v pravomoci Ministerstva financí, které je povinno k obecní regulaci při svém rozhodování přihlížet. Tento model tak případné provozovatele přístrojů nezbavuje soudního přezkumu, neboť mají možnost soudní cestou brojit proti rozhodnutí Ministerstva financí. Správní soud je pak oprávněn posoudit všechny individuální okolnosti případu, tj. případně i to, zda obec zařazením té které nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně. Je to také správní soud, který má možnost v této části obecně závaznou vyhlášku případně neaplikovat (srov. obdobně nález sp.zn. Pl.ÚS 5/07 ze dne 30. 4. 2008; N 80/49 SbNU 165; 287/2008 Sb.).“

105. V souladu s výše citovaným závěrem Ústavního soudu proto soud přistoupil k přezkoumání (ne)diskriminačního charakteru dotčené OZV.

106. Z nálezu Pl.ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011 vyplývá, že podle své ustálené judikatury volí Ústavní soud k posouzení souladu napadených ustanovení obecně závazných vyhlášek s ústavním pořádkem nebo zákonem tzv. „test čtyř kroků“. Ústavní soud v rámci tohoto testu postupně zkoumá, zda měla obec pravomoc vydat napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky (1. krok testu), zda se obec při vydávání napadených ustanovení obecně závazných vyhlášek nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost, tedy zda nejednala ultra vires (2. krok testu), zda obec při jejich vydání nezneužila zákonem jí svěřenou působnost (3. krok testu) a konečně zda obec přijetím napadeného ustanovení nejednala zjevně nerozumně (4. krok testu).

107. Po posouzení souladu vyhlášky OZV č. 1/2014 s ústavním pořádkem a zákonem pomocí testu čtyř kroků dospěl soud k následujícím závěrům.

108. Posouzení z hlediska 1. kroku testu

109. Soud dospěl k závěru, že obec Kuks vydala vyhlášku na základě své pravomoci zakotvené v článku 104 odstavec 3 Ústavy v rámci originální normotvorby, k níž je dané ustanovení zmocňuje.

110. Posouzení z hlediska 2. a 3. kroku testu

111. V případě posouzení, zda obec Kuks nejednala ultra vires a nezneužila zákonem jí svěřenou působnost, soud v případě uvádí, že základem normotvorné pravomoci obcí v oblasti samostatné působnosti je přímo článek 104 odstavec 3 Ústavy. Jeho zákonné rozvedení je obsaženo v ustanovení § 10 zákona o obcích, které vymezuje věcné oblasti, v nichž je obec oprávněna bez dalšího zákonného zmocnění tvořit právo. Ústavní soud ve světle zákonné úpravy konstatoval, že do sféry samostatné působnosti obce regulovatelné obecně závaznými vyhláškami, ve smyslu ústavním pořádkem garantované územní samosprávy, spadají záležitosti, které jsou převážně místního nebo regionálního charakteru a jejichž úprava je v zájmu obce a jejích občanů. Dále Ústavní soud poznamenal, že jde o oblasti „územní samosprávě bytostně vlastní“. Nemohl tím myslet nic jiného, než že tyto oblasti z povahy věci spadají do sféry územní samosprávy a územní samosprávné celky nemohou být zcela zbaveny možnosti uplatňovat svou politickou vůli podílet se na veřejnoprávní regulaci jevů v těchto oblastech se vyskytujících. Jelikož se loterie a jiné podobné hry nacházejí převážně na okraji společensky akceptovatelných aktivit, jeví se záměr obcí tyto činnosti na svém území regulovat, jako legitimní cíl.

112. Podle čl. 1 OZV č. 1/2013 se na celém území obce Kuks zakazuje provozování: - sázkových her podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) zákona o loteriích; - loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích.

113. Podle čl. 2 OZV č. 1/2013 loterní činnost, jejíž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této obecně závazné vyhlášky, lze provozovat na území obce nejdéle do doby stanovené vydaným povolením.

114. Podle čl. 1 OZV č. 1/2014 se obecně závazná vyhláška č. 1/2013, o regulaci provozování loterií a jiných podobných her mění tak, že se čl. 2 Přechodné ustanovení ruší bez náhrady.

115. Jelikož ze samotné OZV důvody uvedené regulace nevyplývají, vyzval soud obec Kuks dne 19. 7. 2017, aby důvody regulace ve výše uvedeném rozsahu v souladu s nálezem Ústavního soudu sp.zn. Pl.ÚS 56/10 sdělila ve lhůtě dvou týdnů od doručení výzvy. Podáním ze dne 4. 8. 2017 obec Kuks sdělila, že čl. 2 OZV č. 1/2013 byl zrušen v návaznosti na rostoucí negativní dopady provozu herních zařízení na veřejný pořádek v katastru obce. Dále uvedla, že v čl. 1 OZV č. 1/2013 obec využila svého oprávnění podle ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích.

116. Na tomto místě soud považuje za vhodné nejprve stručně uvést závěry, ke kterým dospěl Ústavní soud, a poté přistoupit ke konkrétnímu posouzení vyhlášky.

117. Již v případě nálezu Pl.ÚS 22/11 ze dne 27. 9. 2011, v němž byl Ústavní soud postaven před otázku posouzení ústavnosti obecně závazné vyhlášky města Kladna, kdy regulace, obsahující rozsáhlý seznam konkrétních nemovitostí, v nichž byla herních zařízení povolena bez časového omezení, či pouze dočasně, a výkladem a contrario všech ostatních nemovitostí, kde bylo jejich provozování zakázáno, neshledal Ústavní soud nezákonnou či protiústavní, neboť uvedl, že výjimkou, při jejímž splnění lze akceptovat právní předpis upravující jedinečné (konkrétní) případy, je situace, kdy taková regulace nepředstavuje porušení principu rovnosti. Regulace jedinečných případů a jejich vydělení z rámce obecnosti proto musí být dle jeho názoru jednoznačně objektivně ospravedlněná a nesmí být výrazem libovůle.

118. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp.zn. Pl.ÚS 56/10, pak Ústavní soud posuzoval, zda není jednáním ultra vires či zneužitím působnosti, když videoloterijní terminály, respektive výherní zařízení, povolovaná podle ustanovení § 50 odst. 3 zákona o loteriích, budou provozována toliko v jediné budově ve městě. Ústavní soud dospěl k závěru, že toto ustanovení nevylučuje, aby provozování hazardu obec omezila pouze na jedno místo v obci, byť by to bylo právě a jenom kasino. Ústavní soud současně uznal, že obec takovouto vyhláškou reguluje práva a povinnosti v podstatě přesně individualizovaného subjektu, což není typické pro normativní akty, ale až akty aplikace práva. K tomuto Ústavní soud doplnil: „Vztahovat bez dalšího požadavek obecnosti ve stejné míře na OZV, které regulují aktivity a důsledky lidské činnosti v obcích podle místních specifik, by bylo nepřípadné. Ve vztahu k OZV, zejména označují-li na základě výslovné zákonné autorizace konkrétní místa (ať už označením čtvrti, ulic a jejich částí či návsi nebo konce v malé vesnici), je nutno požadavek obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezení míst musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež OZV vydala, povinnost v řízení před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit… Dalším relevantním důvodem požadavku obecnosti je pak dle judikatury Ústavního soudu i to, aby se individualizované subjekty mohly domoci přímé soudní ochrany. Normativní právní úprava individualizované věci je totiž naopak zbavuje soudní ochrany, které by se těmto subjektům dostalo v případě individualizace cestou aplikace práva ve formě vydání individuálních právních aktů“

119. V případě nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp.zn Pl.ÚS 29/10, jehož předmětem bylo posouzení ústavnosti obecně závazné vyhlášky obce Chrastavy, dospěl Ústavní soud k závěru, že je to obec, která je zmocněna k regulaci míst, na nichž umístění tzv. innominátních loterií zakazuje, avšak rozhodování o jejich povolení je v pravomoci ministerstva, které je povinno k obecní regulaci při svém rozhodování přihlížet. Tento model tak případné provozovatele přístrojů nezbavuje soudního přezkumu, neboť mají možnost soudní cestou brojit proti rozhodnutí ministerstva. Správní soud je pak oprávněn posoudit všechny individuální okolnosti případu, tj. případně i to, zda obec zařazením té které nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně. Je to také správní soud, který má možnost v této věci obecně závaznou vyhlášku případně neaplikovat.

120. Na základě výše uvedených závěrů Ústavního soudu, posoudil soud napadenou vyhlášku z hlediska 2. a 3. kroku testu následovně:

121. Právní úprava by byla diskriminační, pokud by pro různé subjekty ve stejných situacích zakládala odlišná práva a povinnosti (přímá diskriminace), nebo by na základě zdánlivě neutrálních ustanovení určité subjekty znevýhodňovala bez zdůvodnění legitimním cílem, přičemž prostředky k jeho dosažení by nebyly přiměřené a nezbytné (nepřímá diskriminace).

122. Tato obecně závazná vyhláška zakazuje provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her na celém území města, a proto již z tohoto důvodu nelze hovořit o jejím diskriminačním charakteru. Námitka žalobce, že celoplošný zákaz je diskriminační, je nedůvodná a svědčí pro neúplné pochopení výše citovaných závěrů Ústavního soudu v nálezu sp.zn. Pl. ÚS 56/10. Diskriminační charakter OZV se může projevit pouze v případě, kdy jsou v OZV vybrána a označena pouze jednotlivá místa na úkor míst jiných neoznačených, a vymezení těchto míst není opřeno o racionální, neutrální a nediskriminační důvody. Pokud je OZV zakázáno provozování loterií a jiných sázkových her na celém území dotčené obce, diskriminační prvek zcela absentuje. Takový názor zastává i Nejvyšší správní soud (srov. body 32. a 33. rozsudku ze dne 24. 7. 2017, č.j. 5 As 253/2016-49).

123. Z vyhlášky a vyjádření obce Kuks je nadto patrné, že byla přijata ve snaze omezit zásadní negativní jevy, jež jsou spojeny s provozem hazardu, jako je např. závislost na hře (gamblerství) a s tím spojené problémy osob, které závislosti podlehly, a které mají hluboký dopad do osobního i pracovního života.

124. V souladu s výše uvedeným soud shledal, že se obec Kuks pohybovala v zákonem vymezené věcné působnosti a při vydání napadené vyhlášky nezneužila svou působnost. Napadená vyhláška není diskriminační, neboť neodůvodněně nezvýhodňuje určité provozovatele loterií a jiných podobných her oproti provozovatelům jiným.

125. Posouzení z hlediska 4. kroku testu

126. Městský soud posoudil napadenou vyhlášku z hlediska kritéria rozumnosti, přičemž i zde byl veden výše uvedeným právním závěrem již uvedených nálezů sp.zn. Pl.ÚS 29/10 či Pl.ÚS 56/10. Při použití stejných měřítek dospěl k závěru, že i ve světle těchto kritérií napadená vyhláška obstojí.

127. Na základě posouzení napadené OZV a provedených testů ústavnosti dospěl soud k závěru, že námitky žalobce, jimiž napadal jejich nezákonnost, rozpor s ústavním pořádkem a jejich diskriminační charakter, jsou nedůvodné.

128. Soud tak shrnuje, že důvody přijetí vyhlášky lze vyjádřit ve stručnosti tak, že cílem přijetí vyhlášky bylo omezení negativních vlivů hazardních her na život a zdraví občanů a návštěvníků jednotlivých měst. Obec vycházela z obecně známého negativního až patologického dopadu na občany, zejména do jejich sociální oblasti (vynakládání finančních prostředků včetně vyplácených sociálních dávek na hazardní hru, ruinování rodinných rozpočtů, ztrátu zaměstnání a bydlení, vedoucí k bezdomovectví a sociálnímu strádání celých rodin, vzniku závislosti na hazardních hrách v podobě nemoci patologického hráčství, negativní vlivy a ohrožení výchovy nezletilých dětí), jakož i z obecně známých a společností pojmenovaných bezpečnostních rizik (nárůst kriminality za účelem získání finančních prostředků, páchání přestupků proti veřejnému pořádku a podobně). Cílem OZV tak bylo zajištění řádného fungování a činnosti klíčových institucí z oblasti školství, zdravotnictví, sociální péče. Městský soud proto dospěl k závěru, že obec Kuks předestřela v posuzované věci dostatečně racionální a neutrální důvody, které ji vedly k vydání OZV, tyto důvody obhájila a soud neshledal žádné důvody pro to, aby OZV neaplikoval z důvodu její diskriminační povahy či z důvodu podezření z libovůle jednání obce.

129. K námitce rozporu OZV se soutěžním právem, přičemž svůj názor žalobce podložil stanoviskem ÚOHS ze dne 1. 9. 2014, soud uvádí, že po pečlivém uvážení a prostudování předloženého stanoviska ÚOHS hodnotí soud tuto námitku jako nedůvodnou, a to z následujících důvodů:

130. Stanovisko ÚOHS s odkazem na ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích uvádí, že obec může obecně závaznou vyhláškou stanovit, že určité druhy loterií vymezených v tomto ustanovení mohou být provozovány pouze na místech a v čase určených vyhláškou, případně stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování loterií zakázáno, anebo úplně zakázat provozování uvedených loterií na celém území obce. ÚOHS dále zdůrazňuje, že obce nesmí uplatňováním této regulatorní pravomoci nikoho zvýhodňovat ve smyslu ustanovení § 19a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně hospodářské soutěže“).

131. Soud je toho názoru, že OZV je na základě výše provedeného testu čtyř kroků v souladu se zákonem (jak zákonem o loteriích, tak zákonem o ochraně hospodářské soutěže) a ústavním pořádkem a bez racionálního odůvodnění neznevýhodňuje některé provozovatele před jinými. V souladu s tímto závěrem proto posoudil soud uvedenou námitku jako nedůvodnou.

132. K žalobním bodům VIII. a IX. soud uvádí, že podle ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu musí být účastníkům řízení před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 26. 2. 2010, č.j. 8Afs 21/2009 – 243, uvedl, že: „Účelem seznámení se s podklady pro rozhodnutí je právě možnost účastníka seznámit se obsahem správního spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tj. v době, kdy mezi seznámením se s podklady a vydáním rozhodnutí již není správní spis o další důkazní prostředky doplňován. Pokud je tento účel zajištěn a účastníku je řádně procesně sděleno, kdy tento okamžik v řízení nastává, jeví se druhotným, zda je případně stanoveno mezidobí od zaslání poučení a stanovení data, kdy se lze s podklady seznámit. Na odlišném právním posouzení pak stojí rozhodnutí ze dne 17. 12. 2003, č.j. 5A 152/2002 - 41, v němž dospěl k závěru, že: „V situaci, kdy je zjišťování podkladů pro rozhodnutí zjevně potřebné a tedy předvídatelné, nepostačí, jestliže správní orgán účastníku řízení dal možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí toliko v oznámení o zahájení správního řízení, tj. teprve před samotným započetím zjišťování podkladů pro správní rozhodnutí.“

133. Z uvedených rozhodnutí tak vyplývá, že posouzení postupu správního orgánu je vždy věcí konkrétních skutkových okolností, přičemž podstatným je, v jakém stádiu dokazování se nachází správní řízení v okamžiku, ke kterému je jeho účastník poučován o možnosti vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí a nikoli to, kdy je datováno ono poučení, pokud z něj jednoznačně vyplývá, kdy má účastník řízení možnost do spisu nahlédnout. Samotná možnost spojení oznámení o zahájení řízení s jiným úkonem ve správním řízení je pak výslovně aprobována správním řádem v ustanovení § 46 odst. 3.

134. Soud na tomto místě upozorňuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, č.j. 8 Afs 21/2009-43, podle kterého „není samo o sobě porušením § 36 odst. 3 (…), pokud správní orgán souběžně s oznámením o zahájení správního řízení stanoví jednak lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu, ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Vždy je třeba zkoumat, zda poté, kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně doplňován, či nikoli, a zda tak účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit.“

135. Ze správního spisu je zřejmé, že podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí byla OZV, jakož i nález Ústavního soudu Pl.ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013, tedy žádné jiné podklady. Žalobce měl možnost se s těmito podklady seznámit, byl na ně upozorněn v oznámeních o zahájení řízení a správní orgán prvního stupně nepochybil, pokud spojil to, co vytýká žalobce, tedy pokud spojil výzvu podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu s oznámením o zahájení řízení. Z přiloženého spisu není patrné, že by byl spisový materiál před vydáním rozhodnutí doplňován o nové skutečnosti či důkazy k jejichž seznámení by bylo nutno žalobci poskytnout dodatečnou lhůtu. Soud tedy souhlasí se závěry žalovaného, který v napadených rozhodnutích uvedl, že ministerstvo již v příslušných oznámeních o zahájení řízení uvedlo, že podklady pro rozhodnutí jsou tvořeny toliko obecně závaznou vyhláškou, která je platná dnem vyhlášení, respektive vyvěšením na úřední desce obce, a účinná patnáctým dnem vyhlášení, pokud není stanoveno jinak, a nálezem Ústavního soudu, sp. zn. Pl.ÚS 6/13, jenž je díky zveřejnění ve Sbírce zákonů navrhovateli znám. Soud tak neshledal důvodnou námitku žalobce, že uvedený postup žalovaného je závažnou procesní vadou, která vedla k porušení zákonem zaručených procesních práv žalobce.

136. Ministerstvo tak jako správní orgán prvního stupně nepochybilo, když nezaslalo žalobci novou výzvu podle ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu k seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí, neboť je zřejmé, že bylo rozhodováno (pouze) na základě podkladů, se kterými byla žalobci dána možnost se seznámit. Žalobce nebyl na svém právu na spravedlivý proces zkrácen.

137. V rozkladovém řízení pak ministr žádné nové podklady neopatřoval, a proto nebyl dán důvod, aby ministr před vydáním napadeného rozhodnutí žalobce vyzval dle ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu (srov. ustanovení § 90 odst. 5 ve spojení s ustanovením § 152 odst. 4 správního řádu a contrario ustanovení § 90 odst. 1 písm. c) část věty za středníkem téhož zákona).

138. K žalobnímu bodu X. soud uvádí, že ani tento neshledal důvodným s tím, že provedení dalších důkazů navrhovaných žalobcem by již i ve správním řízení by nikterak nepřispělo k objasnění věci. Námitku ohledně neprovedení důkazů navržených žalobcem ve správním řízení soud považuje za nedůvodnou. Navrhované důkazy by tak nemohly nikterak přispět k dokonalejšímu zjištění stavu věci.

139. Z přiložených spisových materiálů je zřejmé, že žalobce ve svých podáních navrhoval provést například výslech starosty či primátora a zapisovatele zastupitelstva za účelem ověření si řádného průběhu legislativního procesu při přijímání obecně závazných vyhlášek, dále navrhoval doplnit dokazování o individuální správní akty, kupříkladu konkrétními povoleními k provozu výherních hracích přístrojů na konkrétních adresách dotčených měst, či stavebním úřadem vydanými kolaudačními souhlasy konkrétních provozoven. Dále navrhoval ustanovit znalce za účelem vypracování posudku, kterým by byla prokázána výše újmy, která by zrušením povolení vznikla účastníku a dalším dotčeným subjektům, či zjistit stanovisko Ministerstva práce a sociálních věcí ohledně stavu nezaměstnanosti v regionu s posouzením, jaký dopad bude mít rušení dalších pracovních míst v tomto regionu.

140. Městský soud v Praze po prostudování správních spisů a přiložených návrhů na provedení důkazů dospěl k závěru, že žalovaný nepochybil, když žalobcem navržené důkazy neprovedl, neboť by bylo v rozporu se zásadou omezené materiální pravdy a procesní ekonomie správního řízení, pokud by se žalobcem navržené důkazy rozhodl provést. Shodně hovoří i komentářová literatura k ustanovení § 3 správního řádu, když uvádí: „Obsahem komentovaného ustanovení je tzv. racionalizovaná zásada materiální pravdy. Stav věci proto nemusí být zjištěn přesně a úplně, což je v praxi stejně často nemožné, nýbrž postačí (tj. ona racionalizace), že je zjištěn takový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Neměly by být prováděny důkazy, které jsou zjevně nadbytečné a které nejsou bezpodmínečně nutné. Určitá míra pochybností správnímu orgánu zůstává takřka vždy, neboť jsou to jedině účastníci, kteří znají přesně a úplně skutkový stav věci.“ (Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, 51 s.) Soud souhlasí se žalovaným, který v napadeném rozhodnutí poukázal na ustanovení § 52 správního řádu, který explicitně stanovuje, že: „správní orgán není návrhy účastníků vázán, vždy však provede důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci.“ Podle názoru soudu žalovaný v napadeném rozhodnutí dostatečně odůvodnil, proč provedení důkazů není třeba ke zjištění skutkového stavu, že se navíc jedná o důkazy irelevantní a s předmětem správního řízení přímo nesouvisející.

141. Žalobce v tomto žalobním bodu také namítal, že ministr financí vydal rozhodnutí v rozporu se zásadou povinnosti rozhodovat v obdobných případech obdobně (ustanovení § 2 odst. 4 správního řádu), když v jiném případě prvostupňové rozhodnutí pro vadu řízení spočívající ve zrušení povolení z důvodu rozporu s novelizující vyhláškou, nikoli s vyhláškou původní, zrušil.

142. Soud dospěl k závěru, že ministr financí v tomto případě nepostupoval v rozporu se zásadou stanovenou v ustanovení § 2 odst. 4 správního řádu, a to z toho důvodu, že je třeba reflektovat určitý vývoj, posun v rozhodovací praxi, který je běžný jak u soudů, tak správních orgánů. Především však soud dospěl k závěru, že se v případě namítané vady jedná o takovou vadu, která nemohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. V souladu s názorem ministra financí soud konstatuje, že pro přehlednost by bylo vhodnější uvést, že předmětná technická zařízení byla provozována v rozporu s OZV č. 1/2013, ve znění pozdějších obecně závazných vyhlášek, nikoli přímo odkazovat na novelizující vyhlášku OZV č. 1/2014. Avšak již z názvu předmětné OZV č. 1/2014 vyplývá, kterou vyhlášku mění, tj. se kterou vyhláškou se dostala předmětná povolení díky novele do rozporu. Jedná se tak dle názoru soudu o určitou nepřesnost a nedokonalost, která však nemůže způsobit nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Je tomu tak rovněž i z toho důvodu, že sám žalobce v rozkladu a následně i v podané žalobě uvedl, že předmětem řízení by mohlo být posouzení souladu povolení s OZV č. 1/2013, ve znění OZV č. 1/2014, přičemž namítal, že tato OZV je mimo jiné v rozporu s principem proporcionality, když stanoví plošný zákaz provozování loterií a jiných podobných her na území celé obce. Žalobce si tak dle názoru soudu byl vědom regulace loterií a podobných her na území obce Kuks a obě OZV mu byly známy.

143. Soud dále uvádí, že žalobce žalovanému opakovaně vytkl, že se nevypořádal s jeho návrhem na podání podnětu Ministerstvu vnitra České republiky k zahájení řízení podle Hlavy VI., dílu I., zákona o obcích.

144. K tomu soud uvádí, že z argumentace žalovaného je zřejmé, že k podání takového podnětu neshledal důvody, neboť je přesvědčen, že uvedená obecně závazná vyhláška zákonu ani ústavnímu pořádku neodporují.

145. V případě žaloby proti rozhodnutí Ministerstva financí z důvodu tvrzeného rozporu povolení s OZV č. 1/2014 žalobce namítal, že vyhláška č. 1/2014 je nezákonná, neboť byla vydána v rozporu s ustanovením § 12 odst. 2 zákona o obcích, protože podle názoru žalobce nebyla splněna podmínka naléhavého veřejného zájmu pro to, aby obecně závazná vyhláška obce Kuks nabyla účinnosti již dnem jejího vydání.

146. Soud k této námitce uvádí, že jak již bylo uvedeno výše, Ústavou zaručené právo na samosprávu obcí je vtěleno i do vlastní normotvorby, zejména v podobě emise obecně závazných vyhlášek, přičemž dozor nad jejich vydáváním a obsahem je upraven v Hlavě VI., dílu I., zákona o obcích a je svěřen do pravomoci Ministerstva vnitra. Dospěje-li Ministerstvo vnitra k závěru, že vyhláška je v rozporu se zákonem či ústavním pořádkem, je oprávněno podat návrh Ústavnímu soudu na její zrušení.

147. Městský soud na jiném místě tohoto rozsudku provedl podrobný test ústavnosti vyhlášky č. 1/2014, na základě kterého dospěl k závěru, že obec Kuks měla pravomoc vyhlášku vydat, že při jejím vydání nejednalo ultra vires, že nezneužilo zákonem mu svěřenou pravomoc a nejednalo zjevně nerozumně. Legislativní proces při vydávání této OZV probíhal v souladu s právními předpisy, pokud by tomu totiž tak nebylo, Ministerstvo vnitra by v rámci výkonu dozoru podle ustanovení § 123 zákona o obcích, jistě učinilo kroky k nápravě vadného stavu. Argument týkající se legisvakanční lhůty shledal soud účelovým. Ustanovení § 12 zákona o obcích uvádí, že „pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy obce účinnosti patnáctým dnem po dni vyhlášení. Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení.“ Zákon tedy umožňuje zkrátit legisvakanční lhůtu, je-li zde naléhavý obecný zájem. Obec Kuks toto zkrácení sice neodůvodnila, avšak to nečiní OZV nezákonnou. Legisvakanční lhůta slouží k tomu, aby měli adresáti normy dost času se s normou seznámit před tím, než začne být vymáhána. V případě neodůvodněného zkrácení by bylo možné uvažovat o námitce neúčinnosti vůči konkrétnímu adresátovi, který tak neměl dost času se s normou seznámit, avšak nikterak to nezasahuje do zákonnosti takové normy.

148. K žalobnímu bodu XI. týkající se podjatosti rozkladové komise, soud uvádí, že ministr financí usnesením ze dne 22. 10. 2014, č.j. MF-68959/2014/2901 rozhodl tak, že námitkám podjatosti nevyhověl. Tímto usnesením bylo rozhodnuto o námitkách podjatosti uplatněných ve 48 rozkladových řízení. Podle ustanovení § 76 odst. 5 správního řádu se proti tomuto usnesení lze odvolat, avšak takové odvolání nemá odkladný účinek, a takové usnesení je podle ustanovení § 74 odst. 1 věta druhé předběžně vykonatelné. Dle názoru soudu tak ministr financí mohl pokračovat v řízení již po nepravomocném rozhodnutí o námitce podjatosti. Nadto rovněž nelze pominout ani tu skutečnost, že podle ustanovení § 152 odst. 3 správního řádu rozkladová komise sama o sobě není správním orgánem, ale jedná se pouze o poradní orgán, který nemá rozhodovací pravomoc. Úkolem rozkladové komise je pouze připravit nezávazné doporučení pro vydání rozhodnutí a je jen pouze na ministru jako správním orgánu, který je nadán pravomocí o věci rozhodnout, zda toto doporučení přijme či nikoli. Z toho důvodu soud neshledal tuto žalobní námitku důvodnou, jelikož nedospěl k závěru, že by tato skutečnost mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.

149. Soud proto ze shora uvedených důvodů žalobu podle ustanovení § 78 odst. 7 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.

150. Výrok o nákladech řízení pod bodem II. je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s.ř.s., neboť žalobce nebyl ve věci samé úspěšný a úspěšnému žalovanému však prokazatelné náklady řízení nad rámec běžných činností správního úřadu nevznikly.

151. Výrok o nákladech řízení pod bodem III. je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 5 s.ř.s., neboť osoba zúčastněná na řízení by měla právo na náhradu nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti uložené soudem, k tomu ale v dané věci nedošlo.