č. j. 61 A 25/2020-95

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudců Mgr. Heleny Nutilové a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci žalobkyně: Ing. V. S., narozená dne bytem proti žalovanému: Krajský úřad Kraje Vysočina se sídlem Žižkova 57, 587 33 Jihlava za účasti: I. Obec Ústí, IČO 00286796 se sídlem Ústí 88, 588 42 Větrný Jeníkov zastoupená advokátem Mgr. Pavlem Černým se sídlem Údolní 567/33, 602 00 Brno II. PhDr. M. M., narozený dne bytem III. PhDr. B. M., narozená dne bytem oba zastoupeni advokátkou JUDr. Janou Svatoňovou se sídlem Na Pankráci 1062/58, 140 00 Praha 4 Shodu s prvopisem potvrzuje Gabriela Korešová. v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 5. 2020, sp. zn. ODSH 614/2020 Ma/Odv, čj. KUJI 46087/2020, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Jelikož se spor mezi žalobkyní, manželi S. (rodiče žalobkyně) a osobami zúčastněnými na řízení vede již deset let, shrnuje níže krajský soud pouze stručně dosavadní průběh řízení.

2. Dne 24. 1. 2011 podal otec žalobkyně u obecního úřadu Ústí podnět k zahájení řízení o odstranění pevné překážky (oplocení a náletové dřeviny) z veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku parc. č. x v katastrálním území x (dále jen „sporný pozemek“).

3. Obecní úřad Ústí vedl ve věci opakovaná řízení, přičemž usnesením ze dne 17. 10. 2012, čj. 32/2012, zastavil řízení ve věci a rozhodl, že se na sporném pozemku nenachází účelová komunikace. Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl. Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí žalobu ke Krajskému soudu v Brně, který rozsudkem ze dne 23. 1. 2015, čj. 30 A 43/2013-56, rozhodnutí zrušil a věc vrátil k novému projednání obecnímu úřadu Ústí.

4. Dne 19. 6. 2015 obdržel žalovaný oznámení obecního úřadu Ústí o vyloučení všech úředních osob. Žalovaný na základě uvedeného odňal správní řízení obecnímu úřadu Ústí z důvodu nemožnosti určit jinou oprávněnou úřední osobu a vedením řízení nově pověřil městský úřad Humpolec (dále jen „správní orgán prvního stupně“).

5. Rozhodnutím ze dne 26. 5. 2017, čj. MUHU/13946/2017/Jt, přikázal správní orgán prvního stupně vlastníkům komunikace (osoby zúčastněné na řízení II. a III) odstranění pevné překážky na sporném pozemku. Z důvodu procesních pochybení žalovaný rozhodnutím ze dne 23. 10. 2019, čj. KUJI 83286/2019, rozhodnutí ze dne 26. 5. 2017 zrušil a věc vrátil k novému projednání.

6. Správní orgán prvního stupně následně rozhodnutím ze dne 3. 3. 2020, čj. MUHU/6464/2020/Jt, rozhodl tak, že se vlastníkům komunikace (manželé M.) odstranění pevné překážky ze sporného pozemku nenařizuje.

7. O odvolání proti tomuto rozhodnutí rozhodl žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím tak, že odvolání zamítl a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil.

II. Shrnutí žaloby

8. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně dne 21. 7. 2020 žalobu ke Krajskému soudu v Brně. Ten ji usnesením ze dne 13. 8. 2020, čj. 29 A 116/2020-23, následně postoupil Krajskému soudu v Českých Budějovicích z důvodu místní nepříslušnosti.

9. Žalobkyně předně uvedla, že považuje žalobou napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné. Následně stručně popsala dosavadní průběh řízení.

10. Žalobkyně namítla, že jí podanými vyjádřeními ze dne 18. 3. 2018 a ze dne 17. 2. 2019 se správní orgány nikterak nezabývaly a řádně se s argumentací v nich obsaženou nevypořádaly.

11. Žalobkyně dále zdůraznila, že dle jejího názoru existuje explicitní souhlas zastupitelstva obce Ústí s užíváním pozemku jakožto cesty a vysvětlila genezi kolem (ne)udělení souhlasu. Domnívá se, že souhlas vlastníka cesty je základní a stěžejní otázkou pro nyní posuzovanou věc a dle jejího názoru je v nyní posuzovaném případě možné souhlas dovozovat výslovně, nikoliv pouze konkludentně. Správní orgány se dle žalobkyně s touto námitkou vůbec nevypořádaly.

12. Žalobkyně nadto uvedla, že s ohledem na délku řízení, které trvá bezmála deset let, opakovaně navrhovala, aby rozhodnutí ve věci učinil žalovaný, avšak jakožto správní orgán prvního stupně. Uvedenou skutečnost odůvodnila tím, že v případě rozhodování silničního správního úřadu obce Ústí nadřízený správní orgán nekriticky potvrzoval rozhodnutí co do neexistence účelové komunikace a toto rozhodnutí následně neobstálo v rámci soudního přezkumu. Poté, co bylo řízení předání jinému silničnímu správnímu úřadu, nadřízený silniční správní úřad opět velmi jednostrannou argumentací zrušil rozhodnutí, které deklarovalo existenci účelové komunikace. Rozhodnutí žalovaný v prvním stupni by mohlo dle žalobkyně vést ke zkvalitnění rozhodovacího procesu při současné roli Ministerstva dopravy, jakožto odvolacího správního orgánu. Ani tímto návrhem žalobkyně se žalovaný nikterak nezabýval.

13. Závěrem žalobkyně uvedla, že obec Ústí vydala ve věci rozhodnutí celkem třikrát, tj. 24. 10. 2011, 10. 4. 2012 a 17. 10. 2012. Poslední uvedené rozhodnutí žalovaný potvrdil, nicméně rozhodnutí neobstálo v rámci soudního přezkumu. Poté starosta obce Ústí odmítl věc nadále řešit s ohledem na podjatost ve věci. Na základě uvedeného označila žalobkyně argumentaci žalovaného za účelovou.

14. Žalobkyně navrhla, aby krajský soud žalobou napadené rozhodnutí, jakož zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

15. Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že se v nyní posuzovaném případě jedná o dlouholetý sousedský spor. Nadto žalovaný neshledal základní kritérium pro vedení řízení dle § 7, resp. § 29 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, kterým je veřejný zájem či obecné užívání veřejností. Jakkoliv se žalobci snaží dlouhodobě bojovat proti odprodeji sporného pozemku jejich sousedům (manželé M.), nemá žalovaný za to, že by se jednalo o veřejnou komunikaci, na které by bylo možné činit zásahy z hlediska ochrany obecného užívání.

16. Žalovaný vnímá uvedený spor jako soukromoprávní, přičemž i zapojení obce Ústí není z titulu státní správy, ale z titulu výkonu samosprávy, v rámci které nakládá obec se svým majetkem.

17. Žalovaný dodal, že sporný pozemek, resp. údajná komunikace na něm nikam nevede a nikomu neslouží pro jeho nutnou komunikační potřebu.

18. Žalovaný navrhl, aby krajský soud žalobu zamítl.

IV. Shrnutí vyjádření osob zúčastněných na řízení a replika žalobkyně

19. Osoba zúčastněná na řízení I. (obec Ústí) ve svém vyjádření ze dne 13. 10. 2020 uvedla, že nesouhlasí s tvrzeními žalobkyně a považuje rozhodnutí správních orgánů za správná. Následně obec Ústí připomněla podmínku kumulativního splnění všech čtyř znaků pro deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace. Zdůraznila, že znak nutné a nenahraditelné komunikační potřeby je nutné zkoumat vždy, ačkoliv žalobkyně uvedla, že bylo „nadbytečné zkoumat tzv. komunikační potřebu“. K uvedenému odkázala na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64, ze dne 26. 6. 2008, čj. 6 As 80/2006-105, ze dne 7. 4. 2011, čj. 2 As 84/2010-128, a ze dne 16. 5. 2011, čj. 2 As 44/2011-99, č. 2370/2011 Sb. NSS. Dodala, že v případě sporného pozemku není znak nutné a nenahraditelné komunikační potřeby splněn, a to zejména proto, že žalobkyně a další spoluvlastníci (rodiče žalobkyně) pozemků parc. č. x, jehož součástí je i rodinný dům č. p. x, a pozemků parc. č. x, x, x a x v katastrálním území x, mají zajištěný alternativní přístup ke svým nemovitostem z návsi obce (pozemek parc. č. x). Pokud žalobkyně své nemovitosti zvládá dopravně obsloužit i bez nutnosti průjezdu přes sporný pozemek, pak zde žádná nutná a nenahraditelná komunikační potřeba neexistuje. K tomu obec Ústí odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06.

20. Obec Ústí dodala, že údajná účelová komunikace na sporném pozemku by dopravní obsluhu výše uvedených pozemků žalobkyně a dalších spoluvlastníků nákladními automobily či zemědělskou technikou (čímž argumentovali manželé S. v řízení vedeném pod sp. zn. 51 A 41/2020) ani fakticky neumožňovala, neboť na sporný pozemek není možné nákladními automobily či zemědělskou technikou projet, a to kvůli vzrostlým stromům, které se nacházejí na hranici výše uvedených pozemků a sporného pozemku. Stáří těchto stromů je odhadováno na 30 – 100 let.

21. K opakovanému odkazu žalobkyně na existenci explicitního souhlasu zastupitelstva obce Ústí s existencí veřejně přístupné komunikace na sporném pozemku obec Ústí uvedla, že šlo primárně o souhlas obce s tím, že cesta historicky existovala, nikoliv o vyjádření vůle vlastníka, aby byl sporný pozemek jako veřejná cesta užíván v současnosti a do budoucna.

22. Osoby zúčastněné na řízení II. a III. (manželé M.) ve svém vyjádření ze dne 16. 10. 2020 uvedly, že nesouhlasí s názorem žalobkyně a odkázaly na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2019, čj. 7 As 451/2018-28. Dále manželé M. připomněli podmínky nutné pro deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace a zdůraznili, že sporný pozemek končí neprůchodnou zdí, kterou na pozemku vybudovali přes téměř třiceti lety sami rodiče žalobkyně. Nejedná se tudíž o spojnici ani dalších staveb a nelze ji užívat veřejností. Manželé M. k uvedenému dodali, že na sporném pozemku stojí staré stromy, které stejně brání průjezdu po pozemku. K uvedenému doložili manželé M. znalecký posudek soudního znalce Ing. J. H. s přesnou lokací a stářím stromů. Z tohoto posudku vyplývá, že se na pozemku nacházejí nejméně čtyři stromy ve stáří 40 – 100 let, přičemž uvedené skutečnosti vyvracení tvrzení, že po pozemku mohla jezdit motorová vozidla před tím, než se manželé M. stali vlastníky pozemku.

23. Dále manželé M. zdůraznili neexistenci nutné komunikační potřeby a k uvedenému odkázali shodně s obcí Ústí na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06. Manželé M. dále uvedli, že pokud rodiče žalobkyně převedli svou parcelu parc. č. x na žalobkyni, pak i žalobkyně má zajištěn přístup z veřejně přístupné účelové komunikace parc. č. x, x a x v katastrálním území x. Nadto považují manželé M. převod vlastnického práva k předmětnému pozemku za zcela účelový.

24. Závěrem manželé M. dodali, že pokud rodiče žalobkyně, resp. žalobkyně tvrdí, že potřebují příjezd těžkou zemědělskou technikou po sporném pozemku k obhospodařování svých zemědělských pozemků, nevyplývá tato skutečnost z veřejně přístupného serveru ARES, dle kterého ani žalobkyně a ani její rodiče nepodnikají jako soukromí zemědělci. Nadto není sporný pozemek schopen nápor zemědělské techniky zvládnout (jak vyplývá z posudku Ing. H.).

25. V doplnění vyjádření ze dne 12. 11. 2020 manželé M. uvedli, že Nejvyšší soud změnil rozsudkem ze dne 28. 7. 2020, čj. 24 Cdo 1198/2020-309, rozsudek Krajského soudu v Brně – pobočky v Jihlavě. Dle výše uvedeného rozsudku Nejvyššího soudu není sporný pozemek ve vlastnictví manželů M., ale ve vlastnictví obce Ústí. Vzhledem k této skutečnosti jsou dle manželů M. rozhodnutí správních orgánů, vztahující se odstranění překážky na sporném pozemku, nicotná a právně a fakticky neuskutečnitelná. Vzhledem k tomu, že dle názoru Nejvyššího soudu v důsledku absolutní neplatnosti kupní smlouvy uzavřené mezi obcí Ústí a manželi M., nedošlo a ani nemohlo dojít k platnému převodu vlastnického práva ke spornému pozemku, nemohl následně správní orgán prvního stupně právně ani fakticky (ne)nařídit manželům M. odstranění pevné překážky z účelové komunikace, která nebyla v jejich vlastnictví.

26. Žalobkyně ke své replice ze dne 9. 3. 2021 přiložila usnesení zastupitelstva obce Ústí ze dne 13. 9. 2010, č. 9/2010, jež revokuje usnesení o prodeji z důvodu, že došlo k chybě a jedná se o cestu. Žalobkyně dále uvedla, že v průběhu správního řízení byl předložen měřičský zákres z roku 2002, který jasně zřetelnost cesty znázorňuje, přičemž k uvedenému je ve správním spise založena fotodokumentace. Žalobkyně konstatovala, že správní orgány již deset let upřednostňují ničím nepodložená tvrzení manželů M., která zatím byla vždy listinnými důkazy vyvrácena.

27. Ke znaleckému posudku vztahujícímu se k dřevinám žalobkyně uvedla, že jej vypracoval soudní znalec z oboru ochrany přírody, hodnocení stavu stromů a jejich poškození. Nadto manželé M. již v minulosti uváděli, že když koupili dům, rostly na cestě dva vzrostlé javory a bylo na ní navezeno kamení. Až po tomto tvrzení manželů M. dala obec dne 21. 2. 2012 stanovisko, že obec Ústí nikdy nedala souhlas s kácením vzrostlých náletových dřevin na cestě. Dále se žalobkyně vyjádřila k měřičskému náčrtu na vytyčení hranic z roku 2002 a ke znaleckému posudku Ing. H..

28. Závěrem žalobkyně vyjádřila své pochybnosti týkající se nepochopení principu a institutu řízení o odstranění překážky ze strany manželů M., neboť pevnou překážku může na veřejně přístupnou účelovou komunikaci umístit i osoba odlišná od vlastníka pozemku, na němž se překážka nachází. Z tohoto důvodu se žalobkyně domnívá, že závěry manželů M. o nicotnosti rozhodnutí správních orgánů nejsou na místě. Dle žalobkyně nehraje roli samotná existence překážky, resp. vlastnictví sporného pozemku, ale pouze fakt, zda existuje souhlas obce Ústí, jakožto předchozího vlastníka k veřejnému užívání pozemku.

29. Ve vyjádření ze dne 12. 4. 2021 reagovala Obec Ústí na repliku žalobkyně, přičemž zopakovala podmínky, za kterých lze označit komunikaci za veřejně přístupnou a shrnula stěžejní body rozsudku zdejšího soudu ve věci vedené pod sp. zn. 51 A 41/2020. Dále obec Ústí reagovala na tvrzení žalobkyně, dle kterého zastupitelstvo obce revokovalo usnesení z toho důvodu, že se jednalo o cestu. Obec zdůraznila, že pouze potvrdila dřívější (historickou) existenci cesty, nikoliv její aktuální či budoucí existenci. Závěrem dodala, že za druhý nesplněný znak veřejně přístupné účelové komunikace považuje v nyní posuzovaném případě souhlas vlastníka. Obec Ústí navrhla, aby krajský soud žalobu zamítl.

30. Dne 26. 4. 2021 v reakci na repliku žalobkyně manželé M. zrekapitulovali svá předchozí tvrzení ve vztahu k neexistenci veřejně přístupné účelové komunikace a připomněla reálný stav pozemku. Dodali, že při uplatnění zásady předvídatelnosti rozhodnutí soudu, by měl soud i v nyní posuzovaném případě dospět k závěru, že žaloba je bezdůvodná a jako takovou ji shodně s rozsudkem ve věci vedené pod sp. zn. 51 A 41/2020, zamítnout.

V. Procesní postup krajského soudu

31. Mimo nyní posuzovanou věc eviduje krajský soud žalobu vedenou pod sp. zn. 51 A 41/2020, jež se vztahovala k žalobě proti témuž rozhodnutí a ke stejnému okruhu účastníků, přičemž jediným rozdílem byly osoby žalobců, které se lišily od žalobkyně v nyní posuzovaném případě (jednalo se o rodiče žalobkyně). O této žalobě rozhodl krajský soud rozsudkem ze dne 17. 3. 2021, čj. 51 A 41/2020-95, tak, že žalobu zamítl. Uvedený rozsudek je v současné době předmětem přezkumu Nejvyššího správního soudu v řízení vedeném pod sp. zn. 8 As 137/2021.

32. Krajský soud obdržel v průběhu řízení návrhy všech účastníků na spojení nyní posuzované věci a věci vedené pod sp. zn. 51 A 41/2020. Krajský soud účastníky přípisy ze dne 14. 10. 2020 a ze dne 16. 10. 2020 informoval, že spojení věcí není v nyní posuzovaném případě možné, neboť věc vedenou pod sp. zn. 61 A 25/2020 bude dle platného rozvrhu práce projednávat jiný soudní senát (v odlišném složení soudců), než je tomu v případě věci vedené pod sp. zn. 51 A 41/2020. Krajský soud tak věci ponechal nadále pod dosavadními spisovými značkami samostatně.

VI. Právní hodnocení krajského soudu

33. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle § 51 s. ř. s.

34. Žaloba není důvodná.

35. Krajský soud předesílá, že veškeré žalobkyní označené listiny jsou již založeny ve správním spisu, který má krajský soud k dispozici. Jakékoliv dokazování proto v tomto ohledu nebylo zapotřebí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, čj. 9 Afs 8/2008-117, č. 2383/2011 Sb. NSS).

36. K textu žaloby krajský soud předně v obecné rovině poznamenává, že „uvedení konkrétních žalobních námitek nelze nahradit zopakováním námitek uplatněných v odvolání, či snad pouhým odkazem na takové podání (jak do značné míry učinil stěžovatel) již proto, že odvolací námitky směřovaly proti jinému rozhodnutí […], než které bylo předmětem přezkumu krajským soudem (rozhodnutí žalovaného). Žalobce je povinen jím spatřované důvody nezákonnosti napadeného rozhodnutí správního orgánu v žalobě explicitně uvést a vymezit tak rozsah soudní kontroly správního rozhodnutí (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 17. 2. 1995, čj. 6 A 15/94 - 39, SP č. 136)“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2007, čj. 8 Afs 55/2005-74; uvedený závěr Nejvyšší správní soud dále aproboval například v rozsudcích ze dne 26. 6. 2008, čj. 8 Afs 39/2007-119, ze dne 24. 3. 2016, čj. 3 As 137/2015-45, a ze dne 31. 8. 2017, čj. 3 Azs 189/2017-46). Taktéž v rozsudku ze dne 9. 7. 2019, čj. 7 Afs 161/2018-28, pak Nejvyšší správní soud v této souvislosti shrnul, že s ohledem na dispoziční zásadu, kterou je ovládáno správní soudnictví, platí, že „[v] textu žaloby je třeba uvést žalobní argumentaci, proto nepostačí žalobní tvrzení nahradit odkazem na dřívější argumentaci v jiné žalobcem podané žalobě nebo například bez dalšího odkázat na podané odvolání v téže věci“.

37. Odkazuje-li tedy žalobkyně v textu žaloby na argumentaci obsaženou v podáních učiněných v průběhu správního řízení, nejedná se v dané části o řádně uplatněné žalobní body. Krajský soud se proto při posouzení důvodnosti žaloby zabýval pouze těmi námitkami, které jsou výslovně v jejím textu obsaženy.

38. Dále krajský soud uvádí, že je zcela nepodstatné, že v řízení dříve rozhodoval jiný správní orgán, jehož úřední osoby byly následně vyloučeny pro podjatost. Předmětem přezkumu v nynějším řízení je výhradně žalobou napadené rozhodnutí žalovaného, potažmo jemu bezprostředně předcházející rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.

39. Z pohledu věcného pak krajský soud pro názornost dokládá výřez ortofotomapy katastrálního území x (dostupné na https://nahlizenidokn.cuzk.cz/), na němž je modře označen sporný pozemek. Červené označení doplnil krajský soud a jedná se o pevnou zeď na pozemku manželů S., jíž de facto sporný pozemek končí, a která jej činí neprůchozím. Pozemky obklopující sporný pozemek z levé strany patří do vlastnictví manželů M.. Pozemky obklopující pozemek z pravé strany patří žalobkyni a jejím rodičům – manželům S.. [obrázek anonymizován] VI.A Námitka nepřezkoumatelnosti 40. Krajský soud se nejprve obecně zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného, jejíž důvodnost by sama o sobě byla důvodem pro zrušení uvedeného rozhodnutí.

41. V otázce požadavků na kvalitu odůvodnění správního rozhodnutí lze poukázat například na rozsudek ze dne 16. 6. 2006, čj. 4 As 58/2005-65, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že z rozhodnutí správního orgánu musí být mimo jiné patrno, „proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné, nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů“. Jinými slovy z rozhodnutí správního orgánu musí plynout, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil. Povinnost odůvodnit rozhodnutí však z druhé strany nemůže být chápána tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení (srov. obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3441/11). Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek a není proto vyloučeno, aby případné mezery odůvodnění tato rozhodnutí vzájemně zaplňovala (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014, čj. 6 As 161/2013-25).

42. Žalobkyně ponechala námitku nepřezkoumatelnosti pouze v obecné rovině, neboť k tomu blíže uvedla pouze tolik, že se správní orgány nevypořádaly s její argumentací obsaženou v jejích vyjádřeních ze dne 18. 3. 2018 a ze dne 17. 2. 2019. Krajský soud proto ve stejné míře obecnosti konstatuje, že neshledal, že by rozhodnutí správních orgánů obou stupňů trpěla v tomto ohledu závažnými nedostatky.

43. Žalobkyně ve svých vyjádřeních opakovaně namítala odvěkou existenci komunikace (min. od roku 1953) a s ní související souhlas předchozího vlastníka nemovitosti k užívání veřejností. Dále dovozovala splnění podmínky komunikační potřeby a rozporovala tvrzení manželů M. o náletových dřevinách na sporném pozemku. Nelze přehlédnout, že po obsahové stránce se tyto námitky z valné části podobají námitkám manželů S., a dále námitkám, které v řízení již dříve uplatňovala sama žalobkyně a jimiž se správní orgán prvního stupně zabýval (například na stranách 7 až 9 rozhodnutí ze dne 3. 3. 2020). Není tudíž vadou, pokud se správní orgán prvního stupně již k opakovaným či obsahově podobným námitkám nevyjadřoval samostatně a fakticky je vypořádal v rámci námitek dřívějších. Krajský soud v této souvislosti připomíná, že nesouhlas žalobkyně se způsobem, jakým správní orgány její námitky posoudily po věcné stránce, nepřezkoumatelnost jejich rozhodnutí nezakládá. Jakkoliv lze dát žalobkyni za pravdu, že se s některými námitkami vypořádaly správní orgány stroze, nelze ani z tohoto faktu dovozovat nepřezkoumatelnost jejich rozhodnutí. Jak totiž vyplývá z níže uvedeného posouzení krajského soudu, nejsou v případě sporného pozemku naplněny kumulativně všechny znaky nutné pro deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace. Podrobnější či pečlivější argumentace žalovaného a správního orgánu prvního stupně stran žalobčiných námitek by na tomto závěru ničeho nezměnila. VI.B K návrhu žalobkyně, aby žalovaný rozhodoval v prvním stupni namísto správního orgánu prvního stupně 44. Žalobkyně dále uvedla, že opakovaně navrhovala, aby v prvním stupni rozhodoval žalovaný z důvodu zkvalitnění argumentace a právního posouzení. Z uvedeného je patrno, že se žalobkyně domáhala postupu dle § 131 odst. 1 správního řádu. Ten stanoví, že „[n]adřízený správní orgán může na podnět příslušného správního orgánu nebo na požádání účastníka věc usnesením převzít místo podřízeného správního orgánu a rozhodnout jako správní orgán nižšího stupně a) týká-li se řízení otázek, které lze vzhledem k jejich výjimečné obtížnosti nebo neobvyklosti řešit jen s použitím mimořádných odborných znalostí, b) jde-li o řízení s velkým počtem účastníků (§ 144), nebo c) u věci, u níž lze mít důvodně za to, že výrazně ovlivní právní poměry účastníků ve správních obvodech více podřízených správních orgánů.“ V nyní posuzované věci je však zřejmé, že tento postup nelze uplatnit, neboť se řízení netýká ani otázek výjimečné obtížnosti či neobvyklosti, nejde o řízení s velkým počtem účastníků a lze předpokládat, že nynější správní řízení neovlivní právní poměry účastníků ve více správních obvodech. Nelze přitom přehlédnout, že citované ustanovení zakotvuje toliko možnost nadřízeného správního orgánu postupovat, jak je shora uvedeno, přičemž jeho rozhodnutí se odehrává v rovině správního uvážení.

45. V nynější věci správní orgány správně aplikovaly § 131 odst. 4 správního řádu, jenž stanoví, že „[n]adřízený správní orgán usnesením pověří k projednání a rozhodnutí věci jiný věcně příslušný podřízený správní orgán ve svém správním obvodu, jestliže podřízený správní orgán není z důvodu vyloučení všech úředních osob (§ 14) tohoto orgánu nebo členů orgánu, který rozhoduje ve sboru (dále jen ‚kolegiální orgán‘), způsobilý věc projednat a rozhodnout; v tomto případě nadřízený správní orgán pověří správní orgán, jehož správní obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého správního orgánu.“ 46. Komentářová literatura k podjatosti, jakožto důvodu pro delegaci uvádí, že „[b]yla-li například účastníkem řízení před příslušným správním orgánem vznesena námitka podjatosti a služebně nadřízený úřední osoby námitce vyhověl a vydal usnesení o vyloučení úřední osoby podle § 14 odst. 2, přičemž nelze v rámci příslušného správního orgánu bezodkladně určit jinou úřední osobu, která by nebyla k vyloučenému ve vztahu podřízenosti, je povinen o tom bezodkladně uvědomit nadřízený správní orgán a spolu s tím mu předat spis. Nadřízený správní orgán by měl následně postupovat podle § 131 odst. 4 a usnesením pověřit k projednání a rozhodnutí věci jiný věcně příslušný podřízený správní orgán ve svém správním obvodu (závěr č. 77 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 22. 6. 2009)“ (Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 664).

47. Krajský soud se uvedené považuje postup správních orgánů za souladný se zákonem. VI.C Obecně k námitce existence explicitního souhlasu s užíváním a ke znakům účelové komunikace 48. Krajský soud nepřisvědčil ani námitkám týkajícím se údajné existence veřejné účelové komunikace na sporném pozemku, a to z důvodů vyložených níže. Jelikož se na sporném pozemku veřejná účelová cesta nenachází, nebylo již zapotřebí zabývat se zbylými dílčími námitkami žalobkyně (obsaženými především v její replice), neboť ty na výsledném posouzení nemohou již nic změnit.

49. Aby mohl být pozemek označen za veřejně přístupnou účelovou komunikaci, musí být splněny judikaturou dovozené čtyři základní znaky [1) patrnost a stálost cesty v terénu, 2) spojení pozemků s veřejnou komunikací, 3) nutná komunikační potřeba a 4) souhlas vlastníka s obecným užíváním účelové komunikace]. Tyto znaky přitom musí být splněny kumulativně (společně), jinak nemůže k omezení vlastnického práva ve veřejném zájmu dojít (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2013, čj. 1 As 63/2013-49). Cestu je přitom nutno hodnotit jako funkční celek a nikoli pouze její dílčí části (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2017, čj. 1 As 213/2017-38). VI.C.1 Patrnost a stálost cesty v terénu 50. Prvním znakem je patrnost a stálost komunikace v terénu (§ 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Jinými slovy, cesta musí být od okolního terénu jasně rozeznatelná (ať již formou v důsledku jejího zpevnění, vyjetých kolejí či vyšlapané pěšiny apod.); srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 3. 2016, čj. 7 As 252/2015-25, nebo ze dne 27. 10. 2016, čj. 9 As 141/2016-30. Zároveň její trasa nesmí v průběhu času doznat výrazných změn.

51. Správní orgán prvního stupně se znakem stálosti a patrnosti cesty v terénu věnoval ve svém rozhodnutí ze dne 3. 3. 2020 na stranách 6 až 7 rozhodnutí, přičemž dospěl k závěru, že na posuzovaném pozemku již řadu let podle dostupných snímků není komunikace (včetně případných vyjetých kolejí) viditelná. Uvedené je zřejmé i z níže reprodukované fotografie založené ve správním spise. V posuzovaném případě nelze konstatovat, že by sporný pozemek vytvářel v terénu určitý koridor se známkami existující a užívané dopravní cesty. Pokud cesta jako taková fakticky zanikla, nelze se její deklarace coby veřejné účelové komunikace domáhat s tvrzením, že by ji bylo možné následně obnovit, resp. že je užívání cesty pouze ztíženo. [obrázek anonymizován] VI.C.2 Spojení pozemků s veřejnou komunikací 52. Jelikož cesta fakticky zanikla, nelze pak samozřejmě hovořit ani o tom, že by mohla být napojena na jinou veřejnou komunikaci, resp. že by mohla sloužit k propojení nemovitostí pro potřeby jejích vlastníků, popřípadě obhospodařování pozemků.

53. Pouze nad rámec nutného tak lze dodat, že podle zjištěných informací je údajná cesta na sporném pozemku na jedné straně zakončena zdí vybudovanou manželi S., za níž se rozprostírají pozemky rodiny S. a jejich nemovitosti. [obrázek anonymizován]

54. Z druhé strany se údajná cesta (resp. pozemková parcela, na níž by se cesta měla nacházet) sice dle shora vyobrazené ortofotomapy napojuje na polní cestu, nicméně není z ničeho zřejmé, zda ji lze kvalifikovat coby veřejnou komunikaci. Ostatně žalobkyně v tomto ohledu ani nic konkrétního netvrdí. VI.C.3 Nutná komunikační potřeba 55. Naplnění třetího znaku, jímž je nutná komunikační potřeba, by bylo možné dovodit pouze za situace, pokud by žalobkyně ke svým nemovitostem neměla přístup jiným způsobem, tj. pokud by v daném ohledu neexistovala vhodná alternativa (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2016, čj. 3 As 18/2016-75). V této souvislosti nelze přehlédnout, že žalobkyně má ke svému pozemku parc. č. x přímý přístup ze severozápadní strany přes pozemky parc. č. x, x, x a x, popřípadě z jihovýchodní strany přes pozemek x. Všechny tyto pozemky jsou ve vlastnictví jednoho či obou manželů S.. V případě, že by tito žalobkyni v přístupu k její nemovitosti přes své pozemky bránili, musela by se žalobkyně domáhat umožnění přístupu k tomu určenými soukromoprávními instituty. Řešení této situace však nemůže spočívat v deklaraci veřejné účelové komunikaci na sporném pozemku, který žalobkyně k přístupu na svůj pozemek ani fakticky vůbec nepotřebuje. Ačkoliv by zajištění přístupu k pozemku žalobkyně přes rodinné pozemky S. mohlo pro tyto pozemky představovat určitou (byť nepravděpodobnou) zátěž, jednalo by se stále o nepoměrně menší zásah do vlastnických práv, než k jakému by mohlo dojít v případě deklarace veřejně přístupné účelové komunikace na sporném pozemku. V podstatě totéž pak platí v případě nutné komunikační potřeby ze strany manželů Svobodových. VI.C.4 Souhlas vlastníka s obecným užíváním 56. Čtvrtým znakem je souhlas vlastníka pozemku s jeho obecným užíváním. Takovýto souhlas může mít podobu souhlasu výslovného či konkludentního; případný nesouhlas vlastníka pak musí mít zpravidla aktivní – kvalifikovanou – podobu (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS).

57. Krajský soud v tomto ohledu předně uvádí, že požadavek tzv. kvalifikovaného nesouhlasu není absolutním. Komentářová literatura k tomu konstatuje, že „doktrínu kvalifikovaného nesouhlasu nelze zneužívat k prosazování vzniku veřejných cest tam, kde vlastník vůbec neměl důvod nějaký nesouhlas vyjadřovat. Jinými slovy, k tomu, aby veřejná cesta vznikla na základě konkludentního souhlasu, musí ji veřejnost reálně užívat, nepostačuje pouhá teoretická možnost veřejného užívání. Nestačí tedy jen to, že vlastník svůj pozemek neoplotí a ponechá jej volně přístupný“ [Černín, K. In Černínová, M., Černín, K. a Tichý, M. Zákon o pozemních komunikacích (č. 13/1997 Sb.) – Komentář, Praha: Wolters Kluwer, 2015, citováno dle ASPI]. S tímto závěrem se krajský soud zcela ztotožnil a považuje jej za plně aplikovaný i v nyní projednávané věci.

58. Jak přitom dovodil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 9. 2013, čj. 1 As 63/2013-49, bez dalšího „veřejné užívání komunikace nelze vázat na skutečnost, že vlastník dotčeného pozemku nevyslovil nesouhlas s veřejným užíváním, resp. veřejné užívání výslovně nezakázal“. Zároveň platí, že v případě pochybností o existenci souhlasu s veřejným užíváním účelové komunikace je nutno rozhodnout ve prospěch vlastníka (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2011, čj. 9 As 55/2011-141); v daném ohledu má tedy přednost ochrana vlastnického práva před vznikem veřejné účelové komunikace. Je totiž nutno zdůraznit, že požadavek souhlasu vlastníka je nevyhnutelným důsledkem ochrany vlastnického práva coby práva ústavně chráněného dle čl. 11 Listiny základních práv a svobod, neboť zákon o pozemních komunikacích omezení způsobená vznikem veřejné účelové komunikace nespojuje s poskytnutím jakékoli finanční náhrady (srov. například nálezy Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, a ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10).

59. Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 32/2012-42, uvedl, že „[p]ro účelové pozemní komunikace platí stejně jako pro ostatní pozemní komunikace, režim tzv. obecného užívání (§ 19 zákona o pozemních komunikacích). Obecné užívání lze podřadit pod pojem ‚veřejné užívání‘, právní teorií definovaný jako ‚užívání všeobecně přístupných materiálních statků, které odpovídají jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů‘ (cit. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 303 - 304). Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého tuto komunikaci – v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích – bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena (rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 40/2011 – 99).“ Souhlasí-li tedy vlastník s obecným užíváním cesty na svém pozemku, musí být obsahem takového souhlasu především možnost každého (tj. široké veřejnosti) cestu bezplatně užívat, a to bez jakýchkoli omezení, která nevyplývají z příslušných právních předpisů, resp. obvyklého způsobu a účelu užívání komunikace. A contrario: je-li obsah výslovně či konkludentně uděleného souhlasu jiný, o souhlas s obecným užíváním se nejedná.

60. Z obsahu spisu, ani žalobčiných tvrzení nikterak nevyplývá, že by snad údajná cesta na sporném pozemku měla kdy sloužit právě k obecnému užívání a nikoli pouze pro přístup vlastníků přilehlých pozemků. Ostatně končí-li cesta na jedné straně zdí, pak se ani užívání ze strany třetích osob nejeví jako pravděpodobné. Pokud zastupitelstvo obce Ústí v usnesení ze dne 13. 9. 2010, č. 9/2010, uvedlo, že sporný pozemek měl historicky sloužit coby přístupová komunikace, pak za situace, kdy z ničeho neplyne, že by cesta byla širokou veřejností skutečně využívána, nelze takovéto vyjádření hodnotit jako souhlas s používáním cesty v režimu obecného užívání, nýbrž pouze coby konstatování, že dříve existující cesta sloužila pro přístup vlastníků přilehlých pozemků.

61. V tomto ohledu je již nerozhodné, že v nyní posuzované věci není zcela dořešena otázka vlastnictví sporného pozemku, neboť obec Ústí měla převést vlastnická práva k tomuto pozemku kupní smlouvou ze dne 20. 5. 2013 na manžele M.. Tuto smlouvu však Nejvyšší soud rozsudkem ze dne 28. 7. 2020, čj. 24 Cdo 1198/2020-309, shledal absolutně neplatnou a určil, že vlastníkem sporného pozemku je obec Ústí (věc je nyní podle vyjádření manželů M. předmětem přezkumu Ústavního soudu).

62. Z uvedených důvodů proto krajský soud uzavírá, že se na sporném pozemku veřejně přístupná účelová komunikace nenachází. Správní orgány zcela dostatečně zjistily skutkový stav věci a správně aplikovaly nejen příslušnou právní úpravu, ale i na ni navazující judikaturu správních soudů.

VII. Závěr a náklady řízení

63. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

64. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobkyně neměla v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

65. Vzhledem k tomu, že osobám zúčastněným na řízení nevznikly žádné náklady v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jim uložil soud, ani ony nemají na náhradu nákladů řízení právo.