č. j. 61 A 11/2019 - 51

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudců Mgr. Heleny Nutilové a Mgr. Bc. et. Bc. Petra Jiříka, ve věci žalobce: V.N., nar. X státní příslušnost X bytem X zastoupen ustanovenou opatrovnicí Mgr. Kateřinou Vávrovou, advokátkou se sídlem Riegrova 2668/6, 370 01 České Budějovice proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, 140 21 Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 12. 9. 2019, čj. MV-107627-4/SO-2019, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

IV. Ustanovené opatrovnici žalobce Mgr. Kateřině Vávrové, advokátce se sídlem Riegrova 2668/6, 370 01 České Budějovice, se přiznává odměna za zastupování ve výši 3 400 Kč, která bude proplacena z účtu Krajského soudu v Českých Budějovicích do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Krajskému soudu v Českých Budějovicích byla dne 18. 10. 2019 doručena žaloba proti výše uvedenému rozhodnutí žalované, kterou se žalobce domáhá zrušení tohoto rozhodnutí. Žalobou napadeným rozhodnutím žalovaná zamítla odvolání žalobce proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, jímž byla zamítnuta žalobcova žádost o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty ze dne 28. 6. 2017.

2. Dne 28. 6. 2017 podal žalobce u Ministerstva vnitra (dále jen „správní orgán prvního stupně“) žádost o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty dle § 44a odst. 9 zákona č. 326/1999 Sb., zákon o pobytu cizinců, ve znění do 30. 6. 2017 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). K žádosti doložil pracovní smlouvu uzavřenou dne 1. 3. 2017 na dobu neurčitou se zaměstnavatelem MIN-Invest, s. r. o. (dále též „zaměstnavatel“). Dle této smlouvy má být žalobce zaměstnán na pracovní pozici „dělník v oblasti výstavby budov“ s místem výkonu práce Praha. Jako doklad o zajištění ubytování žalobce doložil potvrzení o zajištění ubytování ze dne 26. 5. 2017 na dobu bez omezení, a to na adrese S. X, H.

3. Za účelem zjištění skutečného stavu věci předvolal správní orgán prvního stupně žalobce k výslechu, k němuž se dostavil dne 26. 10. 2017. Do protokolu žalobce uvedl, že v České republice žije od roku 2008, od roku 2016 bydlí na adrese H., S. X, předtím bydlel asi 20 km od X. Dále žalobce uvedl, že v místě svého bydliště v H. se zdržuje každý den, ráno jede do práce a večer přijíždí. K dotazu žalobce sdělil, že ve společnosti MIN-Invest je zaměstnán od roku 2008, pro jinou společnost nepracoval. Dále uvedl, že celou dobu pracuje na stavbě jako dělník. Jako aktuální pracoviště žalobce označil K., kde pracuje již tři měsíce, dříve pracoval v K. Na místo dojíždí každý den autem. V K. pracoval žalobce dva měsíce, v mezidobí byl ještě doma. K otázce žalobce uvedl, že v Praze pracoval jen jednou, před 5 až 6 roky. Většinou pracuje mimo Prahu, pracoval např. v Ž., J. či ve S. Dále žalobce popsal, jakou má se společností uzavřenou pracovní smlouvu. Popřel, že by někdy podnikal nebo měl živnostenské oprávnění. Žalobcem zmocněný zástupce doplnil žalobcovu výpověď v tom smyslu, že v letech 2008 až 2015 žalobce pracoval u družstva Team 61, od roku 2015 u společnosti MIN-Invest. Družstvo se rozpadlo, vyměnil se majitel a žalobce odešel pracovat ke společnosti MIN-Invest. Pracovní smlouvu má uzavřenu na dobu neurčitou.

4. Ze správního spisu se podává, že zaměstnanecká karta byla žalobci vydána dle § 42g zákona o pobytu cizinců, tedy na volné místo uvedené v centrální evidenci volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty, a to u společnosti MIN-Invest, místo výkonu práce Praha, s platností od 17. 8. 2015 do 16. 8. 2017.

5. Správní orgán prvního stupně požádal žalobce o poskytnutí součinnosti při opatřování podkladů pro vydání rozhodnutí o jeho žádosti, konkrétně o doložení písemných podkladů prokazujících jeho oprávnění vykonávat závislou činnost pro společnost MIN-Invest mimo území hlavního města Prahy. Dne 19. 4. 2018 bylo správnímu orgánu prvního stupně doručeno žalobcovo vyjádření, ve kterém uvádí, že pracuje pro společnost MIN-Invest, u výslechu uvedl poslední dvě pracoviště, aniž by tvrdil, že v Praze pracoval pouze jednou. Většina zakázek je realizována v Praze. K tomu žalobce doložil tři doklady o vyslání (cestovní příkazy datované 1. 6. 2017, 1. 8. 2017 a 1. 10. 2017), dále rámcovou smlouvu o dodávce stavebního díla uzavřenou dne 31. 10. 2013 mezi zhotovitelem díla společností MIN-Invest a objednatelem společností STAVITELSTVÍ KYMLA, s. r. o., včetně dodatku k této smlouvě.

6. Správní orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 11. 4. 2019, čj. OAM-17319-22/ZM-2017, žalobcovu žádost podle § 44a odst. 10 ve spojení s § 46e odst. 1 a ve spojení s § 37 odst. 2 písm. a) a v návaznosti na § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců zamítl, neboť zjistil jinou závažnou překážku pobytu žalobce na území spočívající v dlouhodobém či opakujícím se výkonu práce mimo místo, než na které mu byla zaměstnanecká karta vydána.

7. Žalovaná žalobou napadeným rozhodnutím zamítla odvolání žalobce a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdila.

II. Shrnutí žaloby

8. Žalobce považuje napadené rozhodnutí za nezákonné a domáhá se jeho zrušení. V prvé řadě žalobce popírá, že by do protokolu o výslechu uvedl, že v Praze pracoval pouze jednou. Při výslechu žalobce označil dvě poslední pracoviště s tím, že většina zakázek je realizována v Praze, k čemuž doložil smlouvy a listinné důkazy o vyslání. Žalobce po celou dobu bydlel v Praze, kde měl zajištěno ubytování, což si mohl správní orgán ověřit z evidence.

9. Žalobce rovněž namítl, že případné majetkoprávní důsledky plynoucí z činnosti zaměstnanců nese zaměstnavatel.

10. Žalobce s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 8. 2013, čj. 1 As 67/2013-42, č. 2949/2014 Sb. NSS, připomíná, že dočasné vyslání cizince mimo místo výkonu práce formou pracovní cesty, přeložení či dočasného přidělení ve smyslu § 42a zákoníku práce není třeba oznamovat příslušnému úřadu práce. Žalobce připomíná, že pracoval pouze v souladu s ustanoveními zákoníku práce, jelikož vykonával závislou práci toliko pro svého zaměstnavatele, a to dle uzavřených smluv o dílo, v nichž bylo vymezeno místo výkonu práce.

11. Skutečnosti, které správní orgán zjistil z nepřesných údajů žalobcovy výpovědi, mohou být podkladem pro další prověřování, nelze však na jejich základě dospět k jednoznačnému závěru o tom, že žalobce neplnil účel pobytu. Správní orgán měl provést další dokazování ve smyslu § 60 správního řádu, což neučinil, ač to žalobce namítal v odvolání. Nebylo rovněž postupováno v souladu s § 51 správního řádu, nebyl proveden důkaz výpovědí zaměstnavatele. Správní orgán v odůvodnění uvedl pouhé domněnky nemající oporu ve spisovém materiálu. Tyto skutečnosti vytčené žalobcem v odvolání však správní orgán neakceptoval, prvostupňové rozhodnutí potvrdil, napadené rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné.

12. Napadené rozhodnutí neodpovídá okolnostem případu, žalobce proto namítá zneužití správního uvážení. K tomu žalobce učinil teoretickou úvahu o neurčitém právním pojmu „jiná závažná překážka pobytu na území“. Úprava tohoto pojmu je tak neurčitá, že cizinec nemůže předvídat, kdy tuto podmínku naplní, což je v rozporu s právní jistotou. Uvedené žalobce doplnil rozsáhlou citací rozhodnutí Krajského soudu v Praze ze dne 1. 2. 2017, čj. 48 A 45/2015-42.

13. Žalobce dále uvedl, že se jedná o zaměstnání v letech 2013 až 2015, tedy v období spadající do předminulého pobytu. Při správním řízení, ve kterém byla žalobci prodloužena platnost pobytu do roku 2017, nebyla závažná překážka shledána. Dle § 75 odst. 2 zákona o pobytu cizinců lze při vydání povolení k trvalému pobytu posuzovat pouze neplnění účelu pobytu na území v průběhu bezprostředně předcházejícího pobytu, nikoli kdykoli v minulosti. Tímto správní orgán porušil základní zásady své činnosti ve smyslu § 2 a § 3 a § 93 správního řádu v návaznosti na ustanovení § 68 odst. 3 správního řádu. Rovněž došlo k porušení zákonných lhůt pro vydání rozhodnutí.

14. Žalobce navrhuje zrušení napadeného i prvostupňového rozhodnutí bez jednání pro porušení ustanovení § 76 odst. 1 písm. a), b) a c) správního řádu.

III. Shrnutí vyjádření žalované

15. Žalovaná stručně shrnula dosavadní průběh řízení a uvedla, že trvá na zákonnosti a správnosti žalobou napadeného rozhodnutí. V průběhu správního řízení byl dostatečně zjištěn skutkový stav věci, přičemž spisový materiál obsahuje dostatečné podklady pro vydání rozhodnutí. Žalovaná dodala, že při správním řízení, kdy byla žalobci prodloužena platnost pobytu do roku 2017, závažná překážka shledána nebyla. Žalobce byl vyslechnut dne 26. 10. 2017, kdy byl dotazován, zda pro zaměstnavatele pracoval i v Praze. K otázce žalobce odpověděl, že většinou pracuje mimo Prahu, v Praze pracoval jen jednou, přibližně v roce 2010. Z toho plyne, že převážnou část doby v rámci posledního povoleného pobytu ve formě zaměstnanecké karty žalobce nepracoval na místě, na kterém pracovat měl. V dalších bodech žaloby žalovaná odkázala na napadené rozhodnutí.

16. Žalovaná navrhla, aby krajský soud žalobu zamítl.

IV. Právní hodnocení krajského soudu

17. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez jednání postupem podle § 51 s. ř. s.

18. Žaloba není důvodná.

19. Krajský soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalované, jejíž důvodnost by sama o sobě byla důvodem pro zrušení uvedeného rozhodnutí.

20. V otázce požadavků na kvalitu odůvodnění správního rozhodnutí lze poukázat například na rozsudek ze dne 16. 6. 2006, čj. 4 As 58/2005-65, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že z rozhodnutí správního orgánu musí být mimo jiné patrno, „proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné, nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů“. Jinými slovy z rozhodnutí správního orgánu musí plynout, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil. Povinnost odůvodnit rozhodnutí však z druhé strany nemůže být chápána tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení (srov. obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3441/11). Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek a není proto vyloučeno, aby případné mezery odůvodnění tato rozhodnutí vzájemně zaplňovala (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014, čj. 6 As 161/2013-25).

21. Krajský soud neshledal, že by rozhodnutí správních orgánů obou stupňů trpěla v tomto ohledu jakýmikoli nedostatky. Žalovaná řádně posoudila žalobcovy námitky (především námitku neprovedení důkazu výslechem zaměstnavatele; srov. stranu 7 napadeného rozhodnutí). Dále vyložila, z jakého důvodu se spokojila se skutečnostmi uvedenými žalobcem do protokolu o výslechu a podala výklad o hodnocení dokazování ve správním řízení, včetně odkazů na příslušnou judikaturu.

22. Žalobce ostatně ani nespecifikoval, v čem konkrétně namítanou nepřezkoumatelnost spatřuje. Z kontextu obsahu žaloby je možné dovodit pouze tolik, že žalobce považuje provedené dokazování za nedostatečné a závěry správních orgánů tedy za nepodložené, resp. neodpovídající skutkovému stavu věci. Takováto argumentace však není ve své podstatě námitkou nepřezkoumatelnosti, nýbrž námitkou nedostatečně zjištěného skutkového stavu, resp. námitkou, že skutková zjištění správního orgánu nemají oporu v obsahu spisu. Ani této námitce však krajský soud nepřisvědčil, jak bude dále podrobněji rozvedeno.

23. Žalobce v této souvislosti namítá, že skutečnosti zjištěné správním orgánem z nepřesných údajů žalobcovy výpovědi mohou být podkladem pro další prověřování, nelze však na jejich základě dospět k jednoznačnému závěru o tom, že žalobce neplnil účel pobytu. Správní orgán pak dle názoru žalobce měl provést další dokazování ve smyslu § 60 správního řádu, což neučinil, ač to žalobce namítal v odvolání.

24. Předně nelze souhlasit s tvrzením, že správní orgán vycházel z nepřesných údajů žalobcovy výpovědi. Shora označený protokol o výslechu ze dne 26. 10. 2017 nezakládá pochyb o obsahu a srozumitelnosti otázek kladených žalobci správním orgánem prvního stupně v průběhu výslechu. Žalobce popírá, že by do protokolu o výslechu uvedl, že v Praze pracoval pouze jednou. S tímto tvrzením se soud neztotožňuje. Do protokolu o výslechu totiž žalobce jednoznačně uvedl, že po dobu svého pobytu v České republice pracuje pro téhož zaměstnavatele na stavbě jako dělník. Označil rovněž místa výkonu práce a dobu, po kterou na těchto místech pracoval (poslední 3 měsíce v Křeči, předtím dva měsíce v Košeticích). Na přímou otázku správního orgánu prvního stupně, zda pracoval pro společnost MIN-Invest rovněž v Praze, žalobce odpověděl: „V Praze jsem pracoval jen jednou, je to asi 5 - 6 let. V roce 2010 nebo tak nějak. Většinou pracuji mimo Prahu, byl jsem třeba v Žirovnici, v Jičíně, ve Svatojanském Újezdu.“ Žalobce při výslechu rovněž neuvedl, že by většina zakázek byla realizována v Praze, jak namítá. Toto tvrzení neodpovídá protokolu o výslechu, s jehož obsahem byl žalobce seznámen, což stvrdil svým podpisem, aniž by žádal o doplnění protokolu. Žalobcovo tvrzní je tedy v přímém rozporu s tím, co uvedl do protokolu o výslechu dne 26. 10. 2017, a soud je tudíž vyhodnotil jako nevěrohodné.

25. Z listinných důkazů založených ve správním spise se rovněž nepodává, že by žalobce v souladu s vydanou zaměstnaneckou kartou vykonával závislou činnost pro zaměstnavatele na území hlavního města Prahy. Žalobce poukázal na rámcovou smlouvu ze dne 31. 10. 2013 o dodávce stavebního díla mezi objednatelem STAVITELSTVÍ KYMLA a zhotovitelem MIN-Invest. Ani z této smlouvy (či k ní doložených faktur) však nevyplyne, že by měl žalobcův zaměstnavatel coby zhotovitel díla provádět pro objednatele stavební dílo v Praze, ani to, že by se na dodávce tohoto stavebního díla měl žalobce osobně podílet. Také cestovní příkazy, které žalobci vystavil jeho zaměstnavatel, potvrzují to, co vyplývá ze žalobcovy výpovědi, tedy že žalobce soustavně pracuje mimo místo výkonu práce uvedené v zaměstnanecké kartě. V cestovních příkazech není uvedeno místo a datum ukončení cesty, lze tedy dokonce usuzovat, že doložené cestovní příkazy na sebe navazují. Dle cestovního příkazu č. 32 byl žalobce vyslán na pracovní cestu do Košetic, přičemž počátek cesty je datován dne 1. 6. 2017 a konec cesty není uveden. Dle cestovního příkazu č. 48 byl žalobce vyslán na pracovní cestu do Košetic s počátkem cesty dne 1. 8. 2017; konec cesty opět neuveden. Dle posledního doloženého cestovního příkazu č. 74 byl žalobce vyslán na pracovní cestu do Křeče s počátkem cesty dne 1. 10. 2017 a konec cesty taktéž není neuveden. Doložené listinné důkazy tedy v souhrnu ani samostatně neprokazují, že většina zakázek, na kterých žalobce pracoval, byla realizována v Praze.

26. Věrohodným soud neshledal ani žalobcovo tvrzení, že bydlel po celou dobu v Praze. Tato námitka je rovněž v rozporu s tím, co žalobce uvedl do protokolu o výslechu, tedy že od roku 2016 bydlí na adrese H.S. X, předtím bydlel asi 20 km od X. Žalobce uvedl, že v místě svého bydliště v H. se zdržuje každý den, ráno jede do práce a večer přijíždí. Vzhledem k uvedenému soud považuje současné žalobcovo tvrzení o tom, že po celou dobu bydel v Praze, za nepravdivé a účelové.

27. Krajský soud je proto na základě výše uvedeného přesvědčen, a z provedeného výslechu to jednoznačně vyplynulo, že žalobce nepracoval v Praze, jak mu ukládá jeho zaměstnanecká karta, ani tam nebydlel. Nevyvstávají žádné pochybnosti o tom, že žalobce v době platnosti zaměstnanecké karty v Praze vůbec nepracoval, aniž by žádal o udělení souhlasu se změnou pracovního zařazení.

28. Správní orgán prvního stupně za této situace nebyl povinen provést další dokazování, jak mu žalobce vytýká. Žalobce sám v průběhu správního řízení uvedl výše popsané skutečnosti a správní orgán prvního stupně byl proto oprávněn z těchto skutečností vycházet. V této souvislosti lze poukázat například na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 10. 2017, čj. 6 Azs 302/2017-27, dle něhož „[s]právním orgánům nelze klást k tíži, že ve svých skutkových zjištěních vycházely právě z toho, co během řízení sama stěžovatelka tvrdila“ (obdobně srov. například rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 1. 2018, čj. 30 A 36/2017-46). Žalobce byl do protokolu povinen vypovídat pravdivě a nic nezamlčovat. Správní orgán prvního stupně proto po provedení výslechu neměl pochyb o pravdivosti žalobcovy výpovědi. Jak správně podotýká žalovaná, bylo by zcela nelogické, kdyby žalobce úmyslně lživě vypovídal o místě výkonu práce, neboť za situace, kdy neoznačil za místo výkonu práce Prahu, by tak činil ve svůj neprospěch. Je zcela nepravděpodobné, že by žalobce vypovídal s cílem sám sebe poškodit. Následné žalobcovo tvrzení zpochybňující skutečnosti vyplývající z protokolu o místě výkonu práce, považuje krajský soud za účelové a nevěrohodné.

29. V daném případě tudíž správní orgány zjistily skutkový stav věci bez důvodných pochybností v souladu s ustanovením § 3 správního řádu, spisový materiál koresponduje s odůvodněním jejich rozhodnutí, přičemž správní orgány nevycházely z nepodložených domněnek, jak namítá žalobce.

30. Žalobcovu námitku, že případné majetkoprávní důsledky plynoucí z činnosti zaměstnanců nese zaměstnavatel, soud rovněž nemůže akceptovat, neboť míří mimo meritum věci. Žalobci jsou napadeným rozhodnutím přičítány důsledky nezákonného jednání, které může nést jen on sám, nikoli jeho zaměstnavatel. Jak správně podotkla žalovaná, „správní orgán I. stupně neposuzoval žádné majetkoprávní důsledky, nýbrž uvedl, že účastník řízení je povinen vykonávat závislou práci v souladu s právními předpisy a vydanou zaměstnaneckou kartou“.

31. Žalobce namítá, že dočasné vyslání cizince mimo místo výkonu práce formou pracovní cesty, přeložení či dočasného přidělení ve smyslu § 42a zákoníku práce není třeba oznamovat příslušnému úřadu práce. Taková situace však u žalobce nenastala.

32. V projednávané věci se prokazatelně nejednalo pouze o dočasné vyslání žalobce na pracovní cestu. Žalobce sám uvedl, že v Praze pracoval v minulosti pouze jednou s tím, že většinou pracuje mimo Prahu. Podle své výpovědi žalobce v Praze v době platnosti zaměstnanecké karty vůbec nepracoval, tudíž vykonával závislou činnost v rozporu s vydanou zaměstnaneckou kartou. Dle § 42g odst. 1 zákona o pobytu cizinců je zaměstnanecká karta povolením k dlouhodobému pobytu, jehož účelem je zaměstnávání cizince na jedné z pozic (volných pracovních míst) uvedených v centrální evidenci volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty. Takto vydaná zaměstnanecká karta opravňuje cizince pouze k výkonu práce na volném pracovním místě, pro které byla vydána, tj. u žalobce pouze k výkonu práce v Praze. Jak správně vyhodnotila žalovaná, žalobce neprokázal, že by se jednalo pouze o krátkodobý výkon závislé práce mimo území Prahy, který by byl odůvodnitelný vysláním žalobce na pracovní cestu či formou dočasného přidělení ve smyslu shora citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 67/2013-42, na který poukázal žalobce.

33. Ustanovení § 5 písm. e) bod 2 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, přitom výkon práce v rozporu s vydanou zaměstnaneckou kartou kvalifikuje jako nelegální práci. Tímto jednáním tudíž byl naplněn důvod pro zamítnutí jeho žádosti o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty podle § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. V této souvislosti lze poukázat například na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 3. 2013, čj. 9 As 48/2013-46, dle „vyslání cizince k výkonu práce mimo sjednané místo výkonu práce v žádném případě nelze používat dlouhodobě čí pravidelně a zneužívat jej tak k obcházení místa výkonu práce uvedeného v povalení k zaměstnání. Je-li navíc od samého počátku zřejmé, že charakter práce, kterou má cizinec vykonávat, bude předpokládat častý pohyb cizince po více místech, nelze povolení pro více míst výkonu práce obcházet prostřednictvím opakovaného vysílání cizince na pracovní cesty. Dlouhodobý či pravidelně se opakující výkon práce mimo místo uvedené v povolení k zaměstnání či zásadní změna druhu povolené pracovní činnosti by nepochybně nemohly být hodnoceny jinak, než jako práce nelegální ve smyslu § 5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti.“ 34. Výkon nelegální práce na území České republiky je pak v souladu s rozhodnutím Městského soudu v Praze ze dne 11. 12. 2017, čj. 11 A 168/2017-47, „třeba vnímat jako jednání, které naplňuje znaky porušování právních předpisů České republiky nebo jejich obcházení. Podezření správního orgánu na obcházení zákona cizincem lze nepochybně hodnotit jako zjištění jiné závažně překážky pobytu cizince na území České republiky. Jde o překážku, kterou zákon o pobytu cizinců přímo nedefinuje, a která může v tom kterém případě dosahovat takové intenzity, že je možné ji vnímat jako závažnou, protože je zájmem státu, aby povolení k pobytu náleželo jen těm cizincům, kteří neporušují ani neohrožují veřejný pořádek na území státu, náležitě dbají dodržování všech povinností, které jim právní řád ukládá, a svá práva nevykonávají na úkor práv jiných osob nebo státu samotného.“ 35. Z výše uvedeného vyplývá, že žalobce nemůže být libovolně vyslán k výkonu práce mimo sjednané místo výkonu práce dlouhodobě a v žádném případě tento institut nelze dlouhodobě či pravidelně zneužívat k obcházení místa výkonu práce podle vydané zaměstnanecké karty. V nyní posuzované věci přitom dle shora popsaných skutkových zjištění žalobce pracoval mimo místo uvedené v zaměstnanecké kartě v podstatě po celou dobu její platnosti. Již z tohoto důvodu se tedy nejedná o pouhou pracovní cestu ve smyslu § 42 zákoníku práce či § 93 zákona o zaměstnanosti, nýbrž fakticky o trvalý výkon práce mimo místo uvedené v zaměstnanecké kartě.

36. Jednalo-li se v případě výkonu závislé práce mimo Prahu o vyslání na pracovní cestu, měl žalobce své tvrzení v souladu s § 52 správního řádu dostatečným způsobem podložit a prokázat. Ve správním řízení však bylo naopak prokázáno, že se v projednávané věci o časově omezené vyslání žalobce na pracovní cesty nejednalo. Navíc z předložených cestovních příkazů nevyplývá, po jak dlouhou dobu žalobce vykonával závislou činnost mimo území hlavního města Prahy. Z těchto dokladů pouze vyplývá, že byl vyslán na pracovní cestu ve dnech 1. 6. 2017, 1. 8. 2017 a 1. 10. 2017, absentuje zde datum a místo konce pracovní cesty. Z žalobcova výslechu je naopak zřejmé, že Praha nebyla jeho stálým místem výkonu práce a nenastala ani situace, že by na ostatní místa byl pouze vysílán. Rovněž podle časové souslednosti lze dovodit, že jakmile byla jedna zakázka žalobcova zaměstnavatele ukončena, byl přesunut na jiné místo výkonu práce, ovšem pokaždé mimo Prahu, kam se již nevracel a kde ani nebydlel.

37. Soud nemůže akceptovat žalobcovu námitku, že pracoval pouze v souladu s ustanoveními zákoníku práce, neboť vykonával závislou práci toliko pro svého zaměstnavatele, a to dle uzavřených smluv o dílo, v nichž bylo vymezeno místo výkonu práce. Správní orgány nevycházejí ze soukromoprávních ujednání při posuzování toho, zda ze strany cizince došlo k porušení ustanovení zákona o pobytu cizinců. Skutečnost, zda žalobce pracoval pro svého zaměstnavatele dle uzavřených smluv o dílo, proto není relevantní. Z listinných důkazů založených ve správním spisu navíc vůbec nevyplývá, že by se realizace předmětu plnění těchto smluv osobně účastnil sám žalobce, ani to, že by místem realizace díla byla Praha. V rámci vydané zaměstnanecké karty byl žalobce povinen vykonávat stejný druh práce, a to nejen u konkrétního zaměstnavatele, ale též na konkrétním pracovním místě, tedy v Praze, což žalobce nerespektoval.

38. Soud rovněž neshledal, že napadené rozhodnutí neodpovídá okolnostem případu, čímž mělo dle žalobce dojít ke zneužití správního uvážení tím, že správní orgán prvního stupně zamítl žalobcovu žádost z důvodu jiné závažné překážky.

39. Předně v této souvislosti krajský soud uvádí, že je zapotřebí rozlišovat mezi správním uvážením, které se uplatní v případech, kdy právní norma správnímu orgánu umožňuje volbu řešení věci při současném stanovení příslušných mantinelů, a výkladem neurčitého právního pojmu, který v zásadě vícero rovnocenných řešení v konkrétním případě neumožňuje. Tyto postupy však vykazují zásadní odlišnosti mimo jiné i ve vztahu k rozsahu jejich soudního přezkumu. Zatímco v případě správního uvážení je soudní přezkum omezen pouze na případné excesy správního orgánu, výklad neurčitého právního pojmu podléhá plnému soudnímu přezkumu v rámci uplatněných žalobních námitek (srov. například usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2014 Sb. NSS). Jakkoli výjimečně může dojít k tomu, že právní norma předpokládá kombinaci obou uvedených postupů (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2018, čj. 9 Azs 213/2018-22), v případě § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců se o takovou situaci nejedná, neboť citované ustanovení při naplnění podmínky existence jiné závažné překážky pobytu cizince na území České republiky neumožňuje správnímu orgánu jiný postup než dlouhodobé vízum neudělit. Již z tohoto důvodu nelze námitce zneužití správního uvážení v daném ohledu přisvědčit.

40. Pojem „jiná závažná překážka“ je totiž typickým neurčitým právním pojmem, jehož výkladem se opakovaně zabýval i Nejvyšší správní soud. Ten například již v rozsudku ze dne 19. 1. 2012, čj. 9 As 80/2011-69, konstatoval, že „[t]akový pojem zahrnuje jevy nebo skutečnosti, které nelze obecně zcela přesně právně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit, např. v závislosti na čase a místě aplikace právního předpisu. Zákonodárce tak vytváří správnímu orgánu prostor, aby zhodnotil, zda konkrétní případ lze podřadit pod neurčitý právní pojem či nikoliv. Při interpretaci neurčitého právního pojmu se pak uvážení správního orgánu zaměřuje na konkrétní skutkovou podstatu a její vyhodnocení, tzn., že je nutno nejprve objasnit neurčitý právní pojem a jeho rozsah, a poté hodnotit, zda skutečnosti konkrétního případu lze zařadit do rámce vytvořeného rozsahem neurčitého právního pojmu. Použití neurčitých pojmů v právních předpisech vychází z požadavku na obecnost právní normy, jejíž obsah má za úkol konkretizovat aplikační praxi, která si vyžaduje pružně reagovat na nastalé situace. Právní normou nelze postihnout celou šíři možných překážek, které mohou v praxi nastat, a nelze proto kasuisticky specifikovat jednotlivé skutkové podstaty. Výklad neurčitého právního pojmu správním orgánem je následně podroben soudnímu přezkumu. Při svém rozhodování správní soud řeší otázku, zda určitý jev reálného života byl správním orgánem správně podřazen pod neurčitý právní pojem. Soud musí mít možnost přezkoumat, zda interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu správním orgánem je v souladu se zákonem, jaké podklady pro své rozhodnutí k tomu správní orgán soustředil, zda tak učinil v rozsahu, který mu umožnil ve věci správně rozhodnout a zda jeho zjištění s těmito podklady nejsou v logickém rozporu. Jestliže takový přezkum možný není, je rozhodnutí pro nedostatek důvodů nepřezkoumatelné. Úkolem soudu je tedy kontrola zákonnosti rozhodnutí správního orgánu a dodržení zákonem stanovených pravidel v řízení, jež vydání správního rozhodnutí předcházelo, což představuje ve vztahu k aplikaci neurčitých právních pojmů správními orgány dostatečnou záruku zákonnosti.“ 41. Podstatnou částí této žalobcovy námitky je obsáhlá citace shora citovaného rozsudku Krajského soudu v Praze čj. 48 A 45/2015-42, aniž by žalobce konkretizoval, z jakého důvodu tak činí. V citované věci však Krajský soud v Praze posuzoval věc skutkově a právně do značné míry odlišnou. Správní orgán prvního stupně totiž zamítl žádost tehdejší žalobkyně o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání z důvodu závažné překážky pobytu žalobkyně na území, již spatřoval ve skutečnosti, že žalobkyně před podáním žádosti na území pobývala na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání (za účelem účasti v právnické osobě), ačkoli fakticky nevykonávala funkci jednatelky dané společnosti. Jediným zobecňujícím závěrem, který z citovaného rozsudku vyplývá, je, že jinou závažnou překážkou pobytu na území nemůže být jakékoli předchozí neplnění účelu pobytu, nýbrž je nezbytné individuální posouzení každé věci. S tímto závěrem se krajský soud v obecné rovině ztotožňuje.

42. V nyní posuzovaném případě však žalobci nebyl prodloužen pobyt z důvodu jiné závažné překážky spočívající v dlouhodobém či pravidelně se opakujícím výkonu práce mimo místo, na které mu byla vydána předchozí zaměstnanecká karta. Žalobci tedy nebylo správními orgány vytýkáno, že neplnil účel pobytu, ale že vykonával práci mimo místo specifikované v zaměstnanecké kartě, tj. vykonával práci nelegální. Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů přitom obsahují výčet konkrétních okolností, úvah a skutkových zjištění, na základě kterých žalobcovo jednání podřadily pod danou skutkovou podstatu. Z žalobou napadeného rozhodnutí je tedy zcela zřejmé, jaké skutečnosti vedly k zamítnutí žalobcovy žádosti, a tedy k vydání napadeného rozhodnutí.

43. Ve shodě s žalovanou dospěl krajský soud k závěru, že výkon nelegální práce lze podřadit pod pojem „jiná závažná překážka pobytu cizince na území“. Obdobně Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 2. 2019, čj. 6 Azs 7/2019-19, uvedl, že „[j]inou závažnou překážku pobytu cizince na území může představovat i dlouhodobé obcházení předpisů upravujících zaměstnávání cizinců v České republice“. Právě takového jednání se dopustil žalobce tím, že v rozporu se zaměstnaneckou kartou vykonával závislou dlouhodobě (řadu let) práci mimo území města Prahy, tedy mimo místo výkonu sjednané v pracovní smlouvě. Doklady, které správním orgánům předložil, neprokázaly, že by byl k takovému jednání oprávněn. Bylo naopak prokázáno, že žalobce nejméně od 17. 8. 2015 do 26. 10. 2017 vykonával závislou práci na jiném místě, než pro které mu byla vydána zaměstnanecké karta. Zaměstnanecká karta přitom představuje určitý nástroj ochrany pracovního trhu ve veřejném zájmu.

44. Žalobce dále namítl, že bylo posuzováno zaměstnání v letech 2013-2015, tedy období spadající do předminulého žalobcova pobytu, nikoli období bezprostředně předcházející správnímu řízení. Ani tuto námitku soud nepřijal. Ze spisového materiálu je zřejmé, že v předchozím správním řízení, kdy byla žalobci prodloužena platnost povolení k pobytu do roku 2017, nebyla závažná překážka shledána. Skutečnost, že správní orgán prvního stupně dříve závažnou překážku žalobcova pobytu na území nezjistil, však ještě neznamená, že žalobci bude pobytové oprávnění automaticky prodlužovat i nadále. Jak již krajský soud shora uvedl, k projednávané věci byl žalobce vyslechnut dne 26. 10. 2017, kdy byl dotazován, zda pro svého zaměstnavatele, společnost MIN-Invest, pracoval i v Praze. Žalobce k této otázce odpověděl: „V Praze jsem pracoval jen jednou, je to asi 5-6 let. V roce 2010 nebo tak nějak. Většinou pracuji mimo Prahu, byl jsem třeba v Žirovnici, v Jičíně, ve Svatojanském Újezdu.“ Žalobcova odpověď svědčí o tom, že ačkoliv měl žalobce v období naposledy vydaného povolení k pobytu, tedy od 17. 8. 2015 do 16. 8. 2017, pracovat na území hlavního města Prahy, pracoval většinou mimo Prahu. Žalobce rovněž neprokázal, že by ve shora označených obcích měl oprávnění vykonávat pracovní činnost ve smyslu § 42 zákoníku práce. Z uvedeného soud naznal, že správní orgány v projednávané věci nečinily své závěry toliko na základě žalobcova vyjádření o tom, že v Praze pracoval pouze jednou asi v roce 2010. Krajský soud opětovně zdůrazňuje, že správním orgánům nelze rovněž klást k tíži, že vycházely z informací, které nesvědčí ve prospěch žalobce, ačkoli je získaly přímo od žalobce v průběhu správního řízení.

45. Správní orgány proto svým postupem neporušily základní zásady své činnosti a nepostupovaly v rozporu s § 2, § 3 a § 93 správního řádu, jak žalobce tvrdí.

46. Namítané porušení zákonných lhůt pro vydání rozhodnutí nemůže mít ve smyslu správního řádu ani zákona o pobytu cizinců vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, neboť se s ním nepojí žádné právní důsledky. Uvedený závěr je podpořen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2012, čj. 2 Ans 14/2012-41, č. 2785/2013 Sb. NSS, podle něhož „je nutno mít na zřeteli, že lhůty pro vydání rozhodnutí jsou pouze lhůtami pořádkovými (jejich překročení samo o sobě nemůže vést k závěru o nezákonnosti procesního postupu či rozhodnutí, které z něj vzešlo)“. Nejvyšší správní soud tak navázal na své dřívější závěry obsažené například již v rozsudku ze dne 30. 10. 2013, čj. 6 A 171/2002-5, dle něhož „průtahy v řízení nemají relevanci z hlediska zákonnosti napadeného rozhodnutí, neboť průtahy v řízení lze charakterizovat jako nečinnost státního orgánu, kde procesní ochrana proti této nečinnosti musí směřovat k tomu, aby tato nečinnost skončila, tj. aby státní orgán ve věci jednal a rozhodl. Již z povahy věci proto není možno zrušit vydané rozhodnutí státního orgánu - tedy vyústění jeho procesní aktivity ve formě vydání individuálního právního aktu - pouze z důvodu namítaných průtahů v řízení, neboť takový postup by odporoval samotné logice takto namítané protizákonnosti.“ 47. Žalobce nebyl v průběhu správního řízení ve věci žádosti o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty zkrácen na svém právu nerušeně pobývat na území České republiky, zároveň mohl podat ve smyslu § 80 odst. 3 správního řádu návrh na uplatnění opatření proti nečinnosti správního orgánu prvního stupně, což neučinil.

48. S ohledem na výše uvedené dospěl krajský soud k závěru, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu s právními předpisy, není nezákonné a netrpí vadou nepřezkoumatelnosti. Namítané zneužití správního uvážení je tedy v projednávané věci vyloučeno, stejně jako námitka, že rozhodnutí neodpovídá okolnostem případu. Napadené rozhodnutí obsahuje výrok splňující požadavky stanovené správním řádem i odůvodnění, ze kterého je zřejmé, jaké důvody vedly k zamítnutí žádosti o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty, z jakých podkladů správní orgán prvního stupně vycházel i jakými úvahami se při aplikaci zákona o pobytu cizinců řídil.

V. Závěr a náklady řízení

49. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

50. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobce neměl v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšnou žalovanou, v jejím případě nebylo prokázáno, že by jí v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Z toho důvodu jí krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

51. Ustanovené opatrovnici krajský soud dle § 140 odst. 2 o. s. ř. použitého přiměřeně dle § 64 s. ř. s. a s přihlédnutím k § 7 bodu 5., § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a) a § 13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, přiznal odměnu za zastupování 3 100 Kč za jeden úkon právní služby (převzetí a příprava zastoupení) a paušální náhradu hotových výdajů 300 Kč, celkem tedy částku 3 400 Kč, která bude proplacena z účtu Krajského soudu v Českých Budějovicích do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku. Krajský soud při stanovení výše odměny přihlédl k nálezům Ústavního soudu ze dne 24. 9. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 4/19, č. 302/2019 Sb., a ze dne 3. 3. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 26/19, č. 176/2020 Sb.

52. Závěrem krajský soud poznamenává, že v důsledku změny rozvrhu práce ze dne 24. 7. 2019 rozhodoval v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a Mgr. Heleny Nutilové a Mgr. Bc. et. Bc. Petra Jiříka. Vzhledem k tomu, že účastníci řízení byli o možné účasti všech členů senátu na rozhodování v této věci již dříve poučeni, a to včetně možnosti podání případné námitky podjatosti, krajský soud jim již novou informaci o složení senátu nezasílal.