č. j. 77 A 30/2020 - 50

Rubrum

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Jaroslava Škopka a soudců JUDr. Ondřeje Szalonnáse a Mgr. Jana Šmakala ve věci žalobkyně: M. S. zastoupené Mgr. et Mgr. Václavem Klepšem, advokátem, Havlíčkovo náměstí 189/2, 130 00 Praha 3, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, IČ 00007064, náměstí Hrdinů 1634/3, 140 21 Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 26. 2. 2020, č.j. MV-9566-4/SO-2020, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

[I] Předmět řízení 1. Žalobou ze dne 6. 3. 2020, Krajskému soudu v Plzni (dále jen „soud“) doručenou téhož dne, se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí žalované ze dne 26. 2. 2020, č.j. MV-9566-4/SO-2020 (dále jen „napadené rozhodnutí“), a vrácení věci žalované k dalšímu řízení. Napadeným rozhodnutím bylo podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítnuto žalobkynino odvolání a bylo potvrzeno rozhodnutí Ministerstva vnitra, Odboru azylové a migrační politiky (dále jen „Ministerstvo“), ze dne 1. 11. 2019, č.j. OAM-1424-22/ZR-2019 (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“), kterým byla podle § 87l odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“ nebo „ZPC“), zrušena platnost žalobkynina povolení k trvalému pobytu, neboť žalobkyně se zdržovala mimo území České republiky po dobu výrazně delší než 2 roky po sobě jdoucí. Podle § 50 odst. 1 písm. b) téhož zákona byla žalobkyni stanovena 30 denní lhůta k vycestování z území České republiky. Žalobkyně se domáhala i zrušení prvoinstančního rozhodnutí.

2. Pobyt cizinců na území České republiky je upraven zákonem o pobytu cizinců. Správní řízení je upraveno správním řádem. [II] Žaloba 3. Žalobkyně rozdělila žalobu do několika částí, v nichž nejprve shrnula obecně své žalobní argumenty. Ty posléze podrobněji popsala v jednotlivých kapitolách (viz níže). Nemožnost aplikace § 87l odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců 4. Žalobkyně namítala, že § 87l odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců nemůže být v jejím případě vůbec aplikováno, a to s ohledem na gramatický, systematický i teleologický výklad.

5. Stran gramatického výkladu žalobkyně namítala, že dané ustanovení nařizuje Ministerstvu rušit trvalý pobyt v případech, kdy existuje nepřítomnost na území v současnosti, nikoliv v minulosti. Nezákonnost rozhodnutí tedy žalobkyně spatřovala v první řadě v tom, že vůbec nebyly dány předpoklady pro zahájení řízení. Ustanovení § 87l odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců zní (zvýraznění doplněno): „Ministerstvo rozhodnutím zruší povolení k trvalému pobytu, jestliže držitel tohoto povolení (…) nepobývá na území po dobu delší než 2 po sobě jdoucí roky (…) za podmínky, že rozhodnutí bude přiměřené z hlediska zásahu do jeho soukromého nebo rodinného života.“. Z gramatického výkladu daného ustanovení vyplývá, že v žalobkynině případě nemůže být aplikován § 87l odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, protože její (jakkoliv dlouhá) nepřítomnost v České republice byla v minulosti, zatímco toto ustanovení vyžaduje současnou nepřítomnost na území.

6. Pomocí systematického výkladu lze dospět ke stejnému závěru. Zákon o pobytu cizinců rozlišuje situaci, kdy lze trvalý pobyt rušit na základě minulé nepřítomnosti, oproti situaci, kdy nepřítomnost je současná. Např. § 77 odst. 1 písm. d) zní (zvýraznění doplněno): „Ministerstvo zruší platnost povolení k trvalému pobytu, jestliže (…) cizinec pobýval mimo území nepřetržitě po dobu delší než 6 let.“ Odlišnost od § 87l odst. 1 písm. d) téhož zákona je zcela zjevná a nemůže být přehlížena.

7. V rámci systematického výkladu je také možné srovnat přísnost ustanovení, na základě kterých může dojít k rušení trvalého pobytu. Nepřítomnost na území České republiky vedoucí ke zrušení trvalého pobytu podle § 77 trvá 6 let. Nepřítomnost mimo státy Evropské unie pak může trvat maximálně jeden rok, ovšem s možností vyhnout se rušení trvalého pobytu kvůli nepřítomnosti odůvodněné – prakticky [v návaznosti na § 77 odst. 1 písm. d) ZPC] tedy až šestileté. Oproti tomu, při rušení trvalého pobytu rodinného příslušníka občana EU podle § 87l ZPC je maximální doba nepřítomnosti dvouletá, bez možnosti předložit správnímu orgánu legitimní důvod nepřítomnosti delší. Vedle toho, podle § 66 odst. 2 zákona o pobytu cizinců je možné po zrušení trvalého pobytu žádat (bez splnění podmínky nepřetržitého předchozího pobytu) do tří let opět; takovou úpravu ovšem zákon o pobytu cizinců ve vztahu k rušení trvalého pobytu rodinného příslušníka nemá.

8. Úprava rušení trvalého pobytu rodinných příslušníků občanů EU by tak (podle interpretace správních orgánů) byla zcela neúměrně přísnější co do doby nepřítomnosti, její „omluvitelnosti“ i možnosti znovuzískání trvalého pobytu, což neodpovídá obecně privilegovanému postavení těchto osob na základě směrnic Evropské unie, zejména Směrnice 2004/38/ES.

9. Nadto, docházelo by tím (což ostatně hrozí i v případě žalobkyně) v kontextu dalších ustanovení zákona o pobytu cizinců dokonce k reálnému znemožnění jakéhokoliv (tedy nejen trvalého) pobytu rodinných příslušníků občanů Evropské unie, protože podání žádosti o přechodný pobyt po zrušení trvalého pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie nevytváří oprávnění setrvat na území podle § 87y zákona o pobytu cizinců. Takový postup by vedl ke zcela zřejmému rozporu s článkem 5 odst. 1 Směrnice 2004/38/ES. Zrušení trvalého pobytu tedy není přípustné i s ohledem na požadavek eurokonformního výkladu.

10. V rámci systematického výkladu je nutné podotknout, že podle § 87l ZPC není upraveno vycestování cizince v případě, že mu byl zrušen trvalý pobyt podle § 87l odst. 1 písm. d) ZPC, ačkoliv na důvody uvedené pod předchozími třemi písmeny úprava vycestování navazuje. Z toho vyplývá, že při rušení trvalého pobytu z důvodu nepřítomnosti na území podle § 87l odst. 1 písm. d) ZPC se předpokládá nepřítomnost cizince v době vydání rozhodnutí, nebo oprávnění k pobytu bez víza (viz níže – Udělení výjezdního příkazu).

11. Teleologický výklad daného ustanovení provedl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 10. 9. 2015, č.j. 2 Azs 122/2015-67.

12. Soud v rozsudku uvedl, že „samotné zrušení povolení k trvalému pobytu dle § 87l odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců nelze obecně považovat za sankci následující porušení právní povinnosti držitele povolení, ale spíše za formálně-právní zohlednění objektivní skutečnosti (nepobývání na území České republiky), ze které logicky vyplývá faktické dlouhodobé nevyužívání daného pobytového oprávnění.” Zájem na zrušení trvalého pobytu pak spočívá zejména v „požadavku souladu formálně-právního a materiálního stavu pobytové situace a potřeb cizince.” Účelem a smyslem ustanovení je tedy uvedení do souladu formálně-právní postavení cizince (zrušení trvalého pobytu) s faktickým stavem (pobývání mimo území ČR). Z teleologického výkladu vyplývá, že v žalobkynině případě nejsou dány důvody pro zrušení trvalého pobytu. Do ČR přicestovala zpět v dubnu 2019 a od té doby se na území nepřetržitě zdržuje. Návrat do České republiky [a tedy i ukončení nepřítomnosti podle § 87l odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců] nastal ještě před zahájením řízení o zrušení trvalého pobytu, a proto ani není třeba zabývat se otázkou, zda má správní orgán v dané věci vycházet ze stavu ke dni zahájení řízení či ze stavu ke dni vydání rozhodnutí. V případě žalobkyně je totiž k oběma těmto časovým bodům dána její přítomnost v České republice. Zrušení trvalého pobytu by tedy mělo za následek přesný opak toho, co citovaný rozsudek vyžaduje, tj. vedlo by k rozporu mezi formálně-právním a materiálním stavem pobytové situace žalobkyně. Jestliže mělo zrušení trvalého pobytu vést k souladu formálněprávního a materiálního stavu, mělo být provedeno v době nepřítomnosti žalobkyně (kterou nerozporovala). Správní orgán mohl postupovat například na základě zjištění o zrušení hlášeného místa pobytu, ke kterému došlo již v roce 2013.

13. Účel, který sleduje správní orgán, má zjevně charakter sankční. Tím je vytvořen rozpor se zákonem tak, jak jej vykládá Nejvyšší správní soud. Tento text byl obsažen již v odvolání; ze strany žalované k němu nebyla uvedena žádná zřetelná úvaha, pouze se odkázala na tentýž rozsudek a uvedla, že svůj postup považuje za „formálně-právní zohlednění objektivní skutečnosti“. Na žalobkyninu argumentaci, že aktuálně trvalý pobyt zjevně využívá, žalovaná nereagovala. Tím zatížila rozhodnutí nepřezkoumatelností, neboť není možné vysledovat úvahy, které ji k danému závěru vedly.

14. V souvislosti s teleologickým výkladem existuje i další rozpor v postupu a úvahách žalované. Opakovaně uvádí, že její postup nemá sankční charakter. Otázkou však zůstává, proč § 87y zákona o pobytu cizinců explicitně vylučuje možnost pobývat na území po podání žádosti podle 87b ZPC, následuje-li taková žádost po zrušení trvalého pobytu, včetně zrušení podle § 87l odst. 1 písm. d) ZPC. Sankční charakter je zde zjevný. Jakkoliv tato nekonzistentnost zákonné úpravy nemůže být přičítána žalované, měla by se k ní (na základě námitky) vyjádřit v rozhodnutí. To se nestalo. Další nepřezkoumatelnost co do aplikovatelnosti § 87l ZPC 15. Text této části žaloby je takřka totožný s textem, který žalobkyně zahrnula již do odvolání. Zopakovala jej, protože námitky v něm obsažené nebyly, dle jejího názoru, žalovanou vypořádány.

16. Na straně 7 rozhodnutí žalované je uvedeno: „Z výše uvedeného je zřejmé, že doba nepřetržitého pobytu odvolatele mimo území mnohonásobně přesáhla skutkovou podstatu po dobu delší než 2 po sobě jdoucí roky, a tudíž byl správní orgán prvního stupně oprávněn učinit závěr o naplnění důvodu pro zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu dle ustanovení § 87l odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců.“ Při citování zákona zde žalovaná poněkud příznačně vynechává sloveso, které je v přítomném čase, nikoli minulém.

17. Na straně 8 rozhodnutí žalované je uvedeno, že „Zjištění nepřetržité nepřítomnosti odvolatelky na území po dobu delší než 2 let je, bez jakéhokoliv dalšího posuzování, dle ustanovení § 87l odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců důvodem pro zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu.“ V této části žalovaná opomíjí, že i v postupu podle § 87l odst. 1 písm. d) ZPC je nutné posuzovat přiměřenost; další text odůvodnění se přiměřenosti věnuje, ovšem nedostatečným způsobem. Svůj pohled na předmětnou právní otázku žalovaná nejblíže objasňuje na straně 8 svého rozhodnutí, kde uvádí: „Pokud by Komise zaujala názor shodný s odvolatelkou, nikdy by v situaci, že cizinec nepobýval na území v minulosti a v současnosti (ke dni vydání rozhodnutí) na území pobývá, nemohlo dojít k aplikaci ustanovení § 87l odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců a toto ustanovení by zcela postrádalo smyslu.“ Tato věta celkem jasně naznačuje, jaká je motivace správních orgánů při právním výkladu. Ano, zákon nedává možnost rušení trvalého pobytu podle § 87l odst. 1 písm. d) ZPC v případě osoby, která pobývá na území. Skutečnost, že správní orgány takovou právní úpravu nepovažují za správnou, je irelevantní. Kdyby ustanovení „postrádalo smyslu“, jak tvrdí žalovaná, šlo by z hlediska výkladu zákona o relevantní argument.

18. Nicméně to se neděje. Ustanovení dává možnost zrušit trvalý pobyt osobám, které jej aktuálně nerealizují. Pro určitý okruh situací je tedy ustanovení plně funkční a žalovaná se mýlí, když tvrdí, že postrádá smysl.

19. Minulá a současná situace žalobkyně je dobrým příkladem. Po dobu několika let mělo Ministerstvo možnost zcela v souladu se zákonem zrušit žalobkynin pobyt podle § 87l ZPC odst. 1 písm. d) ZPC, ale neučinilo tak. Nutno podotknout, že Ministerstvo mělo již od roku 2013 k dispozici údaj o odhlášení místa bydliště. Nyní, s více než sedmiletým zpožděním, v rozporu s gramatickým, systematickým i teleologickým výkladem daného ustanovení správní orgány ruší pobyt žalobkyně, přestože pobývá na území ČR, a tvrdí, že zákon to umožňuje, protože jinak by „postrádal smysl“. Zákon smysl nepostrádá, správní orgány jej pouze nevyužily ve chvíli, kdy k tomu byly oprávněny. Jinými slovy, zákon má smysl a využití, ovšem ne to, které v něm hledají správní orgány.

20. Když žalovaná dále uvádí, že „skutečnost, že ke dni zahájení řízení nebo vydání rozhodnutí cizinec již pobývá na území, není v tomto případě relevantní“, neopírá se o žádné právní argumenty. Žalobkyně podotkla, že dřívější judikatura (např. právě rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 9. 2015, č.j. 2 Azs 122/2015-67) obecně formuluje účel daného ustanovení, nereaguje ovšem výslovně na rozlišení přítomného a minulého času užitého v zákoně.

21. Žalobkyně v odvolání namítala, že z rozhodnutí Ministerstva není zřejmé, na základě jakých interpretačních pravidel dospělo k závěru, že v daném případě je extenzivní výklad § 87l odst. 1 písm. d) ZPC namístě, resp. že se může odklonit od jeho gramatického výkladu. Odklon od gramatického výkladu zákona nemůže být založen na libovůli správního orgán. Pro takový postup jsou stanoveny limity právní teorií i judikaturou (např. nález Ústavního soudu ze dne 21. 5. 1996, sp.zn. Pl. ÚS 1/96), které v případě napadeného rozhodnutí zcela jednoznačně naplněny nebyly. Žalovaná na tuto námitku nereagovala a opakovaně označila rozhodnutí Ministerstva za přezkoumatelné, aniž by odkázala na jediný jeho bod, který by se této otázce věnoval; sama k výkladu předmětného ustanovení přidává pouze výše citovanou a vyvrácenou větu o údajné ztrátě smyslu ustanovení § 87l odst. 1 písm. d) ZPC.

22. Když žalovaná na str. 9 rozhodnutí argumentuje směrnicí č. 2004/38/ES, odkazuje se na nerelevantní články. Článek 11 odst. 2 hovoří o rušení pobytové karty, nikoliv o rušení trvalého pobytu. To je upraveno v čl. 16 odst. 4 Směrnice 2004/38/ES a je obsahově odlišné. Dále, citovaný čl. 16 odst. 3 je opět zcela nerelevantní, protože upravuje nepřetržitost nezbytnou pro získání trvalého pobytu, nikoliv předpoklad pro jeho ztrátu. Argumentace žalované je zde zmatečná, nadto rozpor samotného § 87l odst. 1 písm. d) ZPC se Směrnicí 2004/38/ES tvrzen nebyl; o znění Směrnice se žalobkyně opírala pouze ve věci následného znemožnění pobytu. Ve věci samotného rušení pobytu podle Směrnice a podle českého zákona lze podotknout, že národní zákonná úprava má možnost zvolit postup, který je vůči cizinci vstřícnější než úprava Směrnice, čímž se ovšem nedostává národní úprava do rozporu s právem EU.

23. Žalobkyně připomněla, že v odvolání namítala mimo jiné rozpor se zásadou in dubio pro libertate. Na to žalovaná reagovala tvrzením, že „odvolatelkou odkazovaná judikatura Nejvyššího správního soudu se týkala odlišných řízení, která se netýkala ani zákona o pobytu cizinců (zákon o místních poplatcích, běh promlčecí doby, celní dluh), proto jsou irelevantní pro projednávanou věc.“ Z ničeho nevyplývá potřeba, aby judikatura objasňující obecnou zásadu, měla vazbu na cizinecký zákon. Touto judikaturou podpořená námitka zásadou in dubio pro liberatate tak zůstala bez řádného vypořádání.

24. Zcela klíčová argumentace obsažená v odvolání nebyla žalovanou reflektována. Žalovaná se vůbec nevyjadřuje k tomu, že podle její interpretace se úprava rušení trvalého pobytu rodinných příslušníků občanů EU stává přísnější než úprava rušení obyčejného trvalého pobytu, ani k další argumentaci vztahující se k výkladu. Je nepřípustné, aby odvolací orgán přešel mlčením relevantní argumenty. Tvrzení žalované o tom, že by ustanovení „postrádalo smysl“, byla výše vyvrácena. Jiná argumentace v rozhodnutí žalované v podstatě obsažena není. Nedostatečné posouzení přiměřenosti 25. V řízení byla nesprávně a nepřezkoumatelně posouzena přiměřenost. Z celého textu je zjevné, že správní orgány měly od počátku tendenci dospět k závěru, že k nepřiměřenému zásahu zrušením trvalého pobytu nedojde; podle toho pak i v odůvodnění kladnou důraz na některé skutečnosti a jiné částečně či zcela opomíjejí.

26. Žalobkyně v odvolání ve vztahu k přiměřenosti uvedla zejména to, že v jejím případě není dáno protiprávní jednání (samotné nezdržování se na území ČR nepředstavuje porušení zákona), nutnost jejího vycestování znamená ve svém důsledku i nutnost vycestování občana ČR, zrušení trvalého pobytu (kvůli souvisejícím ustanovením ZPC) znamená nutnost vycestování rodinného příslušníka, která je rozporná s čl. 6 Směrnice 2004/38/ES.

27. I judikatura Nejvyššího správního soudu konstatuje, že „zájem na zrušení stěžovatelova pobytového povolení není výrazný“ (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 9. 2015, č.j. 2 Azs 122/2015-67). V daném případě cizinec oproti tomuto nevýraznému zájmu stavěl svůj zájem na kontaktu s vnuky a zletilými dětmi a neuspěl; oproti tomu v žalobkynině případu je (mimo jiné) znemožněn pobyt jejího syna, který je občanem České republiky. Jak žalobkyně uváděla již v odvolání, o závažnosti zájmu na zrušení jejího trvalého pobytu svědčí i skutečnost, že správní orgán měl všechny podklady k tomu, aby zahájil řízení o zrušení pobytu nejpozději od r. 2013 až do března 2019, ale neučinil tak. Tento aspekt byl namítán v odvolání, nicméně zůstal bez vypořádání ze strany žalované. To představuje další z pochybení, které i samo o sobě (a tím spíše ve svém souhrnu) zakládá nepřezkoumatelnost rozhodnutí.

28. Nesprávnost žalobkyně shledala ve skutečnosti, že není dáno protiprávní jednání, resp. že daný (slovy soudu) „nevýrazný zájem“ v jejím případě převážil nad rodinným životem (či možností pobývat v ČR) občana České republiky. Vedle tohoto hmotněprávního pochybení žalobkyně shledala i úzce související pochybení procesní.

29. Posouzení přiměřenosti ze strany správních orgánů je dle žalobkyně zjevně nepřezkoumatelné. Správní orgán ani žalovaná nepojmenovávají, který veřejný zájem by byl zachováním žalobkynina trvalého pobytu dotčen. Vedle toho se v textu opakují místa, kde žalovaná hovoří o žalobkyni v mužském rodu, což vyvolává pochyby o individualizaci odůvodnění. Správní orgán nevede žádnou přezkoumatelnou úvahu poměřující důvody pro zamítnutí na straně jedné a dopady do života žalobkyně na straně druhé, tak jak to vyjadřuje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2014, sp. zn. 8 As 68/2012, v němž stojí: „Ze samotné podstaty principu přiměřenosti plyne, že se poměřuje ‚něco k něčemu‘, zde tedy veřejný zájem spočívající v ochraně veřejného pořádku s právem na soukromý a rodinný život cizince.“ Chybí-li v rozhodnutí pojmenování dotčeného veřejného zájmu, z podstaty věci nemůže dojít k posouzení „něčeho k něčemu“, které je podstatou posuzování přiměřenosti.

30. Nutnost vycestování se ve svém důsledku nevztahuje pouze na žalobkyni. Není akceptovatelné, aby opustila Českou republiku a zanechala zde svého syna. Mohl by zde zůstat jedině s manželem žalobkyně, který o něj také pečuje, ale i jeho trvalý pobyt je aktuálně v procesu rušení. Navíc by došlo k oddělení matky od dítěte. Z toho důvodu zrušení žalobkynina trvalého pobytu bude znamenat i nutnost vycestování občana České republiky. S tím je pak spojené i přerušení jeho povinné školní docházky, kterou již rok realizuje v České republice.

31. V tomto kontextu je na místě upozornit, že by nešlo o „pouhé“ vytržení dítěte, občana České republiky, ze vzdělávacího procesu, ale o znemožnění školní docházky vůbec. V Mongolsku jsou totiž v tuto chvíli (a přinejmenším až do konce března 2020) školy uzavřeny, jak vyplývá z informací na stránkách Českého zastupitelského úřadu v Ulánbátaru [„Zatím do 30. března 2020 je v platnosti rozhodnutí vlády Mongolska o uzavření všech škol (včetně mateřských školek a univerzit) jakož i zákaz pořádání jakýchkoliv veřejných akcí a sportovních her.“ (dostupné na https://www.mzv.cz/ulaanbaatar/cz/o_velvyslanectvi/vseobecna_informace/upozorneni_na _cesty_vysoke_riziko.html, citováno dne 4. 3. 2020)].

32. Již v odvolání žalobkyně uváděla, že pro posouzení přiměřenosti je relevantní i kontext dalších ustanovení ZPC. Přestože správní orgán nerozporuje, že žalobkyně je rodinným příslušníkem občana EU, tj. jejího syna, nutí ji (v rozporu s čl. 6 Směrnice 2004/38/ES) k opuštění České republiky, nadto bez jasné perspektivy návratu. I za předpokladu, že podá žádost o přechodný pobyt ve smyslu § 87b ZPC (ať už nyní, nebo po vycestování a návratu do ČR), další možnost pobytu na území jí zákona nedává. Podle § 87y ZPC žádost podaná po zrušení trvalého pobytu nezakládá nárok na dočasné osvědčení legality pobytu. Toto žalobkyně uváděla již v odvolání (a již zde namítala rozpor se směrnicí 2004/38/ES), s touto námitkou se však žalovaná ani v nejmenším nevypořádala. V návaznosti na nemožnost pobytu po podání žádosti podle § 87b žalobkyně v odvolání dále uvedla: „Tyto zcela zásadní praktické aspekty správní orgán v rámci napadeného rozhodnutí nereflektuje, pouze zcela obecně konstatuje, že díky absenci zákazu vstupu na území je možné podat jinou žádost. Neuvádí ovšem kterou a jak by řízení probíhalo. Dále se odkazuje na více než 10 let starý rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Azs 46/2008-71 ve věci mezinárodní ochrany, ve kterém opomíjí citovat slovo ‚obvykle`, čímž účelově posouvá jeho význam do nesmyslnosti. Dané rozhodnutí nemá argumentační váhu proti mnohem komplexnějšímu posuzování přiměřenosti podle výše citované ustálené judikatury. V napadeném rozhodnutí tak nepřesné parafrázování spíše slouží jako ilustrace tendenčního přístupu správního orgánu.“ 33. Žalobkyně tedy vytýkala Ministerstvu, že se nezabývá reálnou možností následného pobytu, resp. že přehlíží, že žádná taková možnost neexistuje. Žalovaná pak tuto námitku dezinterpretovala, když na str. 12 svého rozhodnutí uvedla: „K námitce, že správní orgán prvního stupně uvedl, že může podat jinou žádost k pobytu na území, Komise uvádí, že existuje vícero žádostí o povolení k pobytu a je na její volbě, kterou využije, a správní orgán prvního stupně nebyl povinen odvolatelce určit, jaké pobytové oprávnění má žádat.“ Žalobkyně netvrdí, že správní orgán je povinen navrhnout možné žádosti – v rámci posouzení přiměřenosti je ovšem povinen reflektovat situaci, že podle ZPC neexistuje žádná žádost, která by zamezila nucenému vycestování rodinného příslušníka občana ČR. Sama žalovaná pak pokračuje zmíněním (dnes v podstatě nedostupné) zaměstnanecké karty.

34. Žalobkyně v odvolání rovněž uváděla: „Na stranách 6 a 7 napadeného rozhodnutí jsou nám opakovaně předkládána naše rozhodnutí v minulosti. Správní orgán snižuje význam zásahu do rodinného života tím, že jsme v minulosti cestovali za prací do zahraničí a že již v tuto chvíli je naše rodina rozdělena, když o naše mladší syny pečují prarodiče. Takovou argumentaci považuji za nepřípustnou. Jenom proto, že jsme už v tuto chvíli rozděleni, nemůže správní orgán předpokládat, že tato situace není nežádoucí. Žít odděleně od vlastních dětí není volbou, kterou bychom dělali s radostí. Skutečnost, že jsme k tomu byli naší ekonomickou situací donuceni, nezakládá předpoklad, že jsme ‚velmi flexibilní‘, jak uvádí správní orgán na str. 7 napadeného rozhodnutí. Správní orgán zde necitlivým způsobem bagatelizuje naši situaci. Podobně to, že můj manžel s námi tráví čas o víkendech, není výsledkem naší volby, jako spíše výsledkem našeho postavení na trhu práce. Tyto věci nám nemohou být v rámci posuzování přiměřenosti kladeny k tíži. Při zohlednění znalosti jazyka správní orgán označuje za „pochybný argument“ mé tvrzení, že jsem neměla čas na jazykové kurzy. Správnímu orgánu by měla být dobře známá praxe v zaměstnávání zahraničních pracovníků bez vysoké kvalifikace. Mít čas a prostředky na jazykové kurzy pro zaměstnankyni či matku v domácnosti rozhodně není samozřejmostí, a to ani v případě několikaletého pobytu.“ Na tyto námitky žalovaná nereagovala vůbec; větší část argumentace sice neopakuje, ale výsledným rozhodnutím ji možná de facto uznává jako legitimní; s ohledem na to, námitka nebyla vypořádána, není možné zde zjistit pohled žalované. I toto představuje nepřezkoumatelnost. Udělení výjezdního příkazu 35. Správní orgán stanovil v rozhodnutí platnost výjezdního příkazu na 30 dnů ode dne nabytí právní moci napadeného rozhodnutí. Stanovení třicetidenní platnosti výjezdního příkazu nemá žádnou oporu v argumentaci správního orgánu. Správní orgán vůbec nepojmenovává aspekty, na základě kterých stanovil (v zásadě) nejmenší přípustnou dobu k vycestování. Když se pak odkazuje na čl. 30 odst. 3 Směrnice 2004/38/ES, opomíjí skutečnost, že tento stanoví 30 dnů jako minimum, nadto pro případy, kdy dochází k „omezení práva vstupu a práva pobytu z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví“. Dané ustanovení Směrnice 2004/38/ES tedy není aplikovatelné pro žalobkynin případ.

36. Samotná skutečnost, že byl udělen výjezdní příkaz, nemá oporu v zákoně. Právo rodinného příslušníka občana Evropské unie pobývat na území existuje již na základě Směrnice a není vázáno na povolení členského státu; rozhodnutí na základě § 87b ZPC má pouze deklaratorní charakter. To ostatně vyplývá i z § 87l ZPC, které po zrušení trvalého pobytu z důvodu nepřítomnosti na území vycestování nepředpokládá [pomineme-li ještě zásadnější skutečnost, že v případě zrušení podle § 87l odst. 1 písm. d) ZPC se především nepředpokládá pobyt na území ke dni vydání rozhodnutí, viz II.a.].

37. Výše uvedená argumentace k výjezdnímu příkazu byla uvedena již v odvolání. Žalovaná přesto pochybení Ministerstva ostentativně přehlíží a sama nadále argumentuje zcela zjevně neaplikovatelným čl. 30 odst. 3 Směrnice 2004/38/ES, který upravuje případy omezení pobytu podle čl. 27 Směrnice. Žalobkyně podotkla, že čl. 16 odst. 4, který upravuje rušení pobytu z důvodu nepřítomnosti, žádné stanovení lhůty pro vycestování neobsahuje.

38. Dle žalobkyně je zcela neakceptovatelné, aby žalovaná nejenže nereagovala na namítaný zjevně nesprávný výklad Ministerstva, který se opírá o neaplikovatelné ustanovení, ale dokonce následně stejné nerelevantní ustanovení sama citovala a opírala o něj argumentaci. Ministerstvo se při vydání výjezdního příkazu opírá o § 50 odst. 1 písm. b) ZPC, žalovaná (zřejmě omylem) o § 50 odst. 1 písm. a) ZPC.

39. Vydání výjezdního příkazu je poměrně explicitním projevem svévole správních orgánů. V první řadě výjezdní příkaz podle § 50 ZPC nemá být udělován v rozhodnutí. Zákon výslovně stanoví, že „Výjezdní příkaz je doklad, který z moci úřední uděluje (…) b) ministerstvo (…) po zrušení nebo zániku platnosti povolení k dlouhodobému pobytu nebo povolení k trvalému pobytu“. Výjezdní příkaz nemůže být udělován v rozhodnutí, kterým se pobyt ruší. Není tedy dán zákonný podklad pro vydání výjezdního příkazu Ministerstvem.

40. Ministerstvo v rozhodnutí výslovně uvádí, že výjezdní příkaz podle § 50 odst. 1 písm. b) udělilo proto, že v rozhodnutí při zrušení trvalého pobytu podle § 87l odst. 1 písm. d) ZPC není dána možnost stanovit lhůtu k vycestování podle § 87l odst. 3 ZPC. Skutečnost, že zákon nedává možnost stanovit lhůtu k vycestování, je odrazem toho, že rodinný příslušník nemá být omezen v pobytu na území (s výjimkami podle čl. 27 Směrnice, které se na žalobkyni zjevně nevztahují). Ministerstvo tuto úpravu zcela zjevně a svévolně obešlo tím, že „udělilo“ výjezdní příkaz. Žalovaná zjevný rozpor se zákonem i směrnicí ignorovala.

41. Nad rámec argumentace vztahující se k výjezdnímu příkazu lze podotknout, že takový postup vyvolává pochybnost o tom, že správní orgány nesledovaly sankční účel. [III] Vyjádření žalované k žalobě 42. Žalovaná se k žalobě vyjádřila v podání ze dne 12. 5. 2020, v němž žalobní námitky odmítla a odkázala na spisový materiál a napadené rozhodnutí. Žaloba dle žalované nepřináší žádnou novou relevantní argumentaci, která by správnost napadeného rozhodnutí zpochybňovala.

43. Žalovaná zopakovala, že důvodem pro zrušení povolení k trvalému pobytu byla skutečnost, že žalobkyně pobývala mimo území od roku 2010 do 20. 4. 2019.

44. K námitce uzavření škol v Mongolsku do 30. 3. 2020 žalovaná sdělila, že tato námitka již není aktuální, neboť na stránkách www.mzv.cz již není uvedeno, že by bylo prodlouženo uzavření škol a k dnešnímu dni (tj. 12. 5. 2020) by měly být školy již otevřené.

45. Podle názoru žalované, napadené rozhodnutí splňuje všechny požadavky, které správní řád v ustanovení § 68 odst. 3 stanoví pro odůvodnění rozhodnutí. Žalovaná přezkoumatelným způsobem zdůvodnila, jak se vypořádala s námitkami žalobkyně uvedenými v odvolání, z jakých důvodů je považovala za mylné či nerozhodné a jakými úvahami se řídila při hodnocení důkazů a výkladu právních předpisů. Z uvedených důvodů byla žalovaná přesvědčena, že věc byla posouzena správně a v souladu se zákonem.

46. Žalovaná navrhla, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. [IV] Posouzení věci soudem 47. Řízení ve správním soudnictví je upraveno zákonem č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „soudní řád správní“ nebo „s. ř. s.“).

48. Podle § 75 odst. 1 soudního řádu správního, soud při přezkoumání rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.

49. Podle § 75 odst. 2 věty prvé soudního řádu správního, soud přezkoumá napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů.

50. O věci bylo rozhodnuto v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s., neboť s tím souhlasili oba účastníci sporu.

51. Žaloba není důvodná.

52. Prvoinstančním rozhodnutím byla žalobkyni podle § 87l odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců zrušena platnost povolení k trvalému pobytu, neboť žalobkyně se zdržovala mimo území České republiky po dobu výrazně delší než 2 roky po sobě jdoucí.

53. Podle § 87l odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, Ministerstvo rozhodnutím zruší povolení k trvalému pobytu, jestliže držitel tohoto povolení nepobývá na území po dobu delší než 2 po sobě jdoucí roky.

54. Uvedeným ustanovením byl do českého právního řádu transponován čl. 16 odst. 4 Směrnice 2004/38/ES, podle něhož „již nabyté právo trvalého pobytu může být ztraceno pouze z důvodu nepřítomnosti v hostitelském členském státě po dobu delší než dva po sobě jdoucí roky.“ Důvodová zpráva k zákonu č. 161/2006 Sb. (k Hlavě IVa) uvádí, že „v souladu se Směrnicí Rady 2004/38/ES se rozšiřuje okruh důvodů, pro které může být zrušena platnost povolení k trvalému pobytu, pokud cizinec pobýval mimo území České republiky nepřetržitě po dobu delší 2 let“.

55. Věcně lze vycházet z premisy, že trvalý pobyt cizince - rodinného příslušníka občana Evropské unie - je spjat s integrací a sounáležitostí s územím, na kterém se rodinný příslušník zdržuje (k tomu srov. např. body 17 a 18 preambule Směrnice 2004/38/ES: „Trvalý pobyt občanů Unie, kteří se rozhodli usadit v hostitelském členském státě dlouhodobě, by posílil pocit občanství Unie a představuje klíčový faktor podporující sociální soudržnost, která je jedním ze základních cílů Unie. Právo trvalého pobytu by tedy mělo být stanoveno pro všechny občany Unie a jejich rodinné příslušníky, kteří v hostitelském členském státě pobývají v souladu s podmínkami stanovenými touto směrnicí nepřetržitě po dobu pěti let, aniž byli vyhoštěni. Aby se trvalý pobyt stal opravdovým prostředkem integrace do společnosti hostitelského členského státu, ve kterém občan Unie žije, nemělo by být již jednou nabyté právo trvalého pobytu svázáno s žádnými dalšími podmínkami.“).

56. Stran první skupiny žalobních tvrzení soud uvážil následovně.

57. Předně, je zcela standardní situací, kdy se pobytové oprávnění ruší cizinci, který se přitom již nachází na území ČR. Vždyť cizinec nacházející se na území České republiky nemá obecně povinnost pravidelně hlásit svoji (ne)přítomnost např. policii, tudíž na skutečnost, že pobýval mimo Českou republiku po dobu delší dvou let, se zpravidla přijde teprve tehdy, když cizinec z jakéhokoli důvodu kontaktuje zastupitelský úřad či správní orgán na území České republiky (k tomu srov. skutkové okolnosti případů řešených správními soudy – např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 9. 2015, č. j. 2 Azs 122/2015-67, rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 10. 2020, č.j. 9 A 91/2019-50, či rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 7. 2019, č.j. 30 A 40/2018-60). Délka nepřítomnosti v kontextu celkové doby pobytu, případně i doba uplynuvší od návratu do České republiky, se pak promítají do posuzování přiměřenosti rozhodnutí z hlediska jeho dopadů do cizincova soukromého a rodinného života.

58. Soud ze správního spisu zjistil, že žalobkyně odešla do Mongolska v roce 2010, kde začala v rámci rodiny podnikat. V roce 2014 však pekárna i dům shořely a rodina dopadla ekonomicky špatně. Žalobkyně začala pracovat jako kadeřnice, její manžel se živil jako taxikář a posléze jako pomocný mechanik ve vlaku. Vzhledem k obtížné situaci rodiny se rozhodli vrátit zpátky do ČR, k čemuž došlo v prosinci 2018 (žalobkynin manžel), resp. v dubnu 2019 (žalobkyně). Skutečnost, že žalobkyně pobývala mimo Českou republiku po dobu asi devíti let, není mezi stranami sporná.

59. Soud proto nepochybuje o tom, že důvod pro zrušení žalobkynina pobytového oprávnění s odkazem na § 87l odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců byl naplněn. Zákon počítá s nepřítomností alespoň dvouletou, což žalobkyně násobně překročila. A jak bylo uvedeno výše, není důvodu k tomu, aby se předmětné zákonné ustanovení neaplikovalo, jestliže cizinec v době vydání rozhodnutí na území již znovu pobývá. Krom dikce zákona, jež skutečně používá přítomného času, na což žalobkyně poukazovala v žalobě, je totiž třeba přihlédnout i ke znění důvodové zprávy a Směrnice 2004/35/ES, jakož i k účelu a smyslu dané právní úpravy jako celku. Při tak dlouhém pobytu mimo území České republiky a Evropské unie jako v případě žalobkyně a její rodiny je velmi oslaben, ne-li vyloučen, prvek integrace a sounáležitosti ve smyslu preambule Směrnice 2004/38/ES.

60. Soud je toho názoru, že interpretace za pomoci důvodové zprávy a Směrnice 2004/38/ES musí mít přednost před poněkud zevšeobecňující interpretací jiných ustanovení zákona o pobytu cizinců, protože pobytu občanů Evropské unie a jejich rodinných příslušníků byla speciálně věnována samostatná hlava zákona právě v důsledku transpozice Směrnice. Hlava IVa přitom obsahuje soběstačnou úpravu získávání a rušení trvalého pobytu rodinných příslušníků občana Evropské unie bez podstatných odkazů na jiné hlavy zákona o pobytu cizinců. Jak také bylo vysvětleno výše, znění § 87l odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců konvenuje čl. 16 odst. 4 Směrnice 2004/38/ES.

61. Výše podaný výklad se z pohledu soudu nedostává do rozporu ani se stanoviskem Nejvyššího správního soudu. Ten v rozsudku ze dne 10. 9. 2015, č.j. 2 Azs 122/2015-67, mj. konstatoval: „Samotné zrušení povolení k trvalému pobytu dle § 87l odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců nelze obecně považovat za sankci následující porušení právní povinnosti držitele povolení, ale spíše za formálně-právní zohlednění objektivní skutečnosti (nepobývání na území České republiky), ze které logicky vyplývá faktické dlouhodobé nevyužívání daného pobytového oprávnění. […]“. Přicestováním zpět se pobyt cizince mimo území „nemaže“ jen proto, že se změnily okolnosti a cizinec pobytové oprávnění náhle opět hodlá využívat, když po relativně dlouhou dobu (u žalobkyně čtyřikrát delší než zákonem předpokládanou) takovou potřebu vůbec nejevil. Způsob, jakým závěry Nejvyššího správního soudu vykládala žalobkyně, je podle soudu (s přihlédnutím ke smyslu trvalého pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie) nesprávný, neboť nejde jen o sloučení migrující rodiny, nýbrž i o sepětí s územím členského státu Evropské unie a společností v něm.

62. Dále, jak rovněž uvedl Nejvyšší správní soud, uložení výjezdního příkazu a s ním i povinnost vycestování mají svůj zákonný základ v § 50 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců v rozhodném znění, na čemž nic nemění ani poněkud nesystémový § 87l odst. 3 téhož zákona [k tomu srov. text rozsudku kasačního soudu ze dne 10. 9. 2015, č.j. 2 Azs 122/2015-67 (zvýraznění provedl krajský soud: „Důvodem pro zrušení povolení k trvalému pobytu je dle ustanovení § 87l odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců a zároveň jednou z podmínek takového postupu objektivní okolnost, že jeho držitel nepobývá na území České republiky po dobu delší než dva po sobě jdoucí roky. Současně s rozhodnutím správního orgánu o zrušení povolení k trvalému pobytu je přitom třeba vydat výjezdní příkaz, jak stanoví § 50 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Hlavním negativním důsledkem zrušení povolení k trvalému pobytu je tudíž pro jeho držitele povinnost vycestovat (§ 50 odst. 6 zákona o pobytu cizinců). I v tomto je třeba spatřovat zásadní odlišnost od správního vyhoštění, v jehož rámci se navíc stanoví doba, po kterou nelze vyhoštěnému umožnit vstup na území členských států Evropské unie.“].

63. Důsledkem napadeného rozhodnutí bude povinnost žalobkyně vycestovat z České republiky, nikoliv však nemožnost požádat o vydání jakéhokoli jiného pobytového oprávnění, byť nižšího stupně. Rozhodnutí žalobkyně odcestovat do země původu bylo jejím vlastním, které, jakmile k němu přistoupily další, pro projednávaný případ irelevantní okolnosti, zapříčinilo pobytovou situaci, v níž se žalobkyně nyní nachází. Soudu nebyla zřejmá jakákoliv souvislost mezi situací žalobkyně a namítaným čl. 5 odst. 1 Směrnice 2004/38/ES upravujícím vstup na území členských států s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem a zákaz požadavku výjezdních víz.

64. Námitky stran gramatického, systematického a teleologického výkladu aplikovatelnosti § 87l odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců vznesené v podaném odvolání byly v odůvodnění napadeného rozhodnutí vypořádány srozumitelně, a proto nelze hovořit o jeho nepřezkoumatelnosti. Dle názoru soudu se jedná o ustanovení, jehož výklad je jasný, tudíž aplikace zásady „v pochybnostech ve prospěch“ nebyla a není namístě (shodně viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 10. 2020, č.j. 9 A 91/2019-50).

65. Stran námitek o přiměřenosti napadeného rozhodnutí soud uvážil následovně.

66. Napadené rozhodnutí (str. 9-12) se podrobně zabývalo kulturními, společenskými, ekonomickými a rodinnými vazbami žalobkyně na území České republiky, přičemž žalobkyně měla dostatečný prostor k vyjádření o jakýchkoliv dalších důležitých skutečnostech. Správní orgán zjišťoval skutkový stav tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti, a dal žalobkyni příležitost sdělit všechny relevantní skutečnosti. Námitka tvrdící opak tedy nebyla důvodná.

67. Napadené rozhodnutí obsahuje ucelený a odůvodněný názor žalované na otázku přiměřenosti zrušení žalobkynina pobytového oprávnění, přičemž soud se s hodnocením žalované ztotožnil. Žalobkyně pobývala po dobu devíti let pohromadě s celou svou rodinou na území Mongolska. Po návratu do České republiky (kdy dvě žalobkyniny nezletilé děti zůstaly na území domovského státu s prarodiči) neuměly další dvě děti česky, takže musely podle žalobkyniny výpovědi nastoupit o třídu níže a po prázdninách měly opakovat ročník. Kvůli návratu do České republiky byla rodina rozdělena. Žalobkyně a její manžel na území ČR pracovali v továrnách, nicméně po dobu pobytu v Mongolsku byli také ekonomicky aktivní – podnikali, resp. byli zaměstnaní.

68. Dále, není pochyb o tom, že oba dospělí i obě děti žijící v České republice mají vazbu na stát původu žalobkyně – umí jazyk, po velmi dlouhou dobu tam společně žili, mají tam další (a nutno podotknout mladší) děti, resp. rodiče, se kterými nepochybně udržují kontakt. Vzhledem k věku by manželé neměli mít problém opětovně nalézt pracovní uplatnění i po návratu do vlasti. Naproti tomu k České republice hlubší a déletrvající vazby nemají. Obě starší děti, tedy i dítě, jež je občanem České republiky, strávily vzhledem ke svobodnému rozhodnutí jejich rodičů většinu života na území Mongolska a poté byly, opět pouze z rozhodnutí rodičů, opakovaně vytrženy ze svého přirozeného prostředí a přesídleny do České republiky, kde si v prvních letech života nestihly vytvořit zásadní vazby.

69. Lze shrnout, že cizinec s právem trvalého pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie nemá povinnost pobývat na území ČR, naproti tomu je však pobytové oprávnění vždy udělováno proto, aby bylo alespoň převážně využíváno. Žalobkyně pobývala po dobu, jež násobně překročila hranici stanovenou zákonem v návaznosti na Směrnici 2004/38/ES, mimo území, tudíž udělené pobytové oprávnění o své vůli nevyužívala. Dostala se tak do rozporu s podmínkami zákona o pobytu cizinců. Vtělením § 87l odst. 1 písm. d) do onoho zákona byl vyjádřen zásadní zájem zákonodárce, aby k takovým situacím nedocházelo. Žalovaná daný zájem, s nímž bylo třeba poměřovat žalobkyniny vazby na území České republiky, srozumitelně vyjádřila v napadeném rozhodnutí. Stejně tak učinilo Ministerstvo v rozhodnutí prvoinstančním.

70. S ohledem na shora uvedené soud shledal, že postup správních orgánů obou stupňů obstojí. Žalobkyně pobytem v domovské zemi po dobu asi devíti let naplnila hypotézu § 87l odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, přičemž žalovaná přezkoumatelným způsobem vypořádala odvolací námitky, včetně přiměřenosti napadeného rozhodnutí. Soud proto žalobu jako nedůvodnou zamítl (§ 78 odst. 7 s. ř. s.). [V] Náklady řízení 71. Žalovaný správní orgán, který měl ve věci plný úspěch, má podle § 60 odst. 1 věty prvé s. ř. s. právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem proti žalobci, který ve věci úspěch neměl. Žalovanému správnímu orgánu žádné specifické náklady soudního řízení nevznikly, a proto bylo rozhodnuto, že na náhradu nákladů řízení nemá žádný z účastníků právo.