č. j. 63 Af 4/2021 - 36

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Terezy Kučerové a soudců JUDr. Marie Trnkové a JUDr. Michala Hájka, Ph. D. ve věci žalobkyně: Teplárna České Budějovice, a.s. IČO 60826835 sídlem Novohradská 398/32, České Budějovice zastoupena Mgr. Pavlem Kandalcem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Panská 895/6, Praha 1 proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství sídlem Masarykova 427/31, Brno o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 2. 2021, č.j. X takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává. Shodu s prvopisem potvrzuje Gabriela Korešová.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a obsah žaloby

1. Žalobou doručenou Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále též „krajský soud“ č) dne 22. 3. 2021 se žalobkyně domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 2. 2021 č.j. X, kterým bylo zamítnuto její odvolání a byl potvrzen platební výměr Finančního úřadu pro Jihočeský kraj (dále jen „správce daně“) ze dne 24. 3. 2020, č.j. X, jímž byl žalobkyni uložen odvod do Národního fondu za porušení rozpočtové kázně ve výši 6 418 626 Kč.

2. Odvod za porušení rozpočtové kázně byl žalobkyni uložen z důvodu porušení podmínek, za kterých byly žalobkyni poskytnuty finanční prostředky na akci „Snížení emisí u kotlů K11 a K12“. Podle čl. 4 bodu 6 Směrnice MŽP č. 6/2014 se za termín dokončení realizace projektu považuje datum vydání kolaudačního rozhodnutí. Žalobkyně byla dle čl. A písm. e) Podmínek pro poskytnutí dotace (dále jen „Podmínky“), jež jsou nedílnou součástí Rozhodnutí o poskytnutí dotace ze dne 24. 6. 2014 (ve znění jeho změny ze dne 8. 9. 2015), povinna ukončit realizaci akce do 30. 11. 2015, uvedený termín pak byl na základě žádosti žalobkyně prodloužen do 15. 5. 2016. Termín dokončení stavby byl stavebním povolením ze dne 29. 3. 2013 stanoven do 20. 4. 2015 s tím, že žalobkyně byla na základě tohoto povolení povinna realizovat zkušební provoz stavby, a to v délce nejvýše 6 měsíců ode dne oznámení zahájení zkušebního provozu stavebnímu úřadu. Zkušební provoz stavby byl zahájen dne 30. 12. 2015 a jeho délka byla stanovena do 30. 6. 2016, z důvodu odhalení nedostatků stavby byl zkušební provoz na žádost žalobkyně prodloužen do 31. 12. 2016. Kolaudační souhlas s užíváním stavby byl vydán dne 6. 1. 2017. Termín realizace stavby stanovený Podmínkami na 15. 5. 2016 tak nebyl žalobkyní splněn, čímž došlo k porušení Podmínek. Vyhověno pak nebylo ani žádosti žalobkyně ze dne 22. 12. 2016, která v souladu s aktuálním zněním Směrnice MŽP č. 6/2014 (ve znění dodatku č. 4 ze dne 30. 9. 2016) žádala o stanovení termínu realizace akce na den 29. 12. 2015, kdy bylo vydáno rozhodnutí o povolení zkušebního provozu na předmět akce. Této žádosti nebylo vyhověno s tím, že dle dotčeného dodatku č. 4 lze v odůvodněných případech za termín dokončení realizace projektu považovat datum vydání rozhodnutí o zkušebním provozu, pokud bude alespoň část zkušebního provozu stavby probíhat po 31. 12. 2016, k čemuž v případě žalobkyně nedošlo.

3. Žalobkyně se s výše uvedenými závěry daňových orgánů neztotožnila. V žalobě předně namítá, že správce daně měl v jejím případě aplikovat zásadu retroaktivity in favorem, která je kromě oblasti trestního práva aplikovatelná i v oblasti daňové v případech, kde je sankčně zasahováno do práva na pokojné užívání majetku, čímž lze rozumět i uložený odvod za porušení rozpočtové kázně. V této souvislosti konkrétně poukazuje na Směrnici MŽP č. 6/2014, která neměla být správcem daně aplikována ve znění účinném ke dni vydání Rozhodnutí o poskytnutí dotace (dále jen „Rozhodnutí“), stanovující ukončení realizace projektu ke dni vydání kolaudačního rozhodnutí, nýbrž ve znění jejího dodatku č. 4 ze dne 30. 9. 2016, který stanovil, že v odůvodněných případech lze za termín dokončení realizace projektu považovat datum vydání rozhodnutí o zkušebním provozu.

4. V návaznosti na uvedenou námitku týkající se okamžiku ukončení realizace projektu žalobkyně dále namítá, že v jejím případě vzniklo legitimní očekávání ohledně data ukončení realizace stavby. Toto legitimní očekávání bylo založeno sdělením členů kontrolní skupiny Státního fondu životního prostředí (dále jen „SFŽP“) v průběhu veřejnoprávní kontroly ve dnech 28. a 29. 11. 2016, které se promítlo i do zápisu ze dne 10. 7. 2017 o uvedené veřejnoprávní kontrole, kde se výslovně uvádí, že „Zahájení zkušebního provozu bylo SFŽP stanoveno výjimečně jako datum plánovaného ukončení projektu.“ S ohledem na toto ujištění pracovníků SFŽP žalobkyni nevyplývala žádná povinnost žádat o změnu Rozhodnutí co do změny data ukončení realizace projektu. Žalovaný však pro bezpředmětnost odmítl provést v rámci dokazování výslech dotčených kontrolorů, přestože žalobkyně nenamítala, že by jejich ujištěním došlo ke změně Podmínek, nýbrž se dovolávala vzniku legitimního očekávání.

5. V případě, že by soud neshledal neporušení rozpočtové kázně žalobkyní na základě shora předestřených námitek, pak žalobkyně namítá, že k nedodržení Podmínkami stanoveného termínu pro ukončení realizace stavby došlo na základě objektivně neovladatelnou a nepředvídatelnou událostí v podobě nezákonného postupu Krajské hygienické stanice. Žalobkyně měla legitimní očekávání, že kladné stanovisko hygienické stanice obdrží již v dubnu či květnu 2016. Tato, pro žalobkyni překvapivě, v dubnu 2016 souhlasné stanovisko k projektu nevydala, přestože hlukové limity nebyly překročeny a všechny zákonem stanovené předpoklady byly splněny. Souhlasné stanovisko Krajské hygienické stanice nakonec bylo vydáno dne 30. 12. 2016, aniž by žalobkyně byla povinna činit v souvislosti s hlukovou zátěží jakékoliv technické úpravy. Žalobkyni tak opět v souvislosti s nezákonným stanoviskem Krajské hygienické stanice vydaným mnohem později, než vydáno mělo být, vzniklo legitimní očekávání, že k ukončení realizace projektu dojde v termínu stanoveném Podmínkami. Žalovaný se nedostatečně vypořádal s námitkou žalobkyně stran opožděně vydaného souhlasného stanoviska Krajské hygienické stanice za situace, kdy žalobkyně nebyla v důsledku prvotního nesouhlasného stanoviska povinna realizovat jakékoliv technické úpravy.

6. Závěrečná žalobní námitka cílí na nepřiměřenost stanoveného odvodu za porušení rozpočtové kázně. Daňové orgány v daném případě nezohlednily zásadu proporcionality, ačkoliv ta se dle žalobkyně vztahuje i na případy, kdy je dle závažnosti porušení podmínek pro poskytnutí dotace výše odvodu za porušení rozpočtové kázně odstupňovaná přímo v těchto podmínkách. I v takovém případě jsou daňové orgány dle žalobkyně povinny aplikovat zásadu přiměřenosti a mimo jiné by měly přihlédnout i k majetkovým poměrům žalobkyně. Přihlédnuto mělo být taktéž k výraznému společenskému přínosu daného projektu, který je primárně ekologického charakteru a žalobkyni nepřináší žádné ekonomické výhody.

7. Na základě veškerých shora uvedených námitek žalobkyně navrhuje rozhodnutí daňových orgánů zrušit.

II. Stručné shrnutí vyjádření žalovaného

8. Žalovaný setrval na závěrech učiněných v napadeném rozhodnutí, žalobu považuje za nedůvodnou. Dále konstatoval obsahovou shodu žalobních námitek s námitkami odvolacími a s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu pojednal o tom, že kvalita žaloby předurčuje obsah, rozsah a kvalitu soudního rozhodnutí a soud není povinen za žalobce domýšlet žalobní argumentaci.

9. Žalovaný dále s poukazem na konkrétní rozhodnutí Nejvyššího správního soudu uvedl, že porušení rozpočtové kázně není správním deliktem, a proto na něj nelze aplikovat zásady aplikovatelné pro oblast trestního řízení, tedy ani zásadu retroaktivity in favorem. Žalobkyní citované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu týkající se sankčního zásahu do práva na pokojné užívání majetku na projednávaný případ aplikovat nelze. K ukončení realizace projektu žalobkyně došlo dne 6. 1. 2017, termín pro ukončení realizace akce stanovený v Podmínkách tak žalobkyní dodržen nebyl. I v případě, že by krajský soud dospěl k opačnému závěru o tom, že dodatek č. 4 Směrnice MŽP č. 6/2014 být na případ žalobkyně aplikován měl, nebyly by ze strany žalobkyně pro jeho užití splněny podmínky, neboť zkušební provoz projektu, jež byl předmětem akce, byl ukončen ke dni 31. 12. 2016.

10. Ani žalobní námitka týkající se legitimního očekávání žalobkyně nebyla ze strany žalovaného shledána důvodnou. Žalovaný v této souvislosti citoval rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, dle kterého právo dovolávat se legitimního očekávání vzniká oprávněnému subjektu pouze v případech, kdy ujištění ze strany příslušného orgánu jsou v souladu s použitelnými právními předpisy. V projednávané věci se žalobkyni mělo dostat ujištění od členů kontrolního orgánu SFŽP, uvedený orgán ovšem fungoval toliko jako administrátor projektu, nikoli jako poskytovatel, a proto nebyl oprávněn měnit podmínky Rozhodnutí. Nadto žalobkyní uvedené ujištění nemohlo zapříčinit vznik legitimního očekávání, neboť bylo v rozporu s právní úpravou. Žalobkyní tvrzené legitimní očekávání stran termínu ukončení realizace projektu (resp. že nemusí žádat o změnu termínu ukončení projektu), které mělo být založeno v květnu 2016, nemohlo vzniknout v průběhu kontroly SFŽP (28. a 29. 11. 2016), tedy půl roku před touto kontrolou. Z uvedených důvodů shledal žalovaný žalobkyní navrhovaný důkaz svědeckými výpověďmi členů kontrolního orgánu SFŽP jako nadbytečný z důvodu nedostatku vypovídací potence ve vztahu k předmětu řízení, kdy ke změně podmínek poskytnutí dotace je oprávněn pouze poskytovatel.

11. Žalovaný se neztotožnil ani s tvrzením žalobkyně, dle kterého došlo k překročení termínu ukončení realizace projektu v důsledku objektivně neovladatelné a nepředvídatelné události v podobě neudělení souhlasného stanoviska k projektu Krajskou hygienickou stanicí, kdy toto kladné stanovisko bylo hygienickou stanicí vydáno až dne 30. 12. 2016, aniž by žalobkyně byla povinna k jakékoliv technické změně projektu. K tomu žalovaný upozornil, že žalobkyně Krajské hygienické stanici zaslala podklady pro kolaudaci až dne 14. 6. 2016, tedy po termínu ukončení realizace projektu stanoveném v podmínkách poskytnutí dotace. Žalovaný k tomu připomenul, že stanoviska Krajské hygienické stanice nejsou předmětem tohoto řízení, namítaná nesprávnost prvotního negativního stanoviska hygienické stanice tak pro projednávanou věc není relevantní.

12. Důvodná dle žalovaného není ani námitka porušení principu proporcionality. Soudy ani daňové orgány nejsou oprávněny měnit kritéria poskytnuté dotace. Pokud podmínky pro poskytnutí dotace konkrétně stanovily pravidla pro výpočet odvodu za porušení rozpočtové kázně a příjemce dotace na ně přistoupil, nemůže následně požadovat, aby tyto podmínky nebyly dodrženy, byť je to pro něj nevýhodné (viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2018, č.j. 2 Afs 366/2017-33). Žalovaný pak obsáhle vyjádřil přesvědčení o přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí co do odůvodnění výše uloženého odvodu. Výše uloženého odvodu není pro žalobkyni likvidační.

III. Podstatné skutečnosti plynoucí z daňového spisu

13. Na základě rozhodnutí Ministerstva životního prostředí (dále jen „Poskytovatel“) č. 115D212000601 ze dne 24. 6. 2014 byla žalobkyni poskytnuta dotace ve výši 128 372 517 Kč na projekt CZ.1.02/2.2.00/11.13087 Snížení emisí u kotlů K11 a K12. Nedílnou součástí uvedeného rozhodnutí byly Podmínky, dle odd. A. písm. e) (Základní podmínky poskytnutí dotace) byla žalobkyně mimo jiné povinna zabezpečit ukončení realizace akce nejpozději dne 30. 11. 2015. Mezi další povinnosti příjemce dotace, související s realizací akce [odd. B. 3. písm. d)] byla zařazena povinnost příjemce dotace bez zbytečného odkladu požádat poskytovatele prostřednictvím fondu o změnu tohoto rozhodnutí v případě takových změn skutečností či podmínek v něm předpokládaných, které by příjemci podpory znemožnily splnit jeho povinnosti stanovené tímto rozhodnutím (u povinností vázaných na konkrétní termín před uplynutím příslušného termínu v takovém předstihu, aby bylo možno žádost řádně posoudit a vyřídit). Příjemce dotace pak byl dle odd. B. 4. písm. a) dále povinen informovat fond o všech okolnostech, které mají nebo by mohly mít vliv na plnění povinností příjemce dotace podle tohoto rozhodnutí, včetně rozdílů proti stanovenému harmonogramu a rozsahu prací. Informací se rozumí informace v písemné podobě, případně e-mailem nebo datovou schránkou. Nedodržení povinností uvedených v odd. A písm. e) bude podle odd. C (Důsledky neplnění podmínek tohoto rozhodnutí) odst. 2 v případě překročení termínu o víc než 6 měsíců postiženo odvodem ve výši 5% z celkové částky dotace.

14. Nedatovaným rozhodnutím o změně č. 1 Rozhodnutí byl změněn termín pro ukončení realizace akce uvedený v odd. A. písm. e), a to na 15. 5. 2016.

15. Sdělením k zahájení zkušebního provozu ze dne 29. 12. 2015 byl stanoven zkušební provoz stavby, a to od 30. 12. 2015 do 30. 12. 2016.

16. Součástí daňového spisu je dále Směrnice MŽP č. 6/2014 pro předkládání žádostí a o poskytování finančních prostředků pro subjekty z Operačního programu Životní prostředí včetně spolufinancování ze Státního fondu životního prostředí České republiky a státního rozpočtu České republiky č. 6/2014 ze dne 27. 5. 2014. Podle čl. 4 odst. 6 Směrnice MŽP č. 6/2014 platí, že za termín dokončení realizace projektu se považuje datum vydání kolaudačního souhlasu, oznámení o užívání podle příslušných ustanovení stavebního zákona v platném znění, nebo termín schválení protokolu o předání a převzetí díla (v případech, kde se na realizaci projektu nevyžaduje stavební povolení).

17. Dodatkem č. 4 ze dne 30. 9. 2016 ke Směrnici MŽP č. 6/2014 došlo ke změně v čl. 4 odst. 6, který nově stanovil, že za termín dokončení realizace projektu se považuje datum vydání kolaudačního souhlasu nebo datum oznámení o užívání podle příslušných ustanovení stavebního zákona. V odůvodněných případech se za termín dokončení realizace projektu považuje datum vydání rozhodnutí o zkušebním provozu dle § 124 stavebního zákona. Odůvodněné případy budou posuzovány jednotlivě na žádost příjemce dotace, kterou odešle projektovému manažerovi příslušné akce. Jedná se o stavební projekty, ve kterých nebyl předpokládán zkušební provoz nebo v případě, že byl termín ukončení zkušební doby provozu stanoven na pozdější dobu, než bylo původně předpokládáno, přičemž alespoň část zkušebního provozu bude probíhat po 31. 12. 2016.

18. Žádostí ze dne 22. 12. 2016 požádala žalobkyně prostřednictvím SFŽP Poskytovatele o udělení výjimky pro termín ukončení realizace projektu, kterým mělo být datum vydání rozhodnutí o zkušebním provozu dle § 124 stavebního zákona, tedy dne 29. 12. 2015. Poskytovatel v odpovědi ze dne 8. 2. 2017 žádosti nevyhověl s tím, že výjimka být v daném případě udělena nemůže vzhledem k tomu, že zkušební provoz stavby byl ukončen dne 31. 12. 2016.

19. Obsahem spisu je dále kolaudační souhlas s užíváním stavby Odsíření teplárny České Budějovice a. s. ze dne 6. 1. 2017. Z kolaudačního souhlasu se podává, že zkušební provoz stavby probíhal od 30. 12. 2015 do 31. 12. 2016.

20. Dne 10. 7. 2017 byl SFŽP vydán protokol o kontrole projektu „Snížení emisí kotlů K11 a K12“. Kontrolovaným obdobím bylo stanoveno období od 10. 4. 2012 do 3. 12. 2015, projekt byl realizován od 10. 4. 2012 do 15. 5. 2016 a kontrola probíhala ve dnech 28. a 29. 11. 2016. Pod bodem Kolaudace bylo kontrolory SFŽP uvedeno, že doba zkušebního provozu byla prodloužena do 31. 12. 2016. Zahájení zkušebního provozu bylo SFŽP stanoveno výjimečně jako datum plánovaného ukončení projektu. K bodu Plnění dle RoPD se uvádí, že realizace akce byla stanovena poskytovatelem v RoPD do 15. 5. 2016. Tento termín byl splněn vydáním Sdělení o zahájení zkušebního provozu dne 29. 12. 2015. Zkušební provoz probíhá od 30. 12. 2015 do 30. 12. 2016.

21. Výzvou ze dne 3. 8. 2018 byla žalobkyně Poskytovatelem vyzvána k úhradě částky 6 418 625,85 Kč z prostředků Fondu soudržnosti, neboť nebyl dodržen termín ukončení realizace akce, který byl Rozhodnutím stanoven na den 15. 5. 2016.

22. Žalobkyně v reakci na uvedenou výzvu ze dne 28. 8. 2018 vyjádřila nesouhlas s tvrzeným pochybením a nevyhověla výzvě k úhradě požadované částky. Z obsahu reakce se mimo jiné podává, že žalobkyně vycházela ze závěrů protokolu o finanční kontrole, kde se uvádí, že zahájení zkušebního provozu bylo SFŽP výjimečně stanoveno jako datum plánovaného ukončení projektu a termín realizace akce byl splněn vydáním sdělení k zahájení zkušebního provozu dne 29. 12. 2015.

23. Poskytovatel v odpovědi na reakci žalobkyně ze dne 1. 10. 2018 uvedl, že v době, kdy kontroloři SFŽP prováděli kontrolu dodržení termínu ukončení realizace akce, neměli k dispozici veškeré relevantní dokumenty pro posouzení této podmínky. Text protokolu citovaný žalobkyní nereflektuje skutečnosti daného projektu, např. že výjimka ohledně zkušebního provozu nebude Poskytovatelem udělena. K tomu Poskytovatel uvedl, že za řešení veškerých pochybení je zodpovědný Poskytovatel.

24. Dne 4. 4. 2019 byla zahájena daňová kontrola podle § 2 odst. 3 písm. b) a § 87 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, jejímž předmětem byly prostředky poskytnuté Poskytovatelem žalobkyni na základě Rozhodnutí ze dne 24. 6. 2014 na realizaci projektu žalobkyně.

25. Zprávou o daňové kontrole ze dne 9. 3. 2020 bylo konstatováno, že žalobkyně porušila Podmínky [odd. A písm. e)], neboť nebyl dodržen termín ukončení realizace akce, který byl Rozhodnutím stanoven na den 15. 5. 2016. Kolaudační souhlas byl vydán až dne 6. 1. 2017. K porušení rozpočtové kázně tak došlo dne 15. 5. 2016 tím, že nebyl dodržen termín realizace akce. Správce daně k námitce žalobkyně, která se odkazovala na ujištění kontrolorů SFŽP, uvedl, že za řešení veškerých pochybení (nesrovnalostí) je odpovědný pouze řídící orgán – Ministerstvo životního prostředí. Z tohoto důvodu nebyla část protokolu kontrolorů, týkající se termínu ukončení realizace projektu, relevantní pro vyhodnocení nesrovnalosti. Je to pouze poskytovatel dotace, kdo je oprávněn měnit k žádosti žadatele podmínky Rozhodnutí. Oprávněnost čerpání dotace ze státního rozpočtu může posoudit pouze správce daně, přičemž závěry posouzení administrátora nejsou pro správce daně závazné, pokud zjistí porušení podmínek. Žalobkyně věděla o povinnostech, které jí v souvislosti s čerpáním dotace plynuly z Rozhodnutí. Jedinou povinností žalobkyně v souvislosti se změnou termínu ukončení realizace projektu byla její žádost o změnu tohoto termínu, k čemuž měla dostatek času. Přesto žádost o změnu podmínky nepodala včas, když tak učinila až dne 15. 12. 2016, tedy po termínu pro závěrečné vyhodnocení akce. K námitce týkající se nezákonného neaplikování zásady proporcionality ve vztahu k uloženému odvodu správce daně konstatoval, že tuto zásadu aplikovat nemohl, neboť poskytovatel dotace stanovil snížený odvod. Z tohoto důvodu není dán prostor pro zvážení přiměřenosti odvodu, neboť proporcionalitu zvážil již samotný poskytovatel a zohlednil ji v Rozhodnutí. S odkazem na konkrétní judikaturu Nejvyššího správního soudu správce daně konstatoval, že správní soudy ani daňové orgány nejsou oprávněny zpětně měnit kritéria poskytnuté dotace.

26. Platebním výměrem č.j. X ze dne 24. 3. 2020 byl žalobkyni za výše uvedené pochybení uložen odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 6 418 626 Kč.

27. Žalovaný se v napadeném rozhodnutí ztotožnil se závěry správce daně. Vypořádání odvolacích námitek obsahově odpovídá skutečnostem uvedeným ve vyjádření žalovaného k žalobě.

VI. Právní názor soudu

28. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“). O věci bylo rozhodnuto bez nařízení jednání, neboť pro tento postup byly splněny podmínky § 51 odst. 1 s. ř. s.

29. Žaloba není důvodná.

30. Žalobkyně předně namítá, že daňové orgány v souvislosti s výkladem pojmu „ukončení realizace projektu“ nesprávně aplikovaly Směrnici MŽP č. 6/2014 ve znění platném ke dni vydání Rozhodnutí ze dne 24. 6. 2014 (ve znění jeho změny ze dne 8. 9. 2015). Uvedenou Směrnici bylo dle žalobkyně zapotřebí aplikovat ve znění jejího dodatku č. 4 ze dne 30. 9. 2016, kterým byl změněn čl. 4 bod 6 Směrnice MŽP č. 6/2014 tak, že za datum ukončení realizace projektu lze v odůvodněných případech považovat datum vydání rozhodnutí o zkušebním provozu. Toto znění je pro žalobkyni příznivější, a proto měla být daňovými orgány zohledněna zásada retroaktivity in favorem.

31. Z podmínek pro poskytnutí dotace, jež jsou nedílnou součástí rozhodnutí o poskytnutí dotace, krajský soud zjistil, že původní termín pro poskytnutí dotace byl stanoven ke dni 30. 11. 2015. Na základě žádosti žalobkyně došlo ke změně tohoto termínu, kterým byl nově stanoven termín 15. 5. 2016.

32. Rozhodnutí o poskytnutí dotace žalobkyni bylo vydáno dne 24. 6. 2014 a v čl. D odst. 8 ve věci základních přístupů k poskytování finančních prostředků přímo odkazuje na Směrnici MŽP pro předkládání žádostí a o poskytování finančních prostředků pro projekty z Operačního programu Životní prostředí včetně spolufinancování ze Státního fondu životního prostředí České republiky a státního rozpočtu – kapitoly 315 (životní prostředí).

33. Uvedená Směrnice MŽP č. 6/2014 ze dne 27. 5. 2014 v čl. 4 odst. 6 uvádí, že termínem dokončení realizace projektu je datum vydání kolaudačního souhlasu, oznámení o užívání podle příslušných ustanovení stavebního zákona v platném znění, nebo termín schválení protokolu o předání a převzatí díla.

34. Dodatkem č. 4 ze dne 30. 9. 2016 k dotčené Směrnici MŽP č. 6/2014 došlo ke změně citovaného čl. 4 odst. 6 a za termín ukončení realizace projektu bylo v odůvodněných případech možno považovat datum vydání rozhodnutí o zkušebním provozu dle § 124 stavebního zákona. Poznámka pod čarou pak uvádí, že se jedná o stavební projekty, ve kterých zkušební provoz nebyl předpokládán nebo případy, kdy termín ukončení zkušební doby byl stanoven na pozdější dobu, než bylo původně předpokládáno, přičemž alespoň část zkušebního provozu bude probíhat po 31. 12. 2016.

35. V projednávané věci daňové orgány správně aplikovaly Směrnici MŽP č. 6/2014 ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí o poskytnutí dotace, tedy ke dni 24. 6. 2014. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 21. 5. 2018, č.j. 2 Afs 366/2017 – 33: „Aplikovat pozdější právní úpravu na právní vztahy vzniklé před nabytím její účinnosti lze pouze u trestních činů nebo u sankcí, které mají trestněprávní povahu. Jak to stanovuje čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější. Uvedené ustanovení nicméně nelze aplikovat na odvod za porušení rozpočtové kázně. Sám stěžovatel uvádí, že odvod nemá trestněprávní povahu, a nelze než s ním souhlasit. Dle konstantní judikatury správních soudů porušení rozpočtové kázně není správním deliktem a stejně tak uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně není trestní sankcí.“ Je tedy zřejmé, že porušení rozpočtové kázně není správním deliktem, natož trestným činem, a odvod za toto porušení nemá trestněprávní povahu, proto na řízení o porušení rozpočtové kázně nelze aplikovat zásady zakotvené pro oblast trestního práva, tedy ani zásadu retroaktivity in favorem.

36. Žalobkyní poukazované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2015, č.j. 4 Afs 210/2014 – 57 není pro projednávaný případ přiléhavé, neboť v dané věci Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že penále dle § 37b zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění účinném od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2010, a podle § 251 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, má povahu trestu. Penále však nelze zaměňovat za odvod za porušení rozpočtové kázně, u něhož Nejvyšší správní soud naopak trestněprávní povahu neshledal. Z tohoto důvodu není žalobkyní uváděné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pro projednávanou věc aplikovatelné.

37. Z výše uvedeného je zřejmé, že aplikovat dodatek č. 4 Směrnice MŽP č. 6/2014 pro stanovení termínu ukončení realizace projektu žalobkyně nebylo možné, a proto správce daně postupoval správně, pokud datum ukončení realizace projektu vztahoval k datu vydání kolaudačního rozhodnutí dle čl. 4 odst. 6 Směrnice MŽP č. 6/2014 ze dne 27. 5. 2014. K tomuto krajský soud dodává, že i v případě, kdy by dospěl k závěru, že ukončení realizace projektu by připadalo na datum rozhodnutí o zkušebním provozu, nebyla by splněna podmínka aplikace dodatku č. 4 Směrnice MŽP č. 6/2014, neboť zkušební provoz projektu žalobkyně byl ukončen dne 31. 12. 2016. Námitka nezákonného postupu daňových orgánů z důvodu neuplatnění trestněprávní zásady retroaktivity in favorem nebyla shledána důvodnou.

38. Žalobkyně dále v souvislosti s termínem ukončení realizace projektu namítá legitimní očekávání, že za datum ukončení projektu bude považováno zahájení zkušebního provozu, které jí na základě ujištění kontrolorů SFŽP během kontroly ve dnech 28. a 29. 11. 2016 vzniklo.

39. Z obsahu protokolu o kontrole ze dne 11. 7. 2017 krajský soud zjistil, že se zde výslovně uvádí, že „Zahájení zkušebního provozu bylo SFŽP stanoveno výjimečně jako datum plánovaného ukončení projektu.“ 40. K aplikovatelnosti zásady legitimního očekávání se opakovaně vyjádřil ve svých rozhodnutích Nejvyšší správní soud, zmínit lze např. rozhodnutí ze dne 27. 9. 2012, č.j. 1 Afs 61/2012 – 33, kde soud s odkazem na judikaturu Soudního dvora uvedl následující: „Předpokladem práva dovolávat se legitimního očekávání je v takovém případě poskytnutí konkrétních ujištění ze strany příslušného orgánu, která mohou vzbudit legitimní očekávání u toho, komu jsou určena, a dále skutečnost, že tato ujištění jsou v souladu s použitelnými právními předpisy [rozsudek Soudního dvora ze dne 25. 3. 2010, Sviluppo Italia Basilicata (C- 414/08, Sb. rozh., s. I-02559); viz zejména body 102 a 107 rozsudku]. Zásady legitimního očekávání se tak nemůže dovolávat příjemce, který se dopustil zjevného porušení platné právní úpravy [rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 3. 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorpiening a další (spojené věci C- 383/06 až C-385/06, Sb. rozh., s. I-01561); bod 56].“ 41. Příslušným orgánem, který je oprávněn poskytnout dotaci a stanovit podmínky tohoto poskytnutí je v projednávaném případě Ministerstvo životního prostředí [§ 14 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla)], které dotaci žalobkyni poskytovalo v rámci Operačního programu Životní prostředí 2007 – 2013. Žalobkyně měla být o změně rozhodného termínu pro ukončení projektu ujištěna kontrolory SFŽP. Státní fond životního prostředí je jinou státní organizací, jejímž správcem je Ministerstvo životního prostředí, které vůči fondu vykonává zřizovatelskou funkci jako věcně příslušný ústřední správní orgán (§ 1 odst. 2 a 3 zákona č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního prostředí). Základním účelem SFŽP je podpora ekologických opatření uskutečňovaných v souladu s aktuální Státní politikou životního prostředí a zásadami ochrany životního prostředí České republiky a mimo jiné také kontrola účelnosti a správnosti využití prostředků poskytnutých ze Státního fondu životního prostředí České republiky (čl. 1 a 2 Statutu SFŽP ČR).

42. Ze shora citovaného statutu jakož i ze zákona o Státním fondu životního prostředí je zřejmé, že SFŽP je resortní složkou Ministerstva životního prostředí zřizovanou mimo jiné z důvodu kontroly účelnosti a správnosti využití prostředků poskytnutých z dotace. Jinými slovy se jedná o podřízenou složku Poskytovatele dotace, která jako taková není oprávněna jakkoli měnit podmínky poskytnutí dotace, ale kontrolovat, zda tyto prostředky byly čerpány v souladu s podmínkami rozhodnutí o poskytnutí dotace. Pracovníci SFŽP tudíž nebyli oprávněni měnit závazný termín stanovený Poskytovatelem pro ukončení realizace projektu. Ke změně této základní podmínky poskytnutí dotace bylo zapotřebí žádosti žalobkyně, jak vyplývá z odd. B odst. 3 písm. d) Podmínek. Ostatně s touto povinností byla žalobkyně srozuměna, jak plyne z jednání žalobkyně, která požádala Poskytovatele dotace o změnu termínu pro ukončení realizace stavby a tento termín byl z 30. 11. 2015 přesunut na 15. 5. 2016. Znovu pak požádala dne 22. 12. 2016, této žádosti o změnu termínu ukončení akce již vyhověno nebylo, neboť v době podání žádosti již podmínky poskytnutí dotace porušeny byly.

43. Námitka žalobkyně, jíž se dovolává vzniknuvšího legitimního očekávání stran termínu ukončení realizace akce, tak nemůže být úspěšná, neboť kontroloři SFŽP nebyli oprávněni ke změně tohoto termínu. Jediným oprávněným orgánem, který mohl změnit termín ukončení realizace projektu stanovený podmínkami poskytnutí dotace, byl Poskytovatel dotace, tedy Ministerstvo životního prostředí coby ústřední orgán státní správy. Poskytovatel dotace tak navíc mohl učinit pouze na základě žádosti žalobkyně. Legitimní očekávání založené orgány SFŽP v rámci kontroly plnění podmínek Rozhodnutí o poskytnutí dotace tak žalobkyni vzniknout nemohlo, neboť ujištění o změně termínu ukončení realizace projektu nebylo žalobkyni podáno příslušným orgánem. Legitimní očekávání pak žalobkyni nemohlo vzniknout ani z toho důvodu, že toto ujištění bylo podáno v rozporu s dikcí dodatku č. 4 ke Směrnici MŽP č. 6/2014, kde je výjimečné stanovení termínu ukončení realizace projektu navázáno na rozhodnutí o zkušebním provozu pouze v případě, kdy je tento provoz realizován i po 31. 12. 2016. Jeho vznik pak nebylo lze předpokládat i proto, že kontrola plnění Podmínek probíhala na konci listopadu 2016, tedy již v době, kdy žalobkyně Podmínky porušila. Z tohoto důvodu byl žalobkyní navrhovaný výslech dotčených kontrolorů v daňovém řízení zcela správně shledán jako nadbytečný.

44. Vznik legitimního očekávání žalobkyně je předmětem i další žalobní námitky. Legitimní očekávání mělo vzniknout za situace, kdy žalobkyně předpokládala vydání souhlasného stanoviska Krajské hygienické stanice, to však v očekávané lhůtě vydáno nebylo, pročež žalobkyně nesplnila termín stanovený Poskytovatelem pro ukončení realizace projektu. Krajská hygienická stanice v dubnu 2016 pro žalobkyni překvapivě nevydala souhlasné stanovisko k jejímu projektu, a to z důvodu překročení hlukových limitů, toto souhlasné stanovisko nakonec bylo vydáno dne 30. 12. 2016, aniž by v mezidobí žalobkyně byla povinna z důvodu hlukových limitů jakkoli do projektu fakticky zasáhnout. Dle žalobkyně bylo porušení rozpočtové kázně způsobeno neovladatelnou a nepředvídatelnou událostí – nezákonným postupem Krajské hygienické stanice.

45. Jak již bylo s odkazem na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2012, č.j. 1 Afs 61/2012 – 33 uvedeno, právo dovolávat se legitimního očekávání může vzniknout pouze v případě, kdy se subjektu dostane konkrétních ujištění ze strany příslušného orgánu. V žalobkyní popisované situaci Krajská hygienická stanice, která se v době realizace projektu – odsíření komínů žalobkyně zabývala hlukovými limity tohoto projektu, nevydala souhlasné stanovisko k tomuto projektu, neboť dospěla k závěru, že žalobkyní předložené doklady neprokazují, že hlukové limity v dané oblasti nebudou překročeny. Z tohoto důvodu došlo na žádost samotné žalobkyně (3. 8. 2016) k prodloužení zkušebního provozu do 31. 12. 2016, Krajská hygienická stanice pak na základě podkladů předložených žalobkyní dne 28. 12. 2016 vydala souhlasné stanovisko k projektu. Z uvedeného je zřejmé, že žalobkyně neobdržela od Krajské hygienické stanice žádné ujištění týkající se vydání souhlasného stanoviska, tudíž jí nemohlo vzniknout legitimní očekávání ohledně splnění termínu pro ukončení realizace stavby. Otázka zákonnosti postupu Krajské hygienické stanice, která prvotně nevydala souhlasné stanovisko k projektu, není předmětem tohoto řízení. K tomu je třeba uvést, že Krajská hygienická stanice obdržela od žalobkyně podklady pro kolaudaci až dne 14. 6. 2016, tedy po uplynutí termínu stanoveného Podmínkami pro ukončení realizace projektu, nemohlo být tudíž pochybením Krajské hygienické stanice, že žalobkyně termín nedodržela. Eventuální souhlasné stanovisko Krajské hygienické stanice nemohlo být do 15. 5. 2016 vydáno, pokud hygienická stanice neměla příslušné podklady a nemohla tak posoudit splnění závazného stanoviska stran hlukových limitů projektu. Porušení rozpočtové kázně žalobkyní tak nebylo způsobeno objektivní neovladatelnou a nepředvídatelnou událostí – nezákonným postupem Krajské hygienické stanice, nýbrž jednáním žalobkyně, která včas nepodala žádost o změnu termínu ukončení realizace projektu.

46. Závěrem žalobkyně namítá porušení principu proporcionality, kdy správce daně vyměřil odvod za porušení rozpočtové kázně dle podmínek pro poskytnutí dotace, aniž by navíc zvážil přiměřenost tohoto odvodu a zohlednil majetkové poměry žalobkyně.

47. Žalobkyni byl v souladu s § 44a odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech ve znění účinném do 19. 2. 2015 uložen odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 6 418 626 Kč, a to dle odd. C odst. 2 Podmínek pro poskytnutí dotace, který odstupňovaně v závislosti na závažnosti porušení podmínek poskytnutí dotace stanovuje výši odvodu z celkové částky dotace. V případě pochybení žalobkyně je stanoveno, že překročení termínu o více než 6 měsíců bude postiženo odvodem ve výši 5 % dotace.

48. Podle § 44a odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech ve znění účinném v době vydání rozhodnutí o poskytnutí dotace (tedy ve znění účinném do 19. 2. 2015) platí, že odvod za porušení rozpočtové kázně činí v případě neoprávněného použití prostředků dotace obsahující prostředky od Evropské unie, pokud v rozhodnutí o ní bylo uvedeno jedno nebo více procentních rozmezí pro stanovení nižšího odvodu za porušení rozpočtové kázně podle § 14 odst. 7, finančním úřadem stanovenou částku vycházející z procentního rozmezí uvedeného v rozhodnutí, a to pro každý jednotlivý případ; při stanovení částky odvodu vezme finanční úřad v úvahu závažnost porušení povinnosti, jeho vliv na dosažení cíle dotace a hospodárnost uložené sankce; v případě neoprávněného použití prostředků přesunutých podle § 24a nebo § 26 odst. 2 postupuje finanční úřad obdobně.

49. Správce daně v platebním výměru co do výše stanoveného odvodu konstatoval, že takto stanovený odvod vycházel přímo z Podmínek, kde Poskytovatel již zásadu proporcionality zohlednil, když procentuální výši odvodu navázal na dobu, po kterou docházelo k překročení Rozhodnutím stanoveného termínu. Výše odvodu za porušení rozpočtové kázně tak již byla Poskytovatelem snížena v Podmínkách poskytnutí dotace, který takové porušení rozpočtové kázně vyhodnotil jako méně závažné. Správce daně tak stejně jako soud nebyl oprávněn zpětně měnit kritéria poskytnuté dotace.

50. K otázce aplikace zásady přiměřenosti při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně se vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozhodnutí ze dne 30. 10. 2018, č.j. 1 Afs 291/2017 – 33, kde mimo jiné uvedl: „Při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti, tedy rozumného vztahu mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Pokud tedy okolnosti konkrétního případu vyvolávají otázku ohledně závažnosti porušení dané povinnosti, musí správce daně zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti (§ 44a odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění do 29. 12. 2011) a své rozhodnutí náležitě odůvodnit.“ 51. V projednávané věci byla výše odvodu za porušení rozpočtové kázně v podobě nedodržení termínu ukončení realizace projektu postižena Poskytovatelem dotace v procentuální výši plynoucí z celkové částky dotace, a to v závislosti na délce doby, která od stanoveného termínu dokončení uplynula. Pokud byl termín překročen o 1 až 3 měsíce, byl stanoven odvod ve výši 1 % z celkové částky dotace, pokud byl překročen o 3 až 6 měsíců, byl odvod stanoven ve výši 3 % z celkové částky dotace a pokud byl překročen o více než 6 měsíců, byl odvod stanoven ve výši 5 % z celkové částky dotace. V daném případě bylo kolaudační rozhodnutí vydáno po více než 6 měsících (6. 1. 2017) ode dne, kdy mělo k ukončení realizace projektu dojít (15. 5. 2016). Z tohoto důvodu byl odvod stanoven ve výši 5 % z celkové částky dotace.

52. Z obsahu Podmínek je zřejmé, že již samotný Poskytovatel v Rozhodnutí o poskytnutí dotace v případě porušení rozpočtové kázně nedodržením termínu pro ukončení realizace projektu zohlednil zásadu přiměřenosti při určení odvodu za takové porušení rozpočtové kázně. Zcela konkrétně stanovil procentuální výši odvodu, která byla odvislá od doby, po kterou byl termín překročen. Takovýmto konkrétním zakotvením výše odvodu odvíjející se od doby překročení termínu již Poskytovatel v Podmínkách uvážil menší závažnost porušení rozpočtové kázně, proto byl postup správce daně, který již závažnost pochybení žalobkyně pro účely stanovení výše odvodu, nehodnotil, správný.

53. V případě porušení rozpočtové kázně žalobkyní tudíž bylo dle § 44a odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech ve znění do 19. 2. 2015 zapotřebí zohlednit závažnost porušení povinnosti dokončit projekt v Rozhodnutím stanoveném termínu, tomu však dostál již samotný Poskytovatel, který v Podmínkách poskytnutí dotace určil výši dotace za méně závažné pochybení v podobě nedodržení termínu. Konkrétní výše odvodu se pak navíc odvíjela od délky překročení termínu. Správce daně tak již na základě vlastního uvážení nebyl povinen hodnotit závažnost porušení povinnosti žalobkyně. Stejně tak nebyl při určení výše odvodu zohledňovat její majetkové poměry, jak výslovně vyplývá z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 2. 2019, č.j. 6 Afs 246/2018 – 32. Samotná výše odvodu stanovená Podmínkami se krajskému soudu jeví jako zcela přiměřená, když odvod nebyl stanoven v plné výši poskytnutých prostředků, nýbrž pouze v rozsahu 5 % z poskytnuté částky, a to v situaci, kdy žalobkyně prokazatelně porušila Podmínky, když překročila termín dokončení realizace projektu téměř o 8 měsíců.

54. Pro úplnost krajský soud uvádí, že žalovanou uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2018, č.j. 2 Afs 366/2017 – 33 a rozhodnutí ze dne 19. 7. 2018, č.j. 7 Afs 172/2018 – 40 v plném rozsahu na projednávanou věc aplikovat nelze, neboť na skutkový základ těchto věcí bylo aplikováno ust. § 44a odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech v odlišném znění než tomu bylo v projednávané věci.

VI. Závěr, náklady řízení

55. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

56. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1, věty první s. ř. s. Žalobkyně neměla v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením nad rámec běžné úřední činnosti vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené v řízení před soudem. Krajský soud proto v jeho případě rozhodl tak, že se žalovanému náhrada nákladů řízení nepřiznává.