č. j. 61 A 16/2019 - 72

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudců Mgr. Heleny Nutilové a Mgr. et. Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci žalobkyně: Obec Hosín se sídlem Hosín 116, 373 41 Hosín zastoupené advokátem Mgr. Vítězslavem Dohnalem se sídlem Klokotská 103/13, 390 01 Tábor proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, 370 76 České Budějovice za účasti: I) P.B. bytem X II) Správa železnic, státní organizace, IČO 70994234 se sídlem Dlážděná 1003/7, 110 00 Praha 1 III) JR FOOD, s. r. o., IČO 28109422 se sídlem Písecká 918, 391 65 Bechyně v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 9. 2019, sp. zn. OREG/111979/2017/vipe, čj. KUJCK 43687/2018, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Dne 29. 12. 2011 podala státní organizace Správa železniční dopravní cesty (dále jen „stavebník“) u Magistrátu města České Budějovice žádost o umístění stavby „Modernizace trati Nemanice I – Ševětín“ na pozemcích v k. ú. X.

2. Magistrát města České Budějovice (dále jen „správní orgán prvního stupně“) rozhodnutím ze dne 20. 7. 2017, sp. zn. SU/11901/2011 Tm, čj. SU/11901/2011-80, ve znění opravných rozhodnutí ze dne 26. 7. 2017 a 2. 8. 2017, uvedenou stavbu umístil.

3. Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím rozhodnutí správního orgánu prvního stupně změnil tak, že ve výroku II. vypustil část podmínek pro umístění stavby a realizaci stavby pod bodem 27., do nějž byly převzaty podmínky ze závazného stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 13. 5. 2016, čj. 23209/ENV/16, a ve zbytku prvoinstanční rozhodnutí potvrdil.

II. Shrnutí žaloby

4. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně dne 22. 11. 2019 žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích.

5. Žalobkyně nejprve stručně shrnula průběh dosavadních řízení a uvedla skutečnosti odůvodňující jednak včasnost a přípustnost žaloby a jednak též její aktivní procesní legitimaci. Žalobkyně konstatovala, že byla rozhodnutím žalovaného zkrácena na svém právu na samosprávu a na právech vlastnických. Důvodem je zejména přílišná blízkost trasy koridoru k nejbližší obytné zástavbě v Dobřejovicích, jejíž občané s tímto dle ankety uskutečněné v květnu roku 2019 nesouhlasí, neboť mají obavu z narušení jejich pohody bydlení.

6. Z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně dle názoru žalobkyně nevyplývá posouzení souladu záměru stavby s hledisky dle ustanovení § 90 zákona 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Žalovaný v tomto ohledu nesprávně činnost správního orgánu prvního stupně nahradil na stranách 10 až 14 svého rozhodnutí. Nejedná se přitom o pouhou konkretizaci posouzení, nýbrž o kompletní posouzení včetně adekvátního odůvodnění. Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně neodpovídalo požadavkům na ně kladeným v § 68 správního řádu. Žalovaný tím, že prvoinstanční rozhodnutí nezrušil, v podstatě vyjádřil, že posouzení záměru stavby dle hledisek uvedených v ustanovení § 90 stavebního zákona v rámci územního rozhodnutí nemusí být v odůvodnění nijak rozvedeno a postačí odůvodnění pouze povrchní až formulářové, což potenciálně vytváří nežádoucí precedent.

7. Žalovaný měl dle názoru žalobkyně rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. Ani postupem dle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu nelze doplňovat odůvodnění v takovém rozsahu, aby byla nahrazována činnost správního orgánu prvního stupně, jehož rozhodnutí zůstává pro absenci řádného odůvodnění nadále nepřezkoumatelné. Žalobkyně v postupu žalovaného spatřuje porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení, neboť věcné důvody posouzení záměru dle hledisek uvedených v ustanovení § 90 stavebního zákona se objevily právě až v jeho rozhodnutí.

8. Nadále přitom absentuje odůvodnění posouzení stavebního záměru dle ustanovení § 90 písm. d) stavebního zákona z hlediska požadavků na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu.

9. Žalobkyně v odvolání namítala též absenci posouzení splnění podmínek vyplývajících ze závazného stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 13. 5. 2016, které měly být splněny již v rámci projektové dokumentace. Žalovaný tuto vadu uznal a sám plnění těchto podmínek prověřil. Takový postup opět předznamenává provedení poměrně rozsáhlého dokazování, což mělo vyústit ve zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Tím opět došlo k porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení.

10. K posouzení splnění jednotlivých podmínek 1), 2), 23) a 39) žalobkyně uvedla, že – stručně řečeno – závazné stanovisko požaduje jejich splnění již v dokumentaci pro územní řízení a nikoli až v následném řízení stavebním, jak žalovaný sugeruje. Žalovaný svůj závěr o naplnění těchto podmínek bez náležitého posouzení nepřípustně zjednodušuje. K podmínkám 3) písm. c), 13), 22), 26), 41), 53) a 56) se žalovaný ve svém rozhodnutí nevyjádřil, přičemž žalobkyně trvá na tom, že nebyly splněny (v této souvislosti odkázala na podané odvolání).

11. Žalobkyně vyjádřila přesvědčení, že žalovaný v této souvislosti postupoval účelově s cílem jakékoliv důvody, které by alespoň vzdáleně připomínaly jejich splnění. Žalovaný si musel být vědom toho, že uvedené podmínky nejsou zcela splněny, proto tak často odkazuje na pravděpodobné podrobnější řešení, které má přinést dokumentace pro stavební řízení. Povinnost zkoumat splnění předmětných podmínek však již správní orgány v dokumentaci pro stavební řízení mít nebudou. Pokud podmínky závazného stanoviska Ministerstva životního prostředí musí být plněny již v rámci dokumentace pro územní řízení, pak musí být plněny v dokumentaci pro územní řízení, nikoliv až v rámci dokumentace pro navazující řízení.

12. S ohledem na obsah předmětných podmínek (zdraví obyvatel, hluk, ovzduší, podzemní vody atd.) má žalobkyně na jejich splnění zájem. Vzhledem k tomu, že úkolem žalobkyně je pečovat o rozvoj svého území a o potřeby svých občanů, považuje řádné neposouzení podmínek dle stanoviska na úseku posuzování vlivu na životní prostředí jako zásah do svého práva na samosprávu.

13. Coby důkaz žalobkyně v této souvislosti navrhla závazné stanovisko Ministerstva životního prostředí ze dne 13. 5. 2016.

14. Žalobkyně dále namítla, že správní orgán prvního stupně ve výzvě ze dne 18. 12. 2013 požadoval prověřit možnosti alternativního vedení trasy stavby na území obce Hosín, a to v rámci koridoru vymezeného zásadami územního rozvoje. Současně požadoval komplexní zdůvodnění přijatého řešení, a to s ohledem na různorodé veřejné zájmy, nicméně zejména ve vztahu ke zhodnocení vlivu stavby na udržitelný rozvoj území. Stavební však doposud takovéto komplexní zdůvodnění přijatého řešení nepředložil.

15. Stavebník doložil pouze technické zhodnocení trasy u Dobřejovic, a to až po lhůtě stanovené pro možnost seznámení s podklady pro rozhodnutí dle oznámení správního orgánu prvního stupně ze dne 5. 1. 2017. Žalobkyně tak byla zkrácena na svém právu se k podkladům rozhodnutí vyjádřit, přestože správní orgán prvního stupně uvedenou listinou argumentoval v rámci vypořádání žalobčiných námitek. Závěr žalovaného, dle něhož tato listina nepředstavovala podklad rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, postrádá zákonnou oporu. Uvedenou vadu přitom dle názoru žalobkyně nelze zhojit v řízení odvolacím (žalobkyně v této souvislosti odkázala na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 8. 1996, sp. zn. 6 A 147/94).

16. Žalobkyně trvá na tom, aby bylo provedeno požadované komplexní zhodnocení přijatého řešení záměru stavby a současně rovněž s ohledem na požadavek správního orgánu prvního stupně i prověření možnosti alternativního vedení trasy v rámci příslušného koridoru vymezeného zásadami územního rozvoje. Žalobkyně vyjádřila nesouhlas s názorem žalovaného, dle něhož její požadavek na možnost vyjádření k alternativnímu trasování stavby překračuje rozsah, ve kterém je žalobkyně oprávněna hájit svá práva (viz poslední věta prvního odstavce na str. 22 rozhodnutí žalovaného). Toto své oprávnění žalobkyně dovozuje z dikce § 89 odst. 4 stavebního zákona. Sám správní orgán prvního stupně ve výzvě ze dne 18. 12. 2013 uvedl, že musí být dána možnost účastníků řízení vyjádřit se nad zákonný rámec námitek a připomínek k územnímu řízení.

17. Coby důkaz žalobkyně v daném ohledu navrhla výzvu správního orgánu prvního stupně ze dne 18. 12. 2013.

18. Žalobkyně navrhla, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

19. Žalovaný ve vyjádření k žalobě předně odkázal na obsah žalobou napadeného rozhodnutí a správního spisu.

20. Žalovaný uvedl, že podstatou žalobních námitek je vesměs vyjádření nesouhlasu s jeho procesním postupem, nikoli však věcná polemika s jeho závěry.

21. Ve vztahu k namítanému porušení zásady dvojinstančnosti žalovaný konstatoval, že správní řízení tvoří jeden celek a případné vady prvoinstančního řízení lze zhojit v řízení odvolacím (v této souvislosti žalovaný poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2014, čj. 8 Azs 60/2014-35).

22. Ustanovení § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu přitom opravňuje odvolací orgán provést určité dílčí korekce odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí, pokud není v rozporu s právními předpisy a je správné. Odvolací orgán je oprávněn též provést potřebné důkazy a doplnit další podklady rozhodnutí. Na podporu své argumentace žalovaný poukázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2013, čj. 4 As 10/2012-48, a ze dne 10. 12. 2018, čj. 6 As 286/2018-34, č. 3837/2019 Sb. NSS. Jelikož závěry správního orgánu prvního stupně ve vztahu k posouzení souladu stavebního záměru s § 90 stavebního zákona byly formulovány poněkud stroze, žalovaný je doplnil o své úvahy obsažené na stranách 10 až 14 žalobou napadeného rozhodnutí; dospěl přitom ke stejnému závěru jako správní orgán prvního stupně.

23. Na stranách 17 až 20 žalobou napadeného rozhodnutí žalovaný vysvětlil, proč z územního rozhodnutí vypustil část podmínek vyplývajících ze závazného stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 13. 5. 2016. Žalovaný se obsahem stanovených podmínek zabýval a ověřoval, do jaké fáze přípravy a povolení stavby náležejí. Dospěl přitom k závěru, že splnění těchto podmínek nemohlo být finálně vyřešeno v rámci umístění stavby, nýbrž až v navazujících řízeních, kdy se bude vycházet již z podrobnější dokumentace stavebního záměru. Podmínky uvedené v bodě 13.5 žaloby [tj. podmínky 3) písm. c), 13), 22), 26), 41), 53) a 56)] byly bez dalšího převzaty, neboť do fáze umístění stavby náležejí.

24. Žalovaný uvedl, že svým postupem nezaložil nezákonnost svého rozhodnutí a setrvává na důvodech v tomto ohledu vyložených na straně 22 jeho odůvodnění. Samotný požadavek správního orgánu prvního stupně na prověření možného alternativního vedení trasy stavby jde zcela mimo rámec řízení o umístění stavby, které je řízením o žádosti. V tomto řízení se tak zjišťuje soulad konkrétního stavebního záměru s kritérii uvedenými v § 90 stavebního zákona. Navrhovaný záměr tak buďto umístit lze, nebo nelze. Žalovaný uzavřel, že dle jeho názoru navrhovaný závěr ve světle těchto kritérií obstojí, přičemž správní orgán prvního stupně se nedopustil takových pochybení, která by nebylo možné v odvolacím řízení zhojit.

25. Žalovaný navrhl, aby krajský soud žalobu zamítl.

IV. Shrnutí vyjádření osoby zúčastněné na řízení III)

26. Osoba zúčastněná na řízení III) ve svém vyjádření uvedla, že je vlastníkem pozemků p. č. X. Tyto nemovité věci jsou celoročně užívány a zásobovány pitnou a užitkovou vodou jsou výlučně ze studny umístěné na pozemku p. č. X; má proto obavy, že výstavbou umísťované stavby dojde k ohrožení tohoto vodního zdroje.

27. Osoba zúčastněná na řízení III) poukázala na skutečnost, že stanovisko Ministerstva životního prostředí ze dne 12. 8. 2011, čj. 57998/ENV/11, vydané v rámci posouzení dopadů na životní prostředí (posouzení EIA) obsahovalo podmínky, dle nichž měl stavebník předložit podrobný hydrogeologický, inženýrskogeologický a geotechnický průzkum a jednoznačně respektovat závěry těchto průzkumů v další přípravě záměru (podmínka č. 22), v rámci dokumentace pro územní řízení zajistit vyjádření odborného hydrogeologa, neboť zájmová oblast se nachází v ochranném pásmu vodních zdrojů (podmínka č. 23) a v rámci podrobného hydrogeologického průzkumu navrhnout konkrétní kompenzační opatření za případnou ztrátu vody v potenciálně ovlivněných individuálních vodních zdrojích (podmínka č. 27). Osoba zúčastněná na řízení III) se připojila k názoru žalobkyně, dle něhož splnění těchto podmínek správní orgány nesprávně posoudily.

28. Osoba zúčastněná na řízení III) shodně s žalobkyní vyjádřila přesvědčení, že předmětné podrobné průzkumy měly být zpracovány již ve fázi územního řízení, aby jejich závěry mohly být respektovány v dalších fázích povolování, tj. ve stavebním řízení. Zjišťování hydrogeologických poměrů obecně spadá do prověřování území pro umístění stavby. Předběžný hydrogeologický průzkum, který je součástí projektové dokumentace považuje osoba zúčastněná na řízení III) za nedostatečný. V rámci podrobného hydrogeologického průzkumu mělo být dle podmínky č. 27 posouzení EIA navrženo konkrétní kompenzační opatření za případnou ztrátu vodu v ovlivněných vodních zdrojích. S ohledem na skutečnost, že podrobný hydrogeologický průzkum nebyl proveden, není splněna ani tato podmínka. Předběžný hydrogeologický průzkum pak nenahrazuje ani požadované vyjádření odborného hydrogeologa k vodním zdrojům.

29. Jako hlavní důvod svého názoru, že podrobný průzkum měl být zpracován již ve fázi územního řízení, osoba zúčastněná na řízení III) uvedla svou obavu, že po zpracování projektové dokumentace pro stavební řízení se budou následně hydrogeologické závěry této dokumentaci přizpůsobovat, mohou být relativizovány a vliv zamýšlené stavby na podzemní vody bude zamlžován.

30. Osoba zúčastněná na řízení navrhla, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

V. Právní hodnocení krajského soudu

31. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Krajský soud ve věci rozhodl bez jednání dle § 51 s. ř. s.

32. Žaloba není důvodná.

33. K důkaznímu návrhu žalobkyně krajský soud předně uvádí, že jí označené listiny jsou již obsaženy ve správním spisu, kterým v soudním řízení správním zpravidla není zapotřebí provádět samostatně dokazování (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, čj. 9 Afs 8/2008-117, č. 2383/2011 Sb. NSS). Krajský soud proto k provedení navržených důkazních prostředků nepřistoupil. V.A K námitce nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí 34. Krajský soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí, jejíž případná důvodnost by postačovala k jejich zrušení; této námitce krajský soud nepřisvědčil.

35. V otázce požadavků na kvalitu odůvodnění správního rozhodnutí lze poukázat například na rozsudek ze dne 16. 6. 2006, čj. 4 As 58/2005-65, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že z rozhodnutí správního orgánu musí být mimo jiné patrno, „proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné, nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů“. Jinými slovy z rozhodnutí správního orgánu musí plynout, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil. Povinnost odůvodnit rozhodnutí však z druhé strany nemůže být chápána tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení (srov. obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3441/11). Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek a není proto vyloučeno, aby případné mezery odůvodnění tato rozhodnutí vzájemně zaplňovala (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014, čj. 6 As 161/2013-25).

36. Žalobkyně spatřuje nepřezkoumatelnost prvoinstančního rozhodnutí v tom, že správní orgán prvního stupně dle jejího názoru nedostatečně posoudil soulad stavebního záměru s požadavky na něj kladenými v § 90 stavebního zákona (pozn. soudu: citované ustanovení na věc dopadá ve znění do 31. 12. 2017). Jakkoli je posouzení této otázky obsažené v územním rozhodnutí správního orgánu prvního stupně skutečně poměrně stručné, sama žalobkyně připouští, že žalovaný úvahy týkající se posouzení kritérií stanovených posledně citovaným ustanovením dále rozvedl, přičemž se ztotožnil se závěrem správního orgánu prvního stupně, dle něhož posuzovaný stavební záměr příslušné podmínky splňuje. Krajský soud proto neshledal, že by z rozhodnutí správních orgánů obou stupňů nebylo patrno, jak a na základě jakých skutečností a úvah věc posoudily.

37. Jako námitku nepřezkoumatelnosti pak krajský soud vyhodnotil též žalobčinu výhradu, dle níž v rozhodnutích správních orgánů i nadále absentuje odůvodnění posouzení stavebního záměru dle ustanovení § 90 písm. d) stavebního zákona z hlediska požadavků na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu. Žalovaný v tomto ohledu na straně 13 svého rozhodnutí lapidárně konstatoval, že „[p]odmiňující veřejná dopravní a technická infrastruktura pro danou stavbu je buď stávající, nebo součástí záměru.“ Takovéto hodnocení je skutečně velmi stručné až strohé, avšak pokud stavební záměr nevyžaduje ve vztahu ke stávající dopravní a technické infrastruktuře jakékoli změny, popřípadě takovéto změny v sobě sám již zahrnuje, pak není krajskému soudu zřejmé, co více by měl, resp. mohl žalovaný v tomto ohledu uvést. Žalobkyně sama nadto žádné věcné výhrady k tomuto posouzení neuvádí.

38. Obdobně krajský soud vyhodnotil též námitku, dle níž se žalovaný ve svém rozhodnutí nevyjádřil k podmínkám 3) písm. c), 13), 22), 26), 41), 53) a 56). Jak správně žalovaný podotkl ve vyjádření k žalobě, všechny tyto podmínky byly zahrnuty do rozhodnutí o umístění stavby. Žalovaný na stranách 17 až 20 podrobně vyložil své úvahy o tom, jaké podmínky měl správní orgán prvního stupně do svého rozhodnutí převzít. Skutečnost, že se k uvedeným podmínkám nevyjádřil jmenovitě, nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného nezpůsobuje, neboť důvody jejich zahrnutí do územního rozhodnutí jsou jednoznačně patrné z části odůvodnění obsaženého na straně 17 žalobou napadeného rozhodnutí, v níž žalovaný vycházel z odůvodnění samotného závazného stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 13. 5. 2016.

39. Pro úplnost krajský soud uvádí, že odkazuje-li žalobkyně stran údajného nesplnění podmínek 3) písm. c), 13), 22), 26), 41), 53) a 56) na obsah jejího odvolání, nejedná se o řádně uplatněný žalobní bod (srov. například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2007, čj. 8 Afs 55/2005-74; ze dne 26. 6. 2008, čj. 8 Afs 39/2007-119, ze dne 24. 3. 2016, čj. 3 As 137/2015-45, ze dne 31. 8. 2017, čj. 3 Azs 189/2017-46 či ze dne 9. 7. 2019, čj. 7 Afs 161/2018-28). Krajský soud se proto zabýval výhradně argumentací uvedenou v žalobě. Nelze přitom přehlédnout, že veškeré tyto podmínky stanovují povinnost stavebníka do budoucna, tj. jedná se o podmínky, které musí stavebník splnit v rámci přípravy a realizace stavby tak, aby stavební záměr bylo možno považovat za souladný s vydaným územním rozhodnutím. V době vydání rozhodnutí o umístění stavby tudíž nebylo posouzení jejich splnění ani možné. V.B K námitce porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení 40. Nedůvodnou shledal krajský soud též námitku porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení.

41. Žalovaný v posuzované věci postupoval dle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, dle něhož dospěje-li odvolací správní orgán k závěru, že prvoinstanční rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, „napadené rozhodnutí nebo jeho část změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se; podle § 36 odst. 3 se postupuje, pouze pokud jde o podklady rozhodnutí nově pořízené odvolacím správním orgánem; je-li to zapotřebí k odstranění vad odůvodnění, změní odvolací správní orgán rozhodnutí v části odůvodnění; odvolací správní orgán nemůže svým rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti.“ 42. Žalovaný v rámci svého vyjádření k žalobě v daném ohledu přiléhavě poukázal na rozsudek čj. 6 As 286/2018-34, v němž se Nejvyšší správní soud výkladem § 90 správního řádu obsáhle zabýval a v právní větě k tomuto rozsudku následně shrnul, že „[z]rušení rozhodnutí a vrácení věci odvolacím orgánem zpět na první stupeň [§ 90 odst. 1 písm. a) správního řádu] je až krajní možností, jak řešit vady rozhodnutí prvního stupně zjištěné v odvolacím řízení. Pokud je možné napadené rozhodnutí změnit [§ 90 odst. 1 písm. c) správního řádu], je odvolací orgán povinen tak v zájmu hospodárnosti řízení učinit (§ 6 odst. 2 správního řádu). Za tímto účelem je oprávněn provést v odvolacím řízení potřebné důkazy a doplnit další nezbytné podklady, musí s nimi ovšem seznámit účastníky řízení a umožnit jim se k nim vyjádřit. Stejně tak je odvolací orgán oprávněn zaujmout jiný právní názor a posoudit zjištěný skutkový stav po právní stránce odlišně než správní orgán prvního stupně. I zde ovšem musí účastníky řízení na možný odlišný právní náhled na věc předem upozornit a dát jim možnost se k němu vyjádřit, pokud by pro ně nové právní posouzení mohlo být s ohledem na dosavadní průběh řízení překvapivé.“ 43. V samotném odůvodnění svého rozhodnutí pak Nejvyšší správní soud mimo jiné konstatoval, že „je přípustné, aby odvolací orgán změnil toliko odůvodnění napadeného rozhodnutí a výrok ponechal nedotčen [rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. února 2016, č. j. 6 As 293/2015 - 33 ze dne 11. prosince 2014, č. j. 1 As 133/2014 - 29, všechna zde citovaná rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz; obdobně již dříve rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. března 2008, č. j. 9 As 64/2007 - 98, který byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1534/08 ze dne 17. prosince 2008 (N 225/51 SbNU 807), avšak z jiných důvodů]. Podmínkou pro doplnění a zpřesnění odůvodnění napadeného rozhodnutí je, že toto odůvodnění, byť v určitých směrech chybné, musí mít oporu ve skutkových zjištěních obsažených ve spise (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. února 2013, č. j. 6 Ads 134/2012 - 47, bod 29). To neznamená, že by odvolací orgán nemohl doplnit do spisu další podklady a provádět v odvolacím řízení důkazy, musí však dát účastníkovi řízení možnost se k nim vyjádřit (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. ledna 2014, č. j. 9 As 128/2013 - 45, body 15-18). Rozpory v odůvodnění dále nesmí nabýt takové intenzity, jež by vedla k jeho nepřezkoumatelnosti, jinak by totiž odvolací správní orgán vůbec nemohl hodnotit jeho zákonnost a správnost (výše citovaný rozsudek č. j. 6 Ads 134/2012 - 47, bod 31). V této souvislosti Městský soud v Praze v jednom z projednávaných případů upozornil na nebezpečí překvapivého rozhodnutí. Pokud by odvolací orgán ponechal výrok rozhodnutí nedotčen, ale veškeré závěry a argumenty správního orgánu prvního stupně by nahradil svými vlastními, nepřípustně by tím účastníku řízení odňal jednu instanci, neboť účastník by se o relevantních důvodech rozhodnutí ve věci samé dozvěděl až z rozhodnutí odvolacího orgánu (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. října 2012, č. j. 9 Ca 144/2009 - 102). I potřebu významné změny či doplnění odůvodnění v důsledku odlišného právního náhledu odvolacího orgánu je ale možné řešit procesně korektním způsobem. Postačuje, když odvolací orgán umožní účastníkům řízení, aby se v odvolacím řízení k možnému novému právnímu posouzení věci vyjádřili (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. dubna 2009, č. j. 7 As 59/2008 - 85, č. 2480/2012 Sb. NSS).“ 44. Krajský soud nemá důvod se od uvedených závěrů jakkoli odchýlit a považuje je za aplikovatelné i v nyní projednávané věci.

45. Žalobkyně spatřovala porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení předně v tom, že žalovaný významným způsobem rozhojnil stručné úvahy správního orgánu prvního stupně v otázce souladu stavebního záměru s § 90 stavebního zákona.

46. Krajský soud v posuzované věci přisvědčil žalobkyni v tom, že úvahy obsažené odůvodnění v rozhodnutí o umístění stavby stran splnění podmínek dle § 90 stavebního zákona jsou samy o sobě vskutku nedostatečné, avšak neabsentují zcela. Správní orgán prvního stupně na stranách 58 a 59 svého rozhodnutí stručně popsal charakter územně plánovací dokumentace, z jakých konkrétních dokumentů při svém posuzování vycházel a dále uvedl, že „v provedeném územním řízení přezkoumal předloženou žádost z hledisek uvedených v § 86 a § 90 stavebního zákona, projednal ji s účastníky řízení a s dotčenými orgány a zjistil, že jejím uskutečněním nebo užíváním nejsou ohroženy zájmy chráněné stavebním zákonem, předpisy vydanými k jeho provedení a zvláštními předpisy. Umístění stavby je v souladu se schválenou územně plánovací dokumentací a vyhovuje obecným požadavkům na využívání území podle ustanovení vyhlášky č. 501/2006 Sb., ve znění účinném k datu zahájení územního řízení a obecným technickým požadavkům na výstavbu podle ustanovení vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, ve znění účinném k datu zahájení územního řízení.“ Konkrétními námitkami účastníků řízení se pak správní orgán prvního stupně zabýval na stranách 65 až 70 svého rozhodnutí.

47. Žalobkyně ovšem nenamítá, že by snad správní orgán prvního stupně nedostatečně vypořádal její námitky. Zároveň nelze přehlédnout, že žalovaný následně nedospěl v daném ohledu k odlišnému závěru, nýbrž pouze doplnil další důvody, o něž svůj (v jádru totožný) závěr opřel. Nejedná se tedy o situaci, kdy by žalobkyně byla vystavena překvapivému právnímu posouzení, neboť správní rozhodnutí obou stupňů jsou v tomto ohledu zcela konzistentní. Žalobkyně si musela být vědoma toho, že správní orgán prvního stupně žádné nedostatky stavebního záměru ve světle § 90 stavebního zákona neshledal, přičemž měla v průběhu řízení dostatek příležitostí se k otázce posouzení splnění těchto podmínek vyjádřit a konkrétní argumentací jejich splnění zpochybňovat. To platí i ve vztahu ke stručnému posouzení dané otázky, jak je učinil správní orgán prvního stupně. Ostatně okruh posuzovaných otázek je stanoven přímo zákonem a nemohlo se tedy stát, že by snad úvahy správních orgánů vykračovaly zcela mimo tento rámec a jejich závěry by tak byly opřeny o takové důvody, které by žalobkyně nemohla vůbec předpokládat.

48. Porušení zásady dvojinstančnosti se pak měl žalovaný dopustit též v souvislosti s posouzením splnění podmínek vyplývajících ze závazného stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 13. 5. 2016, které měly být plněny již v rámci projektové dokumentace, neboť to dle názoru žalobkyně vyžadovalo poměrně rozsáhlé dokazování.

49. V tomto ohledu není předně vůbec zřejmé, na základě čeho žalobkyně dovozuje, že posouzení dané otázky obsáhlé (resp. jakékoli) dokazování skutečně vyžadovalo. Žalovaný se splněním uvedených podmínek podrobně zabýval na stranách 17 až 20 svého rozhodnutí, přičemž své závěry opřel výhradně o dokumenty pořízené v průběhu prvoinstančního řízení, které již byly obsaženy ve správním spisu (žalobkyně ostatně ani netvrdí opak). Nicméně, i kdyby žalovaný těmito dokumenty skutečně nově prováděl dokazování, resp. je zařadil mezi podklady svého rozhodnutí, ani v takovém případě by se o porušení zásady dvojinstančnosti nejednalo, neboť žalovaný v průběhu odvolacího řízení účastníky řízení k případnému vyjádření k veškerým podkladům rozhodnutí vyzval veřejnou vyhláškou ze dne 25. 7. 2019, již jmenovitě doručoval mimo jiné žalobkyni prostřednictvím jejího zástupce. Žalobkyně následně svého práva vyjádřit se využila podáním ze dne 20. 8. 2019.

50. Podobně jako v případě doplnění úvah stran splnění podmínek dle § 90 stavebního zákona pak krajský soud ani ve vztahu k doplnění posouzení splnění uvedených podmínek dle závazného stanoviska Ministerstva životního prostředí porušení zásady dvojinstančnosti neshledal. Skutečnost, že správní orgán prvního stupně tyto podmínky zahrnul do svého rozhodnutí, zatímco žalovaný je vyhodnotil jako splněné, pročež výrok rozhodnutí o umístění stavby v tomto rozsahu změnil, nikterak nevybočuje ze shora popsaných mantinelů odvolacího řízení. To platí tím spíše, že žalovaný ve vztahu k těmto podmínkám reagoval na žalobkyní uplatněnou odvolací námitku. Žalovaný se tedy nezabýval otázkou, již by do věci nově vnesl až v samotném odůvodnění svého rozhodnutí, a jež by tak pro žalobkyni mohla být jakkoli překvapivá.

51. Krajský soud pro shora uvedené na tomto místě uzavírá, že jelikož v posuzovaném případě nenastala žádná ze situací předpokládaných v § 90 správního řádu, která by změnu prvoinstančního rozhodnutí vylučovala, přičemž obecně platí, že zrušení prvoinstančního rozhodnutí je až krajním řešením jeho případných nedostatků, nelze žalovanému vytýkat, že rozhodnutí o umístění stavby nezrušil. V.C K námitkám nesplnění některých podmínek stanovených závazným stanoviskem Ministerstva životního prostředí ze dne 13. 5. 2016 52. Krajský soud nepřisvědčil ani námitkám nesplnění podmínek stanovených závazným stanoviskem Ministerstva životního prostředí ze dne 13. 5. 2016 pro dokumentaci pro územní řízení.

53. Podstatou této části žalobní argumentace [obdobně pak i argumentace osoby zúčastněné na řízení III)] je žalobčino přesvědčení, dle něhož závazné stanovisko požaduje splnění některých podmínek převzatých z předchozího posouzení EIA již v dokumentaci pro územní řízení a nikoli až v následném řízení stavebním. Žalobkyně však nikterak nespecifikovala, v čem konkrétně mají být podklady pro vydání územního rozhodnutí v posuzované věci nedostatečné. Žalovaný naproti tomu na stranách 17 až 20 odůvodnění svého rozhodnutí k jednotlivým podmínkám poukazuje na konkrétní dokumenty či jejich části, které byly v průběhu územního řízení postupně pořizovány, a uvádí, proč tyto podmínky považuje za splněné. Obdobně obecná je pak v této souvislosti též argumentace osoby zúčastněné na řízení III).

54. Obecnost žalobní argumentace neumožňuje krajskému soudu tuto otázku podrobněji přezkoumávat, neboť kvalita žalobních námitek fakticky předurčuje též kvalitu odůvodnění rozhodnutí soudu (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2005, čj. 7 Afs 104/2004-54).

55. Krajský soud proto ve stejné míře obecnosti uvádí, že sám nesprávnost posouzení splnění stanovených závazným stanoviskem Ministerstva životního prostředí ze dne 13. 5. 2016 neshledal. Nelze totiž pominout skutečnost, že citované závazné stanovisko poskytuje správním orgánům poměrně širokou míru uvážení.

56. Dotčený orgán v odůvodnění závazného stanoviska mimo jiné uvedl, „že podmínky tohoto závazného stanoviska musí být převzaty do rozhodnutí v navazujících řízeních. Přesto (vzhledem k charakteru tohoto závazného stanoviska) zůstává na správní úvaze správního úřadu, který navazující řízení vede, aby posoudil, zda se ta která podmínka vztahuje k danému navazujícímu řízení, nebo zda se ta která podmínka vztahuje k části úseku nebo etapě záměru, ke které je navazující řízení vedeno. Podmínky tohoto závazného stanoviska, které se k navazujícímu řízení nebo k projednávané části, úseku nebo etapě záměru nevztahují, musí správní úřad, který vede navazující řízení, uvést v odůvodnění s uvedením důvodů, proč tyto podmínky do rozhodnutí nepřevzal. Obdobně musí správní úřad, který vede navazující řízení, naložit i s podmínkami závazného stanoviska k ověření souladu, u nichž je prokazatelné, že již byly splněny.“ 57. Dotčený orgán tedy výslovně správním orgánům umožnil, aby do svých rozhodnutí již nepřebíraly ty podmínky, které jsou již splněné, a zároveň, aby posoudily, jaké fáze řízení se ta která podmínka týká. Žalovaný nikterak nezpochybnil, že podmínky 1), 2), 23) a 39), jejichž posouzení žalobkyně výslovně napadla, bylo zapotřebí splnit již ve fázi přípravy dokumentace pro územní řízení. Dospěl však k závěru, že s ohledem na míru konkrétnosti územního řízení dosavadní předložené listiny pro jejich splnění postačují, neboť podrobnější posuzování stanovených otázek je namístě až v následném řízení stavebním. Tomuto závěru krajský soud nemá v obecné rovině co vytknout, přičemž konkrétní důvody, proč by doposud předložené listiny neměly s ohledem na charakter územního řízení postačovat, žalobkyně [a ostatně ani osoba zúčastněná na řízení III)] neuvádí a krajský soud není oprávněn je za ni domýšlet. Obecně formulovaná obava žalobkyně, že tyto otázky již předmětem posuzování ve stavebním řízení nebudou, či nekonkretizovaná námitka účelovosti postupu žalovaného nemohou nahradit konkrétní argumentaci opřenou o příslušnou právní úpravu, která by závěr žalovaného vyvracela.

58. Ve vztahu k údajnému nesplnění podmínek č. 3) písm. c), 13), 22), 26), 41), 53) a 56) závazného stanoviska viz shora odstavec 39.

59. K obavě osoby zúčastněné na řízení III), dle níž mohou být následné hydrogeologické závěry přizpůsobovány dokumentaci pořízené pro stavební řízení, krajský soud poznamenává, že se jedná o pouhou spekulaci, jejímž prostřednictvím není možné a priori zpochybňovat podklady vyhotovené v budoucnu. Nelze přehlédnout, že hydrogeologický průzkum musí být vyhotoven osobou s patřičnou odbornou způsobilostí (zákon č. 62/1988 Sb., o geologických pracích a o Českém geologickém úřadu), přičemž právě tato odbornost je zpravidla dostačující zárukou náležitého posouzení. Tím krajský soud samozřejmě nekonstatuje, že takovéto odborné závěry nelze nikterak zpochybňovat. Účastníci správního řízení tak ovšem musí činit procesně přípustným způsobem na základě věcné argumentace opřené o odborné podklady a nikoli formou nepodložených dohadů.

60. Krajský soud proto neshledal, že by se žalovaný dopustil vytýkaných pochybení. Tím méně mohl žalovaný zasáhnout do žalobčiných veřejných subjektivních práv. V.D K námitce neprověření možnosti alternativního vedení trasy stavby na území žalobkyně a neprovedení komplexního zdůvodnění přijatého řešení 61. Nedůvodná je též námitka, dle níž mělo dojít k prověření možnosti alternativního vedení trasy stavby na území žalobkyně a provedení komplexního zdůvodnění přijatého řešení.

62. Žalobkyni lze přisvědčit potud, že správní orgán prvního stupně skutečně stavebníkovi výzvou ze dne 18. 12. 2013 uložil, aby možnosti alternativního vedení trasy stavby na území žalobkyně prověřil, a to v rozsahu koridoru vymezeného zásadami územního rozvoje, a aby zároveň volbu trasy komplexně zdůvodnil. Tento svůj postup odůvodnil tím, že zamýšlená stavba není v souladu s územním plánem žalobkyně, avšak příslušný koridor je v zásadách územního rozvoje zanesen; liknavý přístup žalobkyně při pořizování změny územního plánu však nemůže být překážkou pro umístění stavby nadmístního významu. Správní orgán prvního stupně tak chtěl tímto způsobem vyjít vstříc zejména obyvatelům obce Dobřejovice, kteří by přišli o možnost uplatnit v této souvislosti námitky a připomínky při projednávání změny územního plánu; tyto námitky by pak mohly podávat v rámci územního řízení.

63. Žalovaný však k tomu ve svém rozhodnutí i vyjádření k žalobě zcela správně uvedl, že řízení o umístění stavby je řízením zahajovaným na žádost stavebníka (§ 86 stavebního zákona). Z toho vyplývá, že to je stavebník, kdo v žádosti vymezí stavební záměr, k němuž se váží i zákonem požadované přílohy (příslušný majetkoprávní titul, závazná stanoviska dotčených orgánů, stanoviska vlastníků veřejné dopravní a technické infrastruktury a dokumentaci záměru). Správní orgán prvního stupně pak při splnění příslušných zákonných podmínek žádosti buďto vyhoví a stavbu umístí nebo žádost zamítne; není však oprávněn stavebníka vyzývat, aby podobu stavebního záměru modifikoval či možnost takové změny prověřoval. Ostatně ani správní orgán prvního stupně, ani žalobkyně neodkázaly na žádné zákonné ustanovení, které by správní orgán prvního stupně k takovémuto postupu opravňovalo.

64. Pokud správní orgán prvního stupně shora uvedenou výzvou vykročil z rámce svých zákonných kompetencí, pak takováto výzva nemůže stavebníka účinně zavazovat k plnění dodatečných povinností. Již z tohoto důvodu považuje krajský soud tuto žalobčinu výtku za irelevantní, neboť se v podstatě nedotýká samotného posouzení žádosti o umístění stavby tak, jak ji stavebník předložil.

65. Nedůvodná je pak též námitka, dle níž správní orgán prvního stupně neumožnil žalobkyni seznámit se s dokumentem, který stavebník předložil až po lhůtě stanovené pro možnost seznámení s podklady pro rozhodnutí ze dne 5. 1. 2017 (konkrétně se jednalo o dokument nazvaný Technické zhodnocení řešení trasy u Dobřejovic, který správní orgán prvního stupně obdržel dne 3. 2. 2017). Jelikož se uvedený dokument týkal posouzení variantního řešení trasy stavby, nemohl s ohledem na shora uvedené představovat podklad, který by rozhodnutí správního orgánu prvního stupně mohl ovlivnit. Předmětem řízení totiž bylo pouze posouzení stavebního záměru obsaženého v žádosti stavebníka. Žalovaný proto přiléhavě uzavřel, že uvedený dokument „nemá proto charakter žádného nového závazného podkladu, kterým by byl ovlivněn výsledek územního řízení, ale bylo stavebním úřadem zmíněno pouze při vypořádání námitek, v nichž účastníci prosazovali jinou variantu umístění stavby, která ale nebyla předmětem řízení. S celým obsahem tohoto ‚technického zhodnocení‘ se pak účastníci řízení měli možnost seznámit v rámci seznamování s podklady pro rozhodnutí v odvolacím řízení, avšak tohoto práva nevyužili a odvolací orgán žádné jejich vyjádření neobdržel.“ 66. Pro uvedený krajský soud již nepovažoval za nutné zabývat se námitkou, podle níž žalovaný údajně nesprávně uvedl, že žalobkyně uplatnila námitky překračující rozsah, v němž mohla vůči projednávanému záměru v územním řízení hájit svá práva. Ani případná důvodnost této námitky by totiž na vyloženém posouzení věci nemohla nic změnit.

VI. Závěr a náklady řízení

67. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

68. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobkyně neměla v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal. Vzhledem k tomu, že osobám zúčastněným na řízení nevznikly žádné náklady v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jim uložil soud, ani ony nemají na náhradu nákladů řízení právo.