č. j. 61 A 12/2020-55

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudců Mgr. Heleny Nutilové a Mgr. et. Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci žalobkyně: R. B., IČO se sídlem zastoupena advokátem Mgr. Michalem Varmužou se sídlem Kozinova 21/2, 787 01 Šumperk proti žalovanému: Generální ředitelství cel se sídlem Budějovická 7, 140 96 Praha 4 v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 1. 2020, sp. zn. 133251/2018-520000-12, čj. 6940/2020-900000-312, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalované se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Celní úřad pro Jihočeský kraj (dále jen „správní orgán prvního stupně“) provedl dne 7. 11. 2017 v žalobčině provozovně „Herna – Bar NONSTOP“, na adrese x, identifikační číslo provozovny: x, kontrolu zaměřenou na dodržování povinností dle zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách. V průběhu kontroly správní orgán prvního stupně zjistil, že v provozovně jsou umístěna čtyři herní zařízení Quizard provozovaná bez příslušného povolení. Relevantní skutková zjištění správní orgán prvního stupně zachytil v protokolu o kontrole ze dne 18. 12. 2017.

2. Správní orgán prvního stupně s žalobkyní následně zahájil správní řízení o přestupku oznámením ze dne 26. 10. 2018. Přípisem z téhož dne dále správní orgán prvního stupně žalobkyni požádal o sdělení výše příjmů za kalendářní rok 2017. Na tuto žádost žalobkyně nereagovala. Do spisu dále správní orgán prvního stupně založil oznámení Finančního úřadu pro Jihočeský kraj ze dne 28. 11. 2018, dle něhož měla žalobkyně za zdaňovací období roku 2017 příjmy ve výši 889 630 Kč. Přípisem ze dne 30. 11. 2018 správní orgán prvního stupně žalobkyni vyrozuměl o tom, že bude provádět dokazování mimo ústní jednání, o čemž následně dne 18. 12. 2018 pořídil protokol. Usnesením ze dne 4. 1. 2019 správní orgán prvního stupně žalobkyni stanovil lhůtu 10 dnů pro vyjádření k podkladům řízení. Dne 25. 1. 2019 žalobkyně využila možnosti nahlížet do spisu a obdržela jeho kopii elektronickém nosiči dat.

3. Správní orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 4. 3. 2019, sp. zn. 133251/2018-520000-12, čj. 1148-3/2019-520000-12, uznal žalobkyni vinnou ze spáchání pokračujícího přestupku podle § 123 odst. 1 písm. b) zákona o hazardních hrách, kterého se dopustila tím, že v období od 1. 4. 2017 do 7. 11. 2017 ve shora uvedené provozovně bez povolení ve smyslu ustanovení § 85 tohoto zákona provozovala hazardní hry definované ustanovením § 3 odst. 2 písm. e) zákona o hazardních hrách, a to ve formě technické hry prostřednictvím čtyř technických zařízení – kvízomatů Quizard, a porušila tak zákaz daný ustanovením § 7 odst. 2 písm. b) zákona o hazardních hrách. Za tento přestupek správní orgán prvního stupně žalobkyni uložil pokutu ve výši 120 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.

4. Dne 13. 3. 2019 podala žalobkyně odvolání, v němž namítla likvidační výši uložené sankce. Dle žalobčina tvrzení činil její příjem v roce 2017 po odečtení nákladů jen cca 175 000 Kč.

5. V úředním záznamu ze dne 19. 3. 2019 správní orgán prvního stupně uvedl, že jeho rozhodnutí ze dne 4. 3. 2019 bylo neúčinně doručeno přímo žalobkyni, neboť v rámci jiného podnětu obdržel plnou moc ze dne 13. 11. 2018, kterou žalobkyně zmocnila k zastupování Mgr. Michala Varmužu. Správní orgán prvního stupně následně doručil rozhodnutí uvedenému advokátovi. Usnesením ze dne 20. 3. 2019 správní orgán prvního stupně žalobkyni uložil lhůtu 15 dnů k odstranění vad odvolání.

6. Žalobkyně v podání opětovně označeném jako odvolání ze dne 8. 4. 2019 uvedla, že přestože správnímu orgánu prvního stupně byla 22. 12. 2018 doručena plná moc k zastupování, správní orgán prvního stupně zástupci písemnosti nedoručoval. Počínaje usnesením ze dne 4. 1. 2019 o možnosti seznámit se s podklady tedy trpí řízení procesní vadou. Opětovně pak namítla likvidační výši uložené sankce s tím, že její čistý zisk za rok 2017 před zdaněním a po odečtení zdravotního a sociálního pojištění činil částku 128 000 Kč (k tomu žalobkyně doložila vyúčtování příslušných záloh na pojistném).

7. Správní orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 11. 4. 2019 tomuto odvolání plně vyhověl, své dřívější rozhodnutí ze dne 4. 3. 2019 zrušil a věc vrátil k novému projednání. Usnesením ze dne 26. 4. 2019 správní orgán prvního stupně znovu žalobkyni stanovil lhůtu 10 dnů pro vyjádření k podkladům pro vydání rozhodnutí.

8. Správní orgán prvního stupně dále do spisu založil výpisy z centrálního registru motorových vozidel a katastru nemovitostí, z nichž zjistil, že žalobkyně nevlastní žádné motorové vozidlo, avšak nalezl nemovitosti ve vlastnictví žalobkyně.

9. Přípisem ze dne 6. 8. 2019 správní orgán prvního stupně rozšířil předmět řízení o přestupku na období od 1. 4. 2017 do 7. 11. 2017 a v návaznosti na to změnil právní kvalifikaci skutku na trvající a dokonaný přestupek dle § 123 odst. 1 písm. b) zákona o hazardních hrách. Dále žalobkyni vyrozuměl o doplnění záznamů z centrálního registru motorových vozidel a katastru nemovitostí a stanovil žalobkyni dodatečnou lhůtu pro vyjádření 8 dnů. Žalobkyně možnosti vyjádřit se již nevyužila.

10. Správní orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 23. 8. 2019, sp. zn. 133251/2018-520000-12, čj. 1148-16/2019-520000-12, rozhodl týmž výrokem jako ve svém dřívějším rozhodnutí ze dne 4. 3. 2019 (pouze s tím rozdílem, že přestupek kvalifikoval jako trvající). Opět přitom žalobkyni uložil pokutu ve výši 120 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.

11. V odvolání ze dne 10. 9. 2019, doplněném dne 27. 9. 2019, žalobkyně znovu zopakovala své námitky týkající se nepřiměřené (likvidační) výše uložené sankce.

12. Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím odvolání zamítl a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil.

II. Shrnutí žaloby

13. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně dne 31. 3. 2020 žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích.

14. Žalobkyně namítla, že uložená sankce je zjevně nepřiměřená, neboť správní orgány dostatečně nezohlednily majetkovou situaci žalobkyně. V tomto ohledu nepostačuje úvaha správních orgánů, že uložená sankce činí pouze 0,24 % z horní hranice 50 000 000 Kč a žalobkyně má (nenárokovou) možnost sjednání splátkového kalendáře.

15. Správní orgán prvního stupně již v rozhodnutí ze dne 4. 3. 2019 vycházel z hrubého příjmu žalobkyně, a nikoliv z jejího zisku po odečtení nákladů včetně zdravotního a sociálního pojištění. Správní orgán prvního stupně se přitom sám vyžádal žalobčino daňové přiznání na daň z příjmu za rok 2017. Přestože žalobkyně v řízení nepředložila daňové přiznání na daň z příjmů za rok 2018, její příjmy a výdaje v tomto zdaňovacím období byly zhruba stejné. Správní orgán prvního stupně si pak při opakovaném rozhodování již nevyžádal daňové přiznání žalobkyně za rok 2018, přestože to bylo v jeho možnostech. Z obsahu spisu bylo správnímu orgánu prvního stupně zřejmé, že žalobkyně je drobným podnikatelem s minimálním příjmem cca 120 000 Kč čistého (obdobně pak i v roce 2019, přestože žalobkyně zatím nemá ještě zpracované daňové přiznání za tento rok).

16. Bytová jednotka, kterou žalobkyně vlastní spolu s manželem, je zatížena zástavním právem se splátkou téměř 7 000 Kč měsíčně. Vedle toho vlastní žalobkyně již jen kus orné půdy. Její majetkové poměry – co se nemovitostí týče – tedy nejsou nikterak převratné. Navíc smyslem pokuty dle názoru žalobkyně má být citelná sankce, nikoli však důvod pro prodání nemovitostí či jiného majetku, aby mohla pokutu vůbec uhradit.

17. Za nesprávný žalobkyně označila závěr správních orgánů, že má dvě provozovny. Jedná se pouze o chybný zápis v živnostenském rejstříku. Žalobkyně má již pouze shora uvedenou provozovnu.

18. Správní orgány nemají ve spise nikterak doloženo, že by žalobčiny příjmy v letech 2018 a 2019 byly vyšší než v roce 2017. Z odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí přitom není zřejmé, proč správní orgán prvního stupně považoval uloženou sankci za přiměřenou konkrétním majetkovým poměrům žalobkyně. Úvaha, dle níž pokuta ve výši 0,24 % maximální sazby nemůže být nepřiměřená, je nedostatečná. Pokutu ve výši 50 000 000 Kč by v České republice bylo možné uložit maximálně několika miliardářům. Opticky tak výpočet podílu uložené pokuty z možného rozpětí vytváří dojem, že uložená sankce je minimální, avšak v konkrétním případě tomu tak není. Pokuta ve výši 120 000 Kč by byla podstatným, ne-li přímo nepřiměřeným zásahem do majetkové sféry většiny fyzických osob v České republice. Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je v daném ohledu nepřezkoumatelné.

19. Na podporu své argumentace žalobkyně odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, č. 405/2002 Sb. V nynějším případě správní orgán prvního stupně v podstatě rozhodl o zabavení veškerého čistého ročního příjmu žalobkyně; ta by tak po celý rok musela pracovat pouze proto, aby uhradila pokutu, přičemž existenční a životní potřeby by tak musel hradit manžel, který je od května roku 2019 v pracovní neschopnosti s příjmem cca 10 000 Kč (na domácnost žalobkyni a jejímu manželovi přispívá jejich syn, který pracuje v Německu).

20. Uložení zjevně nepřiměřené pokuty pak nemůže zhojit úvaha správních orgánů o možnosti sjednání splátkového kalendáře, na který není právní nárok (o tom by bylo možné uvažovat snad pouze v případě, pokud by správní orgán prvního stupně rovnou splatnost pokuty rozložil na cca 5 let).

21. Žalobkyně uvedla, že za cca 7,5 měsíce provozu nepovolených herních zařízení získala v souvislosti s tímto provozem částku cca 9 600 Kč hrubého (1 280 Kč měsíčně), přičemž tento příjem zdanila a odvedla z něj zdravotní a sociální pojištění, jak plyne z obsahu správního spisu a prvoinstančního rozhodnutí. Stanovená pokuta je tak dvanáctinásobek tohoto příjmu, a nelze ji tudíž považovat za přiměřenou. Za přiměřenou částku by žalobkyně s ohledem na své majetkové poměry považovala pokutu ve výši 30 000 Kč.

22. Jelikož pak žalovaný rozhodoval o žalobčině odvolání až v roce 2020, měl žalobkyni vyzvat k doložení jejích majetkových poměrů za rok 2019 a případně i vyčkat na zpracování daňového přiznání za toto období.

23. Žalobkyně navrhla, aby krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného, jakož i výrok II. prvoinstančního rozhodnutí o uložení pokuty a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, případně aby krajský soud snížil uloženou pokutu na částku 30 000 Kč či jinou částku dle uvážení soudu.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

24. Žalovaný ve vyjádření k žalobě předně odkázal na žalobou napadené rozhodnutí, neboť žalobní námitky se částečně shodují s námitkami odvolacími.

25. Žalovaný uvedl, že správní orgán prvního stupně si v průběhu správního řízení nevyžádal daňové přiznání žalobkyně, nýbrž údaj o výši jí deklarovaných příjmů (obdobě jako v případě rozhodnutí, které žalobkyně učinila přílohou žaloby). Za absurdní žalovaný označil výtku žalobkyně, dle níž ji měl v lednu 2020 vyzvat k doložení jejích majetkových poměrů za rok 2019, včetně vyčkání na přiznání k dani z příjmů za rok 2019, ačkoliv sama žalobkyně jej ani v okamžiku podání žaloby zpracované neměla.

26. Žalovaný opakovaně žalobkyni umožnil, aby se k otázce svých majetkových poměrů vyjádřila, přičemž vycházel z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, čj. 1 As 9/2008-133, č. 2092/2010 Sb. NSS. Žalobkyně však na výzvy správního orgánu prvního stupně nereagovala, pročež ten zcela legitimně vycházel z obsahu správního spisu.

27. Soukromoprávní závazky žalobkyně (úvěr na byt) nemohou mít vliv na stanovení veřejnosprávní sankce. Je přitom třeba zohlednit i žalobčino vlastnické právo k nemovitostem, jakož i bezplatné věcné břemeno užívání k nemovitosti uvedené na listu vlastnictví č. x, jejíž součástí je rodinný dům č. p. x, x. Jedná se o rodinný dům, v němž má žalobkyně sídlo, a zároveň se jedná o adresu adresa místa pobytu v dočasné pracovní neschopnosti jejího manžela. Za této situace lze uzavřít, že se žalobkyně nenachází ve špatné majetkové situaci, na čemž nic nemění skutečnost, že se nejedná o „volné“ finanční prostředky, nýbrž prostředky „vázané“ v nemovitosti.

28. Žalovaný poukázal na skutečnost, že z žalobkyní k žalobě předložených výpisu z účtu vyplývá, že na něj nepravidelně chodí platby, nepravidelně a v různé výši, z účtu s názvem R. B.. Z toho lze usuzovat, že žalobkyně má účty nejméně dva.

29. Žalovaný dále provedl velmi podrobný rozbor judikatury správních soudů stran přiměřenosti správní sankce. Dle této judikatury přitom samotná skutečnost, že příjmy z podnikání nepostačují na úhradu nákladů její domácnosti, a proto na jejich úhradu musí přispívat syn, jednoznačně nemůže vypovídat o tom, že by uložená pokuta měla likvidační charakter. K tomu žalovaný citoval z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2015, čj. 8 Afs 25/2012-351, a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 1. 2014, čj. 62 A 65/2012-97. Nepřiměřenost uložené pokuty pak nelze shledat již s ohledem na to, že byla vyměřena ve výši 0,24 zákonného rozpětí. K tomu žalobkyně odkázala na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, čj. 6 A 96/2000-62, č. 225/2004 Sb. NSS, ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 50/2005-97, ze dne 29. 1. 2015, čj. 8 Afs 25/2012-351, a ze dne 6. 12. 2019, čj. 5 Afs 186/2019-26).

30. Žalovaný poukázal na typovou a individuální závažnost posuzovaného přestupku (jedná se o jedno z nejvážnějších provinění dle zákona o hazardních hrách), kterou je třeba zohlednit při stanovení výše trestu, přičemž osobní a majetkové poměry hrají roli až v případě, kdy by pachateli měla být uložena pokuta v takové výši, kdy by pro něj byla likvidační. Jedná se tedy v daném ohledu o jakýsi korektiv (k tomu žalobkyně opětovně citovala usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soud čj. 1 As 9/2008-133 a dále rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2012, čj. 6 Ads 129/2011–119).

31. Žalovaný uvedl, že nejsou-li ze spisu zjevné jiné okolnosti, je třeba za likvidační pokutu pro osobu drobného podnikatele považovat takovou pokutu, která má za následek, že jediným smyslem jeho podnikatelské činnosti se po dlouhou dobu stane splácení uložené pokuty, a zároveň zde reálně vzniklo riziko, že se pachatel, popř. i jeho rodina dostanou do existenčních potíží. Takovou pokutou bude zpravidla pokuta v řádech milionů korun. Pokuta ve výši 120 000 Kč je pro běžného drobného podnikatele jistě omezující, nikoli však likvidační. Omezení žalobkyně na jejích majetkových právech je přitom samou podstatou správního trestu uloženého ve formě pokuty. V této souvislosti žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2013, čj. 6 As 64/2013-66, a ze dne 3. 6. 2015, čj. 6 As 266/2014-41, a dále rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 20. 6. 2014, čj. 31 Ad 32/2013-37, a rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 18. 6. 2013, čj. 29 A 43/2011-97.

32. Při stanovení výše sankce je přitom nutno vzít v úvahu i (nenárokový) institut posečkání (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2013, čj. 6 As 64/2013-66). Žádost o povolení posečkání úhrady či rozložení úhrady daně na splátky žalobkyně nepodala.

33. Správní orgán prvního stupně i žalovaný vzali při výměře pokuty v potaz tvrzený příjem žalobkyně z nelegálního provozu technických herních zařízení, avšak je na něj nutno hledět komplexně spolu s dalšími okolnostmi případu. Pokuta ve výši 30 000 Kč, kterou by žalobkyně považovala za přiměřenou, by představovala rezignaci na závažnost celého protiprávního jednání a popírala by základní smysl zákona o hazardních hrách, jímž je přísná regulace celé oblasti, mimo jiné s ohledem na společenský dopad provozování hazardních her. Takováto pokuta by neodpovídala okolnostem celého případu spočívajícím v nelegálním provozování čtyř technických zařízení Quizard po dobu více než 7 měsíců. Žalobkyně přitom dlouhodobě vykonává podnikatelskou činnost, spoluvlastní bytovou jednotku a vlastní pozemek s ornou půdou, přičemž z provozu technických herních zařízení obdržela na nájemném částku téměř 10 000 Kč. Uložením nižší pokuty by se vytratil generálně preventivní smysl sankce.

34. Žalovaný navrhl, aby krajský soud žalobu zamítl.

IV. Právní hodnocení krajského soudu

35. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez jednání postupem dle § 51 s. ř. s.

36. Žaloba není důvodná.

37. V podstatě jediným žalobním bodem je žalobčin nesouhlas s výší uložené sankce, kterou považuje za nepřiměřenou a likvidační. Závěry správních orgánů jsou pak dle názoru žalobkyně nepřezkoumatelné. S těmito závěry se krajský soud neztotožnil, a to z následujících důvodů. IV.A Obecná východiska soudního přezkumu zákonnosti uložené sankce 38. Dle § 123 odst. 1 písm. b) zákona o hazardních hrách se právnická nebo podnikající fyzická osoba dopustí přestupku tím, že v rozporu s § 7 odst. 2 téhož zákona (tj. mimo jiné bez příslušného povolení) provozuje hazardní hru. Dle § 123 odst. 7 písm. a) zákona o hazardních hrách je přitom za tento přestupek možno uložit pokutu do výše 50 000 000 Kč.

39. Krajský soud považuje za nutné nejprve zdůraznit, že stanovení konkrétní výše pokuty se odehrává v rovině správního uvážení. Nejvyšší správní soud k tomu například v rozsudku ze dne 3. 4. 2012, čj. 1 Afs 1/2012-36, č. 2671/2012 Sb. NSS, shrnul, že „[z] judikatury Nejvyššího správního soudu přitom vyplývá, že při posuzování zákonnosti uložené sankce správní soud k žalobní námitce přezkoumá, zda správní orgán při stanovení výše sankce zohlednil všechna zákonem stanovená kritéria, zda jeho úvahy o výši pokuty jsou racionální, ucelené, koherentní a v souladu se zásadami logiky, zda správní orgán nevybočil z mezí správního uvážení nebo jej nezneužil, ale rovněž, zda uložená pokuta není likvidační [srov. např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133, publikované pod č. 2092/2010 Sb. NSS, www.nssoud.cz, nebo nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), nebo sp. zn. Pl. ÚS 38/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 36/32 SbNU 345; 299/2004 Sb.); oba dostupné na http://nalus.usoud.cz]. Při hodnocení zákonnosti uložené sankce správními soudy není dán soudu prostor pro změnu a nahrazení správního uvážení uvážením soudním, tedy ani prostor pro hodnocení prosté přiměřenosti uložené sankce. Přiměřenost by při posuzování zákonnosti uložené sankce měla význam jedině tehdy, pokud by se správní orgán dopustil některé výše popsané nezákonnosti, v jejímž důsledku by výše uložené sankce neobstála, a byla by takříkajíc nepřiměřená okolnostem projednávaného případu. Používání výrazu ‚přiměřenost uložené pokuty‘ v této souvislosti je však do jisté míry nepřesné, neboť soudní řád správní umožňuje správnímu soudu zohlednit hledisko přiměřenosti jen v rámci posuzování individualizace trestu, tj. v situaci, kdy je správní soud podle § 78 odst. 2 s. ř. s. na návrh žalobce nadán pravomocí nahradit správní uvážení a výši uložené sankce moderovat a zároveň je správním orgánem uložená sankce zjevně nepřiměřená. Ani v takovém případě ale pro zásah do správního uvážení soudem nepostačí běžná nepřiměřenost, ale je nutné, aby nepřiměřenost dosáhla kvalitativně vyšší míry a byla zjevně nepřiměřená.“ Ve světle těchto judikatorních závěrů přistoupil krajský soud k posouzení nynějšího případu. IV.B K námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správních orgánů 40. Krajský soud se v daném ohledu zabýval nejprve namítanou nepřezkoumatelností rozhodnutí správních orgánů spočívající v údajném nezohlednění konkrétní majetkové situace žalobkyně, neboť důvodnost této námitky by byla důvodem pro jejich zrušení; této námitce nepřisvědčil.

41. Nutno podotknout, že žalobkyně uvedenou výhradu směřuje primárně vůči rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. K tomu krajský soud pouze poznamenává, že z hlediska soudního přezkumu tvoří rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jeden celek a není proto vyloučeno, aby případné mezery odůvodnění tato rozhodnutí vzájemně zaplňovala (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014, čj. 6 As 161/2013-25). Oba správní orgány se přitom otázkou výše uložené sankce zabývaly velice podrobně.

42. Správní orgán prvního stupně své úvahy v daném ohledu obsáhle vyložil na stranách 13 až 18 svého rozhodnutí, kde nejprve předestřel výčet rozhodných kritérií dle § 37 a § 38 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, dále podrobně popsal své úvahy stran závažnosti posuzovaného přestupkového jednání v kontextu účelu zákona o hazardních hrách (regulace nepovolených hazardních her), společenské škodlivosti (včetně například umístění provozovny poblíž nákupního střediska Lidl, autobusového nádraží a Středního odborného učiliště a Domova mládeže Vimperk), konkrétního způsobu spáchání přestupku (aktivní jednání) a jeho rozsahu (4 technická herní zařízení po dobu cca 7,5 měsíce). Správní orgán prvního stupně vzal dále v potaz předpokládaný příjem žalobkyně z provozu nepovolených herních zařízení (jeho předpokládanou výši hodnotil ve prospěch žalobkyně), druh a způsob vykonávání její živnostenské činnosti. Na stranách 15 až 18 se pak správní orgán prvního stupně zabýval otázkou přiměřenosti uložené sankce ve vztahu k majetkové situaci žalobkyně, přičemž vycházel nikoli pouze z údaje o deklarovaných příjmech získaného od finančního úřadu, nýbrž i z žalobčina tvrzení, dle něhož její čistý příjem za rok 2017 činil cca 128 000 Kč. Naproti tomuto tvrzení však postavil hledisko účelu ukládané sankce (ve světle závažnosti přestupkového jednání) i její stanovení v míře 0,24 % zákonného rozmezí včetně možnosti požádat o rozložení úhrady pokuty na splátky v souladu s § 156 a § 160 odst. 1 daňového řádu.

43. Žalovaný se pak otázkou přiměřenosti uložené pokuty zabýval na stranách 6 až 12 svého rozhodnutí. Žalovaný zde nejen shrnul úvahy správního orgánu prvního stupně, ale tyto dále rozvedl. Nepřisvědčil v podstatě pouze závěru správního orgánu prvního stupně, dle něhož výše zisku získaného provozováním nepovolených herních zařízení svědčí ve prospěch žalobkyně. Žalovaný naopak uzavřel, že finanční zisk z této činnosti je naopak přitěžující okolností, přičemž nájemní smlouvy s vlastníkem herních zařízení žalobkyně uzavřela na dobu neurčitou; ve svém protiprávním jednání tak zřejmě chtěla pokračovat, čímž by její finanční profit dále rostl. Žalovaný taktéž velmi podrobně popsal své úvahy stran přiměřenosti uložené sankce vůči žalobčině majetkové situaci. Tyto úvahy pak do značné míry odpovídají shora reprodukovanému vyjádření k žalobě.

44. Pro uvedené krajský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů sama o sobě – a tím méně ve vzájemné spojitosti – namítanou nepřezkoumatelností netrpí. IV.C K námitce nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci 45. Nedůvodná je též námitka, dle níž měl správní orgán prvního stupně blíže zjišťovat skutečnou majetkovou situaci žalobkyně, a to jak prostřednictvím výzvy žalobkyně, tak vlastní činností.

46. V této souvislosti správní orgány zcela přiléhavě poukázaly na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 9/2008-133, dle něhož „[s]právní orgán vychází při zjišťování osobních a majetkových poměrů z údajů doložených samotným účastníkem řízení, případně z těch, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení či které si opatří samostatně bez součinnosti s účastníkem řízení. Nelze-li takto získat přesné informace, je správní orgán oprávněn stanovit je v nezbytném rozsahu odhadem.“ K tomu rozšířený senát mimo jiné dodal, že „[b]ude tedy záležet především na účastníku řízení, zda projeví svůj zájem na tom, aby uložená pokuta pro něj neměla likvidační důsledky, tím, že správnímu orgánu poskytne základní údaje o svých osobních a majetkových poměrech a tyto také věrohodným způsobem doloží či umožní správnímu orgánu, aby ověřil jejich pravdivost“. Uvedené závěry rozšířeného senátu se následně staly součástí dnes již konstantní judikatury, která na ně hojně odkazuje (z recentních rozhodnutí srov. například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2020, čj. 7 Afs 23/2020-22, a ze dne 11. 11. 2020, čj. 4 Ads 124/2020-42).

47. Jinými slovy byla to primárně žalobkyně, kdo měl v průběhu správního řízení vyvinout procesní aktivitu směřující k předložení příslušných tvrzení a relevantních podkladů. V průběhu správního řízení k tomu měla žalobkyně dostatek možností a správní orgán prvního stupně ji k předložení příslušných tvrzení a podkladů vyzýval dokonce opakovaně, a to i v době, kdy již byla zastoupena advokátem. Žalobkyně však v daném ohledu zůstala takřka zcela pasivní, neboť pouze opakovaně tvrdila, že její čistý příjem za rok 2017 činil 128 000 Kč, k čemuž doložila pouze vyúčtování příslušných záloh na pojistném. Jelikož žalobkyně správním orgánům nikterak nedoložila celkovou výši svých nákladů, nelze údaj o jejím čistém příjmu považovat v průběhu správního řízení za prokázaný.

48. Nutno ovšem podotknout, že i přesto správní orgány z této částky nakonec vycházely a při posuzování otázky přiměřenosti, resp. likvidačního účinku sankce k ní spolu s dalšími skutkovými zjištěními získanými vlastní činností (údaje od finančního úřadu, z registru vozidel a katastru nemovitostí) přihlédly; nevycházely tak pouze z žalobčina hrubého zisku za rok 2017, jak žalobkyně nesprávně sugeruje (viz strana 16 a 17 prvoinstančního rozhodnutí a strana 9 rozhodnutí žalovaného).

49. Za této situace pak samozřejmě nelze správním orgánům klást k tíži, že naopak nepřihlédly ke skutečnostem, které žalobkyně uvedla až v samotné žalobě (pracovní neschopnost manžela, přispívání na domácnost ze strany žalobčina syna či splácení úvěru na byt).

50. Nedůvodná je též námitka, dle níž si správní orgány měly vyžádat od finančního úřadu údaje o žalobčiných příjmech za rok 2018 a 2019. Jakkoli krajský soud obecně souhlasí s žalobkyní v tom, že správní orgány by měly (byť v mezích shora citovaného usnesení rozšířeného senátu) zjišťovat majetkovou situaci přestupce aktuální v době vydání svých rozhodnutí, v nyní posuzovaném případě nemůže být uvedená žalobčina námitka důvodná již proto, že sama opakovaně tvrdí, že se její majetková situace v letech 2018 a 2019 nijak výrazně nezměnila (naposledy toto uvedla v podání ze dne 30. 4. 2020 adresovaném krajskému soudu). I kdyby tedy správní orgány v tomto ohledu pochybily, takové pochybení by z povahy věci nemohlo mít na zákonnost jejich rozhodnutí vliv. IV.D K námitce likvidační výše uložené sankce 51. Krajský soud nepřisvědčil ani námitce likvidačního účinku uložené sankce.

52. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v návaznosti na judikaturu Ústavního soudu ve shora citovaném usnesení čj. 1 As 9/2008-133 dovodil, že za likvidační je třeba považovat takovou sankci, „která je nepřiměřená osobním a majetkovým poměrům pachatele deliktu do té míry, že je způsobilá mu sama o sobě přivodit platební neschopnost či ho donutit ukončit podnikatelskou činnost, nebo se v důsledku takové pokuty může stát na dlouhou dobu v podstatě jediným smyslem jeho podnikatelské činnosti splácení této pokuty a zároveň je zde reálné riziko, že se pachatel, případně i jeho rodina (jde-li o podnikající fyzickou osobu) na základě této pokuty dostanou do existenčních potíží.“ 53. V tomto ohledu je ovšem nutno opětovně zdůraznit, že břemeno tvrzení i břemeno důkazní stran likvidačního účinku pokuty tíží primárně samotného přestupce, tj. žalobkyni. Z obsahu spisu se přitom podává, že celkové roční příjmy žalobkyně v roce 2017 (dle jejího tvrzení i v letech 2018 a 2019) činily bezmála 900 000 Kč.

54. Přestože správní orgány vycházely z žalobčina tvrzení stran jejích čistých příjmů ve výši 128 000 Kč, s ohledem na absenci jakýchkoli dalších relevantních podkladů považuje krajský soud za přiléhavé vycházet především z celkových žalobčiných příjmů, které v roce 2017 činily konkrétně 889 630 Kč (resp. 838 777 Kč po odečtení prokázané výše záloh pojistného na zdravotním a sociálním pojištěním ve výši 24 875 Kč a 25 978 Kč), a které se dle žalobčina tvrzení ani v následujících letech výrazně neměnily. Přinejmenším s touto částkou totiž žalobkyně každoročně nepochybně disponovala a bylo pouze na ní a jejím podnikatelském rozhodnutí, jakým způsobem s ní naložila. Samotné vyčíslení celkových nákladů deklarovaných v daňovém přiznání – které žalobkyně správní orgánům ostatně ani neposkytla – totiž neumožňuje posoudit jejich skladbu, a tedy ani přibližný význam pro žalobčinu podnikatelskou činnost (není například možné posoudit výši žalobčiných fixních nákladů či nákladů na pořízení prodávaného zboží oproti případným odložitelným investicím apod.). Jinými slovy výše žalobkyní vyčíslených nákladů není sama o sobě ani při prostém porovnání s deklarovanými příjmy způsobilá její tvrzení stran likvidačního účinku uložené sankce doložit. Samotný výsledek hospodaření nemá pro účely takovéhoto posouzení v podstatě žádnou výpovědní hodnotu, neboť si z něj nelze ani v hrubých rysech učinit úsudek o tom, zda je v možnostech žalobkyně zohlednit uloženou sankci ve skladbě svých výdajů tak, aby se případnému likvidačnímu účinku sankce vyhnula (nepostačí tak pouhé tvrzení, že by žalobkyně celý rok vydělávala pouze na zaplacení samotné pokuty, neboť to vychází výhradně z výsledku hospodaření, který je důsledkem celé řady dílčích podnikatelských rozhodnutí).

55. Této úvaze přitom není možné se a priori vyhnout, neboť v opačném případě by správní orgány i soudy aprobovaly pro účely posouzení likvidačního účinku pokuty v podstatě jakékoli libovolné výdaje přestupce. V konečném důsledku by tak nic přestupci nebránilo v účelových úpravách výdajové stránky svého hospodaření za účelem snížení maximální výše uložené pokuty v době, kdy by si již hrozby jejího uložení byl vědom. Pouze pro úplnost krajský soud dodává, že tím nikterak nehodnotí daňovou uznatelnost deklarovaných výdajů z pohledu daňového, neboť ta není předmětem tohoto řízení; možnost daňového odpočtu určitých výdajů však neznamená, že tyto je zároveň nutné bez dalšího zohlednit při posuzování likvidačního účinku sankce.

56. Zároveň nelze přehlédnout, že žalobkyně je (spolu)vlastnicí bytové jednotky a k ní náležejícím společným částem bytového domu, orné půdy o výměře 1 724 m2 a svědčí jí doživotní bezplatné právo užívání rodinného domu na adrese jejího sídla. Dle tvrzení uvedených v žalobě jsou pak dalšími příjmy její domácnosti příjem manžela cca 10 000 Kč měsíčně a příspěvky od jejich syna (k tomu spolu s žalobou předložila rozhodnutí o dočasné pracovní neschopnosti jejího manžela ze dne 13. 5. 2019 a dále výpis z účtu za měsíce leden a únor 2020).

57. Naproti tomu žalobkyně tvrdí, že její výdaje spojené s podnikáním činily v roce 2017 (a obdobně v letech 2018 a 2019) více než 700 000 Kč (k tomu žalobkyně soudu předložila daňová přiznání k dani z příjmu z let 2017 až 2019). Takovéto prosté vyčíslení – jak již krajský soud shora uvedl – neumožňuje učinit jakoukoli podrobnější úvahu stran skladby vynaložených nákladů či alespoň v nejhrubších rysech vedené posouzení jejich nezbytnosti a účelnosti. Vedle obecného tvrzení o vynaložených výdajích žalobkyně ve správním řízení doložila pouze náklady na pojistném na zdravotní a sociální pojištění za rok 2017 ve výši cca 50 000 Kč (podobné částky pak dle svého tvrzení vynaložila i v letech 2018 a 2019). Až v řízení před soudem pak žalobkyně uvádí, že splácí úvěr na byt ve výši cca 7 000 Kč měsíčně, k čemuž soudu předložila úvěrovou smlouvu ze dne 19. 3. 2018.

58. Shora popsané skutečnosti zejména s ohledem na nejasnou skladbu žalobčiných výdajů proto neumožňují dospět k závěru o likvidačním účinku uložené pokuty. Pokud jde o žalobčino tvrzení, že její manžel pobírá v době pracovní neschopnosti příjem cca 10 000 Kč a na výdaje na živobytí jim přispívá jejich syn, tak i tyto příjmy samozřejmě tvoří celkový příjem domácnosti a ve výsledku závěr o likvidačním účinku pokuty nepodporují, jelikož není možné je zasadit do celkového kontextu žalobčina hospodaření coby fyzické či fyzické podnikající osoby. Za jediné (co do výše i účelu) doložené výdaje by naproti tomu bylo možné považovat pouze výdaje na zdravotní a sociální pojištění a dále splátky úvěru na byt, který ovšem s ohledem na žalobčino právo bezplatného užívání rodinného domu na adrese jejího sídla zcela zřejmě neslouží coby nezbytné řešení bytové potřeby její a jejího manžela (to žalobkyně ostatně ani neuvádí). Ani případná ztráta tohoto bytu by tak pro žalobkyni a jejího manžela nepředstavovala existenční potíže. Pokud jde o údajně nesprávné konstatování žalovaného, dle něhož žalobkyně provozuje dvě provozovny, pak toto nepochybně nepředstavuje hlavní rozhodovací důvod jeho rozhodnutí a má na výsledné posouzení pouze marginální vliv.

59. Závěr správních orgánů, dle něhož uložená sankce nemá likvidační charakter, tak ve výsledku nepochybně obstojí (a postačí jej proto pouze korigovat, jak krajský soud shora uvedl). Bylo by tak tomu ovšem dokonce i tehdy, pokud by krajský soud ve shodě s nimi považoval za výchozí údaj o žalobčině příjmu částku 128 000 Kč. Žalovaný v tomto ohledu přiléhavě poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 25/2012-351, dle něhož „[p]okud se pachatel dostal do závažných finančních problémů ještě před uložením pokuty v důsledku jiných okolností (ať již zaviněných nebo nezaviněných), je zřejmé, že bude pokutu pociťovat citelněji než subjekt, který není zatížen dluhy. Důsledkem předlužení pachatele však nemůže být automatická imunita vůči sankcím ukládaným v oblasti veřejného práva.“ Tento závěr lze shrnout tak, že samotná neblahá finanční situace přestupce likvidační charakter uložené pokuty nezakládá (jedná se přitom o závěr aplikovatelný obdobně i ve vztahu k fyzickým podnikajícím osobám). Ze shora uvedeného vyplývá, že žalobkyně není nemajetná, příjmy domácnosti tvoří mimo žalobčin zisk z podnikání též příjem manžela a příspěvky od syna a může splácení pokuty řešit i prodejem nemovitostí, které nezbytně nepotřebuje k bydlení, popřípadě formou sjednání splátkového kalendáře, což by jí umožnilo vyhnout se existenčním potížím.

60. K tomu krajský soud dále poznamenává, že v této souvislosti nepovažoval za nutné provádět jakékoli dokazování, neboť jak plyne ze shora uvedeného, i kdyby přijal za prokázaná veškerá žalobčina tvrzení, ani tak by to k závěru o likvidačním účinku pokuty nepostačovalo. Sama žalobkyně přitom ani formálně žádné dokazování listinami přiloženými k žalobě nenavrhla.

61. Krajský soud samozřejmě rozumí tomu, že žalobkyně vnímá uloženou pokutu úkorně, nicméně správní orgány v tomto ohledu zcela správně poukazují na závěr rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu obsažený ve shora citovaném usnesení čj. 1 As 9/2008-133, dle něhož „[t]o samozřejmě neznamená, že by pokuta za jiné správní delikty měla ztratit cokoliv ze své účinnosti. Naopak, jak již připomněl předkládající senát, aby pokuta za jiný správní delikt naplnila svůj účel z hlediska individuální i generální prevence, musí být citelným zásahem do majetkové sféry pachatele. Odpovídající intenzita majetkové újmy bude v konkrétních případech záviset na řadě faktorů, v prvé řadě však na závažnosti spáchaného deliktu. Ta v sobě vždy zahrnuje jak typovou závažnost, kterou zákonodárce vyjádřil již rozpětím zákonné sazby pro uložení pokuty, tak individuální závažnost protiprávního jednání v konkrétním případě.“ 62. Správní orgán prvního stupně i žalovaný otázku typové i individuální závažnosti žalobčina přestupkového jednání hodnotily velmi podrobně, přičemž krajský soud se s jejich posouzením věci zcela ztotožnil. Jelikož žalobní argumentace tyto závěry správních orgánů nikterak nezpochybňuje, postačí pro stručnost na odůvodnění jejich rozhodnutí v této souvislosti pouze odkázat. IV.E K návrhu na moderaci uložené sankce 63. Krajský soud se dále zabýval žalobčiným návrhem na moderaci uložené pokuty, přičemž dospěl k závěru, že pro tento postup nejsou splněny zákonné podmínky.

64. Dle § 78 odst. 2 s. ř. s. platí, že „[r]ozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě“ (důraz doplněn).

65. Nejvyšší správní soud k tomu například v rozsudku ze dne ze dne 30. 9. 2010, čj. 7 As 71/2010-97, č. 2209/2011 Sb. NSS, že „moderační právo má místo pouze tam, kde je postih za spáchaný správní delikt zjevně nepřiměřený (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 11. 2004, č. j. 10 Ca 250/2003 - 48, publikovaný pod č. 560/2005 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že ukládání trestu je založeno na dvou základních principech – principu zákonnosti trestu a individualizace trestu. Soud v rámci moderačního práva zkoumá, zda nedošlo k excesu při individualizaci trestu, tedy zda a jak bylo přihlédnuto ke všem specifikům konkrétního případu a zda byl v rámci zákonné trestní sankce vybrán pro pachatele takový druh trestu a v té výměře, která splní účel trestu a není zjevně nepřiměřená.“ V rozsudku ze dne 19. 4. 2012, čj. 7 As 22/2012-23, č. 2672/2012 Sb. NSS, k tomu dále doplnil, že „[s]myslem a účelem moderace totiž není hledání ‚ideální‘ výše sankce soudem místo správního orgánu, ale její korekce v případech, že by sankce, pohybující se nejen v zákonném rozmezí a odpovídající i všem zásadám pro její ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její individualizaci, zjevně neodpovídala zobecnitelné představě o adekvátnosti a spravedlnosti sankce.“ 66. Stanovení výše pokuty je výrazem diskrečního oprávnění správního orgánu, do nějž mohou správní soudy formou tzv. moderace zasahovat pouze výjimečně, a to zpravidla tehdy, pokud by uložená sankce byla zjevně nepřiměřená. Krajský soud neshledal, že by správní orgán prvního stupně, potažmo žalovaný při stanovení výše pokuty jakkoli vybočili ze zákonných mezí, resp. že by snad nedostáli požadavkům individualizace trestu. Správní orgány vycházely z vysoké společenské škodlivosti posuzovaného přestupkového jednání (významně škodlivé důsledky závislosti na hazardu a související negativní společenské jevy), konkrétního způsobu a rozsahu spáchání přestupku (aktivní jednání žalobkyně po dobu cca sedmi a půl měsíců prostřednictvím čtyř technických herních zařízení, a to za účelem vlastního obohacení) i jim známých skutečností stran majetkové situace žalobkyně (viz výše). Skutečnost, že správní orgány žalobkyni vyměřily pokutu ve výši 0,24 % maximální zákonné sazby, je přitom významným – byť ne jediným – indikátorem toho, že uložená sankce zjevně nepřiměřená není (srov. například žalovaným citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs 186/2019-26); procentuální vyjádření uložené pokuty v rámci zákonné sazby však evidentně ani v úvahách správních orgánů nepředstavovalo jediný důvod jejich rozhodování, jak žalobkyně mylně uvádí.

67. Krajský soud na tomto místě pouze opakuje, že se s hodnocením správních orgánů stran uložené sankce zcela ztotožnil. Uložená sankce ve výši 120 000 Kč je přitom ve světle shora vyložených okolností případu způsobilá plnit svou preventivně-represivní funkci, neboť činí cca 14 % celkových žalobčiných příjmů v roce 2017 po odečtení záloh na zdravotní a sociální pojištění. Žalobkyně přiměřenost sankce zpochybňuje pouze poukazem na své majetkové poměry. V tomto ohledu ovšem stále nelze přehlédnout, že žalobčina tvrzení ohledně její majetkové situace jsou značně obecná a neodůvodňují proto ani závěr o likvidační výši sankce, ale ani o její nepřiměřenosti, kterou by bylo možné hodnotit dokonce jako nepřiměřenost zjevnou ve smyslu § 78 odst. 2 s. ř. s.

68. Žalobčina úvaha, dle níž pokutu ve výši 50 000 000 Kč by v České republice bylo možné uložit maximálně několika miliardářům, resp. že pokuta ve výši 120 000 Kč by v České republice byla nepřiměřená pro většinu fyzických osob, je pro posouzení věci zcela irelevantní, neboť rozhodující jsou konkrétní skutkové okolnosti nynější věci. Stejně tak není podstatné, jakou výši pokuty by žalobkyně sama považovala za přiměřenou, neboť jak plyne ze shora uvedeného, není smyslem moderačního oprávnění správních soudů hledání jakési ideální výše sankce, nýbrž pouze korigovat případné zjevné excesy správních orgánů.

69. Zcela přiléhavý je naopak poukaz žalovaného na rozsudek čj. 6 As 64/2013-66, v němž Nejvyšší správní soud zahrnul možnost hrazení uložené sankce ve splátkách mezi kritéria hodnocení její přiměřenosti. Taktéž v nyní posuzované věci žalobkyně má možnost o stanovení splátkového kalendáře požádat, přičemž krajský soud nevidí důvod, proč by správní orgány nemohly případnému (řádně zdůvodněnému) požadavku žalobkyně vyhovět.

V. Závěr a náklady řízení

70. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. Krajský soud neshledal ani důvod pro moderaci uložené sankce dle § 78 odst. 2 s. ř. s.

71. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobkyně neměla v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.