č. j. 8 Ad 14/2016- 42

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Slavomíra Nováka a soudců Mgr. Jany Jurečkové a Mgr. Ing. Jana Kratochvíla, Ph.D., LL.M., žalobce XX trvale bytem XX doručovací adresa XX zastoupen Mgr. Ludmilou Hájkovou, advokátkou se sídlem Náměstí 5. května 2/12, 250 88 Čelákovice proti žalovanému Náměstek ministra vnitra pro státní službu se sídlem Jindřišská 34, 110 00 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 4. 2016, č. j. MV-28872-2/OSK-2016, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádná ze stran nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Žalobci bylo dne 20. 4. 2016 doručeno rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 4. 2016, č. j. MV-28872-2/OSK-2016 (dále jen „napadené rozhodnutí“). Napadeným rozhodnutím bylo potvrzeno rozhodnutí Ministerstva vnitra (státního tajemníka v Ministerstvu vnitra) ze dne 17. 12. 2015, č. j. MV-126491-4/SP-2015 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým byla zamítnuta žádost žalobce o přijetí do služebního poměru a zařazení na služební místo dle ustanovení § 23 odst. 1 a § 193 odst. 1 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, v rozhodném znění (dále jen „zákon o státní službě“). Žádost žalobce zamítnuta s tím, že dle názoru služebního orgánu I. stupně nesplnil žalobce podmínky uvedené v § 190 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě, a to pro nesplnění předpokladu dle § 25 odst. 1 písm. e) zákona o státní službě, tedy požadavku vzdělání stanoveného zákonem. Žalobce se domáhal uplatnění výjimky z požadavku na dosažené vzdělání ve smyslu § 201 odst. 1 zákona o státní službě, ovšem bezúspěšně. Právě nesprávnou aplikaci § 201 odst. 1 zákona o státní službě žaloba napadenému rozhodnutí, resp. prvostupňovému rozhodnutí, vytýká.

2. Žalovaný s podanou žalobou nesouhlasí, přičemž tvrdí, že žalobce skutečně nesplnil zákonem stanovené požadavky pro přijetí do služebního poměru na dotčené služební místo. Žalobu navrhuje zamítnout jako nedůvodnou.

II. Shrnutí žaloby a vyjádření žalovaného

3. Žalobce se žalobou ze dne 19. 6. 2016 domáhá zrušení napadeného rozhodnutí, jemuž vytýká údajnou nezákonnost.

4. Dle žalobce služební orgán I. stupně v podstatě neprovedl žádné listiny z předmětného spisu a postupoval v rozporu se zásadou volného hodnocení důkazů, když zcela opominul stěžejní listiny obsažené ve spise a ani neuvedl, proč tyto neprovedl a z jakého důvodu považoval tyto za nadbytečné. Dle názoru žalobce je tento postup správního orgánu natolik vadný, že nemůže být zhojen v odvolacím řízení a odvolací orgán měl věc správnímu orgánu I. stupně vrátit k novému projednání a rozhodnutí, a nikoliv provádět v podstatě všechny důkazy za správní orgán I. stupně.

5. Žalobce uvádí, že kdyby orgán I. stupně listiny ve spise provedl, mohlo být jeho rozhodnutí opačné a žádosti žalobce mohlo být orgánem I. stupně vyhověno. Z obsahu odůvodnění rozhodnutí služebního orgánu I. stupně lze v podstatě vydedukovat i to, že se správní orgán neseznámil se všemi relevantními důkazy před tím, než vydal odvoláním napadené rozhodnutí. Žalobce má za to, že takovýmto postupem služebních orgánů byl narušen princip právní jistoty.

6. Žalobce dále vytýká služebním orgánům obou stupňů, že nesprávně vyložily a aplikovaly § 201 odst. 1 zákona o státní službě, konkrétně neurčitý právní pojem „dlouhodobé osvědčení se“. Dané ustanovení zní: „Dosavadního zaměstnance, který se při výkonu práce v pracovním poměru dlouhodobě osvědčil, přestože nesplňoval pro požadované činnosti předpoklad vzdělání podle právního předpisu o platových poměrech zaměstnanců orgánů státní správy, lze přijmout do služebního poměru a zařadit nebo jmenovat na služební místo, na kterém bude vykonávat službu obdobného obsahu, jaký měl jeho druh práce v pracovním poměru, i v případě, že pro toto služební místo nesplňuje stanovené vzdělání podle § 7 odst. 2 písm. c) až e).“ (Zvýraznění provedeno městským soudem).

7. Předně žalobce namítá, že služební orgány neurčitý právní pojem „dlouhodobé osvědčení se“ neposuzovaly vůbec komplexně, kdy tento v podstatě rozdělily na dva pojmy, a to dlouhodobost a osvědčení, kdy dle jejich názoru musí být zcela nelogicky nejdříve naplněna podmínka dlouhodobosti a následně pak by zkoumaly, zda se žadatel osvědčil. Oba služební orgány vydedukovaly, že by žalobce měl být u svého zaměstnavatele zaměstnán po určitou dobu, kdy orgán I. stupně uvedl dobu tří let a orgán odvolací období dva až tři roky. Přičemž ani z jednoho správního rozhodnutí není patrné, jak k tomuto období služební orgány dospěly a není tedy ani řádně neurčitý právní pojem služebními orgány vyložen. Jakmile služební orgány uzavřely, že žalobce není u svého zaměstnavatele zaměstnán dostatečně dlouho, pracovními výsledky žalobce se vůbec nezabývaly. Dle názoru žalobce je tento výklad správních orgánů v extrémním rozporu se smyslem a účelem služebního zákona. Služební orgány by měly dle názoru žalobce postupovat dle vlastního správního uvážení, které rozumně a konzistentně odůvodní v souladu s konkrétními zjištěnými skutečnostmi, což se však v daném případě nestalo, neboť výše uvedený neurčitý právní pojem nebyl služebními orgány posuzován s ohledem na konkrétní okolnosti daného případu, nýbrž obecně dle objektivních kritérií.

8. Žalobce dále namítá, že ani odvolací a ani služební orgán I. stupně ve svých rozhodnutích nezkoumaly, zda se žalobce osvědčil. Odvolací orgán sice ve svém rozhodnutí jednak uvedl, že žalobce obdržel doporučující stanovisko ředitele odboru, ve kterém je uvedeno, že ředitel odboru žalobce doporučuje k udělení výjimky z předpokladu vzdělání, neboť se při výkonu práce dlouhodobě osvědčil, a jednak poukázal na to, že si žalobce vzdělání doplňuje, avšak uzavřel, že tyto skutečnosti nejsou podstatné, neboť žalobce není u svého zaměstnavatele zaměstnán po dobu dvou až tří let, aby se těmito mohl zabývat. Žaloba též vytýká služebním orgánům obou stupňů, že ve svém rozhodnutí zcela opomíjí skutečnost, že žalobce úspěšně absolvoval přijímací řízení a v předmětné době si doplňoval požadované vzdělání při studiu 1. ročníku Policejní akademie v oboru, který se bezprostředně vztahuje k náplni dané práce. Uvedený přístup považuje žalobce za formalistický.

9. Dostatečnost osvědčení pak žalobce ještě přirovnává ke zkušební šestiměsíční době, jež vyplývá ze zákona o státní službě. Zkušební doba přitom slouží mimo jiné ke zjištění, zda daná osoba splňuje požadavky pro dané pracovní místo, tedy zda se na pracovní pozici osvědčila.

10. Konečně pak žalobce namítá, že služební orgány pochybily při doručování. Jednak měl pochybit služební orgán I. stupně, který žalobci doručoval výzvu k seznámení s podklady pro vydání rozhodnutí prostřednictvím e-mailu, a to navíc na emailovou adresu vedoucí oddělení bez elektronického podpisu. Správní orgán v předmětném emailu uvedl, že žalobce má možnost se s podklady seznámit jen v konkrétním období. Tímto postupem měl být žalobce na svých právech zkrácen, neboť předmětný e-mail byl převzat až po započetí lhůty stanovené k seznámení. Dále pochybil i orgán odvolací, neboť žalobci napadené rozhodnutí doručil na adresu trvalého bydliště, a nikoliv na adresu uvedenou žalobcem pro doručování, a tímto měl způsobit žalobci nemalé komplikace při převzetí písemnosti.

11. Žalovaný na žalobu reagoval svým vyjádřením ze dne 28. 7. 2016, v němž argumentaci žalobce odmítá.

12. K žalobní námitce týkající se postupu žalovaného, který měl suplovat činnost služebního orgánu I. stupně, konkrétně vypořádáním některých důkazů, uvedl žalovaný, že se domnívá, že neporušil žádná ustanovení správního řádu, ani jiné právní předpisy. Žalovaný jako odvolací služební orgán ve smyslu § 168 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 162 odst. 4 písm. a) zákona o státní službě postupoval ve smyslu zásady uvedené v § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“), tak, aby náležitě zjistil stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, kdy dále správnost napadaného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem, a to podle § 89 odst. 2 správního řádu. Žalobce v podstatě napadá postup žalovaného, jenž postupoval dle citovaných ustanovení správního řádu ve spojení se zákonem o státní službě, když se vypořádával v napadeném rozhodnutí s námitkami žalobce obsaženými v jeho odvolání.

13. Žalovaný uvádí, že v rámci napadeného rozhodnutí se vyjádřil k odvolacím námitkám, jimiž žalobce poukazoval na to, že služební orgán I. stupně v prvostupňovém rozhodnutí nijak nezohlednil doporučující vyjádření žalobcova nadřízeného a dále že nijak nezohlednil skutečnost, že byl žalobce přijat ke studiu na Policejní akademii. Tuto skutečnost týkající se odůvodnění rozhodnutí služebního orgánu I. stupně nepovažoval a stále nepovažuje žalovaný za takovou vadu v řízení, která by měla za následek nezákonnost tohoto rozhodnutí ve smyslu § 89 odst. 2 správního řádu. Proto žalovaný považoval a považuje za dostatečné, když se k těmto skutečnostem vyjádřil v odůvodnění svého rozhodnutí, čímž toto dílčí pochybení služebního orgánu I. stupně napravil. K tomu žalovaný poukazuje na skutečnost, že odvolací správní řízení je ovládáno zásadou apelační, nikoli zásadou kasačního přezkumu. Podklady týkající se výše uvedených skutečností byly obsahem správního spisu již před vydáním rozhodnutí služebního orgánu I. stupně, a je tedy zřejmé, že je měl služební orgán I. stupně k dispozici. Ze skutečnosti, že se k nim přímo nevyjádřil v odůvodnění svého rozhodnutí, nelze dle názoru žalovaného automaticky dovozovat, že se se s nimi neseznámil.

14. Konkrétně žalovaný uvedl, že k doporučujícímu vyjádření žalobcova nadřízeného lze jistě přihlédnout, nicméně stále má pouze doporučující charakter a nezakládá nárok na udělení výjimky dle § 201 odst. 1 zákona o státní službě. Ve vztahu ke skutečnosti, že žalobce byl přijat ke studiu na vysoké škole, žalovaný uvedl, že za určitých okolností může být jistě relevantní pro posouzení udělení výjimky z předpokladu vzdělání, nicméně je třeba brát v potaz, v jaké fázi studia se konkrétní zaměstnanec nachází a zda jde případně o studium, které má vztah ke správním činnostem vykonávaným na služebním místě. Navíc nelze opomenout fakt, že dokud dosavadní zaměstnanec studium skutečně nedokončí, stále se mohou objevit okolnosti, které nakonec povedou k tomu, že zaměstnanec předpoklad vzdělání nebude splňovat. Jako relevantní by tak bylo možné považovat spíše situace, kdy se dosavadní zaměstnanec nachází v závěrečné fázi studia před dokončením posledních několika studijních povinností (např. závěrečné státní zkoušky a obhajoba diplomové práce), nikoli však situaci účastníka řízení, který se nachází v úvodní fázi studia.

15. Žalovaný rovněž nesouhlasí s žalobcovým tvrzením, že se služební orgán I. stupně uvedeným postupem dopustil porušení principu právní jistoty, neboť žalobce využil svého práva a proti rozhodnutí služebního orgánu I. stupně se odvolal. Žalovaný se jako odvolací služební orgán zabýval a vypořádal se všemi námitkami tvrzenými v odvolání žalobce a po jejich zhodnocení dospěl k obdobnému rozhodnutí jako služební orgán I. stupně, a proto jeho rozhodnutí potvrdil. Mimo jiné žalobce nemohl předvídat kladné rozhodnutí služebního orgánu I. stupně, protože, jak dále žalovaný rozvede, žalobce primárně nesplňuje podmínky pro přijetí do služebního poměru a na udělení výjimky z předpokladu vzdělání podle § 201 zákona o státní službě není nárok.

16. K námitce nesprávné aplikace § 201 odst. 1 zákona o státní službě, konkrétně spojení „dlouhodobě se osvědčil“ žalovaný sděluje, že ji považuje za lichou. Z odůvodnění obou rozhodnutí je jednoznačně zřejmé, že se oba služební orgány pojmem „dlouhodobě se osvědčil“ dostatečně zabývaly, přičemž obsah tohoto neurčitého právního pojmu posuzovaly s ohledem na konkrétní okolnosti případu žalobce.

17. Žalovaný vycházel při posouzení žádosti žalobce o přijetí do služebního poměru ze spisového materiálu, ze kterého vyplývá, že žalobce má středoškolské vzdělání s maturitní zkouškou. Žalobce požádal o přijetí do služebního poměru a zařazení na služební místo ve 12. platové třídě, na které podle přílohy č. 1 zákona o státní službě je stanoveno vysokoškolské vzdělání v magisterském studijním programu. K tomuto žalovaný podotýká, že jedním z předpokladů pro přijetí do služebního poměru je podle § 25 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 190 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě předpoklad dosaženého vzdělání. Na základě této skutečnosti orgány obou stupňů konstatovaly, že žalobce nesplňuje uvedenou podmínku.

18. Skutečnost, že byl žalobce přijat do akademického roku 2015/2016 ke studiu na Policejní akademii v bakalářském studijním programu, není z hlediska dosaženého vzdělání podle § 25 odst. 1 písm. e) zákona o státní službě relevantní, neboť bez dalšího tato skutečnost nezakládá další vyšší dosažený (příslušný vysokoškolský) stupeň vzdělání. Relevantní pro splnění dosaženého vzdělání podle § 25 odst. 1 písm. e) zákona o státní službě je řádné ukončení studia v příslušném studijním programu. V případě, že dosavadní zaměstnanec předpoklad dosaženého stanoveného vzdělání nesplňuje, přichází v úvahu aplikace § 201 zákona o státní službě, které počítá s udělením výjimky z předpokladu vzdělání.

19. Žalovaný má za to, že při stanovení obsahu neurčitého právního pojmu „dlouhodobě se osvědčil“ uvedeného v § 201 odst. 1 zákona o stání službě je nutno vycházet zejména z povahy vykonávané činnosti, a dále z míry, v jaké dosavadní zaměstnanec nesplňuje podmínku požadovaného vzdělání. U méně a středně náročných činností s menší mírou rozdílu mezi vzděláním dosaženým a požadovaným postačí zpravidla osvědčení se po dobu jednoho roku. Naproti tomu u náročnějších činností nebo případů většího rozdílu mezi vzděláním, kterého žadatel dosáhl, a které je na služební místo požadováno, lze vycházet z delšího období praxe a v případě těch nejnáročnějších činností lze vycházet až z délky období 4 let praxe, která je předpokladem pro přijetí do služebního poměru na dobu neurčitou s fikcí úspěšného vykonání úřednické zkoušky (§ 196 odst. 1 zákona o státní službě). Období 4 let pro „osvědčení se“ by mělo být dle žalovaného v zásadě obdobím hraničním, které bude užíváno pouze v případě nejnáročnějších činností. Zákon o státní službě ve své příloze č. 1 charakterizuje 5. až 16. platovou třídu. Žalobce by dle svého dosavadního vzdělání splňoval předpoklad podle § 25 odst. 1 písm. e) zákona o státní službě pro zařazení nejvýše do 9. platové třídy, avšak je zařazen do 12. platové třídy, tedy o tři platové třídy výše, než pro jakou splňuje požadavek vzdělání.

20. Žalovaný dále uvádí, že za předpokladu, kdy období 4 let pro „osvědčení se“ by mělo být v zásadě obdobím hraničním, považoval žalovaný v daném případě s ohledem na náročnost správních činností a s ohledem na míru rozdílu mezi vzděláním žalobcem dosaženým a vzděláním na předmětné služební místo požadovaným za ospravedlnitelné, aby bylo požadováno osvědčení se po dobu, která bude v horní polovině výše uvedeného, v zásadě maximálně 4letého období. I když žalovaný by považoval v daném případě za dostačující osvědčení se i po dobu o něco kratší, než služebním orgánem I. stupně v jeho rozhodnutí uvedené 3 roky, rozhodně by mělo jít dle jeho názoru o dobu v rozmezí 2 až 3 let.

21. Na základě výše uvedeného žalovaný nepovažoval a nadále nepovažuje dobu, kdy žalobce byl zaměstnancem Ministerstva vnitra od 15. 7. 2014, resp. v 12. platové třídě zařazen od 1. 8. 2014, za dostatečnou a i ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí shledal shodně jako služební orgán I. stupně tuto dobu jako příliš krátkou pro závěr, že se žalobce dlouhodobě osvědčil. Na základě tohoto závěru žalovaný ani služební orgán I. stupně neposuzoval subjektivní kritérium „osvědčení se“, tedy, jak žalovaný na svém služebním místě vykonává svou práci, resp. jeho případné písemné pochvaly či výtky či konkrétně doporučující stanovisko žalobcova nadřízeného, neboť nebyla splněna premisa „dlouhodobosti“. Ke srovnání doby osvědčení se se zkušební 6měsíční dobou žalovaný uvádí, že pokud by zákonodárce hodlal vymezit podmínky pro přiznání výjimky podle § 201 odst. 1 zákona o státní službě tak, že by její přiznání vázal na konkrétní dobu pracovního poměru u služebního úřadu, jistě by tak učinil a nepoužil by neurčitý právní pojem, který je nutné aplikovat a vyložit vždy s ohledem na konkrétní okolnosti případu. Naopak tím, že tyto hranice jasně nevymezil, dal prostor služebním orgánům pro individuální přístup a posouzení praxe každého státního zaměstnance zvlášť.

22. Na základě uvedené argumentace žalovaný odmítá veškeré související výtky žaloby související s aplikací § 201 odst. 1 zákona o státní službě, tedy nesprávnost, nedostatečnost či tvrzený nesprávný přezkum naplnění podmínky „dlouhodobého osvědčení se“. Taktéž žalovaný odmítá, že by postupoval formalisticky. Žalovaný tvrdí, že při svém postupu musí dodržovat právní předpisy, konkrétně se pak musí v daném případě řídit zásadami činnosti správních orgánů (zejména zásadou rovnosti) a nesmí vybočit z přístupných mezí správního uvážení. Žalovaný i služební orgán I. stupně v jejich rozhodnutích odůvodnily, na základě jakých skutečností mají za to, že nelze učinit závěr, že se žalobce dlouhodobě osvědčil, a proto výjimku podle § 201 odst. 1 zákona o státní službě neaplikovaly.

23. K poslední námitce ohledně nesprávného doručování ze strany orgánů obou stupňů žalovaný přiznává, že šlo o pochybení, nicméně dodává, že žalobce se se zasílanými dokumenty prokazatelně seznámil a v návaznosti na ně činil úkony ve správním řízení, což dokládá, že nebyl na svých právech zkrácen, a tudíž se orgány nedopustily takové vady řízení, která by měla za následek nezákonnost zakládající zrušení napadeného rozhodnutí, resp. prvostupňového rozhodnutí.

III. Posouzení žaloby

24. Žaloba byla Městskému soudu doručena 20. 6. 2016, a byla tedy podána v zákonem stanovené lhůtě 2 měsíců od doručení napadeného rozhodnutí žalobci. Městský soud v Praze napadené rozhodnutí v souladu s § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), přezkoumal v rozsahu žalobních bodů, přičemž podle § 75 odst. 1 s. ř. s. vycházel ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době rozhodování správního orgánu.

25. Žaloba není důvodná.

26. Městský soud při svém posouzení vycházel zejména z následujících zákonných ustanovení.

27. Dle § 25 odst. 1 písm. e) zákona o státní službě: „Žadatel o přijetí do služebního poměru musí dosáhnout vzdělání stanoveného tímto zákonem.“ 28. Dle přílohy č. 1 k zákonu o státní službě je pozice služebního rady zařazena do 12. platové třídy a vyžaduje vzdělání v magisterském studijním programu.

29. Dle § 184 odst. 1 zákona o státní službě: „První systemizace a první systemizace pracovních míst podle tohoto zákona se ve všech správních úřadech stanoví s účinností od 1. července 2015. Namísto služebního orgánu předloží návrh těchto systemizací Ministerstvu vnitra, po projednání s Ministerstvem financí, ten, kdo je v čele správního úřadu, jehož se tento návrh týká.“ 30. Dle § 190 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě: „Dosavadní zaměstnanec vykonávající činnosti podle § 5, který je ke dni 1. července 2015 v pracovním poměru na dobu neurčitou, má nárok být na základě systemizace podle § 184 odst. 1 přijat do služebního poměru na dobu neurčitou, jestliže splňuje předpoklady uvedené v § 25 odst. 1.“ 31. Dle § 201 odst. 1 zákona o státní službě: „Dosavadního zaměstnance, který se při výkonu práce v pracovním poměru dlouhodobě osvědčil, přestože nesplňoval pro požadované činnosti předpoklad vzdělání podle právního předpisu o platových poměrech zaměstnanců orgánů státní správy, lze přijmout do služebního poměru a zařadit nebo jmenovat na služební místo, na kterém bude vykonávat službu obdobného obsahu, jaký měl jeho druh práce v pracovním poměru, i v případě, že pro toto služební místo nesplňuje stanovené vzdělání podle § 7 odst. 2 písm. c) až e).“ 32. Z předloženého správního spisu vzal městský soud za prokázané, že žalobce se stal zaměstnancem Ministerstva vnitra dnem 15. 7. 2014, a to na základě pracovní smlouvy, neboť v dané době ještě nenabyl účinnosti zákon o státní službě, coby hlavní předpis upravující výkon státní služby. Záhy byl žalobce s účinností od 1. 8. 2014 přeřazen z 9. platové třídy (jež odpovídala, jím dosaženému vzdělání) do 12. platové třídy (která vyžadovala VŠ vzdělání v magisterském či bakalářském studijním programu) ve smyslu nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě.

33. S účinností od července 2015 pak nabyla účinnosti první systemizace a první systemizace pracovních míst ve smyslu zákona o státní službě, což v praxi znamenalo zejména to, že dosavadní státní zaměstnanci, jejichž pracovní zařazení odpovídalo výkonu státní služby dle § 5 zákona o státní službě, mohli být přijati do služebního poměru na stejnou či obdobnou pozici. Šlo tedy o jakési „překlopení“ dosavadního pracovněprávního vztahu do vztahu služebního. To je také případ žalobce, který usiloval o přijetí do služebního poměru (na dobu neurčitou) s odkazem na § 190 zákona o státní službě, jež popsané „překlopení“ upravoval.

34. Ze správního spisu taktéž vyplynula skutečnost, že nejvyšším dosaženým vzděláním žalobce bylo v době jeho žádosti o přijetí do služebního poměru středoškolské s maturitní zkouškou. Současně započínal studium v prvním ročníku bakalářského studijního programu na Policejní akademii (akademický rok 2015/2016).

35. Žalobce žádal o přijetí do služebního poměru na obdobnou pozici se zařazením do 12. platové třídy ve smyslu přílohy č. 1 zákona o státní službě, tedy na pozici odborného (ministerského) rady, pro níž bylo v dané době vyžadováno VŠ vzdělání v magisterském studijním oboru. Jelikož žalobce nesplňoval požadavek dosaženého vzdělání, služební orgán I. stupně rozhodující o jeho žádosti o přijetí do služebního poměru se musel zabývat tím, zdali není na místě aplikovat výjimku z požadavku dosaženého vzdělání ve smyslu § 201 odst. 1 zákona o státní službě. Aplikace této výjimky představuje hlavní spor mezi stranami v tomto řízení.

36. Městský soud po přezkoumání podání stran a správního spisu došel k závěru, že napadené rozhodnutí není nezákonné ani zatížené jinými vadami, jež by nutily soud rozhodnutí zrušit.

37. Co se týče žalobních námitek týkajících se aplikace výjimky z požadovaného vzdělání dle § 201 odst. 1 zákona o státní službě, městský soud je neshledal jako důvodné.

38. Ustanovení § 201 odst. 1 zákona o státní službě je míněno jako výjimka ze stanoveného zákonného postupu, a tudíž je k jejímu výkladu potřeba z povahy věci přistupovat spíše restriktivně, nežli extenzivně (shodně PICHRT, Jan a kol. Zákon o státní službě: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015).

39. Předně se nelze ztotožnit s výtkou žalobce, že se žalovaný aplikací výjimky nezabýval komplexně, že odůvodnění není dostatečné a že přístup žalovaného je formalistický. Z napadeného rozhodnutí srozumitelným způsobem vyplývá, jakými úvahami se řídil při vyhodnocování jednotlivých souvisejících tvrzení a důkazů a na základě čeho dospěl k danému závěru.

40. Ohledně interpretace a aplikace pojmu „dlouhodobého osvědčení se“ se městský soud ztotožňuje se závěry žalovaného. Pojem „dlouhodobě se osvědčil“ má v zásadě dvě složky, a to časovou a referenční. Zatímco složka časová osvědčuje spolehlivost daného uchazeče a jeho konstantní výkon coby zaměstnance státní správy v dlouhodobém měřítku, složka referenční osvědčuje kvalitu jeho práce. Tyto složky musí být přítomny obě současně, o čemž rozhoduje příslušný služební orgán.

41. Ustanovení § 201 odst. 1 zákona o státní službě je nutné vykládat taktéž s ohledem na dobové souvislosti přijetí zákona o státní službě. „ZSS stejně jako dříve služební zákon neumožňuje, aby na služební místo byl zařazen nebo jmenován ten, kdo nesplňuje předpoklad vzdělání. Na druhou stranu úmyslem zákonodárce zřejmě nebylo přinést do výkonu státní správy revoluci spojenou se sociálními otřesy. Výsledkem protichůdných snah o zajištění vyšší odbornosti výkonu státní správy (resp. činností dle § 5 ZSS) na jedné straně a snahy o co možná sociálně nejcitlivější dopady ZSS na straně druhé je ustanovení § 201, které je poslední možností státních zaměstnanců zůstat ‚do penze‘ na služebním místě, pro něž nesplňují předpoklad vzdělání.“ (PICHRT, Jan a kol., op. cit.) Zmíněná výjimka tedy z povahy věci směřuje především na letité státní zaměstnance, již sice postrádají nezbytné vzdělání, nicméně disponují praxí, která tento „handicap“ kompenzuje, a bylo by tedy zjevně nespravedlivé a nesmyslné, aby byli nucení ukončit pracovní poměr anebo sestoupit na nižší služební pozici, když se dlouhodobě osvědčili v pozici vyšší, o níž se s účinností systemizace měli nárok ucházet.

42. V daném případě se služební orgán I. stupně nechal slyšet, že jako dostatečná doba pro osvědčení je v jeho vnímání doba min. 3 let a žalovaný uvedl, že vnímá danou dobu podobně, min. v rozmezí 2 až 3 let. Tento názor odůvodnil žalovaný tím, že je nutné vzít do úvahy rozdíl mezi dosaženým vzděláním žadatele a požadavky na vzdělání spjaté s pozicí, o níž se uchází. Rozdíl mezi pozicemi jsou tři stupně vzdělání, což není zanedbatelný rozdíl. Městský soud souhlasí, že pojem „dlouhodobého osvědčení se“ je neurčitým právním pojmem, při jehož aplikaci dochází k aplikaci správního uvážení daného orgánu veřejné moci. „Ustálená judikatura vychází z toho, že správní orgán musí nejprve neurčitý právní pojem vyložit. Teprve poté jej totiž může konfrontovat se skutkovými zjištěními konkrétního případu a usoudit, zda skutková podstata dané věci je aplikovatelná pod hypotézu právní normy (např. rozsudek NSS 1 As 10/2003-58).“ (KÜHN, Zdeněk a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019).

43. Žalovaný, resp. prvostupňový orgán, nepochybily ani v tom, když nepřiložily zvláštní váhu skutečnosti, že žalobce byl v rozhodné době přijat ke studiu na vysoké škole. Tato jeho iniciativa je nepochybně chvályhodná, nicméně ve vztahu k požadavku dlouhodobosti zcela irelevantní. Rovněž skutečnost, že se jeho nadřízený vyslovil pro udělení výjimky ze vzdělání, neměla v daném případě větší význam. Obě tyto skutečnosti by bylo možné zohlednit až v momentě hodnocení referenčního kritéria, tedy zdali se žalobce osvědčil. Jak ale bylo uvedeno shora, oba služební orgány dospěly k závěru, že žalobce nesplnil podmínku dlouhodobosti, a proto bylo nadbytečné se zabývat faktem, jestli se osvědčil.

44. Jak uvedeno shora, účelem výjimky dle § 201 odst. 1 zákona o státní službě bylo, aby zkušení a letití státní zaměstnanci nebyly nuceni opustit příslušné pozice z důvodu nedosaženého vzdělání, když jejich předchozí praxe dávala záruku jejich kvalitní práce i bez požadovaného vzdělání. V případě žalobce lze souhlasit, že po roce působení na jeho pozici na Ministerstvu vnitra (bez jakékoliv předchozí praxe v podobném oboru, jak vyplývá z životopisu přiloženého v jeho osobní složce), nelze hovořit o dlouhodobém osvědčení se, pokud jde o tak zjevný rozdíl v dosaženém vzdělání a vzdělání požadovaném. Ač městský soud rozumí pozici žalobce, která se může jevit jako nespravedlivá s ohledem na doporučující přípis jeho nadřízeného a jeho snahu o doplnění vzdělání, smysl a účel dané výjimky byl v očích zákonodárce i městského soud zjevně jiný. Jak ostatně sám žalobce uvedl, zákon o státní službě je projekcí zájmu zákonodárce na profesionalizaci státní byrokracie, což se dle názoru městského soudu projevuje zejména požadavkem na dostatečné vzdělání.

45. Lze nicméně konstatovat, že „přechod“ stávajících zaměstnanců státních úřadů do služebního poměru nebyl z legislativního hlediska zcela domyšlený a do podobné situace jako žalobce se zřejmě dostalo více žadatelů o „překlopení“ jejich pracovního poměru do poměru služebního. V daném kontextu je tak vhodné poukázat na § 190a zákona o státní službě, který do zákona o státní službě přibyl v důsledku novely č. 144/2017 Sb. Ten pamatuje na státní zaměstnance, kteří neúspěšně žádali o „překlopení“ svého pracovního poměru na poměr služební dle § 190 zákona o státní službě (tedy pracovní poměr na dobu neurčitou služební poměr na dobu neurčitou). Dle § 190a odst. 1 zákona o státní službě platí, že „pracovní poměr dosavadního zaměstnance uvedeného v § 190 odst. 1, který nebyl přijat do služebního poměru proto, že nesplňoval předpoklad podle § 25 odst. 1 písm. e), nebo nepožádal o přijetí do služebního poměru a nesplňoval předpoklad podle § 25 odst. 1 písm. e), zaniká uplynutím 31. prosince 2021.“ Dle odstavce třetího pak platí, že „dosavadní zaměstnanec uvedený v odstavci 1 má nárok být přijat do služebního poměru na dobu neurčitou, požádá-li o přijetí do služebního poměru správní úřad písemně do 31. srpna 2021 a v den podání žádosti o přijetí do služebního poměru splňuje podmínky uvedené v § 190 odst. 1 písm. a), b) a d).“ Uvedená ustanovení tedy poskytují neúspěšným žadatelům možnost doplnění vzdělání a následnou opětovnou možnost podání žádosti, přičemž je jim k tomuto poskytnuto období šesti let. To potvrzuje i důvodová zpráva k novele č. 144/2017 Sb.: „Dosavadním zaměstnancům v pracovním poměru, kteří požádali o přijetí do služebního poměru, ale nebyli do něj přijati proto, že nesplňovali předpoklad vzdělání, a stejně tak těm, kteří ani nepožádali o přijetí do služebního poměru, protože předpoklad vzdělání nesplňovali, zanikne pracovní poměr nikoliv dnem 30. června 2017, ale až dnem 31. prosince 2021. Smyslem tohoto prodloužení je zachovat pracovní poměr těchto zaměstnanců po omezenou dobu určenou k doplnění chybějícího vzdělání a po doplnění chybějícího vzdělání umožnit jejich přijetí do služebního poměru. Navrhované řešení má zároveň poskytnout stejnou možnost i dosavadním zaměstnancům zařazeným ve vyšších platových třídách, kteří požádali o přijetí do služebního poměru, ale nebyli do něj přijati proto, že nedosáhli stanoveného vzdělání, a nebyla jim udělena výjimka z předpokladu vzdělání podle § 201 zákona o státní službě proto, že se dlouhodobě neosvědčili.“ Popsaná legislativní iniciativa nepřímo podporuje shora uvedené závěry o správnosti postupu dotčených služebních orgánů, neboť se zjevně jednalo o legislativní mezeru, která byla následně upravena.

46. Z uvedeného tedy plyne, že služební orgány obou stupňů ani nepochybily, když dále nezkoumaly, jestli se žalobce „osvědčil“, neboť učinily legitimní závěr o tom, že není splněn první požadavek, a to požadavek „dlouhodobosti“ 47. Městský soud dále taktéž souhlasí s žalovaným, že mohl „doplnit“ odůvodnění služebního orgánu I. stupně, který v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí výslovně nezmínil, jakým způsobem (ne)zohlednil skutečnost, že byl žalobce přijat ke studiu na vysokou školu. Jak uvedeno shora, tato skutečnost byla v daném případě prakticky irelevantní, a navíc nemohlo jít o vadu, která by založila nezákonnost celého rozhodnutí, když se z něj jinak srozumitelně podávalo, jak služební orgán I. stupně uvažoval v dané věci. Dále je také podstatné, že na závěru služebního orgánu I. stupně by se zjevně nic nezměnilo. Pokud by žalovaný, který sdílel názor orgánu I. stupně, prvostupňové rozhodnutí v takovém případě vrátil, dopustil by se postupu v rozporu se zásadou procesní ekonomie. Nadto městský soud připomíná, že správní řízení je ovládáno tzv. zásadou jednotnosti řízení, tedy tvoří jeden celek až do pravomocného rozhodnutí a vady prvostupňového řízení i rozhodnutí lze odstranit v řízení odvolacím.

48. Co se týče žalobní námitky směřující proti chybám v doručování obou služebních orgánů, lze konstatovat, že oba orgány pochybily, když postupovaly žalobcem namítaným způsobem. Na druhou stranu, aby vady řízení založily nezákonnost celého rozhodnutí, je nutné, aby prokazatelně zasáhly do sféry žalobce, a to tak, že kdyby jich nebylo, bylo by rozhodnutí jiné. V daném případě nicméně nelze žádný takový znatelný zásah do práv žalobce zaznamenat, neboť doručované písemnosti se nakonec dostaly do jeho dispozice a on včas mohl uplatnit svá práva s písemnostmi související. Chyby v doručování tak neměly charakter nezákonnosti, která by založila nutnost zrušení napadeného, event. prvostupňového rozhodnutí.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

49. Na základě všech shora uvedených skutečností dospěl Městský soud v Praze k závěru, že žaloba není důvodná a ve smyslu § 78 odst. 7 s. ř. s. ji zamítnul.

50. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., neboť žalobce neměl v řízení úspěch a žalovanému žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.