č. j. 8 A 84/2019- 44

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Slavomíra Nováka a soudkyň Mgr. Andrey Veselé a Mgr. Jany Jurečkové ve věci žalobkyně J. V., nar. X, bytem Y, zastoupena JUDr. Jaroslavem Radilem, advokátem se sídlem Ovenecká 78/33, 170 00 Praha 7 proti žalovanému Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 529/7, 118 12 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 5. 2019, č. j. MSMT-7926/2017-2, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Žalobkyně požádala dne 21. 1. 2016 u Vysoké školy ekonomické v Praze (dále jen „VŠE“) o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace „magistr“ v oboru „Personální management a ekonomika práce (název kvalifikace v angličtině: „Master of Personnel Management and Labor Economics“) získaného absolvováním zahraniční vysoké školy – Meziregionální akademie personálního managementu (název v angličtině Interregional Academy of Personnel Management) sídlící v Kyjevě na Ukrajině (dále jen „MAUP“). Jak vyplynulo z dalších podání žalobkyně, tak se jedná o vzdělání získané v kombinované formě studia, které bylo fakticky poskytováno Otevřenou evropskou akademií ekonomiky a politiky, s.r.o. (dále jen „OEAEP“), která jakožto výhradní zástupce MAUP v ČR a na Slovensku zprostředkovávala jí akreditované studijní programy právě pro studenty v Česku. OEAEP tak činila pod označením Pražské evropské centrum otevřené výuky. Žalobkyně tedy měla výuku vedenou v českém jazyce a českými vyučujícími absolvovat v ČR.

2. VŠE poté, co její původní rozhodnutí zrušil žalovaný, vydala dne 26. 2. 2019 rozhodnutí, č. j. VŠE/1107/9202/2019, kterým žádost žalobkyně zamítla (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). VŠE při svém rozhodování vycházela z právní úpravy obsažené v Úmluvě o uznávání kvalifikací týkajících se vysokoškolského vzdělávání v Evropském regionu (ta je označována jako „Lisabonská úmluva“), jejíž znění bylo publikováno pod č. 60/2000 Sb. m. s. a kterou jsou ČR i Ukrajina vázány. Dále vycházela z úpravy obsažené v zákoně č. 111/1998 Sb., o vysokých školách. VŠE na základě oficiální komunikace vedené s Národním informačním střediskem Ukrajiny zřízeným podle čl. IX.2 Lisabonské úmluvy (dále také jen „ENIC Ukraine“) zjistila, že MAUP neměla podle platné ukrajinské legislativy a podle udělené akreditace oprávnění k poskytování vzdělání prostřednictvím pobočky na území ČR. Na základě tohoto zjištění potom VŠE zejména s odkazem na § 89 a násl. zákona o vysokých školách konstatovala, že nemůže uznat zahraniční vzdělání, které nebylo získáno v souladu s právními předpisy příslušného státu (a ani v něm samotném by tedy nebylo uznáváno). Současně se odmítla zabývat námitkou, že v minulosti v obdobných případech žádostem o uznání vzdělání vyhověla (vydala příslušné osvědčení). Taková rozhodovací praxe byla nezákonná, a žalobkyně se jí tudíž nemůže dovolávat (resp. taková rozhodovací praxe nemohla založit její legitimní očekávání); k tomu VŠE odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, č. j. 1 Afs 50/2009-233.

3. Žalobkyně proti uvedenému rozhodnutí podala odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 22. 5. 2019, č. j. MSMT-7926/2017-2, zamítl, když plně přisvědčil argumentaci VŠE (dále jen „napadené rozhodnutí“).

4. Žalobkyně se s tímto výsledkem neztotožnila a proti uvedenému rozhodnutí podala dne 21. 7. 2019 k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) žalobu podle § 65 s. ř. s.

II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného

5. Žalobkyně proti napadenému rozhodnutí namítá zaprvé, že žalovaný nesprávně vyložil a aplikoval Lisabonskou úmluvu a zákon o vysokých školách. Žalobkyně odkazuje zejména na čl. VI.1 Lisabonské úmluvy a na § 89 odst. 3 zákona o vysokých školách, z nichž podle ní vyplývá, že její žádost měla být posuzována zejména na podkladě znalostí a dovedností získaných v rámci studia, které absolvovala, a osvědčených vysokoškolskou kvalifikací. Právě doložená kvalita a obsah vzdělání je určující; žalovaný naopak nesprávně za rozhodnou označuje informaci od ENIC Ukraine, zda zahraniční vysoká škola měla k poskytování vysokoškolského vzdělání odpovídající licenci, přičemž současně nesprávně dospěl k závěru, že neměla. Žalobkyně v této souvislosti také namítá, že otázka, zda jí bylo vzdělání poskytováno v souladu s ukrajinskou legislativou, má být posuzována na základě právního stavu v době zahájení studia (tedy v září 2013, na začátku ak. roku 2013/2014; nikoliv až v r. 2014, jak uvádí žalovaný) a nikoliv na základě zákona, který nabyl účinnosti až na konci roku 2014.

6. Vedle toho se žalobkyně pozastavuje nad tím, že žalovaný proti OEAEP dosud nijak nezakročil (ta nadále poskytuje vzdělání), a tak uvrhuje do nejistoty další studenty, kteří usilují o zvýšení své kvalifikace, přičemž jim následně jejich vzdělání nebude uznáno.

7. Zadruhé žalobkyně namítá, že žalovaný nesprávně posoudil její námitku stran rozporu prvostupňového rozhodnutí s dosavadní rozhodovací (správní) praxí VŠE. Žalobkyně jednak předložila dvě osvědčení, z nichž vyplývá, že v minulosti VŠE vyhověla v obdobných případech žádostem o vydání osvědčení o uznání vysokoškolského vzdělání podle § 89 a násl. zákona o vysokých školách; dále předložila odpověď VŠE na žádost o informace podanou jejím právním zástupcem, z níž vyplývá, že právě VŠE v minulosti vyhověla celkem 17 obdobným žádostem. Takový dřívější postup VŠE založil legitimní očekávání žalobkyně, že v jejím případě bude postupováno stejně (viz § 2 odst. 3 a 4 správního řádu). Žalovaný nicméně tuto argumentaci odmítl s tím, že očekávání vzešlé z nezákonné správní praxe nepožívá právní ochrany; pominul přitom i samotné tvrzení VŠE, že v minulosti obdobným žádostem vyhověla, neboť vycházela z odlišných zjištění a závěrů. Žalovaný (resp. VŠE) rovněž v rozporu s judikaturou správních soudů svůj odklon o předchozí rozhodovací praxe řádně neodůvodnil. Žalobkyně v této souvislosti zdůrazňuje, že studovala z důvodu zvýšení své pracovní kvalifikace; dokončení studia mělo mít zásadní dopad na její pracovní zařazení a finanční ohodnocení.

8. V této souvislosti žalobkyně rovněž rozporuje to, jakým způsobem žalovaný vyhodnotil Potvrzení ze dne 15. 10. 2012, č. j. MSMT-44657/2012-30, které vydal on sám a ze kterého vyplývá, že diplomy vydávané MAUP jsou v ČR uznávány podle platných předpisů. Žalobkyně je přesvědčena, že tato listina byla studujícím na OEAEP známa v době jejího zájmu o studium; tento dokument tak zakládá její dobrou víru v to, že jí příslušné vzdělání bude v ČR uznáno.

9. Zatřetí žalobkyně namítá, že žalovaný se nevypořádal s námitkou podjatosti VŠE při rozhodování ve věci, kterou žalobkyně dovozovala z toho, že VŠE (a zřejmě i jedna a tatáž úřední osoba) rozhodovala v obdobných věcech libovolně rozdílně. Tím je závažně zpochybněna nestrannost správního orgánu, resp. úřední osoby.

10. Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 16. 9. 2019 zdůraznil, že s ohledem na § 106 odst. 1 zákona o vysokých školách a závazky plynoucí z Lisabonské úmluvy by povinen přistupovat k vyjádření ENIC Ukraine jakožto k závazným výkladům platného ukrajinského vysokoškolského vzdělávacího systému. Žalovaný odmítá, že by Lisabonskou úmluvou interpretoval nesprávně; odkazuje na její čl. I, v němž je obsažena definice pojmu „vysokoškolská kvalifikace“, kterou se rozumí „jakýkoliv titul, diplom, nebo jiné osvědčení vydané příslušným orgánem osvědčující úspěšné ukončení vysokoškolského programu.“ Tato definice se pak plně promítá do § 90 odst. 2 zákona o vysokých školách.

11. Dále žalovaný zdůrazňuje, že z vysokoškolského diplomu a dodatku k němu jednoznačně vyplývá, že žalobkyně uskutečnila svá studia v letech 2014 a 2015; z ničeho nevyplývá, že by je měla zahájit již v r. 2013. K ostatnímu žalovaný zopakoval argumentaci obsaženou v napadeném rozhodnutí.

III. Posouzení žaloby

12. Městský soud v souladu s § 75 odst. 2 s. ř. s. přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobkyní vymezených námitek, vycházel přitom v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného. V souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. rozhodl městský soud bez nařízení jednání, neboť žalobkyně s takovým postupem vyslovila souhlas a žalovaný na výzvu soudu podle § 51 s. ř. s. nijak nereagoval, je tedy dána fikce jeho souhlasu s rozhodováním bez nařízení jednání.

13. Žaloba není důvodná.

14. Podle § 89 odst. 3 zákona o vysokých školách, [v]eřejná vysoká škola vydá osvědčení na základě znalosti úrovně zahraniční vysoké školy nebo na základě rozsahu znalostí a dovedností osvědčených vysokoškolskou kvalifikací.

15. Podle § 90 odst. 2 zákona, [p]odkladem pro uznání je originál nebo úředně ověřená kopie diplomu, vysvědčení nebo obdobného dokladu vydaného zahraniční vysokou školou, případně originál nebo úředně ověřená kopie dodatku k diplomu a doplňující informace o tom, že studijní program uskutečňovala instituce oprávněná poskytovat vzdělání srovnatelné s vysokoškolským vzděláním podle tohoto zákona, a o náplni vysokoškolského studia v zahraničí. V případě potřeby se připojí úředně ověřený překlad těchto dokladů.

16. Podle čl. I Lisabonské úmluvy, ve kterém jsou definovány některé důležité pojmy dále úmluvou užívané, se vysokoškolskou kvalifikací rozumí [j]akýkoliv titul, diplom nebo jiné osvědčení vydané příslušným orgánem osvědčující úspěšné ukončení vysokoškolského programu. Vysokoškolským programem se potom rozumí [s]tudium, které je uznané příslušným orgánem Strany za součást jejího vysokoškolského systému a jehož dokončení poskytuje studentovi vysokoškolskou kvalifikaci. Uznáním se rozumí [o]ficiální potvrzení hodnoty akademické kvalifikace získané v zahraničí příslušným orgánem za účelem přístupu ke vzdělávacím a/nebo pracovním aktivitám.

17. Podle čl. III.3 bod 1 (část Základní principy hodnocení kvalifikací) Lisabonské úmluvy, [r]ozhodnutí o uznání budou přijímána na základě náležitých informací o kvalifikacích, o jejichž uznání je žádáno.

18. Podle čl. VI.1 (část Uznávání vysokoškolských kvalifikací) Lisabonské úmluvy, [d]o té míry, že rozhodnutí o uznání je založeno na znalostech a dovednostech osvědčených vysokoškolskou kvalifikací, každá Strana uzná vysokoškolské kvalifikace přiznané v jiné Straně, ledaže by mohl být prokázán podstatný rozdíl mezi kvalifikací, o jejíž uznání je žádáno, a odpovídající kvalifikací ve Straně, ve které je o uznání žádáno.

19. Podle čl. IX.2 bod 1 (část Informace o záležitostech uznávání) [u]znávajíce potřebu relevantní, přesné a aktuální informace, každá Strana zřídí nebo podpoří národní informační středisko a oznámí jednomu z depozitářů jeho zřízení nebo jakékoliv změny na toto působící. Podle čl. IX bod 2 písm. a) úmluvy, [n]árodní informační středisko v každé Straně bude usnadňovat přístup ke směrodatným a přesným informacím o vysokoškolském systému a kvalifikacích země, v níž je umístěno.

20. Městský soud se nejprve zabýval první žalobní námitkou, kterou žalobkyně namítala nesprávnou interpretaci Lisabonské úmluvy a zákona o vysokých školách a toho, že správní orgány vycházely z informace poskytnuté ENIC Ukraine.

21. Městský soud předně konstatuje, že VŠE a rovněž žalovaný postupovali správně, když si relevantní informace o ukrajinském vysokoškolském systému i o postavení MAUP a OEAEP v něm zjišťovali u Ukrajinského národního informačního střediska (ENIC Ukraine). Takový postup byl zcela v souladu s Lisabonskou úmluvou, která právě pro podobné situace (tedy pro případy, na které dopadá v ní obsažená regulace, typicky tedy právě při posuzování žádosti o uznání vysokoškolské kvalifikace získané v jiném signatářském státě) zakotvuje síť národních informačních středisek (viz citovaný čl. IX.2 úmluvy). Právě tato síť umožňuje efektivní realizaci pravidel obsažených v Lisabonské úmluvě, neboť zajišťuje výměnu relevantních a zejména hodnověrných informací.

22. Městský soud nicméně musí do jisté míry korigovat tvrzení žalovaného (viz str. 3 jeho vyjádření k žalobě) v tom smyslu, že k informacím poskytnutým národním informačním střediskem jiného státu je třeba přistupovat jako k závazným a nezpochybnitelným podkladům pro rozhodnutí. Ačkoliv takovým informacím (vzhledem k tomu, že pochází z příslušného kompetentního a důvěryhodného místa) je obecně nutné přikládat zásadní váhu a autoritu, stále se jedná pouze o jedny z vícera podkladů pro rozhodnutí ve smyslu § 50 odst. 1 správního řádu, jejichž závaznost z Lisabonské úmluvy ani zákona o vysokých školách nevyplývá. Uplatní se tedy zásada volného hodnocení podkladů pro rozhodnutí zakotvená v § 50 odst. 4 správního řádu; i informace od národního informačního střediska jiného státu mohou být jinými podklady (zejména důkazy) zpochybněny. V posuzovaném případě nicméně žalobkyně žádná tvrzení, která by správnost, resp. hodnověrnost informací poskytnutých ENIC Ukraine zpochybnila, nevznáší.

23. Jediný argument, který žalobkyně vůči informacím poskytnutým ENIC Ukraine vznesla, se týká jejich relevance ve vztahu k posuzovanému případu. Žalobkyně upozorňuje, že její studium probíhalo od září 2013 až do r. 2015; poskytnuté informace se ale vztahují k ukrajinské legislativě až z poloviny r. 2014, nejsou proto relevantní ve vztahu k jejímu studiu. Konkrétně ENIC Ukraine ve svém vyjádření pro VŠE i ve vyjádření pro žalovaného odkazuje na ukrajinský zákon o vysokoškolském vzdělávání ze dne 1. 7. 2014 č. 1556-VII.

24. Městský soud nemůže dát této argumentaci žalobkyně zapravdu. Žalobkyně sice opakovaně tvrdí, že studia na OEAEP zahájila již v září 2013, toto své tvrzení ale v průběhu řízení, ani v řízení před soudem nijak nedoložila. Naopak, z jí předložených dokladů, konkrétně ze samotné vysokoškolské kvalifikace, kterou předložila k uznání, vyplývá, že předmětné studium absolvovala v letech 2014 a 2015. Tento údaj je výslovně uveden na dodatku k diplomu. Argumentace žalobkyně, že nová právní úprava nemohla na její situaci dopadat, se tedy nezakládá na pravdě. Konečně i z dopisu rektora MAUP, který byl založen do spisu vedeného VŠE na podporu pozice žalobkyně, vyplývá, že MAUP své oprávnění poskytovat vzdělání na území ČR prostřednictvím jiné právnické osoby (zprostředkovatele) odvozuje od nové legislativy, resp. od zákona č. 1556- VII.

25. Vedle toho je třeba konstatovat, že ENIC Ukraine ve svém vyjádření pro VŠE ze dne 15. 4. 2016 konstatovala, že MAUP v minulosti neměla, ani dosud nemá žádné povolení Ministerstva pro školství a vědu Ukrajiny týkající se vzdělávacích aktivit na území jiného státu. Z celého vyjádření jednoznačně vyplývá, že taková činnost OEAEP nebyla v souladu s ukrajinskými zákony nikdy v minulosti a není ani v současnosti.

26. Pokud jde o samotnou interpretaci Lisabonské úmluvy, tak žalovaný a před ním VŠE, setrvávají na výkladu, že aby mohla být určitá zahraniční vysokoškolská kvalifikace (diplom) v ČR uznána, potom musí být udělena vysokou školou, která je k tomu oprávněna podle pravidel příslušného státu, resp. vysokou školou, který takový stát uznává za součást svého vysokoškolského vzdělávacího systému. Jen vysokoškolská kvalifikace, která je uznávána v zemi původu, může být uznána i v ČR (jiném státě).

27. Tato interpretace, se kterou se městský soud plně ztotožňuje má v Lisabonské úmluvě jednoznačný základ, a to již v jejich – jak žalovaný správně upozorňuje – úvodních ustanoveních, ve kterých jsou definovány některé důležité pojmy dále v úmluvě užívané. Pokud se totiž žalobkyně dovolává toho, že podle čl. VI.1 úmluvy má vzájemné uznávání vysokoškolských kvalifikací vycházet zejména ze znalostí a dovedností osvědčovaných touto vysokoškolskou kvalifikací, tak pomíjí skutečnost, že se jedná stále o osvědčení vysokoškolské kvalifikace, tedy vzdělání získaného studiem na vysoké škole, a tedy nikoliv jakékoliv kvalifikace, resp. vzdělání získané kdekoliv. To je konečně zřejmé právě již z úvodních ustanovení úmluvy v čl. I (viz citace výše), která definují mimo jiné centrální pojem „vysokoškolská kvalifikace“, a to jako osvědčení o úspěšném absolvování vysokoškolského studijního programu; ten je potom definován jako studium, které je uznávané příslušnou stranou (státem) úmluvy jako součást jejího vysokoškolského systému. Žalovaný (a před ním VŠE) tedy postupoval správně, pokud za základ posouzení věci vzal otázku, zda se v případě žalobkyní předkládané kvalifikace skutečně jedná o vysokoškolskou kvalifikaci, tedy jestli byla vydána k tomu oprávněnou institucí v domovském státě, tedy na Ukrajině. Tento požadavek je potom – jak upozorňuje žalovaný – zakotven i v § 90 odst. 2 zákona o vysokých školách, který je tak s Lisabonskou úmluvou v souladu.

28. Výklad žalobkyně je nesprávný konečně již z toho důvodu, že pokud by skutečně podstatou uznávání zahraniční vysokoškolské kvalifikace (resp. vzdělání) bylo de facto pouze zkoumání obsahu výuky (resp. výukou nabytých znalostí a dovedností), potom by tím byl popřen jakýkoliv systém akreditace vysokoškolských studijních programů, a vysokoškolské vzdělání by tak mohl poskytovat ve výsledku kdokoliv. Tento závěr je zcela zřejmě nesprávný.

29. Pokud jde o tvrzení, že žalovaný a VŠE nadále tolerují činnost OEAEP na území ČR, tak tato skutečnost – i pokud by byla pravdivá – nemá žádný vztah k zákonnosti napadeného rozhodnutí.

30. Dále se městský soud zabýval druhou žalobní námitkou, kterou se žalobkyně dovolávala ochrany svého legitimního očekávání založeného předchozí správní praxí VŠE, která měla opakovaně vzdělání poskytované OEAEP jakožto vysokoškolskou kvalifikaci uznávat. Žalobkyně své tvrzení podložila jednak kopií dvou osvědčení o uznání vysokoškolské kvalifikace poskytnuté MAUP v anonymizované podobě z let 2009 a 2012 a dále odpovědí VŠE na žádost o informace jejího advokáta, ze které vyplynulo, že VŠE v minulosti v 17 případech vydala osvědčení o uznání vysokoškolské kvalifikace poskytnuté MAUP.

31. Městský soud konstatuje, že podle ustálené rozhodovací praxe správních soudů může správní praxe skutečně zakládat legitimní očekávání (resp. „oprávněnou důvěru“, což je méně častý, leč v zásadě ekvivalentní termín) adresátů práva, že v budoucnu (nebudou-li změněny objektivní okolnosti) budou správní orgány postupovat shodně, jako postupovaly dosud (vázanost vlastní správní praxí). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k tomu v usnesení ve věci L’ORÉAL ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006-132, publikován pod č. č. 1915/2009 Sb. NSS, konstatoval (publikovaná právní věta): „Správní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Lze ji změnit, pokud je změna činěna do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit a je řádně odůvodněna závažnými okolnostmi.“ Legitimní očekávání potom v rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu definováno obecně např. následovně (důraz doplněn): „Ideovým základem konceptu ochrany legitimního očekávání je přesvědčení, že ti, kdo jednají v oprávněné důvěře v existující právo, resp. v právo, jak se jim s přihlédnutím k okolnostem a dobré víře obsahově jeví, by neměli být zklamáni ve svých očekáváních, že v souladu s právem jednají a že jejich jednání také právo demokratického právního státu nakonec poskytne svou ochranu. V nejtypičtější podobě se ochrana legitimního očekávání, ve vazbě na ochranu právní jistoty, v oboru správního práva upíná k vázanosti správy vlastní ustálenou správní praxí, ustáleným výkladem procesních i hmotných právních pravidel, veřejně deklarovanou politikou v mezích správního uvážení, interní výkladovou či aplikační směrnicí, anebo k závaznosti konkrétního a kvalifikovaného ujištění o právu či procesním postupu, poskytnutého orgánem veřejné moci adresátu jeho správy.“ (podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2017, č. j. 4 As 86/2016-38)

32. Nicméně judikatura, jak uvádí žalovaný, současně dospěla také k závěru, že správní praxe, která se později ukáže jako nezákonná, nemůže být nadále následována a očekáváním, která případně vzbudila, tedy nemůže být poskytnuta ochrana (v tomto smyslu např. rozsudky Nejvyššího správního soud ze dne 25. 4. 2006, č. j. 2 As 7/2005-86, žalovaným odkazovaný rozsudek ze dne 16. 3. 2010, č. j. 1 Afs 50/2009-233, nebo ze dne 12. 5. 2016, č. j. 5 As 155/2015-35, publikován pod č. 3444/2016 Sb. NSS). Jak vyplývá z rozsudku sp. zn. 1 Afs 50/2009, na který odkazuje žalovaný, tak odklon od dřívější nezákonné správní praxe by měl být nicméně v příslušném rozhodnutí vysvětlen, resp. odůvodněn. Tak se v napadeném i prvostupňovém rozhodnutí stalo, když VŠE připustila, že v minulosti zřejmě některým obdobným žádostem – jako je žádost žalobkyně – vyhověla, nicméně se na základě později shromážděných podkladů ukázalo, že takový postup byl nezákonný, a proto je nutné od něj upustit.

33. Právě uvedená teze je v judikatuře správních soudů i nadále považována za obecně platnou; nicméně – jak vyplývá z některých pozdějších rozhodnutí – nemůže být chápána absolutně, nýbrž s jistou korekcí. Nejvyšší správní soud tak v rozsudku ze dne 19. 4. 2017, č. j. 6 As 98/2016-54 uvedl následující (bod 39 rozsudku; důraz doplněn): „Konečně soudní jurisprudence i sekundární literatura jsou vesměs zajedno v tom, že legitimní očekávání na straně adresátů veřejné správy mohou zpravidla založit pouze jednání a postupy, které jsou v souladu se zákonem a v jeho mezích, tedy secundum et intra legem, nikoli contra legem, a s ohledem na princip enumerativnosti státních pretenzí, resp. legality výkonu veřejné moci (čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, též § 2 odst. 1 správního řádu) ani praeter legem (viz např. citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v odstavci 73). Nezákonná správní praxe očekávání, natož legitimní, založit nemůže, neboť nezákonnou správní praxí, jednal-li (dosud) správní orgán mimo svou pravomoc a působnost (ultra vires), nemůže být správní orgán do budoucna vázán. To je nepochybně správné obecné východisko, v konkrétních případech však nemusí být situace tak jednoznačná. To, že správní orgán jednal ultra vires, nemusí být vzhledem k narůstající složitosti a nepřehlednosti právního řádu zdaleka zřejmé ani samotnému správnímu orgánu a adresátům jeho aktů, až do doby, než na to sofistikovaným výkladem právních předpisů nepřijdou vyšší soudy. Nelze vyloučit, že i jednání, jež je nakonec shledáno jednáním ultra vires, může v konkrétní situaci (šlo-li např. o dlouhodobou a dosud nikým a nijak nezpochybňovanou správní praxi nebo akty, které se zřetelně neprotiví ustanovení zákona nebo soudní judikatuře a které nebyly vyvolány, vydány nebo udržovány korupcí nebo jiným trestným nebo nepoctivým jednáním úředních osob či na základě nepravdivých, nesprávných či neúplných údajů) založit na straně adresáta veřejné správy očekávání, jemuž bude zcela výjimečně, při absenci konkurujícího závažného veřejného zájmu, poskytnuta v zájmu obecné spravedlnosti a alespoň do určité míry soudní ochrana.“ Tímto závěrem Nejvyšší správní soud do jisté míry navázal na poněkud oslyšenou tezi vyjádřenou v konečném rozsudku ve věci L’ORÉAL ze dne 24. 2. 2010, č. j. 6 Ads 88/2006-159, v němž uvedl ke střetu principu oprávněné důvěry čili legitimního čekávání a zásady zákonnosti následující (bod 42 rozsudku): „Je zřejmé, že v posuzovaném případě jde právě o tento střet, který nemůže být řešen prostým upřednostněním jednoho principu před druhým - to by odporovalo jejich rovnému hierarchickému (či lépe hodnotovému) postavení. Jde v zásadě o principy rovnocenné. Východiskem jejich poměřování tedy musí být konkrétní individuální případ a vážení jednotlivých zájmů a hodnot. Protože si ani princip legality, ani princip ochrany oprávněné důvěry nemohou nárokovat generelně pro sebe přednost, je v tomto vztahu ze své podstaty princip ochrany oprávněné důvěry korektivem principu legality, přičemž zároveň princip legality stanoví zpětně principu ochrany oprávněné důvěry jisté hranice. Z tohoto vztahu vyplývá konečně zásadní otázka pro řešení předloženého sporu: Do jaké míry byla pozice žalované natolik hodna ochrany, aby zájem na této ochraně převážil (vyvážil) zájem na nastolení legality postupu správního orgánu?“ 34. Městský soud tedy musí korigovat stanovisko VŠE a žalovaného, že očekávání vycházející z předchozí správní praxe VŠE, jehož ochrany se žalobkyně dovolávala, nepožívá, vzhledem k nezákonnosti této správní praxe bez dalšího žádnou ochranu. V daném případě je třeba si uvědomit, že studium na vysoké škole je obecně relativně náročná záležitost, mnohdy finančně i časově; případné podložené očekávání (opírající se o odůvodněnou dobrou víru adresáta práva) týkající se uznatelnosti takového studia, je proto třeba obecně brát s vážností a nelze mu bez dalšího upřít ochranu.

35. Na základě těchto východisek tedy městský soud zvažoval, zda v posuzovaném případě bylo nutné, aby se žalovaný při svém rozhodování podrobněji zabýval svou dřívější správní praxí stran uznávání kvalifikace poskytované OEAEP a případně provedl zhodnocení kolize potenciálně legitimního očekávání žalobkyně se zájmem na zachování legality. V takovém případě by bylo nutné zrušit napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost postupem podle § 76 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Městský soud přitom dospěl k závěru, že takový postup není na místě; o věci uvážil následovně:

36. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve výše citovaném usnesení ve věci L’ORÉAL s odkazem na zahraniční inspirační zdroje konstatoval, že „[d]oktrína legitimního očekávání se vyvinula jak z konceptu rozumnosti (přiměřenosti), tak i z přirozeného práva. To, zda mohlo vzniknout legitimní očekávání, je pak zcela evidentně otázkou skutkovou. Určit, zda existovalo určité očekávání a zda takové očekávání bylo legitimní, vyžaduje zjišťovat mnoho skutečností.“. V konečném rozsudku ve věci L’ORÉAL pak tento soud s odkazem na německou doktrínu legitimního očekávání vymezil jeho konstitutivní prvky následovně (bod 51 rozsudku, důraz doplněn): „Jako skutkový základ pro ochranu oprávněné důvěry ve správním právu vyžaduje: a) existenci podkladu pro oprávněnou důvěru, jímž chápe v první řadě správní akt, dále pak předběžné opatření, veřejnoprávní smlouvu, příslib správního orgánu, informaci, či jiná faktická jednání správního orgánu, b) vědomí existence tohoto podkladu u adresáta, který se domáhá ochrany své oprávněné důvěry, c) již existující využití oprávněné důvěry ve smyslu již učiněné dispozice (ochrana oprávněného očekávání je totiž chápána primárně jako ochrana v dobré víře učiněných dispozic, nikoliv zamýšlená dispozice), a konečně d) kauzální nexus mezi výše uvedenými body.“ 37. V posuzovaném případě VŠE a po ní následně žalovaný poukázal na vícero okolností, které svědčí o tom, že žalobkyně nemohla mít legitimní očekávání stran uznání své kvalifikace získané u OEAEP. Na základě výše sumarizovaných poznatků je třeba konstatovat, že legitimní očekávání může být založeno pouze očekáváním, které je určitým způsobem (v míře závislé na konkrétních okolnostech) v době relevantního jednání („dispozice“) podložené, a je tedy založeno na dobré víře. Žalobkyně své očekávání založila na osvědčeních o uznání vysokoškolské kvalifikace, které dříve vydala VŠE. Správní orgány upozornily, že dvě žalobkyní předložená osvědčení z let 2009 a 2012 jsou anonymizována a současně z nich nijak nevyplývá, že by byla vydána za obdobných okolností, jaké jsou dány v případě žalobkyně. Vyplývá z nich pouze, že byla osvědčena kvalifikace získaná u MAUP (která byla – jak potvrdilo ENIC Ukraine – na Ukrajině skutečně oprávněna poskytovat vysokoškolské vzdělání), nelze z nich ale vyčíst, že se tak stalo na základě studia realizovaného v ČR prostřednictvím OEAEP (viz str. 13 napadeného rozhodnutí). Obdobný argument potom žalovaný užívá ve vztahu k celkem 17 případům, ve kterých měla být vysokoškolská kvalifikace poskytnutá MAUP uznána. Ani v těchto případech žalobkyně nedisponovala takovou informací, že by vzdělání bylo poskytováno v ČR prostřednictvím OEAEP, ve skutečnosti se mohlo jednat o studium uskutečněné na Ukrajině, kde MAUP sídlí (viz str. 14 napadeného rozhodnutí). Žalovaný se rovněž vypořádal s existencí jím dříve vydaného potvrzení pro Akademii managementu a komunikace, s.r.o., z 15. 10. 2012, které se týká i činnosti OEAEP. Uvedené potvrzení podle svého obsahu pouze deklarovalo činnost OEAEP, aniž by jeho legalitu (resp. souladnost s ukrajinskými zákony) jakkoliv hodnotilo; současně je v něm uvedeno, že diplomy vydávané MAOP jsou uznávány podle platných českých zákonů. Nejedná se o žádný příslib pouze deklaraci, že příslušné orgány postupují v souladu s legislativou (viz str. 12 napadeného rozhodnutí).

38. Městský soud se s takovým hodnocením plně ztotožňuje. Žalobkyně své domnělé legitimní očekávání zakládá na podkladech, které ale skutečnosti, jichž se dovolává, nijak neosvědčují (nijak o nich nevypovídají). Její očekávání se tak ukazuje jako zcela neopodstatněné; nelze ho tedy považovat za hodné ochrany; nehledě na to, že informaci o 17 osvědčeních vydaných VŠE získala žalobkyně evidentně až dodatečně, v době, kdy již její rozhodnutí, zda na OEAEP studovat či nikoliv, nemohla nijak ovlivnit (až po ukončení studia). Ve vztahu k potvrzení vydanému žalovaným dne 15. 10. 2012 pak žalobkyně v žalobě jen nepřesvědčivě uvádí, že „je přesvědčena, že tato listina byla studujícím známa v době jejího zájmu o studium, s účinky dobré víry“. Žalobkyně zde pouze spekulativně uvádí, že se jednalo o podklad, který byl možná dostupný zájemcům o studium a snad na ně měl vliv; ani ale netvrdí, že ona konkrétně s tímto dokumentem byla v určitém čase seznámena a že ji ovlivnil. Nadto žalovaný opakovaně zdůraznil další nesrovnalost, která pozici žalobkyně výrazně zpochybňuje, a to její nepodložené tvrzení o zahájení studia v září 2013, přičemž z dodatku k diplomu vyplývá, že studium probíhalo pouze v letech 2014 a 2015.

39. Vedle toho městský soud podotýká, že žalobkyně zcela zjevně ignorovala některé výrazně podezřelé okolnosti svého studia, aniž by jim věnovala pozornost a případně se sama dožadovala záruk, resp. relevantních podkladů, které by mohla v řízení předložit. Jedná se o výše již rekapitulované skutečnosti, tedy že vzdělání bylo žalobkyni poskytováno ukrajinskou vysokou školou na území ČR, a to prostřednictvím od vysoké školy zcela odlišného subjektu. Výuka samotná neměla v zásadě žádnou vazbu na ukrajinskou vysokou školu (jazyk výuky, pedagogové apod.), ani oficiální dokumenty potvrzující dokončení vzdělání (diplom a dodatek k němu) nijak nereflektoval skutečnost, kým bylo vzdělání fakticky poskytováno a kde se uskutečňovalo. Při takovém nedbalém postupu žalobkyně zajisté nelze hovořit o její dobré víře zakládající legitimní očekávání.

40. Městský soud tedy uzavírá, že v posuzovaném případě nelze hovořit o tom, že by žalobkyně mohla mít jakékoliv legitimní očekávání stran uznání své kvalifikace získané prostřednictvím OEAEP; neboť pro takové očekávání – jak bylo výše rozvinuto – neexistoval rozumný základ. Žalovaný a VŠE tedy nepochybili, pokud podrobně neprověřovali dřívější rozhodovací praxi.

41. Závěrem se městský soud zabýval třetí žalobní námitkou týkající se nevypořádání námitky podjatosti vznesené v odvolání.

42. Ani této námitce nemohl městský soud přisvědčit. Žalobkyně ve svém odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí skutečně v úvodní pasáži uvádí, že vznáší námitku podjatosti ve smyslu § 14 správního řádu, nicméně tuto námitku dále nijak nespecifikuje. Takovou „holou“ námitkou tedy žalovaný neměl povinnost vypořádat. Žalobkyně nadto v žalobě naznačuje, že pojatost VŠE je dána pouze tím, že jí – na rozdíl od jiných žadatelů – nebylo vyhověno. Námitka podjatosti tedy byla zřejmě mířena vůči věcnému posouzení žádosti žalobkyně (tyto námitky přitom žalovaný vyčerpávajícím způsobem vypořádal), evidentně nevedla ke zpochybnění nestrannosti VŠE (resp. oprávněné úřední osoby) při rozhodování.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

43. Vzhledem k tomu, že městský soud neshledal žádnou z žalobních námitek důvodnou, žalobu v souladu s § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

44. O nákladech řízení městský soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Jelikož žalobkyně neměla ve věci úspěch, nepřiznal jí soud náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který měl ve věci plný úspěch, potom nevznikly náklady převyšující náklady běžné úřední činnosti. Ani jemu tudíž městský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení

I. Základ sporu II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného III. Posouzení žaloby VII. IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení