Číslo jednací: 10Af 16/2015 - 103

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Jaromíra Klepše a JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila v právní věci žalobkyně: SYNOT TIP, a.s. sídlem Jaktáře 1475, Mařatice, Uherské Hradiště zastoupena JUDr. Zlatavou Codrovou Davidovou, advokátkou sídlem Přívrat 12, Brno proti žalovanému: Ministerstvo financí sídlem Letenská 15, Praha 1 za účasti: Statutární město Brno sídlem Malinovského náměstí 3, Brno v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne 23. 1. 2015, č. j. MF-33774/2014/34/2901-RK, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí ministra financí ze dne 23. 1. 2015, č. j. MF-33774/2014/34/2901-RK se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku náhradu nákladů řízení ve výši 19 456 Kč k rukám JUDr. Zlatavy Codrové Davidové, advokátky.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět sporu

1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhá přezkoumání v záhlaví uvedeného rozhodnutí ministra financí, jímž byl zamítnut rozklad žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 3. 2014, č. j. MF-60949/4/2013/34 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) a prvostupňové rozhodnutí potvrzeno.

2. Prvostupňovým rozhodnutím bylo zrušeno - rozhodnutí ze dne 18. 2. 2009, č. j. 34/10744/2009, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“) prostřednictvím Centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, model: INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výrobní číslo: 16318, na adrese Körnerova 3, Brno, - rozhodnutí ze dne 31. 12. 2007, č. j. 34/26454/2007, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, model: INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výrobní číslo: 2437 a 2438, na adrese Körnerova 3, Brno, - rozhodnutí ze dne 13. 12. 2010, č. j. 34/64278/2010, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, model: INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výrobní číslo: 31256, na adrese Körnerova 3, Brno.

II. Napadené rozhodnutí

3. Ministr financí v napadeném rozhodnutí nejprve zrekapituloval průběh správního řízení a výrok prvostupňového rozhodnutí. Následně ministr financí shrnul argumenty (námitky) žalobkyně uplatněné v rozkladu.

4. Jako první rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně, týkající se procesních vad. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že se žalovaný v jednotlivých správních řízeních dopustil nerovného přístupu, neboť nereflektoval vyjádření městské části Brno-střed, dle něhož mělo ke změně regulace loterií a jiných podobných her, a přesto neprodloužil žalobkyni lhůtu k vyjádření, že řízení bylo žalovaným zahájeno pro rozpor s obecně závaznou vyhlášku statutárního města Brna č. 18/2011, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 18/2011“), která však v průběhu řízení pozbyla účinnosti z důvodu vydání obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 1/2014, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 1/2014“), žalovaný měl proto podle žalobkyně řízení zastavit a případně zahájit nové, že žalovaný řízení zahájil poté, co uplynula lhůta, ve které bylo možno řízení o zrušení povolení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích ve spojení s § 96 odst. 1 správního řádu zahájit, a že tím, že žalovaný v řízení neprovedl důkazy, které by prokázaly narušování veřejného pořádku v přímé souvislosti s provozem loterií a jiných podobných her povoleným udělenými rozhodnutími, ačkoliv žalobkyně provedení takových důkazů navrhla.

5. Jako druhý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající protiústavnosti postupu žalovaného při rušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her. V této souvislosti žalobkyně namítala, že došlo k porušení principu právní jistoty, předvídatelnosti práva a legitimního očekávání, zákazu zpětné účinnosti právních norem a principu ochrany práv nabytých v dobré víře. Žalovaný při rušení udělených povolení aplikoval obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014, která nabyla účinnosti až poté, kdy toto povolení nabylo právní moci, a nezohlednil v řízení princip proporcionality, ačkoliv tak měl dle závěrů vyplývajících z nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 učinit.

6. Jako třetí rozkladový argument označil ministr financí námitku žalobkyně týkající se nedostatku procesu notifikace zákona č. 300/2011 Sb. a jeho rozporu s evropským právem. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že zákon č. 300/2011 Sb., kterým byl novelizován zákon o loteriích, byl přijat v rozporu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. 6. 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů (dále jen „směrnice 98/34/ES“), čímž došlo k porušení notifikační procedury a zákon č. 300/2011 Sb. stejně jako obecně závazná vyhláška č. 1/2014 jsou z tohoto důvodu nepoužitelné a právně nevynutitelné.

7. Jako čtvrtý rozkladový argument označil ministr financí námitku žalobkyně týkající rozporu s evropským právem. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že dle judikatury Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“) v rámci režimu povolování hazardních her musí být dodržena zásada rovného zacházení, z ní vyplývající povinnost transparentnosti a režim povolování hazardních her musí být založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích. Judikatura soudního dvora dále vyžaduje, aby byl v právní úpravě oblasti provozování loterií a jiných podobných her aplikován soudržný a systematický postup. Aktuální právní úprava, která dle § 50 odst. 4 zákona o loteriích umožňuje obcím provoz loterií a jiných podobných her regulovat, aniž stanoví objektivní, nediskriminační a předem známá kritéria, neodpovídá uvedeným požadavkům. Ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích navíc vytváří mechanismus povolování, kdy se povolení udělené žalovaným může kdykoli a bez jakýchkoli předvídatelných pravidel dostat do kolize s následně vydanou obecně závaznou vyhláškou. Z těchto důvodů je proto vnitrostátní právní úprava podle žalobkyně s požadavky vyplývajícími z judikatury Soudního dvora, a tudíž i s právem Evropské unie.

8. Jako pátý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se vad obecně závazné vyhlášky č. 1/2014. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že obecně závazná vyhláška č. 1/2014 je diskriminační povahy a je v rozporu s unijním právem, neboť stanovuje rozdílné zákazy provozu pro různé druhy sázkových her a tedy zcela bezdůvodně zvýhodňuje určitý segment trhu před jiným.

9. Ministr financí se neztotožnil s názorem žalobkyně, že v řízení došlo ke zkrácení jejích procesních práv. Z vyjádření statutárního města Brna předloženého v řízení nebylo patné, kdy by mělo k případné změně obecně závazné vyhlášky dojít, proto nebyl důvod, aby na jeho základě byla žalobkyni prodlužována lhůta pro vyjádření. Žalovaný navíc vyzval žalobkyni k vyjádření se k podkladům rozhodnutí až poté, co nabyla účinnosti nová obecně závazná vyhláška č. 1/2014, a postupoval tak v řízení správně v souladu s platnými a účinnými předpisy. Dále ministr financí konstatoval, že zrušením obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 nedošlo k podstatnému rozšíření nebo změně předmětu řízení, neboť dotčená povolení k provozování loterií a jiných podobných her byla nadále v rozporu s právním předpisem obce a pro zastavení řízení tak nebyl dán důvod. Ministr financí dále uvedl, že řízení vedené na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích je řízením sui generis vedeným podle zvláštního právního předpisu a nelze na něj aplikovat ustanovení správního řádu týkající se přezkumného řízení, neboť § 43 odst. 1 zákona o loteriích je vůči těmto ustanovením ve vztahu speciality. Řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích lze proto zahájit kdykoliv po dobu platnosti povolení k provozování loterie a jiné podobné hry a nikoliv jen ve lhůtě vyplývající z § 96 odst. 1 správního řádu. K námitce žalobkyně týkající se neprovedení důkazů, které by prokázaly porušování veřejného pořádku v přímé souvislosti s provozováním loterií a jiných podobných her, ministr financí konstatoval, že řízení, v němž byla zrušena povolení k provozování loterií a jiných podobných her, bylo zahájeno nikoliv z důvodů porušování veřejného pořádku, ale z důvodu, že příslušná technická zařízení byla provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou. Argumentuje-li žalobkyně tím, že obecně závazná vyhláška č. 1/2014 byla vydána za účelem zajištění veřejného pořádku, ačkoliv jeho porušování nebylo statutárním městem Brno prokázáno, žalovanému nepřísluší, aby zákonnost obecně závazných vyhlášek posuzoval, neboť výkon dozoru nad obecně závaznými vyhláškami přísluší Ministerstvu vnitra.

10. Ministr financí se neztotožnil ani s námitkami žalobkyně týkajícími protiústavnosti postupu při rušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her. Ze závěrů nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 vyplývá, že se v případech, kdy žalovaný využívá postup podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, nejedná o protiústavní postup a porušení zákona o loteriích, neboť si provozovatelé loterií a jiných podobných her museli být vědomi existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích a tedy i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. Žalovanému ani ministrovi financí přitom nepřísluší jakkoliv hodnotit rozhodovací činnost Ústavního soudu. Žalovaný naopak vždy v souladu s jeho nálezy a právními závěry z nich vyplývajícími postupuje. Jelikož § 43 odst. 1 zákona o loteriích stanoví, že orgán, který loterii povolil, povolení zruší, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které nebylo možno loterii nebo jinou podobnou hru povolit, aplikace obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 v případě povolení, jež byla vydána před nabytím její účinnosti, je nejen postupem, který odpovídá tomuto zákonu, ale je, jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, i plně v souladu s ústavním pořádkem. Pokud jde o rozpor s principem proporcionality a legitimního očekávání je žalovaný v souladu s judikaturou Ústavního soudu povinen v případě rozporu povolení k provozování loterií a jiných podobných her rozhodnout o jejich zrušení, neboť pokud by tak neučinil, dopustil by se zásahu do ústavního práva obcí na samosprávu. U provozovatelů loterií a jiných podobných her přitom, jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli být vědomi, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných předpisů.

11. K námitce žalobkyně týkající se nedostatku procesu notifikace zákona č. 300/2011 Sb. ministr financí uvedl, že novela zákona o loteriích byla podrobena notifikačnímu procesu podle směrnice 98/34/ES. Žalovaný se v rámci správního řízení řídí platnými a účinnými právními předpisy včetně základních zásad činnosti správních orgánů a nepřísluší mu rozhodovat o nevymahatelnosti a nevynutitelnosti právního předpisu.

12. K námitkám žalobkyně týkajícím se rozporu s evropským právem ministr financí uvedl, že jemu ani žalovanému nepřísluší hodnotit, zda právní úprava odpovídá principům formulovaným evropským právem, právem, neboť jako správní orgán postupuje v souladu s platnými a účinnými právními předpisy, přičemž nemá možnost přezkoumávat jejich případný nesoulad s jinými právními předpisy či mezinárodními smlouvami. Co se týče tvrzené nesystematičnosti a nesoudržnosti vnitrostátní právní úpravy rozporu s judikaturou Soudního dvora, ministr financí uvedl, že jsou to zejména obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her, proto je na místě, aby tuto oblast regulovaly cestou obecně závazných vyhlášek právě místní orgány, a to s přihlédnutím k místním poměrům, jejichž znalost je na centrální úrovni omezená. Institut kontroly obecně závazných vyhlášek je české právní úpravě znám, a je prováděn prostřednictvím Ministerstva vnitra, které je rovněž oprávněno podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky. V případě, že Ústavní soud shledá obecně závaznou vyhlášku protiústavní či nezákonnou, zruší ji. Vzhledem k těmto skutečnostem nelze rozdílnou úpravu na místní úrovni, která zohledňuje místní poměry, považovat za rozpornou s právem Evropské unie, a to i s ohledem na zmiňovaný centralizovaný dozor nad obsahem obecně závazných vyhlášek prováděný Ministerstvem vnitra. V této souvislosti ministr financí připomněl, že z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že oprávnění obcí k vydání obecně závazné vyhlášky regulující provoz loterií a jiných podobných her se může opírat jak o zvláštní zákon ve smyslu § 10 písm. d) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) (dále jen „zákon o obcích“) ve spojení s § 50 odst. 4 zákona o loteriích, tak o generální klauzuli obsaženou v § 10 písm. d) zákona o obcích.

13. K námitkám žalobkyně týkajícím se nezákonnosti a diskriminační povahy obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 ministr financí zopakoval, že dozor nad zákonností obecně závazných vyhlášek obcí spadá do pravomoci Ministerstva vnitra. Žalovaný není oprávněn přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek. Takovou pravomoc má Ministerstvo vnitra, které obecně závaznou vyhlášku nezákonnou neshledalo. V této souvislosti ministr financí zdůraznil, že pravomoc obcí regulovat prostřednictvím obecně závazných vyhlášek umístění interaktivních loterních terminálů a obdobných technických zařízení aproboval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 Ústavní soud a pravomoc obcí v této oblasti tak byla dána před nabytím § 50 odst. 4 zákona oloteriích v znění účinném od 14. 10. 2011.

14. Dále ministr financí uvedl, že se ztotožňuje s postupem žalovaného, který neprovedl dokazování ve věci porušování veřejného pořádku na adresách uvedených ve výroku prvostupňového rozhodnutí, neboť se nejednalo o podklad pro jeho vydání a toto dokazování by bylo prováděno nad rámec předmětu řízení. V této souvislosti ministr financí zopakoval, že řízení bylo zahájeno nikoliv z důvodu porušování veřejného pořádku, ale z důvodu, že příslušná technická zařízení byla provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou. Otázku, jakým způsobem byla vybrána statutárním městem Brnem jednotlivá místa, na nichž je provozování loterií a jiných podobných her na jeho území dosud povoleno, či případné porušování veřejného pořádku na určitých adresách na tomto území, navíc žalovanému ani nepřísluší posuzovat.

III. Žaloba

15. Žalobkyně v podané žalobě namítala, že se žalovaný v řízení dopustil řady procesních vad. Podle názoru žalobkyně bylo povinností žalovaného poté, co obdržel informaci o přípravě nové obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 prodloužit žalobkyni dobu, po kterou se mohla v řízení vyjadřovat, až do doby, kdy byla tato obecně závazná vyhláška přijata, jako to učinil v obdobných řízeních, která byla žalovaným vedena pro rozpor udělených povolení s obecně závaznou vyhláškou hlavního města Prahy. Protože tak žalovaný neučinil, dopustil se podle žalobkyně v jednotlivých správních řízeních nerovného přístupu a tím porušení § 2 správního řádu.

16. Žalobkyně dále uvedla, že žalovaný neprovedl v řízení důkazy, které by prokázaly, že na adrese uvedené v udělených povoleních dochází v přímé souvislosti s provozováním povolených loterií a jiných podobných her k narušování veřejného pořádku. Obecně závazná vyhláška č. 1/2014 byla přitom vydána za účelem zajištění veřejného pořádku, ačkoliv nebylo prokázáno jeho porušování. Žalobkyni není známo, že by na této adrese k porušování veřejného pořádku docházelo a ani si není vědoma, že by její provoz veřejný pořádek jakkoliv ohrožoval. Porušování veřejného pořádku na určitém místě přitom nelze dopředu předjímat a je potřeba jej v přímé souvislosti s provozem loterií a jiných podobných her prokázat. Žalovaný však navržené důkazy neprovedl a ani statuární město Brno porušování veřejného pořádku v souvislosti s provozem loterií a jiných podobných her nedoložilo.

17. Žalobkyně dále uvedla, že zahájení řízení dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích je nutno aplikovat ve spojení s § 96 odst. 1 správního řádu. Řízení o zrušení již vydaného povolení lze proto zahájit pouze do jednoho roku od jeho právní moci. Správní řízení v dané věci však bylo zahájeno téměř 7 let ode dne právní moci prvního z povolení dotčených prvostupňovým rozhodnutím. Stanovená roční lhůta pro zahájení řízení o přezkumu tak byla překročena. Podle názoru žalobkyně bylo proto řízení o zrušení povolení vedeno nezákonným způsobem. V důsledku nezákonně vedeného řízení byla pak také prvostupňové rozhodnutí i napadené rozhodnutí vydaná v rozporu se zákonem.

18. Žalobkyně dále namítala protiústavnost napadeného rozhodnutí. Napadené rozhodnutí podle žalobkyně porušuje ústavní principy, a to zejména princip právní jistoty, ochrany důvěry v právo, ochrany nabytých práv, legitimního očekávání a tím i princip právního státu.

19. Žalobkyně v této souvislosti rekapitulovala legislativní vývoj týkající se znění čl. II zákona č. 300/2011 Sb., dle jehož bodu 4 se zmocnění obcí vydávat obecně závazné vyhlášky nevztahovalo na povolení vydaná podle § 2 písm. i), písm. j) a podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích ve znění účinném před 1. 1. 2012. Ustanovení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. bylo zrušeno nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, neboť dle Ústavního soudu zasahovalo do ústavně garantovaného práva obcí na samosprávu, Ústavní soud dále dospěl k závěru, že tento zásah nesledoval legitimní cíl a že u provozovatelů videoloterních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání. Tato argumentace Ústavního soudu posloužila žalovanému jako východisko při rozhodování o zrušení vydaného povolení. Ministr financí v napadeném rozhodnutí tuto argumentaci přejal a doplnil odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10. V této souvislosti žalobkyně poukázal na skutečnost, že obecně závazná vyhláška č. 10/2012 byla vydána na základě § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění zákona č. 300/2011 Sb., jehož součástí bylo i zmiňované přechodné ustanovení, jehož smyslem bylo vyloučit dopad regulačního oprávnění obcí na dříve vydaná povolení, a to do 31. 12. 2014. Významem přechodného ustanovení se zabývala také důvodová zpráva k zákonu č. 300/2011 Sb., v níž se uvádělo, že „platnost těchto povolení nebude dotčena, tj. skončí uplynutím doby v povolení vyznačené. Opačný postup by zakládal nepřípustnou právní retroaktivitu, která je v rozporu s principem právní jistoty zakotvené v Ústavě“. Žalobkyně dále poukázala na argumentaci žalovaného v řízení před Ústavním soudem ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 6/13, jehož předmětem byl návrh na zrušení ustanovení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., v níž žalovaný uvedl, že „napadené přechodné ustanovení legitimně řeší intertemporální problém související s vyvážením protichůdných ústavně chráněných zájmů… a zároveň chrání legitimní očekávání provozovatelů interaktivních videoloterijních terminálů“. Ústavní soud tuto argumentaci nepřijal a přechodné ustanovení bylo zrušeno. Žalobkyně je však přesvědčen, že s uvedenou argumentací nelze souhlasit, a že napadené rozhodnutí, jakož i prvostupňové rozhodnutí, vydané na základě těchto právních názorů je třeba považovat za nezákonné a protiústavní. V této souvislosti se žalobkyně odvolala na principy fungování demokratického právního státu, mezi něž patří princip právní jistoty, předvídatelnosti práva a s ní související předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky. Zachování právní jistoty pro právní úpravu odvětví hazardních her je pak dle žalobkyně výslovně vyžadováno také judikaturou Soudního dvora Evropské unie, jak vyplývá z rozsudku Soudního dvora Costa a Cifone, C-72/10, C-77/10, bod 74.

20. Žalobkyně dále zdůraznila, že udělené povolení představovalo správní rozhodnutí vydané žalovaným v souladu s § 50 odst. 3 zákona o loteriích, přičemž v těchto rozhodnutích je žalobkyni uložena také řada povinností a podmínek k provozu povolované loterie a jiné podobné hry, včetně délky doby jejich platnosti do 31. 12. 2017. Kromě toho, že jsou tato povolení ve formě správních rozhodnutí vynutitelná vůči žalobkyni, zavazují také orgány veřejné správy. V této souvislosti žalobkyně zmínila nález Ústavního soudu ze dne 5. 12. 2001, sp. zn. I. ÚS 535/2000 a zdůraznila, že podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státu je kromě jiného také princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci, jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 10. 2013, sp. zn. IV. ÚS 150/2001. V souladu s těmito principy tedy žalobkyně plně spoléhala na to, že jednak stát dodrží podmínky uděleného povolení, které žalobkyni vydal ve formě individuálního správního aktu, a to včetně doby jeho platnosti, jednak že stát bude respektovat a chránit práva, která žalobkyně na základě tohoto aktu veřejné moci v dobré víře nabyla. Žalovaný však zrušením uděleného povolení nerespektoval zaručenou dobu platnosti vydaného oprávnění. Žalobkyně proto trvá na tom, že povinností státu bylo udělená povolení dodržet a ochránit práva, která žalobkyni na jeho základě vznikla. Jelikož stát takto nepostupoval, došlo k porušení principu legitimního očekávání.

21. S odkazem na několik nálezů Ústavního soudu a ustálenou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) žalobkyně uvedla, že relevantní podstatou legitimního očekávání je majetkový zájem, jemuž je poskytována ochrana na ústavní úrovni, a ke kterému se váže právo každého pokojně užívat svůj majetek. Předmětem ochrany je nejen již nabytý majetek, ale také legitimní očekávání nabytí takového majetku. Na podporu své argumentace žalobkyně dále citovala z nálezů Ústavní soudu ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 2/02 a ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, v nichž Ústavní soud akcentoval nutnost ochrany legitimního očekávání jako majetkového nároku, který již byl individualizován právním aktem, anebo je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy a zdůraznila, že k porušení čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“) může dojít i ze strany zákonodárce, pokud by změnou zákona došlo ke znemožnění nabytí majetku, k němuž určitým subjektům svědčilo legitimní očekávání.

22. K relevanci vzniku legitimního očekávání na své straně pak žalobkyně dále odkázala na další judikaturu ESLP, a to na rozsudek Centro Europa 7 S. r. l. a Di Stefano v. Itálie, v němž bylo konstatováno, že za legitimní očekávání požívající ochrany dle čl. 1 Protokolu č. 1 k EÚLP považuje ESLP rovněž legitimní očekávání založené rozhodnutím orgánu státu o udělení licence nebo povolení spojených s konkrétními majetkovými zájmy v podobě provozování televizní sítě. Paralelu vůči své situaci spatřuje žalobkyně také v rozsudku ESLP ve věci Valkov a další v. Bulharsko, v níž ESLP konstatoval, že legitimní očekávání založené přechodným ustanovením zakotveným v příslušném zákoně požívá taktéž ochrany a zrušení takového přechodného ustanovení představuje zásah do majetku ve smyslu čl. 1 Protokolu č. 1 k EÚLP. K tomuto žalobkyně poukázala také na právo Evropské unie poskytující záruky ve vztahu ke svobodě podnikání a právu na vlastnictví dle čl. 16 a čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie.

23. Žalobkyně proto poté, co obdržela pravomocná a vykonatelná povolení k provozování loterií a jiných podobných her, na základě právní úpravy účinné ke dni jejich vydání, jakož i na základě zavedeného a ustáleného výkladu této právní úpravy a dlouhodobě zavedené aplikační správní praxe vyplývající z činnosti žalovaného, důvodně předpokládala, že bude po celou dobu platnosti těchto povolení, pokud bude dodržovat stanovené podmínky k provozu, oprávněna provozovat loterie a jiné podobné hry uvedené v udělených povoleních, a tedy bude oprávněna užívat majetek k tomuto provozu určený, a že tímto provozem dosáhne dalšího rozmnožení svého majetku formou dosažení zisku. Žalobkyni tudíž v příslušném mezidobí vzniklo legitimní očekávání, jemuž se ve smyslu uvedených odkazů na rozhodovací praxi soudů poskytuje právní ochrana. Do takto vzniklého legitimního očekávání žalobkyně však stát neoprávněně zasáhl v okamžiku, kdy nabyl účinnosti zákon č. 300/2011 Sb., dle jehož přechodného ustanovení se regulační pravomoc obcí neměla vztahovat na udělená povolení pouze do 31. 12. 2014. Avšak ani ochrannou dobu dle zmiňovaného přechodného ustanovení stát nedodržel, když Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 6/13 přechodné ustanovení tohoto zákona zrušil a umožnil tak okamžitý dopad regulačních obecně závazných vyhlášek obcí, čímž bylo do legitimního očekávání žalobkyně neoprávněně zasaženo v relativně krátké době již podruhé. Tímto způsobem se podle žalobkyně Česká republika dopustila rovněž neoprávněného zásahu do svobody podnikání a práva na vlastnictví, které garantují právě čl. 16 a 17 Listiny základních práv Evropské unie. Tím se Česká republika dopustila i porušení primárního práva Evropské unie.

24. Žalobkyně dále uvedla, že prvostupňové rozhodnutí ani napadené rozhodnutí nezohlednilo zásadu proporcionality. Nadto se dle názoru žalobkyně žalovaný nevypořádal ani s požadavkem Ústavního soudu vysloveným v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, dle nějž má být na žalovaném, aby v konkrétních případech posoudil, zda existence obecně závazné vyhlášky, ať již byla přijata před vydáním rozhodnutí o povolení či po něm, je důvodem pro zrušení povolení, a to především s ohledem na další ústavně vymezené principy. Otázka opodstatněnosti zásahu do práv žalobkyně na ochranu jejího vlastnického práva a práva podnikat a zejména pak otázky nejvyšší míry přípustnosti tohoto zásahu a všech možností minimalizace tohoto zásahu nebyly ze strany žalovaného v prvostupňovém rozhodnutí ani v napadeném rozhodnutí vůbec hodnoceny a obě rozhodnutí byla vydána bez jakéhokoli ohledu na jiné ústavně vymezené principy, než je právo obcí na samosprávu. Žalovaný i ministr financí tak jednali v rozporu se zásadou proporcionality a mimo jiné i v přímém rozporu s uvedenými závěry Ústavního soudu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, přestože se jinak na tyto závěry bez výhrad odvolávali.

25. Žalovaný navíc podle názoru žalobkyně aplikoval na udělené povolení obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014, která byla vydána teprve poté, co tato povolení nabyla právní moci, čímž se dopustil nepřípustného retroaktivního použití této obecně závazné vyhlášky.

26. Žalobkyně proto trvá na tom, že žalovaný zrušil povolení udělená žalobkyni před uplynutím doby jejich platnosti neoprávněně, na základě nesprávného právního posouzení věci a porušil tím princip právní jistoty včetně principu ochrany důvěry v právo a ochrany nabytých práv, zasáhl tím nedovoleně do legitimního očekávání žalobkyně a dále porušil princip proporcionality a aplikoval nepřípustně retroaktivně obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014. Jelikož tento nezákonný a protiústavní postup nebyl napraven ani napadeným rozhodnutím, je nutno podle žalobkyně rovněž napadené rozhodnutí považovat za nezákonné a protiústavní.

27. Dále se žalobkyně v podané žalobě zabývala vývojem judikatury Ústavního soudu v oblasti regulace loterií a jiných podobných her a polemice se závěry z ní vyplývajícími. S poukazem na text ze dne 1. 11. 2009 uveřejněný na webových stránkách Ministerstva vnitra odborem dozoru a kontroly veřejné správy nazvaný „Právní výklad k zákonnému zmocnění, k obecně závazné vyhlášce o loteriích a jiných podobných hrách“ a na obdobně vyznívající stanovisko Ministerstva vnitra ze dne 26. 3. 2007 vytkla žalobkyně Ústavnímu soudu, že se ve svých nálezech sp. zn. Pl. ÚS 6/13, Pl. ÚS 29/10 a také Pl. ÚS 56/10, jakož i v dalších navazujících nálezech týkajících se práva obcí na regulaci provozu loterií a jiných obdobných her, odchýlil jak od zavedeného výkladu zákona o loteriích a dlouhodobé správní praxe, tak od své dřívější judikatury týkající se legitimního očekávání. Tímto postupem se Ústavní soud odchýlil také od svého právního názoru vyjádřeného ve svých nálezech (např. nález ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. IV. ÚS 3207/07, nález ze dne 22. 6. 2009, sp. zn. IV. ÚS 610/06) týkajících se ochrany důvěry adresátů právních norem v právo, která se odvíjí i od trvajícího výkladu právního předpisu orgány veřejné moci. Žalobkyně z těchto důvodů považuje nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, Pl. ÚS 29/10 a také Pl. ÚS 56/10 za překvapivé a nekonzistentní s dřívější judikaturou Ústavního soudu, jakož i s judikaturou ESLP a Soudního dvora týkající se ochrany legitimního očekávání. Žalobkyně je proto toho názoru, že po ní nelze spravedlivě požadovat, aby tato rozhodnutí Ústavního soudu a právní závěry v nich obsažené byly ve vztahu k vydaným povolením k provozování loterií a jiných podobných her ze strany žalobkyně, jakož i ze strany ostatních provozovatelů jakkoli předvídány. Na základě takovýchto rozhodnutí proto nelze dodatečně zbavit žalobkyni jejího legitimního očekávání a takové legitimní očekávání žalobkyně je tedy na místě chránit tím, že platnost uděleného povolení bude dodržena. Ve světle takto uvedené argumentace se žalobkyni jeví případným, aby městský soud nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13, Pl. ÚS 29/10 a také Pl. ÚS 56/10 v této věci nereflektoval a rozhodl v rozporu s výkladem uvedeným v těchto nálezech s tím, že Ústavní soud by měl tento způsob výkladu opětovně uvážit. Dalším důvodem, proč v této věci neaplikovat nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, Pl. ÚS 29/10 a také Pl. ÚS 56/10 je podle žalobkyně jejich rozpor s primárním právem Evropské unie. V této souvislosti žalobkyně připomněla, že v souladu s principem aplikační přednosti práva Evropské unie platí, že dostane-li se přímo použitelná norma unijního práva do aplikační kolize s normou národní, jsou všechny orgány členských států při aplikaci práva povinny dát přednost přímo použitelné normě Evropské unie před jakýmkoli vnitrostátním pravidlem a tím vyloučit aplikaci tohoto neslučitelného národního předpisu.

28. Žalobkyně dále namítala nezákonnost a diskriminační povahu obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 a že regulace provedená jejím prostřednictvím je v rozporu s evropským právem. Těmito námitkami žalobkyně se však žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí, jakož i ministr financí v napadeném rozhodnutí odmítli zabývat s odůvodněním, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra.

29. Obecně závazná vyhláška č. 1/2014 reguluje jen některé druhy loterií a jiných podobných her vyjmenovaných v § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Podle názoru žalobkyně přitom z tohoto ustanovení zákona o loteriích jasně vyplývá, že obec může stanovit podmínky provozu loterií a jiných podobných her pro všechny zde vyjmenované loterie a jiné podobné hry. Nerespektováním této zákonné možnosti regulace pak obecně závazná vyhláška č. 1/2014 zcela bezdůvodně zvýhodňuje určitý segment trhu před jiným. K narušení hospodářské soutěže dochází podle žalobkyně především na území městské části Brno-střed, která tvoří historicky její podnikatelskou základnu na území města Brna, v níž má umístěno nejvíce technických herních zařízení dle § 2 písm. e), l), n), a § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Jak vyplývá z přílohy obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 na území městské části Brno-střed je povolen provoz loterií a jiných podobných her uvedených v § 2 písm. e), l), n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích pouze v kasinech, a to na adresách Benešova 18-20, a Křenová 1, Brno. Obecně závazná vyhláška č. 1/2014 tak na území městské části Brno-střed umožňuje provoz loterií a jiných podobných her pouze dvěma vybraným subjektům, což nejen narušuje hospodářskou soutěž, ale je i diskriminační.

30. Obecně závazná vyhláška č. 1/2014 byla vydána za účelem zajištění veřejného pořádku, ačkoliv nebylo prokázáno jeho porušování. Žalobkyni přitom není známo, na základě jakých důvodů přistoupilo statutární město Brno k úplnému zákazu vybraných loterií a jiných podobných her, neboť na adresách, kde se nacházely provozovny žalobkyně, nedocházelo ani nedochází k porušování veřejného pořádku a nebyly evidovány žádné stížnosti týkající se provozu loterií a jiných podobných her a ani žalobkyně si není vědoma, že by její provoz veřejný pořádek jakkoliv ohrožoval. Porušování veřejného pořádku na určitém místě přitom nelze dopředu předjímat a je potřeba jej v přímé souvislosti s provozem loterií a jiných podobných her prokázat. Jelikož obecně závazná vyhláška č. 1/2014 stanovuje pro určité druhy loterií a jiných podobných her zákaz provozu na celém území statutárního města Brna, nebyl podle názoru žalobkyně v jejím případě naplněn princip proporcionality.

31. Z uvedených důvodů proto považuje žalobkyně obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014 za nezákonnou, a soud by proto v této věci měl využít svého oprávnění zakotveného v čl. 95 odst. 1 Ústavy a obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014 z důvodu jejího rozporu se zákonem neaplikovat a právem Evropské unie.

32. Žalobkyně dále namítala nepoužitelnost a nevynutitelnost zákona č. 300/2011 Sb. pro rozpor s právem Evropské unie. Podle názoru žalobkyně nebyl před přijetím novely zákona o loteriích provedené zákonem č. 300/2011 Sb. dodržen notifikační proces v souladu se směrnicí 98/34/ES, a z tohoto důvodu je tato právní úprava nepoužitelná a vůči svým adresátům právně nevynutitelná. Ze stejného důvodu je proto vůči žalobkyni nevymahatelná obecně závazná vyhláška č. 18/2011, která byla vydána na základě § 50 odst. 4 zákona o loteriích novelizovaného zákonem č. 300/2011 Sb.

33. Nedodržení notifikačního procesu spatřuje žalobkyně v tom, že Parlament České republiky přijal zákon č. 300/2011 Sb. jakožto novelu zákona o loteriích. Tato novela byla notifikována prostřednictvím národního kontaktního místa dne 14. 7. 2011 a v důsledku uplatněných stanovisek ze strany Evropské komise a Malty bylo období pozastavení prací prodlouženo až do 14. 11. 2011. Nicméně ještě v průběhu trvání období tzv. pozastavení prací, konkrétně dne 6. 9. 2011, byl předpis schválen Poslaneckou sněmovnou, prezident zákon podepsal dne 27. 9. 2011 a ve Sbírce zákonů byl vyhlášen dne 14. 10. 2011, kdy také nabylo účinnosti jeho ustanovení čl. I bodu 30, pokud jde o § 50 odst. 4 a část třetí. Předvídané období pozastavení prací se tak v důsledku jeho „vnitrostátního přerušení“ stalo bezpředmětným a podrobná stanoviska Malty a Evropské komise nemohla být proto ve smyslu předvídaném směrnicí 98/34/ES náležitě uplatněna. To dokazuje také výpis z databáze DG-ENTERPRISE – 98/34 – TRIS. Tím podle žalobkyně došlo k porušení § 2 odst. 1 písm. a) a c) a § 3 a § 4 nařízení vlády č. 339/2002 Sb., o postupech při poskytování informací v oblasti technických předpisů, technických dokumentů a technických norem a čl. 8 odst. 1 a čl. 9 odst. 1 směrnice 98/34/ES, protože tyto nové zásadní změny nebyly předloženy Evropské komisi znovu k vyjádření. V této souvislosti žalobkyně dále poukázal na rozsudek Soudního dvora ve spojených věcech Fortuna sp. z o. o., Grand sp. z o. o., Forta sp. z o. o. v. Dyrektor Izby Celnej w Gdyni, C-213/11, C-214/11 a C-217/11.

34. S odkazy na další judikaturu Soudního dvora pak žalobkyně uvedla, že právě vady procesu, kterým byl zákon č. 300/2011 Sb. přijat, způsobují nepoužitelnost a právní nevynutitelnost tohoto zákona vůči jeho adresátům, stejně jako obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 jako právního předpisu přijatého na jeho základě.

35. Dále žalobkyně uvedla, že nesouhlasí s tím, že by žalovaný nemohl poté, co byl ze strany žalobkyně na nesrovnalosti v notifikačním procesu upozorněn, v dané situaci nic konat. Žalovaný při vědomí, že platí právo Evropské unie, neměl poté, co žalobkyně tuto skutečnost namítla, nenotifikovaný zákon vůči žalobkyni vůbec používat.

36. V závěru podané žaloby žalobkyně namítala rozpor postupu žalovaného s právem Evropské unie.

37. V této souvislosti odkázala žalobkyně na rozsudek Soudního dvora SIA Garkalns v. Rigas dome, C-470/11, bod 42, dle něhož musí být v rámci režimu povolování hazardních her dodržena zásada rovného zacházení a z ní vyplývající povinnost transparentnosti a dále musí být režim povolování hazardních her založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích tak, aby byly pro výkon posuzovací pravomoci orgánů stanoveny určité meze, které by zabránily tomu, aby byla použita svévole. Vnitrostátní právní úprava proto musí regulovat oblast provozování loterií a jiných podobných her soudržným a systematickým způsobem. Podle názoru žalobkyně však aktuální právní úprava založená zákonem č. 300/2011 Sb., která obcím v § 50 odst. 4 zákona o loteriích přiznává právo regulovat provozování loterií a jiných podobných her obecně závaznými vyhláškami obcí, aniž pro tuto regulaci stanoví více určitější objektivní, nediskriminační a z pohledu provozovatelů předem známá kritéria, zásadám a požadavkům formulovaným v judikatuře Soudního dvora neodpovídá.

38. Za projev nesystematičnosti a nesoudržnosti právní úpravy regulující provozování loterií a jiných podobných her dále žalobkyně považuje skutečnost, že obecně závazná vyhláška č. 1/2014 byla vydána s odkazem na § 10 písm. a) zákona o obcích, ačkoliv z nálezu Ústavního soudu ze dne 10. 1. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 32/05 vyplývá, že vztahy vzniklé v souvislosti s provozováním loterií a jiných podobných her jsou upraveny zákonem o loteriích jako speciálním právním předpisem a obec tyto vztahy tedy nemůže s odkazem na § 10 písm. a) zákona o obcích upravovat duplicitně či v rozporu se zvláštní zákonnou úpravou.

39. Mechanismus povolování provozu loterií vytvořený v § 50 odst. 4 zákona o loteriích je přitom nastaven tak, že se při něm povolení k provozu loterie či jiné podobné hry řádně vydané žalovaným může kdykoliv a bez jakýchkoli předvídatelných pravidel dostat do kolize s následně vydanou obecně závaznou vyhláškou obce a vyvolat ze strany žalovaného řízení dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích o zrušení takového povolení před skončením doby jeho platnosti. Takový režim považuje žalobkyně za neobjektivní, diskriminační a bez předem známých kritérií, kolidující se shora uvedeným výkladem uváděným v judikatuře Soudního dvora, a tedy i s právem Evropské unie, především se zásadou volného pohybu služeb a se svobodou usazování.

40. Žalobkyně dále uvedla, že obce při regulaci provozování technických herních zařízení či kasin postupují v drtivé většině případů zcela netransparentně a nesystematicky, přičemž jejich normotvorba se neopírá o jakákoliv předvídatelná kritéria.

41. Právní úprava loterií a jiných podobných her v České republice proto podle žalobkyně porušuje právo Evropské unie, zejména volný pohyb služeb a svobodu usazování a je tedy i v rozporu s čl. 1 odst. 2 a čl. 10a Ústavy.

42. V úplném závěru žaloby žalobkyně navrhla, aby městský soud položil Soudnímu dvoru celkem 5 předběžných otázek, jejichž zodpovězení Soudním dvorem je podle žalobkyně pro konečné rozhodnutí v této věci nezbytné.

IV. Vyjádření žalovaného

43. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. V úvodu svého vyjádření žalovaný nejprve shrnul skutkový stav věci a průběh správního řízení a konstatoval, že řízení o zrušení povolení žalobkyně k provozování loterií a jiných podobných her zahájil z důvodu nastalé a dodatečně najevo vyšlé okolnosti ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pro niž nebylo možné loterii a jinou podobnou hru povolit, kterou byl rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014.

44. K námitce žalobkyně, že žalovaný postupoval odlišně v obdobných řízeních, které zahájil pro rozpor udělených povolení s obecně závaznou vyhláškou hlavního města Prahy, žalovaný uvedl, že tento případ se od případu žalobkyně lišil tím, že hlavní město Praha, které mělo v řízení postavení dotčeného orgánu, požádalo o prodloužení lhůty k vyjádření, neboť návrh příslušné obecně závazné vyhlášky byl v té době projednáván v rámci jednotlivých městských částí a mělo být o ní jednáno na zastupitelstvu hlavního města Prahy.

45. Dále žalovaný uvedl, že statutární město Brno s účinností ode dne 31. 12. 2011 přijalo obecně závaznou vyhlášku č. 18/2011, kterou bylo zakázáno provozování loterií a jiných podobných her na celém území městské části Brno-střed. Tato obecně závazná vyhláška byla s účinností od 12. 2. 2014 nahrazena obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014, která po novelizaci obecně závaznou vyhláškou č. č. 9/2014, kterou se mění obecně závazná vyhláška statutárního města Brna č. 1/2014, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 9/2014“) opět zakázala provoz loterií a jiných podobných her na území celém území městské části Brno-střed.

46. K námitce žalobkyně, že žalovaný neprovedl dokazování týkající se porušování veřejného pořádku v souvislosti s provozováním loterií a jiných podobných her na základě udělených povolení, žalovaný uvedl, že podle § 52 správního řádu není správní orgán vázán návrhy účastníků vždy, však provede důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci. V daném případě dokazování porušování veřejného pořádku na adrese uvedené ve výroku prvostupňového rozhodnutí žalovaný neprovedl, neboť se nejednalo o relevantní podklad pro vydání rozhodnutí ve věci a bylo by prováděno nad rámec předmětu správního řízení.

47. Žalovaný nesouhlasil s názorem žalobkyně, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích je nutno aplikovat ve spojení s § 96 odst. správního řádu. Řízení dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích je podle žalovaného řízením sui generis dle zvláštního právního předpisu a je vůči § 94 a násl. správního řádu upravujícím přezkumné řízení ve vztahu speciality, což vylučuje subsidiární použití ustanovení správního řádu o přezkumném řízení. Řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích je proto možné zahájit kdykoliv po dobu platnosti loterie nebo jiné podobné hry.

48. Žalovaný dále uvedl, že nepovažuje svůj postup při rušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her za protiústavní. Jak vyplývá ze závěrů nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 zmíněného již v odůvodnění napadeného rozhodnutí, v případech, kdy žalovaný využívá postup podle § 43 zákona o loteriích, nejedná se o protiústavní postup a porušení tohoto zákona, a to především s ohledem na skutečnost, že si provozovatelé loterií a jiných podobných her musí být vědomi existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích, a tedy i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. Žalovanému nepřísluší jakkoliv hodnotit rozhodovací činnost Ústavního soudu, ale vždy plně v souladu s jeho nálezy a právními závěry z nich vyplývajícími postupuje. Ke zrušení dotčeného rozhodnutí došlo pro jeho rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014, čímž došlo k uplatnění ústavního práva obcí na samosprávu, které obce vykonávají právě prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek regulujících provoz loterií a jiných podobných her. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 přitom Ústavní soud judikoval, že v případě, že by žalovaný povolení k provozování loterií a jiných podobných her v případě, že je jejich provozování v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, nerušil, dopustil by se zásahu do ústavního práva obcí na samosprávu. V rámci aplikace § 43 zákona o loteriích přitom vždy dochází k poměřování jednotlivých zájmů, principů, práv a povinností ve smyslu nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10.

49. K námitce žalobkyně, že obecně závazná vyhláška č. 1/2014 byla aplikována na povolení, jež nabyla právní moci před účinností této vyhlášky, žalovaný uvedl, že ze znění § 43 odst. 1 zákona o loteriích vyplývá, že aplikace obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 na dříve vydaná povolení je postupem nejen plně odpovídajícím zákonu o loteriích, ale je také postupem souladným s ústavním pořádkem. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 Ústavní soud vyjádřil názor, že na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích se předpokládá zrušení vydaných povolení nejen v případě, kdy vyjdou dodatečně najevo skutečnosti, pro které nebylo možno loterii či jinou podobnou hru povolit, ale také tehdy, pokud tyto skutečnosti nastanou až po vydání povolení.

50. Žalovaný dále uvedl, že princip proporcionality, jehož se žalobkyně opakovaně dovolává, doznal v důsledku rozhodovací praxe Ústavního soudu podstatných změn Podle žalovaného u provozovatelů těchto zařízení nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek, neboť, jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, mohli a měli si být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, ale i podzákonných předpisů, včetně vyhlášek. S ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích si tito provozovatelé musí být vědomi i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni.

51. K námitce nezákonnosti a diskriminační povahy obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 žalovaný uvedl, že dozor nad zákonností obecně závazných vyhlášek obcí spadá do pravomoci Ministerstva vnitra. Žalovaný zákonnost obecně závazných vyhlášek oprávněn přezkoumávat není. Takovou pravomoc má Ministerstvo vnitra, které obecně závaznou vyhlášku nezákonnou neshledalo. Žalovaný je povinen v takovém případě aplikovat obecně závaznou vyhlášku bez výhrad. Statutární město Brno přitom prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 jednoznačně vyjádřilo svůj regulační úmysl ve vztahu k jednotlivým druhům loterií a jiných podobných her. V této souvislosti žalovaný zdůraznil, že pravomoc obcí regulovat prostřednictvím obecně závazných vyhlášek umístění interaktivních loterních terminálů a obdobných technických zařízení aproboval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 Ústavní soud a pravomoc obcí v této oblasti tak byla dána před nabytím § 50 odst. 4 zákona o loteriích v znění účinném od 14. 10. 2011.

52. K námitce žalobkyně, že obecně závazná vyhláška zvýhodňuje určitý segment trhu před jiným, žalovaný uvedl, že ani Ministerstvo vnitra nepovažuje za nezákonnou takovou vyhlášku, která umožňuje na území obce provozovat pouze určitý druh loterií nebo jiných podobných her. Je-li obec zmocněna zákonem k tomu, aby loterií a jiné podobné hry na svém území zakázala, nemůže být v rozporu se zákonným zmocněním, pokud se je rozhodne prostřednictvím obecně závazné vyhlášky pouze omezit.

53. Dále žalovaný uvedl, že zákon č. 300/2011 Sb., byl podroben notifikačnímu procesu podle směrnice 98/34/ES. Žalovaný se v rámci správního řízení řídí platnými a účinnými právními předpisy včetně základních zásad činnost správních orgánů a nepřísluší mu rozhodovat o nevymahatelnosti a nevynutitelnosti právního předpisu dle směrnice 98/34/ES. V této souvislosti žalovaný znovu připomněl, že pravomoc regulovat loterie a jiné podobné hry měly obce již před nabytím účinnosti zákona č. 300/2011 Sb.

54. K námitce žalobkyně, že česká právní úprava v rozporu se závěry vyplývajícími z rozsudku Soudního dvora SIA Garkalns, C-470/11 nestanoví dostatečně transparentní, objektivní nebo předem známá kritéria pro povolování hazardních her, žalovaný uvedl, že mu nepřísluší hodnotit, zda právní úprava odpovídá principům formulovaným unijním právem, neboť jako správní orgán podstupuje v souladu s platnými a účinným právními předpisy a nemá možnost přezkoumávat jejich případný nesoulad s jinými právními předpisy nebo mezinárodními smlouvami.

55. K žalobkyní namítané nesystematičnosti a nesoudržnosti právní úpravy a tvrzenému rozporu s judikaturou Soudního dvora a ESLP žalovaný uvedl, že jsou to zejména obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her, proto je na místě, aby tuto oblast regulovaly cestou obecně závazných vyhlášek právě místní orgány, a to s přihlédnutím k místním poměrům, jejichž znalost je na centrální úrovni omezená. Institut kontroly obecně závazných vyhlášek je české právní úpravě znám, a to prostřednictvím Ministerstva vnitra, které je rovněž oprávněno podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky. V případě, že Ústavní soud shledá obecně závaznou vyhlášku protiústavní či nezákonnou, zruší ji. Vzhledem k těmto skutečnostem nelze rozdílnou úpravu na místní úrovni, která zohledňuje místní poměry, považovat za rozpornou s právem Evropské unie, a to i s ohledem na zmiňovaný centralizovaný dozor nad obsahem obecně závazných vyhlášek prováděný Ministerstvem vnitra.

56. V závěru svého vyjádření žalovaný s odkazem na judikaturu Ústavního soudu uvedl, že obec může vydat obecně závaznou vyhlášku regulující provoz loterií a jiných podobných her na svém území jak na základě zvláštního zákona ve smyslu § 10 písm. d) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) (dále jen „zákon o obcích“) tak na základě generální klauzule uvedené v § 10 písm. a) zákona o obcích. Argument žalobkyně, že obec nemůže tyto vztahy upravovat s odkazem na § 10 písm. a) zákona o obcích, tedy podle žalovaného neobstojí.

V. Replika žalobkyně

57. Žalobkyně uvedla, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích je nutno vykládat ve vztahu k § 94 správního řádu jako speciální úpravu rozšiřující důvody, kdy může orgán, který povolení vydal, rozhodnout o jeho zrušení nad rámec obecného zmocnění k přezkumu pravomocného rozhodnutí vyplývajícího z § 94 odst. správního řádu, tedy v případech, kdy lze důvodně pochybovat o tom, že rozhodnutí je v souladu s právními předpisy. Speciální úprava, obsažená v § 43 odst. 1 zákona o loteriích, dává orgánu, který loterii povolil, možnost zrušit povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné. Ale i v tomto řízení musí správní orgán postupovat podle hlavy IX správního řádu upravující přezkumné řízení, neboť zákon o loteriích užití správního řádu pro toto řízení výslovně nevylučuje ani neobsahuje procesní pravidla, podle kterých by bylo možné v řízení o zrušení uděleného povolení postupovat. Pokud tedy měl žalovaný v úmyslu rušit povolení k provozování loterií nebo jiných podobných her na základě § 43 odst. 1 loterního zákona, měl podle žalobkyně postupovat podle hlavy IX správního řádu a dodržovat pravidla tam stanovená, zejména § 94 odst. 4 a 5 a § 96 odst. 1 správního řádu.

58. Žalobkyně se rovněž neztotožnila s názorem žalovaného, že nebyl povinen provést důkazy navržené žalobcem k dokazování ve věci porušování veřejného pořádku na adrese uvedené v udělených povoleních. Pokud je právním důvodem rušení pravomocného povolení k provozování loterií nebo jiných podobných her porušování veřejného pořádku, měl se žalovaný zabývat zkoumáním, že k takovému porušování veřejného pořádku skutečně dochází. Pokud by žalovaný postupoval v souladu se zákonem a aplikoval na proces zrušení pravomocných povolení k provozování loterií nebo jiných podobných her správní řád, musel by nutně postupovat i podle § 96 odst. 2 správního řádu a posuzovat aplikaci § 43 odst. 1 zákona o loteriích podle právního stavu a skutkových okolností v době jejich vydání. Tedy se i zabývat skutečností, zda k porušování veřejného pořádku na uvedené adrese skutečně dochází.

59. Žalobkyně dále uvedla, že samotná existence obecně závazných vyhlášek, které omezují provozování loterií nebo jiných podobných her bez zjišťování skutečného stavu (tedy zjišťování skutečného stavu porušování veřejného pořádku), by neměla být důvodem zásahu do pravomocně nabytých povolení. Oprávněnost regulace provozování loterií nebo jiných podobných her připouští i rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 6. 2015, Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft. a další proti Magyar Állam, C-98/14, které uvádí, že politika kontrolované expanze činnosti hazardních her však může být považována za koherentní pouze, pokud trestné a podvodné činnosti spojené s hazardními hrami a hráčskou závislostí mohly v době rozhodné představovat problém. Obecně závazné vyhlášky, vydané za účelem omezení provozování loterií a jiných podobných her, obsahují pouze obecné proklamace o škodlivosti provozování loterií nebo podobných her. Obce neměly a v podstatě dosud nemají ověřené a pravdivé údaje o škodlivosti provozování loterií nebo jiných podobných her na určitých místech. Z judikatury Soudního dvora také vyplývá, že pokud stát přijme úpravu, která může narušit volný pohyb služeb, musí tak učinit v souladu s obecnými zásadami unijního práva a toto svoje stanovisko musí řádně zdůvodnit. Nelze považovat za dostatečné zdůvodnění obecný odkaz na škodlivost hazardu, bez reálných statisticky podložených údajů. Rozsudek Soudního dvora Berlington Hungary kromě toho v bodě 85 uvádí, že pokud vnitrostátní zákonodárce ruší povolení umožňující jejich držitelům výkon podnikatelské činnosti, musí ve prospěch těchto držitelů stanovit dostatečně dlouhé přechodné období, jež jim umožní přizpůsobit se danému stavu. Pokud tedy dochází k regulaci provozování loterií nebo jiných podobných her, měl by stát postupovat tak, aby provozovatelé měli dostatek času se regulaci her přizpůsobit. Za dostatek času přitom nelze považovat trvání správního řízení ve věci.

60. V závěru repliky žalobkyně uvedla, že argumentuje-li žalovaný tím, že žalobkyně nemohla mít s ohledem § 43 odst. 1 zákona o loteriích žádné legitimní očekávání, má žalobkyně za to, že široká působnost orgánu, který hru povolil a který může hru za okolností uvedených v § 43 odst. 1 zákona o loteriích i zrušit, by měla vést v souladu s bodem 79 rozsudku Berlington Hungary, k tomu, aby vnitrostátní zákonodárce přihlédnul ke zvláštní situaci hospodářských subjektů, které jsou legislativními změnami dotčeny a případně stanovil, že se v jejich případě nová právní pravidla použijí s určitými úpravami.

VI. Dosavadní průběh řízení

61. Usnesením ze dne 29. 5. 2019, č. j. 10 Af 16/2015 - 56 městský soud řízení přerušil do pravomocného rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v řízení vedeném u Nejvyššího správního soudu pod spisovou značkou 5 As 177/2016, neboť zjistil, že se pátý senát Nejvyššího správního soudu (usnesením ze dne 31. 7. 2017, č. j. 5 As 177/2016 - 44) obrátil na rozšířený senát Nejvyššího správního soudu s otázkami, (i) zda se provozovatelé loterií a jiných podobných her, kteří prokážou, že mezi jejich zákazníky pravidelně patřili i státní příslušníci jiných členských států Evropské unie, mohou dovolávat ustanovení unijního práva (Smlouvy o fungování Evropské unie) o svobodě pohybu služeb a navazující judikatury Soudního dvora, a (ii) zda má v řízení o žalobě (případně kasační stížnosti) ve věcech, v nichž je přezkoumáváno rozhodnutí o zrušení povolení k provozování loterie či jiné podobné hry na základě obecně závazné vyhlášky, obec, jež tuto vyhlášku vydala, postavení osoby zúčastněné na řízení. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně položil předběžnou otázku Soudnímu dvoru (usnesením ze dne 21. 3. 2019, č. j. 5 As 177/2016 - 61).

62. Soudní dvůr se vyjádřil rozsudkem ze dne 3. 12. 2020 ve věci C-311/19, BONVER WIN, a. s. proti Ministerstvu financí ČR tak, že „článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“ Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně usnesením ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016 - 139 o otázkách položených pátým senátem rozhodl a věc vrátil zpět pátému senátu. Městský soud proto usnesením ze dne 1. 4. 2021, č. j. 10 Af 16/2015 - 59 rozhodl o pokračování v řízení.

63. Přípisem ze dne 7. 4. 2021, č. j. 10 Af 16/2015 - 61 městský soud vyrozuměl statutární město Brno o probíhajícím řízení a vyzval ho, aby se v lhůtě 15 dnů od jeho doručení vyjádřilo, zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Statutární město Brno soudu podáním ze dne 9. 4. 2021 ve stanovené lhůtě sdělilo, že bude v řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Dále soud usnesením ze dne 1. 11. 2021, č. j. 10 Af 16/2015 - 79 statutární město Brno vyzval, aby soudu ve lhůtě do 15 dnů od doručení tohoto usnesení sdělilo důvody, na jejichž základě bylo obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 povoleno na území městské části Brno-střed provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 odst. 1 písm. e), l), n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích pouze na veřejně přístupných místech uvedených v příloze obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 (kasino na ul. Benešova č. 18-20, kasino na ul. Křenová 52/1) a proč nebylo obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 na území městské části Brno-střed regulováno na území statutárního města Brna provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 odst. 1 písm. g), i), j), m) zákona o loteriích.

VII. Další vyjádření žalovaného

64. Žalovaný se následně ve věci vyjádřil podáním ze dne 27. 4. 2021. Úvodem shrnul, že z rozsudku Soudního dvora ve věci BONVER WIN, C-311/19 vyplývá, že žalobkyně je povinna nejen tvrdit poskytování služeb zahraničním klientům, ale toto poskytování je rovněž povinna náležitě prokázat. Žalobkyně sice existenci unijního prvku tvrdila již v žalobě, avšak nijak jej nedokládala.

65. Obecně je však žalovaný toho názoru, že při aplikaci čl. 56 a násl. SFEU, který zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie, je nutno brát v potaz i další ustanovení a skutečnosti, které omezení volného pohybu služeb umožňují. Zákazem provozování hazardních her je sledována ochrana veřejného pořádku, jehož porušování bývá s jejich provozováním spjato. Zároveň je takovýmto omezením chráněno zdraví obyvatel, a to zejména proti hráčské závislosti, jakožto stále častějšímu patologickému jevu v současné společnosti. Již tímto jsou dle jeho názoru splněny podmínky pro zákonné omezení pohybu služeb uvnitř Evropské unie stanovené v čl. 52 SFEU (v návaznosti na čl. 62 SFEU).

66. Podle žalovaného jsou také naplněny podmínky stanovující požadavky na povahu právních předpisů zakládajících omezení volného pohybu služeb v rámci Evropské unie, které byly Soudním dvorem stanoveny v rámci rozhodnutí ve věci Berlington Hungary, C-98/14. Soudní dvůr v rámci tohoto rozhodnutí stanovil, že při posuzování zákonnosti omezení volného pohybu služeb je nutno zkoumat především cíle, systematičnost a přiměřenost právní úpravy, nediskriminační povahu právní úpravy, ochranu legitimního očekávání, ochranu soutěžního práva. Žalovaný je toho názoru, že tyto podmínky jsou ověřovány již tradičně v rámci soudních řízení. Žalovaný je rovněž názoru, že soudy při svém rozhodování vždy přezkoumávají zákonnost předmětných obecně závazných vyhlášek. V okamžiku, kdy soud dospěje k závěru o zákonnosti obecně závazné vyhlášky, jejímž posouzením se zabývá při přezkumu rozhodnutí o zrušení povolení, které bylo vydáno právě pro rozpor povolení s obecně závaznou vyhláškou, zároveň tímto nutně ověří, že omezení volného pohybu služeb je rovněž zákonné. Možnost zákonného omezení volného pohybu služeb, po ověření slučitelnosti vnitrostátních předpisů s příslušnými ustanoveními SFEU, pak Soudní dvůr přímo vyslovil v bodě 34 rozsudku BONVER WIN.

67. Žalobkyně se k vyjádření žalovaného nevyjádřila.

VIII. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení

68. Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ze dne 12. 5. 2021 vylíčila především důvody, které vedly k přijetí obecně závazné vyhlášky č. 18/2011, jež byla účinná před přijetím obecně závazné vyhlášky č. 1/2014. Důvodem přijetí obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 byla především snaha ochránit osoby ohrožené nadměrnou nabídkou loterií a jiných podobných her zejména děti, mladistvé, osoby sociálně slabé a osoby ohrožené patologickou závislostí, před nadměrnou nabídkou loterií a jiných podobných her, zejména provozovaných prostřednictvím různých technických herních zařízení.

69. Dalším důvodem pro vydání obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 bylo schválení zákona č. 300/2011 Sb., kterým došlo k zásadní změně v oblasti regulace provozování loterií a jiných podobných her. Jednak bylo obcím umožněno regulovat i jiné typy loterií a her než výherní hrací přístroje, jednak bylo zrušeno zákonem dosud zakázané provozování loterií a jiných podobných her v sousedství tzv. chráněných budov (zejména škol, zdravotnických zařízení, kostelů apod.).

70. Protože na území statutárního města Brna se v období předcházejícím přijetí obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 rozmohlo provozování loterií a jiných podobných her prostřednictvím různých technických herních zařízení, která neměla charakter výherních hracích přístrojů, ale v podstatě plnila stejnou funkci (videoloterní terminály, vícemístná technická zařízení apod.), byla dosavadní regulace, která se vztahovala pouze na výherní hrací přístroje, prakticky neúčinná.

71. Před zahájením regulace provozování tzv. jiných technických herních zařízení bylo k 1. 1. 2012 na území statutárního města Brna více než 400 provozoven, provozujících téměř 5600 různých technických herních zařízení. Řada provozoven měla agresivní vzhled, naprosto nevhodný do lokalit, v nichž se nacházely, ať již se jednalo o historické centrum města, lokality s širokým výskytem sociálně slabých osob, nebo hlavní ulice s provozem MHD, kde, s ohledem na svou výzdobu, poutaly pozornost široké veřejnosti včetně dětí a mládeže.

72. S ohledem na počet obyvatel města byl takový počet provozoven (cca 1 na každých 1000 obyvatel) a technických herních zařízení (cca 1 ks na každých 70 obyvatel včetně dětí) naprosto neúměrný a množství heren, provozujících tzv. jiná technická herní zařízení, na území města přesáhlo únosnou míru a stalo se terčem kritiky ze strany občanů.

73. V rámci statutárního města Brna se regulace loterií a jiných podobných her historicky provádí tak, že zastupitelstva jednotlivých městských částí navrhnou omezení provozu loterií a jiných podobných her na svém území, tyto návrhy jsou zapracovány do návrhu obecně a tato je předložena ke schválení zastupitelstvu města Brna. Usnesení zastupitelstev městských částí nejsou pro potřeby jednání zastupitelstva města Brna odůvodňována. Zastupitelstvo však zpravidla respektuje návrhy městských částí, pokud nejsou v rozporu se zákonem, protože ty jsou nejlépe obeznámeny s místními podmínkami.

74. Magistrát města Brna proto vyzval zastupitelstva jednotlivých městských částí, aby s přihlédnutím ke změnám provedeným zákonem č. 300/2011 Sb., navrhly rozsah regulace, zejména s přihlédnutím k potřebě zohlednit existenci tzv. chráněných budov.

75. Původní záměr směřoval k regulaci pouze tzv. technických herních zařízení, která plnila v podstatě obdobnou funkci jako dřívější výherní hrací přístroje. Ve smyslu tehdy platného znění zákona o loteriích se jednalo o sázkové hry podle § 2 písm. e), l) a n) a loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst.

3. Tento typ loterií a jiných podobných her je obecně považován z hlediska společenské nebezpečnosti za závadnější, než ostatní typy loterií a jiných podobných her.

76. Žalobou napadené rozhodnutí se týká území městské části Brno-střed, která navrhla na svém území s ohledem na hustotu chráněných lokalit a objektů plošný zákaz provozování technických zařízení. Návrh respektoval doporučení zákazu provozování technických zařízení v tzv. sociálně vyloučených lokalitách a dále zohlednil umístění tzv. chráněných budov na území městské části.

77. Napadené rozhodnutí se týká konkrétně adresy Körnerova 3. Ta se nachází přímo v sociálně vyloučené lokalitě, a to v její části nejtíživěji zasažené sociálním vyloučením.

78. Obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 ve znění obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 15/2014, kterou se mění obecně závazná vyhláška statutárního města Brna č. 1/2014, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku, ve znění obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 9/2014 (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 15/2014“) byl s účinností od 1. 1. 2015 stanoven úplný zákaz provozování loterií a jiných podobných her na území města. K tomuto zákazu statutární město Brno přistoupilo na základě postoje Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, který požadoval v případech, kdy obec přistoupí pouze k částečné regulaci, aby tak učinila na základě předem stanovených transparentních pravidel. S ohledem na historický vývoj regulace na svém území nebylo město Brno schopno tomuto požadavku dostát, a proto, aby se nevystavovalo postihům ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, přistoupilo k úplnému zákazu loterií a jiných podobných her na území města Brna.

79. Závěrem svého vyjádření osoba zúčastněná na řízení uvedla, že v současné době platí na území statutárního města Brna obecně závazná vyhláška č. 12/2017, o regulaci provozu hazardních her (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 12/2017“), ve znění obecně závazné vyhlášky č. 13/2018, která v souladu se schválenými Pravidly povoluje provozování hazardních her podle § 3 písm. d), f) a h) zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách na adresách Benešova 605/18, Benešova 627/14 a Husova 200/16. Všude jinde je provozování veškerých hazardních her, které zákon obcím umožňuje regulovat, zakázáno.

80. Statutární město Brno se na základě usnesení soudu č. j. 10 Af 16/2015 - 79 k důvodům, na jejichž základě bylo obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 povoleno na území městské části Brno-střed provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 odst. 1 písm. e), l), n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích pouze na veřejně přístupných místech uvedených v příloze obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 a proč nebylo obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 na území městské části Brno-střed regulováno na území statutárního města Brna provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 odst. 1 písm. g), i), j), m) zákona o loteriích vyjádřilo prostřednictvím podání ze dne 1. 11. 2021, č. j. MMB/0571460/2021. (Přílohou podání byl materiál č. Z 8/8 – návrh obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna o regulaci provozu loterií a jiných podobných her pro zasedání zastupitelstva městské části Brno-Královo pole konaného dne 24. 10. 2011, část zápisu z jednání zastupitelstva městské části Brno-Královo pole ze dne 24. 10. 2011, materiál č. Z6/030 – návrh statutárního města Brna o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku pro zasedání zastupitelstva statutárního města Brna konaného dne 21. 1. 2014 a část zápisu z jednání zastupitelstva statutárního města Brna ze dne 21. 1. 2014.

81. V tomto podání statutární město Brno uvedlo, že původně byl v návrhu obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, který byl předložen k projednání zastupitelstvu statutárního města Brna, navržen úplný zákaz provozování technických herních zařízení (výherní hrací přístroje, videoloterní terminály apod.) na celém území městské části Brno-střed. Následně zastupitelé městské části Brno-střed navrhli na svém zasedání povolit provozování těchto zařízení ve dvou tradičních kasinech na území městské části (ulice Křenová 1 a Benešova 18-20). Zastupitelstvo statutárního města Brna při projednávání návrhu obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 rozporovalo zejména zařazení kasina na adrese Křenová 1, protože ulice Křenová je součástí (hranicí) sociálně vyloučené lokality. Přesto však nakonec návrh městské části akceptovalo. Co se týče regulace her uvedených v § 2 odst. 1 písm. g), i), j), m) zákona o loteriích, město primárně zamýšlelo regulovat provoz technických herních zařízení, která jsou z hlediska negativních dopadů (závislost, patologické sociální jevy) považována za nejrizikovější. Naproti tomu provozování živých her (kasinové hry, bingo, karetní turnaje) město statutární město Brno regulovat nezamýšlelo, protože je nepovažovalo za tak rizikové.

82. Žalobkyně ani žalovaný se k vyjádřením osoby zúčastněné na řízení nevyjádřili.

IX. Ústní jednání

83. Dne 2. 12. 2021 se ve věci konalo ústní jednání. Účastníci setrvali na svých stanoviscích prezentovaných již v písemných podáních. Žalobkyně ve svém vyjádření při jednání s odkazem na vyjádření osoby zúčastněné na řízení č. j. MMB/0571460/2021 znovu poukázala na diskriminační charakter obecně závazné vyhlášky č. 1/2014. Žalovaný setrval na svém názoru, že obecně závazná vyhláška č. 1/2014 nebyla vůči žalobkyni diskriminační, neboť statutární město Brno ve svých vyjádřeních dostatečným způsobem vysvětlilo, proč přistoupilo právě k tomuto způsobu regulace loterií a jiných podobných her na svém území.

84. Soud v rámci ústního jednání konstatoval obsah správního spisu.

85. Soud dále konstatoval obsah vyjádření osoby zúčastněné na řízení č. j. MMB/0234375/2021.

86. V tomto vyjádření osoba zúčastněná na řízení uvedla, že důvodem přijetí obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 byla především snaha ochránit osoby, ohrožené nadměrnou nabídkou loterií a jiných podobných her zejména děti, mladistvé, osoby sociálně slabé a osoby ohrožené patologickou závislostí před nadměrnou nabídkou loterií a jiných podobných her zejména těch provozovaných prostřednictvím různých technických herních zařízení. Statutární město Brno zamýšlelo vždy primárně regulovat provozování loterií a jiných podobných her prostřednictvím různých technických herních zařízení. Dalším důvodem pro vydání obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 bylo schválení zákona č. 300/2011 Sb., kterým došlo k zásadní změně v oblasti regulace provozování loterií a jiných podobných her. Před zahájením regulace provozování tzv. jiných technických herních zařízení bylo k 1. 1. 2012 na území statutárního města Brna více než 400 provozoven, provozujících téměř 5600 různých technických herních zařízení. S ohledem na počet obyvatel města byl takový počet provozoven (cca 1 na každých 1000 obyvatel) a technických herních zařízení (cca 1 ks na každých 70 obyvatel včetně dětí) naprosto neúměrný a množství heren, provozujících tzv. jiná technická herní zařízení, na území města přesáhlo únosnou míru a stalo se terčem kritiky ze strany občanů.

87. V rámci statutárního města Brna se regulace loterií a jiných podobných her historicky provádí tak, že zastupitelstva jednotlivých městských částí navrhnou omezení provozu loterií a jiných podobných her na svém území, tyto návrhy jsou zapracovány do návrhu obecně a tato je předložena ke schválení zastupitelstvu města Brna. Usnesení zastupitelstev městských částí nejsou pro potřeby jednání zastupitelstva města Brna odůvodňována. Zastupitelstvo však zpravidla respektuje návrhy městských částí, pokud nejsou v rozporu se zákonem, protože ty jsou nejlépe obeznámeny s místními podmínkami. Žalobou napadené rozhodnutí se týká území městské části Brno-střed, která navrhla na svém území s ohledem na hustotu chráněných lokalit a objektů plošný zákaz provozování technických zařízení. Provozovna dotčená napadeným rozhodnutím se nachází v sociálně vyloučené lokalitě, a to v její části nejtíživěji zasažené sociálním vyloučením. Na základě stanoviska Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže vydaného v září roku 2014 přistoupilo statutární město Brno s účinností od 1. 1. 2015 k plošnému zákazu loterií a jiných podobných her, aby se nevystavovalo ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže postihům.

88. Dále soud konstatoval obsah vyjádření osoby zúčastněné na řízení č. j. MMB/0571460/2021.

89. V tomto vyjádření statutární město Brno zrekapitulovalo způsob přijímání obecně závazných vyhlášek regulujících provozování loterií a jiných podobných her na jeho území a ke způsobu zvolené regulace uplatněné na území městské části Brno-střed obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 uvedlo, že původně byl v návrhu obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, který byl předložen k projednání zastupitelstvu statutárního města Brna, navržen úplný zákaz provozování technických herních zařízení na celém území městské části Brno-střed. Následně zastupitelé městské části Brno-střed navrhli na svém zasedání povolit provozování těchto zařízení ve dvou tradičních kasinech na území městské části (ulice Křenová 1 a Benešova 18-20). Tento návrh nebyl součástí materiálu předloženého zastupitelstvu statutárního města Brna. Zastupitelstvo statutárního města Brna při projednávání návrhu obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 rozporovalo zejména zařazení kasina na adrese Křenová 1, protože ulice Křenová je součástí sociálně vyloučené lokality. Přesto však nakonec návrh městské části akceptovalo. Provedená změna byla v rozporu s dlouhodobými záměry statutárního města Brna v oblasti regulace hazardu. Proto Magistrát města Brna ihned přistoupil ke zpracování nového návrhu regulace. Vzhledem k tomu, že na podzim roku 2014 probíhaly volby do obecních zastupitelstev, podařilo se novou obecně závaznou vyhlášku schválit až 7. 10. 2014. Touto obecně závaznou vyhláškou č. 9/2014 byl nejen obnoven stav, kdy bylo zakázáno provozovat technická herní zařízení na celém území městské částí Brno-střed, ale zákaz byl rozšířen na všechny hry. Úprava regulace technických herních zařízení na území městské části Brno-střed v období od 12. 2. do 24. 10. 2014 tak byla „excesem z dlouhodobého směřování k úplnému zákazu provozování technických herních zařízení na území městské části“.

90. Ke způsobu regulace loterií a jiných podobných her uvedených v § 2 odst. 1 písm. g), i), j), m) zákona o loteriích, statutární město Brno uvedlo, že primárně zamýšlelo regulovat jen provoz technických herních zařízení (výherní hrací přístroje, videoloterní terminály apod.), která jsou z hlediska negativních dopadů (závislost, patologické sociální jevy) považována za nejrizikovější. Naproti tomu provozování živých her (kasinové hry, bingo, karetní turnaje) statutární město Brno regulovat nezamýšlelo, protože je nepovažovalo za tak rizikové. S myšlenkou zakázat provoz i těchto her na svém území přišla městská část Brno-Královo Pole, na jejímž území byl provoz těchto her zakázán již obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011. Jelikož po vydání obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 začali provozovatelé technických herních zařízení, na které dopadala regulace zavedená obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011, žádat o povolení k provozování právě živých her a tímto způsobem se snažili udržet své herny v provozu, nedařilo se snižovat na území statutárního města Brna snižovat počet provozoven, v nichž byly loterie a jiné podobné hry provozovány. Pomalé prosazování regulace bylo veřejností vnímáno značně negativně, proto zákaz také těchto her byl postupně zaváděn i na území dalších městských částí.

91. Soud neprovedl pro nadbytečnost žalobkyní navrhované důkazy rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 31. 12. 2007, č. j. 34/26454/2007, důvodovou zprávou vlády k návrhu zákona později přijatého jako zákon č. 300/2011 Sb., stanoviskem ministerstva vnitra „Právní výklad k zákonnému zmocnění, k obecně závazné vyhlášce o loteriích a jiných podobných hrách“ ze dne 1. 11. 2009, stanoviskem Ministerstva vnitra ze dne 26. 3. 2007, kopií dupliky žalovaného ze dne 24. 10. 2013 ve věci vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 10 Af 32/2013, kopií z výpisu z databáze DG-ENTERPRISE – 98/34 – TRIS a jeho soudního překladu, kopií dopisu Evropské komise, Generálního ředitelství pro podniky a průmysl, jelikož skutečnosti, které z nich žalobkyně dovozovala, byly buďto mezi stranami nesporné, nebo provedení těchto důkazů a skutečnosti z nich zjištěné by neměly vliv na posouzení rozhodných otázek soudem, neboť se netýkaly předmětu tohoto řízení.

X. Posouzení věci Městským soudem v Praze

92. Městský soud nejprve shledal, že jsou splněny podmínky řízení, žaloba je přípustná, byla podána včas a osobou oprávněnou. Napadené rozhodnutí městský soud přezkoumal v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání tohoto rozhodnutí městský soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

93. Žaloba je důvodná. IX. a. Obecná východiska 94. Soud považuje mezi žalobkyní a žalovaným za nesporné, že loterie a jiné podobné hry, jež žalobkyně provozovala na základě povolení č. j. 34/10744/2009, 34/26454/2007 a 34/64278 /2010 na adrese Körnerova 3, Brno, byly provozovány v provozovně nacházející se na území městské části Brno-střed.

95. Podle § 10 zákona o obcích povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány (písm. a)), stanoví-li tak zvláštní zákon (písm. d)).

96. Podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.

97. Podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění novelizovaném zákonem č. 300/2011 Sb. a účinném od 14. 10. 2011 obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.

98. Dne 31. 12. 2011 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška č. 18/2011.

99. Podle čl. 1 odst. 1 obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 loterie a jiné podobné hry: a) sázkové hry provozované pomocí elektronicky nebo elektronicko-mechanicky řízených výherních hracích přístrojů nebo podobných zařízení (dále jen „výherní hrací přístroje“), b) sázkové hry provozované prostřednictvím funkčně nedělitelného technického zařízení centrálního loterního systému, jímž je elektronický systém tvořený centrální řídící jednotkou, místními kontrolními jednotkami a neomezeným počtem připojených koncových interaktivních videoloterních terminálů (dále jen „interaktivní videoloterní terminál“), c) sázkové hry provozované prostřednictvím technického zařízení, které je elektronickým systémem tvořeným řídící jednotkou se třemi pevně fyzicky spojenými herními místy obsluhovanými sázejícími, se kterými tvoří funkčně nedělitelný celek (dále jen „lokální loterní systém“) a d) loterie a jiné podobné hry je zakázáno provozovat na veřejně přístupných místech uvedených v příloze této vyhlášky.

100. Podle čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 výherní hrací přístroj, jehož provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky, lze provozovat na veřejně přístupných místech, na kterých je provoz dle přílohy zakázán, nejdéle do doby stanovené vydaným povolením.

101. Podle přílohy obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 je zakázáno provozování loterií a jiných podobných her na celém území městské části Brno-střed.

102. Dne 12. 2. 2014 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška č. 1/2014, která zrušila obecně závaznou vyhlášku č. 18/2011.

103. Podle čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 předmětem vyhlášky je regulace a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku při provozování loterií a jiných podobných her (odst. 1). Cílem vyhlášky je ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na loteriích a jiných podobných hrách a předcházení záporným jevům spojeným s hraním těchto her, které ve svých důsledcích mohou vést k narušování veřejného pořádku (odst. 2).

104. Podle čl. 2 odst. 1 obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 loterií a jinou podobnou hrou pro účely této vyhlášky jsou sázkové hry, loterie a jiné podobné hry uvedené v ustanovení § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a v ustanovení § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů.

105. Podle čl. 3 odst. 1 obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 loterie a jiné podobné hry uvedené v zákoně č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů a) v ustanovení § 2 písm. e) – sázkové hry provozované pomocí elektronicky nebo elektronickomechanicky řízených výherních hracích přístrojů nebo podobných zařízení (výherní hrací přístroje), b) v ustanovení § 2 písm. l) – sázkové hry provozované prostřednictvím funkčně nedělitelného technického zařízení centrálního loterního systému, jímž je elektronický systém tvořený centrální řídicí jednotkou, místními kontrolními jednotkami a neomezeným počtem připojených koncových interaktivních videoloterních terminálů (interaktivní videoloterní terminál), c) v ustanovení § 2 písm. n) – sázkové hry provozované prostřednictvím technického zařízení, které je elektronickým systémem tvořeným řídicí jednotkou se třemi pevně fyzicky spojenými herními místy obsluhovanými sázejícími, se kterými tvoří funkčně nedělitelný celek (lokální loterní systém), d) v § 50 odst. 3 – loterie a jiné podobné hry povolené Ministerstvem financí, které nejsou upraveny v části první až čtvrté zákona, mohou být na území statutárního města Brna provozovány pouze na místech vymezených v příloze této vyhlášky, přičemž provozovny musí splňovat podmínky uvedené v článku 4.

106. V příloze obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 jsou mezi veřejně přístupnými místy, na nichž je povoleno provozování loterií a jiných podobných uvedena místa nacházející se na území městských částí Brno-Černovice, Brno-Chrlice, Brno-jih, Brno-Řečkovice a Mokrá Hora, Brno- střed (kasino na ul. Benešova č. 18-20, kasino na ul. Křenová 52/1), Brno-Tuřany. Na území ostatních městských částí není podle přílohy obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 provozování loterií a jiných podobných her povoleno.

107. Podle čl. 3 odst. 3 obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 loterie a jiné podobné hry podle odstavce 1 tohoto článku a loterie a jiné podobné hry uvedené v zákoně č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů a) v ustanovení § 2 písm. g) – sázkové hry provozované pomocí zvláštního druhu žetonů s kombinací patnácti čísel v číselné řadě od jedné do devadesáti, při kterých není předem určen počet účastníků a ani výše herní jistiny, b) v ustanovení § 2 písm. i) – sázkové hry provozované ve zvláště k tomu určených hernách (kasinech), a to i za pomoci mechanických zařízení, při nichž není předem určen počet účastníků a ani není známa výše vsazených částek jedné hry, například ruleta, kostky, karetní hry, kdy sázející hrají proti provozovateli kasina, případně další hry schválené v herním plánu, jakož i varianty těchto her, c) v ustanovení § 2 písm. j) – loterie a jiné podobné hry provozované pomocí technických zařízení obsluhovaných přímo sázejícím nebo provozované po telefonu, při nichž není předem určen počet účastníků a ani není předem známa výše vsazených částek, d) v ustanovení § 2 písm. m) – turnajové nebo hotovostní sázkové hry provozované za pomoci karet, při nichž není předem určen počet účastníků a ani není známa výše vsazených částek, kdy účastníci platí vklad (sázku) nebo startovné, jehož návratnost se účastníkovi nezaručuje, je zakázáno provozovat na celém území MČ Brno-Královo Pole.

108. Dne 25. 10. 2014 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška č. 9/2014, která změnila obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014.

109. Podle čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 9/2014 článek 3 odstavec 3 obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 1/2014, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku se mění takto: za MČ Brno-Královo Pole se ruší tečka, vkládá se čárka a přidává se MČ Brno-Bystrc, MČ Brno-Jundrov, MČ Brno-Nový Lískovec a MČ Brno-střed.

110. Podle čl. 3 obecně závazné vyhlášky č. 9/2014 v příloze obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 1/2014, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku se vypouští část týkající se městské části Brno-střed.

111. Dne 1. 1. 2015 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška č. 15/2014, která změnila obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014 ve znění obecně závazné vyhlášky č. 9/2014.

112. Podle čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 15/2014 v článku 3 odstavec 1 obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 1/2014, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku, ve znění obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 9/2014, se slova „mohou být na území statutárního města Brna provozovány pouze na místech vymezených v příloze této vyhlášky, přičemž provozovny musí splňovat podmínky uvedené v článku 4“ nahrazují slovy „je zakázáno provozovat na celém území statutárního města Brna“.

113. Podle čl. 3 obecně závazné vyhlášky č. 15/2014 článek 3 odstavec 3 obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 1/2014, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku, ve znění obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 9/2014, se mění takto: před MČ Brno-střed se ruší písmeno a, vkládá se čárka a za MČ Brno-střed se ruší tečka, vkládá se čárka a přidává se MČ Brno-Bohunice, MČ Brno-Bosonohy, MČ Brno-Černovice, MČ Brno-Chrlice, MČ Brno-Ivanovice, MČ Brno-jih, MČ Brno-Kníničky, MČ Brno-Kohoutovice, MČ Brno-Líšeň, MČ Brno-Maloměřice a Obřany, MČ Brno-Medlánky, MČ Brno-Ořešín, MČ Brno-Řečkovice a Mokrá Hora, MČ Brno-Slatina, MČ Brno-Starý Lískovec, MČ Brno-Tuřany, MČ Brno-Vinohrady, MČ Brno-Žabovřesky, MČ Brno-Žebětín a MČ Brno-Židenice.

114. Podle čl. 5 obecně závazné vyhlášky č. 15/2014 příloha obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 1/2014, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku, ve znění obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 9/2014, se ruší.

115. Z uvedeného je zřejmé, že nabytím účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 byl na území městské části Brno-střed povolen provoz loterií a jiných podobných her uvedených v § 2 odst. 1 písm. e), l), n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích pouze v kasinu na ul. Benešova č. 18-20 a kasinu na ul. Křenová 52/1. Provoz ostatních druhů loterií a jiných podobných her, které mohlo statutární město Brno v souladu s § 50 odst. 4 zákona o loteriích zakázat, na území městské části Brno-střed zakázán nebyl. Nabytím účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 ve znění obecně závazné vyhlášky č. 9/2014, tedy od 25. 10. 2014, byl na území celé městské části Brno- střed zakázán provoz veškerých sázkových her, loterií a jiných podobných her, jejichž provozování mohlo statutární město Brno v souladu s § 50 odst. 4 zákona o loteriích zakázat.

116. Ze správního spisu městský soud zjistil následující skutečnosti podstatné pro rozhodnutí ve věci.

117. Oznámením o zahájení řízení ze dne 22. 5. 2013, č. j. MF-60949/2013/34 doručeným žalobkyni dne 27. 5. 2013, oznámil žalovaný žalobkyni, že zahajuje z moci úřední správní řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích ve věci provozování loterie nebo jiné podobné hry na území statutárního města Brna ve věci - rozhodnutí č. j. 34/10744/2009, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, model: INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výrobní číslo: 16318, na adrese Körnerova 3, Brno, - rozhodnutí č. j. 34/26454/2007, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, model: INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výrobní číslo: 2437 a 2438, na adrese Körnerova 3, Brno, - rozhodnutí č. j. 34/64278/2010, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, model: INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výrobní číslo: 31256, na adrese Körnerova 3, Brno. Řízení bylo zahájeno z důvodu, že žalovaný na základě vlastních zjištění dospěl k závěru, že technická zařízení provozovaná na základě těchto rozhodnutí jsou provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011. Žalovaný oznámení o zahájení řízení v souladu s § 46 odst. 3 správního řádu spojil s dalšími úkony v řízení a žalobkyni podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu vyzval k učinění návrhu důkazů, vyjádření ve věci nebo jiných návrhů a úkonů, jakož i ke všem podkladům rozhodnutí, a to ve lhůtě do 21 dnů ode dne doručení tohoto oznámení. Současně tímto oznámením žalovaný vyzval statutární město Brno jako dotčený správní orgán podle § 136 odst. 3 správního řádu, aby žalovanému ve stejné lhůtě poskytlo veškeré informace důležité pro řízení, zejména pak informace týkající se jakýchkoliv úprav stávající regulace loterií a jiných podobných her na území statutárního města Brna.

118. Podáním ze dne 10. 6. 2013 požádala žalobkyně o prodloužení lhůty stanovené oznámením o zahájení řízení č. j. MF-60949/2013/34 do 8. 7. 2013, a to z důvodu rozsáhlosti materie, velkého počtu správních řízení týkajících se provozování loterií a jiných podobných her, které žalovaný se žalobkyní zahájil, a s tím související administrativní náročnosti na straně žalobkyně. V tomto podání žalobkyně rovněž uvedla, že v případě, že bude spis jakkoliv doplněn, žádá o zaslání nové výzvy umožňující jí vyjádření k těmto novým podkladům. Usnesením ze dne 19. 6. 2013, č. j. MF-60949/1/2013/34 prodloužil žalovaný žalobkyni lhůtu k vyjádření k podkladům rozhodnutí do 8. 7. 2013.

119. Žalobkyně se k oznámení o zahájení řízení vyjádřila podáním ze dne 4. 7. 2013. Ve vyjádření žalobkyně namítala, že neví, k jakým podkladům rozhodnutí se má vyjádřit, a proto žádá, aby jí byla poskytnuta informace o řízení ve smyslu § 36 odst. 2 a umožněno nahlédnout do spisu podle § 38 odst. 1 a 4 správního řádu. Dále žalobkyně namítala, že žalovaný v řízení aplikuje právní předpis v podobě obecně závazné vyhlášky č. 18/2011, který byl vydán teprve řadu měsíců poté, co povolení k provozu loterií a jiných podobných her nabylo právní moci, což způsobuje nepřípustnou retroaktivitu této obecně závazné vyhlášky a rušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her je v rozporu se zásadou ochrany práv nabytých v dobré víře a tím se zásadou právní jistoty. Obecně závaznou vyhlášku nadto považuje žalobkyně za diskriminační, neboť stanovuje rozdílný zákaz provozu pro vybrané druhy her a obsahuje přechodné ustanovení, podle něhož je pro jeden druh loterie nebo jiné podobné hry poskytnuta ochranná lhůta k provozu. Žalobkyně rovněž připomněla, že na uvedené adrese bylo stavebním úřadem využívání příslušného objektu k provozování loterií a jiných podobných her v minulosti povoleno. Žalobkyně dále namítala, že obecně závazná vyhláška porušuje zásadu rovného zacházení a transparentnosti formulovanou v judikatuře Soudního dvora. Dále žalobkyně namítala, že § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění novelizovaném zákonem č. 300/2011 Sb. vytváří mechanismus, kdy se udělené povolení může kdykoliv dostat do kolize s následně vydanou obecně závaznou vyhláškou a může dojít k jeho zrušení před uplynutím doby jeho platnosti. Takový režim je podle žalobkyně neobjektivní, diskriminační, bez předem známých kritérií, a proto koliduje s právem Evropské unie, především se svobodou usazování. Žalobkyně rovněž namítala nedodržení notifikačního procesu v průběhu přijímání zákona č. 300/2011 Sb., což způsobuje jeho nevymahatelnost a nevynutitelnost tohoto zákona i obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 přijaté na jeho základě vůči žalobkyni. Z těchto důvodů žalobkyně navrhla, aby bylo zahájené řízení zastaveno.

120. Výzvou k vyjádření ze dne 16. 7. 2013, č. j. MF-60949/2/2013/34 vyrozuměl žalovaný žalobkyni a statutární město Brno o tom, že shromáždil podklady pro vydání rozhodnutí a současně je v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu vyzval, aby se k pokladům pro vydání rozhodnutí vyjádřily, a to ve lhůtě 14 dnů ode dne doručení této výzvy. Zároveň je žalovaný v této výzvě informoval, že pro uplatnění svých práv mohou v souladu s § 38 správního řádu využít možnosti nahlížení do spisu.

121. Statuární město Brno se ve věci vyjádřilo podáním ze dne 23. 7. 2013, v němž uvedlo, že na základě obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 je zakázán provoz loterií a jiných podobných her na veřejně přístupných místech na celém území městské části Brno-střed. Žalobkyně dne 22. 7. 2013 a 30. 7. 2013 využila svého práva nahlížet do spisu a seznámila se se shromážděným spisovým materiálem. K podkladům rozhodnutí se žalobkyně vyjádřila podáním ze dne 29. 7. 2013, doručeným žalovanému dne 31. 7. 2013, v němž opětovně vyjádřila svůj nesouhlas se zahájením řízení a navrhla jeho zastavení.

122. Výzvou k vyjádření ze dne 13. 2. 2014, č. j. MF-60949/3/2013/34 vyrozuměl znovu žalovaný žalobkyni a statutární město Brno o tom, že shromáždil podklady pro vydání rozhodnutí a současně je v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu vyzval, aby se k pokladům pro vydání rozhodnutí vyjádřily, a to ve lhůtě 14 dnů ode dne doručení této výzvy. Zároveň je žalovaný v této výzvě informoval, že pro uplatnění svých práv mohou v souladu s § 38 správního řádu využít možnosti nahlížení do spisu.

123. Podáním ze dne 14. 2. 2014 navrhla žalobkyně, aby žalovaný provedl jí označené důkazy za účelem prokázání, zda na adrese, kde žalobkyně provozovala loterie a jiné podobné hry, dochází v souvislosti s jejich provozem k porušování veřejného pořádku.

124. Statuární město Brno se ve věci dále vyjádřilo podáním ze dne 24. 2. 2014, v němž uvedlo, že na základě obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, která nabyla účinnosti dne 12. 4. 2014, je na území městské části Brno-střed povoleno provozování loterií a jiných podobných he pouze v kasinu na adresách Benešova 18-20 a Křenová 52/1. Žalobkyně dne 26. 2. 2014 znovu využila svého práva nahlížet do spisu a seznámila se se shromážděným spisovým materiálem. K podkladům rozhodnutí se žalobkyně vyjádřila podáním ze dne 3. 3. 2014, v němž opět vyjádřila svůj nesouhlas se zahájením řízení, namítala diskriminační charakter obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 a navrhovala zastavení řízení.

125. Sdělením ze dne 4. 3. 2014, č. j. MF-17814/2014/34 žalovaný sdělil žalobkyni, že dokazování navrženými důkazy neprovedl, neboť předmětem řízení není otázka porušování veřejného pořádku, nýbrž souladu provozu loterií a jiných podobných her s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna.

126. Prvostupňovým rozhodnutím byla zrušena rozhodnutí č. j. 34/10744/2009, 34/26454/2007 a 34/64278/2010, a to v částech uvedených v oznámení o zahájení řízení č. j. MF- 60949/2013/34. Žalovaný rozhodl o zrušení rozhodnutí z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014, jíž bylo s účinností od 12. 2. 2014 umožněno provozovat loterie a jiné podobné hry na území městské části Brno-střed pouze na adresách Benešova 18-20 a Křenová 52/1. V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí žalovaný dále vypořádal námitky žalobkyně uplatněné v jejích podáních.

127. Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně rozklad ze dne 24. 3. 2014. V podaném rozkladu uplatnila žalobkyně obsahově obdobné námitky týkající se zkrácení jejích procesních práv, protiústavnosti postupu žalovaného při rušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her, nedostatku procesu notifikace zákona č. 300/2011 Sb., rozporu zákona o loteriích s právem Evropské unie a vad obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 jako v podané žalobě.

128. Napadeným rozhodnutím ministr financí rozklad žalobkyně zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

129. Soud poznamenává, že z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že ministr financí v napadeném rozhodnutí aplikoval obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014, která byla s účinností od 25. 10. 2014 změněna obecně závaznou vyhláškou č. 9/2014 a následně s účinností od 1. 1. 2015 obecně závaznou vyhláškou č. 15/2014.

130. Jelikož platí, že jak správní orgán, tak i orgán odvolací vychází při vydání rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který zde je v době rozhodování (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 68/2008 - 126, bod 36 nebo ze dne 16. 8. 2018, č. j. 1 As 165/2018 - 40, bod 18), měl ministr financí při rozhodování o rozkladu žalobkyně proti prvostupňovému rozhodnutí vycházet právě z obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 ve znění obecně závazné vyhlášky č. 9/2014 a ve znění obecně závazné vyhlášky č. 15/2014 (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 1/2014 ve znění pozdějších vyhlášek“) a právě v tomto změní měl obecně závaznou vyhlášku při svém rozhodování aplikovat.

131. Použití právního předpisu nebo jeho ustanovení, které na věc nedopadají, může být důvodem pro zrušení přezkoumávaného rozhodnutí správního orgánu soudem, a to v případě, že mohlo mít za následek nesprávné posouzení pro věc rozhodujících skutkových či právních otázek obsažených v žalobních námitkách. Soud naopak nezruší takové rozhodnutí správního orgánu, u něhož je možné bez rozsáhlejšího doplňování řízení dospět k závěru, že i přes užití práva, které na věc nedopadá, by výsledek řízení při užití odpovídajícího práva byl týž (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2009, č. j. 8 Afs 51/2007 - 87).

132. Ačkoliv žalobkyně aplikaci nesprávného právního předpisu nenamítá v žádném žalobním bodě, soud pro úplnost konstatuje, že důvodem, pro který žalovaný prvostupňovým rozhodnutím zrušil žalobkyni udělená povolení k provozování loterií a jiných podobných her, byla skutečnost, že provoz tohoto druhu loterií a jiných podobných her, na která se tato povolení vztahovala, nebyl obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 na území městské části Brno-střed povolen, neboť tento druh loterií a jiných podobných her bylo možno na území městské části Brno-střed provozovat pouze v kasinech na adresách Benešova 18-20 a Křenová 52/1. Obecně závazná vyhláška č. 1/2014 již ve znění obecně závazné vyhlášky č. 9/2014 přitom stanovila zákaz provozování veškerých druhů loterií a jiných podobných her na území celé městské části Brno-střed. Skutečnost, že ministr financí v řízení o rozkladu žalobkyně nesprávně aplikoval obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014, ačkoliv se v té době jednalo o již neúčinný právní předpis, místo v době jeho rozhodování účinné obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 ve znění pozdějších vyhlášek, tak nemohla výsledek jeho rozhodnutí ve věci nijak ovlivnit, neboť důvod pro zrušení udělených povolení pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou i nadále trval. I při aplikaci správného právního předpisu v podobě obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 ve znění pozdějších vyhlášek by ministr financí v napadeném rozhodnutí musel dospět ke stejnému závěru, že další provoz loterií a jiných podobných her na základě žalobkyni udělených povolení je v rozporu s obecně závaznou vyhláškou a jsou tak stále dány důvody pro jejich zrušení. IX. b. Procesní vady 133. Soud se nejprve zabýval námitkou žalobkyně, že v řízení byla zkrácena její procesní práva, neboť žalovaný poté, co obdržel informaci o přípravě obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, měl žalobkyni prodloužit dobu, po kterou se mohla v řízení vyjadřovat, až doby, kdy bude tato obecně závazná vyhláška přijata, tak jako to učinil v jiných řízeních.

134. Z obsahu správního spisu vyplývá a mezi žalobkyní a žalovaným to ostatně ani není sporné, že žalovaný na základě oznámení o zahájení řízení č. j. MF-60949/2013/34 zahájil řízení, v němž byla napadeným rozhodnutím zrušena povolení, na jejichž základě provozovala žalobkyně loterie a jiné podobné hry z důvodu, že jejich provoz byl v rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011. Obecně závazná vyhláška č. 18/2011 pozbyla účinnosti dne 12. 2. 2014, kdy byla nahrazena obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014. Žalovaný vyzval žalobkyni k vyjádření se k podkladům rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu výzvou č. j. MF-60949/2/2013/34. Žalobkyně využila svého práva seznámit se s poklady rozhodnutí dne 22. 7. 2013 a 30. 7. 2013 a vyjádřila se k nim podáním ze dne 29. 7. 2013. Následně žalovaný znovu vyzval žalobkyni k vyjádření se k podkladům rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu výzvou č. j. MF- 60949/3/2013/34. Žalobkyně znovu využila svého práva seznámit se s poklady rozhodnutí, a to dne 26. 2. 2014 a vyjádřila se k nim podáním ze dne 3. 3. 2014, v němž mimo jiné namítala diskriminační charakter obecně závazné vyhlášky č. 1/2014.

135. Z uvedeného je zřejmé, že žalovaný prodloužil žalobkyni dobu pro vyjádření se ve věci až do doby, kdy obecně závazná vyhláška č. 1/2014 nabyla účinnosti. Žalobkyně tak měla možnost se v řízení vyjadřovat až do doby, kdy byla tato obecně závazná vyhláška přijata, což ostatně podáním ze dne 3. 3. 2014, v němž namítala diskriminační charakter této obecně závazné vyhlášky, také učinila. V tomto ohledu tak k žádnému zkrácení procesních práv žalobkyně postupem žalovaného nedošlo.

136. Tato žalobní námitka proto není důvodná.

137. Soud se dále zabýval námitkou žalobkyně, že žalovaný neprovedl dokazování, že na adrese, na které žalobkyně na základě uděleného povolení provozovala loterie a jiné podobné hry, dochází k narušování veřejného pořádku, ačkoliv žalobkyně provedení takových důkazů navrhovala.

138. Správní orgány v řízení postupují podle § 3 správního řádu tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Správní orgán je povinen vždy odpovědně zvážit, které důkazy je v řízení potřeba provést, a zda není potřeba důkazní stav doplnit, je také povinen posuzovat důvodnost návrhů účastníků řízení na doplnění dokazování. Není na libovůli správního orgánu, jakým způsobem s návrhy účastníků na provedení důkazů naloží, neboť sice není důkazními návrhy účastníka řízení ve smyslu § 52 věty druhé správního řádu vázán, pokud však některé důkazy neprovede, musí uvést důvod tohoto postupu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2009, čj. 5 As 29/2009 - 48). Z ustanovení § 51 odst. 1 věty prvé správního řádu pak vyplývá, že k provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Z rozhodovací praxe Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu vyplývá, že návrh účastníka řízení na provedení důkazu je možné neakceptovat pouze na základě tří důvodů, a to v případech, kdy tvrzená skutečnost, k jejímuž ověření nebo vyvrácení je důkaz navrhován, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení, nebo pokud důkaz není způsobilý vyvrátit nebo potvrdit tvrzenou skutečnost, tzn. nedisponuje vypovídací potencí, či pro jeho nadbytečnost, byla-li již skutečnost, která má být dokazována, v dosavadním řízení bez důvodných pochybností postavena najisto (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2009, sp. zn. I. ÚS 118/09, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 - 89).

139. Předmětem řízení vedeného žalovaným v dané věci byl rozpor uděleného povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014, nikoli porušování veřejného pořádku způsobené provozem loterií a jiných podobných her nebo v souvislosti s ním žalobkyní nebo třetími osobami. Skutečnost, zda konkrétně na adrese Körnerova 3, Brno docházelo nebo dochází při provozování loterie nebo jiné podobné hry k narušování veřejného pořádku, tak nemohla mít vliv na rozhodování žalovaného o zrušení uděleného povolení. Žalovaný sice může a má zvažovat, zda obecně závazná vyhláška, kterou má v řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích aplikovat, je v souladu se zákonem a ústavním pořádkem, a jestliže dospěje k závěru, že tomu tak není, má dát podnět příslušnému orgánu dozoru a vyčkat výsledku jeho vyřízení, avšak pokud tak neučiní, je povinen se příslušnou obecně závaznou vyhláškou řídit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018 - 51, bod 27). Žalovaný tudíž neměl povinnost, se v řízení otázkou, zda na uvedené adrese dochází v souvislosti s provozováním loterií a jiných podobných her skutečně k porušování veřejného pořádku, zabývat a provádět v tomto smyslu jakékoliv dokazování. Rovněž statutární město Brno tak nebylo v řízení vedeném žalovaným povinno tuto skutečnost prokazovat. Zcela tedy postačilo, pokud žalovaný shledal, že provoz loterie nebo jiné podobné hry je v daném místě v rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 a na základě tohoto zjištění rozhodl o zrušení povolení, které žalobkyni v tomto místě k jejímu provozování opravňovalo.

140. Městský soud se tedy v posuzovaném případě ztotožňuje se závěrem žalovaného, který potvrdil ministr financí na straně 9 napadeného rozhodnutí, že skutečnost, zda na adrese, pro kterou bylo žalobkyni uděleno povolení k provozování loterií a jiných podobných her, dochází či docházelo k porušování veřejného pořádku, se netýká předmětu správního řízení vedeného žalovaným v dané věci. Jelikož zde není dána relevantní souvislost s předmětem řízení, správní orgány tudíž nemusely důkazy, jimž měla být prokázána skutečnost, zda na uvedené adrese dochází k porušování veřejného pořádku, či nikoliv v řízení provádět. Takový postup by byl naopak v rozporu se základními zásadami činnosti správních orgánů, a to konkrétně se zásadou rychlosti a hospodárnosti řízení zakotvenými v § 6 správního řádu.

141. Tato žalobní námitka tudíž také není důvodná.

142. Dále se soud zabýval námitkou žalobkyně, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích je nutno aplikovat ve spojení s ustanoveními správního řádu stanovujícími podmínky pro zahájení přezkumného řízení a že zahájení řízení o zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry po uplynutí lhůty pro zahájení řízení o přezkumu způsobuje nezákonnost napadeného rozhodnutí.

143. Podmínkami, za nichž může dojít ke zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry v řízení zahájeném z moci úřední podle § 43 zákona o loteriích, se podrobně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 - 32. V tomto rozsudku dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích lze zrušit dle § 43 odst. 1 téhož zákona nejen pro okolnosti skutkové povahy, ale též pro okolnosti právního rázu. Těmi může být i vydání obecně závazné vyhlášky, která v místě, v němž byl povolen provoz loterií a jiných podobných her, jejich další provozování zakazuje. V této souvislosti Nejvyšší správní soud rovněž v rozsudku č. j. 6 As 285/2014 - 32, bod 27 konstatoval, že zahájení správního řízení podle § 43 zákona o loteriích není omezeno lhůtami, které jsou správním řádem stanoveny pro zahájení přezkumného řízení, neboť „§ 43 loterního zákona je ustanovením zvláštním nejen vůči § 100 správního řádu upravujícímu obnovu řízení, ale též vůči hlavě IX téhož zákona upravující přezkumné řízení. Otevírá tudíž možnost časově neomezené revize rozhodnutí.“ 144. V projednávaném případě došlo ke zrušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her pro jejich rozpor s následně vydanou obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014. Jak vyplývá z výše uvedených závěrů Nejvyššího správního soudu, řízení dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích je řízením, které může být zahajováno vždy, pokud nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, přičemž zákon o loteriích nestanoví lhůtu, po jejímž uplynutí by již nebylo možné příslušné povolení zrušit. Vydání obecně závazné vyhlášky omezující nebo zakazující provozování hazardních her na území obce je přitom právě takovou dodatečně nastalou okolností, pro kterou je třeba původně vydané povolení zrušit. Řízení dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích je tedy specifickým řízením, které nelze podřazovat pod řízení přezkumné, a tudíž se na něj nevztahují ani postupy a lhůty, jimiž se v souladu s příslušnými ustanoveními správního řádu řídí přezkumné řízení.

145. Jelikož se na řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích nevztahují ustanovení správního řádu o přezkumném řízení, žalovanému nic nebránilo v tom, aby řízení o zrušení uděleného povolení zahájil i poté, co již uplynula lhůta, v níž lze zahájit přezkumné řízení, neboť řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích lze zahájit kdykoliv, dojde-li ke změně okolností, za nichž bylo povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydáno. Žalovaný tedy nepochybil, pokud řízení zahájil až po uplynutí lhůty jednoho roku od právní moci rozhodnutí, kterým bylo žalobkyni toto povolení uděleno.

146. Ani tato žalobní námitka tak není důvodná. IX. c. Rozpor vnitrostátní právní úpravy s právem Evropské unie 147. Žalobkyně dále namítala rozpor použité právní úpravy s čl. 49 SFEU, jenž zakazuje omezování svobody usazování na území členských států, a čl. 56 SFEU, jenž zakazuje omezování volného pohybu služeb uvnitř Evropské unie, a v návaznosti na to se zásadou právní jistoty, ochranou legitimního očekávání, svobody podnikání a vlastnického práva ve smyslu čl. 16 a 17 Listiny základních práv Evropské unie. Žalobkyně na podporu svého názoru již v žalobě odkázala na několik rozhodnutí Soudního dvora, které v replice k vyjádření žalovaného doplnila odkazem na rozsudek Berlington Hungary.

148. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení č. j. 5 As 177/2016 - 139, bod 37 vyložil, že i účinky práva Evropské unie, konkrétně čl. 56 a násl. SFEU, mohou podle okolností věci vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné působnosti na svém území regulují přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Obec takovou regulaci může v obecné rovině přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní podoby. Prostor pro samosprávu však je omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky volnému pohybu služby, která spočívá v umožnění hrát tyto hry, musí být v souladu s podmínkami práva Evropské unie.

149. Soudní dvůr v rozsudku BONVER WIN, body 24 a 25 s odkazem na svou starší judikaturu konstatoval, že „přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C-665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 24). Pro projednávanou věc z toho plyne, že pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU.“ 150. Nejvyšší správní soud v navazující judikatuře tyto závěry přejal a zdůraznil, že žalobkyně musí v řízení před soudem tvrdit a prokázat skutkový základ unijního prvku, tedy že služby spočívající v provozování loterií a hazardních her skutečně poskytovala také zahraniční klientele (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018 - 51, body 18, 20 a 21, ze dne 7. 4. 2021, č. j. 9 As 236/2017 - 68, bod 44, ze dne 26. 4. 2021, č. j. 5 As 186/2017 - 64, bod 34, a ze dne 21. 5. 2021, č. j. 5 As 158/2019 - 44, body 24 až 26). Za předpokladu, že by se tedy prokázal skutkový základ unijního prvku, je dopad unijního práva na věc třeba zvažovat, a to v intencích citované judikatury Soudního dvora.

151. Žalobkyně však v žalobě ani v dalším průběhu soudního řízení existenci unijního prvku (skutečnost, že by jí bylo bráněno ve svobodě usazování a skutečnost, že poskytovala služby v podobě sázkových her také občanům pocházejícím z jiných členských států Evropské unie, kteří nemají bydliště na území České republiky) vůbec netvrdila, tudíž ani nenavrhovala žádné důkazy k prokázání těchto skutečností. Na doplnění tohoto tvrzení a uplatnění případných důkazních návrhů v řízení přitom měla žalobkyně do vydání rozhodnutí soudu dostatek času, neboť od rozhodnutí Soudního dvora BONVER WIN, v němž byla tato povinnost výslovně vymezena, uplynul již rok a od rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v téže věci již téměř deset měsíců. Argumentaci žalobkyně ve prospěch aplikace čl. 49 a čl. 56 SFEU by tak sice bylo možno po právní stránce považovat za dostatečnou, neboť byla ve svém zárodku součástí námitek uplatněných v žalobě, avšak tato argumentace zůstala vedena pouze v obecné rovině a otázka existence unijního prvku v této věci proto zůstává toliko hypotetická, a tudíž nemůže vést k aplikaci unijního práva.

152. Soud pro úplnost poznamenává, že jelikož nebyla prokázána existence unijní prvku, nevztahuje se na žalobkyni ani působnost čl. 16 a čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie, na něž žalobkyně ve svých podáních odkazovala. Působnost Listiny základních práv Evropské unie je ve vztahu k jednání členských států definována v jejím čl. 51 odst. 1, podle něhož jsou její ustanovení určena členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Evropské unie. Pouze použitelnost unijního práva tak sebou nese použitelnost základních práv zaručených Listinou základních práv Evropské unie. Jelikož soud dospěl k závěru, že nyní projednávaná věc nespadá do působnosti unijního práva, nejsou tudíž ani splněny předpoklady pro to, aby v nyní projednávané věci mohla být aplikována Listina základních práv Evropské unie (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 285/2014 - 32, body 40 a 41 a ze dne 22. 5. 2019, č. j. 9 As 323/2017 - 61, bod 33).

153. Soud se tedy neztotožnil s tvrzením žalobkyně, že by v projednávané věci mělo být aplikováno unijní právo a že by napadené rozhodnutí či samotná právní úprava (zákon č. 300/2011 Sb. a na jeho podkladě přijaté obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 a č. 1/2014 včetně jejích pozdějších novelizací) představovaly rozpor s unijním právem v podobě zásahu do svobody usazování a svobody volného pohybu služeb vyjádřených v čl. 49 a čl. 56 SFEU. Z uvedeného důvodu taktéž soud neshledal důvod pokládat Soudnímu dvoru jakoukoliv předběžnou otázku.

154. Ani tuto žalobní námitku soud proto neshledal důvodnou. IX. d. Protiústavnost 155. Dále žalobkyně namítala, že napadené rozhodnutí porušuje ústavní principy, a to zejména princip právní jistoty, ochrany důvěry v právo, ochrany nabytých práv, legitimního očekávání a tím i princip právního státu. Žalobkyně má rovněž za to, že Ústavní soud svými nálezy sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10 a Pl. ÚS 6/13 nerespektoval ustálený výklad právních předpisů ani zavedenou správní praxi žalovaného a své závěry v uvedených nálezech formuloval v rozporu se závěry vyjádřenými ve svých dřívějších nálezech, v nichž vymezil principy dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrany dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci. Podle názoru žalobkyně by proto městský soud neměl při rozhodování ve věci nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10 a Pl. ÚS 6/13 zohledňovat.

156. Městský soud předesílá, že závazností nálezů Ústavního soudu pro obecné soudy se Ústavní soud podrobně zabýval v nálezu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05. V tomto nálezu Ústavní soud zdůraznil, že z čl. 89 odst. 2 Ústavy vyplývá obecným soudům povinnost rozhodovat v souladu s právním názorem vysloveným Ústavním soudem v jeho nálezech, jinými slovy povinnost sledovat ratio decidendi, tj. vyložené a aplikované nosné právní pravidlo (rozhodovací důvod), o něž se výrok předmětného nálezu opíral. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 301/05 pak Ústavní soud rozlišil povinnost respektovat ratio decidendi nálezu Ústavního soudu v dalším řízení v té samé věci (smysl kasační) a povinnost následovat ratio decidendi Ústavního soudu v jiných, ale podobných věcech (smysl precedenční). Právě o takový případ se jedná v projednávané věci, neboť všechny tři zmiňované nálezy (sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10 a Pl. ÚS 6/13) byly přijaty v jiných věcech.

157. Ústavní soud v nálezu sp. zn. IV. ÚS 301/05 rovněž vyložil, že existuje několik možných postojů, které mohou obecné soudy zaujmout ve vztahu k „precedenčním“ judikátům Ústavního soudu. Tyto postoje lze „roztřídit“ za použití pojmu „reflektovat“. Rozsudek obecného soudu buď reflektuje, nebo nereflektuje ústavněprávní výklad vyložený v nálezu Ústavního soudu. Reflektovat znamená, že obecný soud rozhodl na základě ústavních principů prohlášených Ústavním soudem v jeho nálezech a navíc je aplikoval rozumně, přičemž aplikovat rozumně neznamená ani otrocké opakování, ani bezduché kopírování názorů Ústavního soudu. „Reflektovat“ (anebo respektovat) ústavněprávní výklad Ústavního soudu znamená následovat ho ve skutkově podobných případech, anebo přednést seriózní argumenty, které vedou k závěru, že vzhledem k relevantním skutkovým rozdílům není vhodné aplikovat již vyslovený princip v tomto dalším případě. Nereflektovat znamená závěry nálezu neužít, zcela opomenout, či odmítnout. Pro poslední případ je nezbytné, aby pro takovou výjimku existoval obzvláště dobrý důvod. V nálezu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 252/04 Ústavní soud umožnil obecným soudům, aby ústavněprávní výklady nereflektovaly, ale jen s dostačujícím odůvodněním a s cílem přesvědčit Ústavní soud, aby své právní názory modifikoval. Obecný soud by tedy neměl předložit konkurující úvahy z nepodstatných důvodů, ale toliko v případech, kdy je opravdově a z vážných důvodů přesvědčen, že by nebylo správné následovat rozhodovací praxi Ústavního soudu (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 301/05, body 62 a 63).

158. Městský soud konstatuje, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 Ústavní soud shledal přípustným, aby obec regulovala obecně závaznou vyhláškou vydanou podle § 50 odst. 4 ve spojení s § 2 písm. e) zákona o loteriích i umístění interaktivních loterních systémů, případně dalších přístrojů podobných výherním hracím přístrojům, a to jako součásti širší množiny přístrojů, k jejichž provozu vydává ministerstvo financí povolení podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Ústavní soud tedy shledal, že regulace umístění interaktivních videoloterijních terminálů spadá do normotvorné působnosti obcí, a to dle ustanovení zvláštního zákona, jak má na mysli i § 10 písm. d) zákona o obcích.

159. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 sice vyložil, že bude pak na žalovaném, aby v konkrétních případech posoudil, zda existence obecně závazné vyhlášky, ať už byla přijata před vydáním rozhodnutí o povolení či po něm, je důvodem pro zrušení povolení, a to především s ohledem na další ústavně vymezené principy. Již tehdy však zdůraznil, že „v zásadě platí, že provozovatelé těchto zařízení si museli být vědomi existence ustanovení § 43 loterijního zákona, a tedy skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni.“ Ústavní soud zde tedy akcentoval právě tu skutečnost, že nastanou-li v § 43 odst. 1 zákona o loteriích předvídané okolnosti, lze provozovatele loterií jejich povolení zbavit, s čímž měli být provozovatelé loterií srozuměni. Městský soud tak podotýká, že i v situaci, kdy sám Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/2010 uvedl, že bude třeba posoudit soulad dopadu regulace příslušnou obecně závaznou vyhláškou s jinými ústavními principy, současně také konstatoval, že bude třeba dbát i na to, že ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích nemohlo u provozovatelů loterií vyvolat legitimní očekávání v to, že platnost povolení nebude před uplynutím doby platnosti nijak dotčena.

160. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 pak Ústavní soud konstatoval, že ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy zmocňuje obec k originární normotvorbě, a tedy k jejímu vydání není zapotřebí výslovné zákonné zmocnění (srov. např. nález ze dne 17. 8. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 5/99, nebo nález ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06). Zda se toto oprávnění obcí na úrovni zákonné úpravy bude opírat o zvláštní zákon ve smyslu § 10 písm. d) zákona o obcích, či zda se bude opírat o generální klauzuli § 10 písm. a) zákona o obcích za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, se již nejeví s ohledem na závěry vyplývající z tohoto nálezu jako podstatné.

161. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 byl předmětem řízení návrh na zrušení pravidel pro dočasnou nedotknutelnost regulace loterií na území obcí do 31. 12. 2014, jak ji zavedlo přechodné ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. Ústavní soud konstatoval, že právo obcí na samosprávu znamená i regulaci videoloterních terminálů. Toto právo existovalo celou dobu a nelze je časově omezovat. V tom byl Ústavní soud odlišného názoru od žalovaného. Ústavní soud poté konstatoval, že za legitimní očekávání nelze považovat předpoklad provozovatelů interaktivních videoloterijních terminálů, že správní praxe ministerstva spojená s opomíjením práva obcí na samosprávu bude pokračovat.

162. Z uvedeného vyplývá především to, že Ústavní soud citovanými nálezy formuloval toliko základní právní východiska, jimiž je třeba nahlížet na právní regulaci provozování loterií na území obce. V uvedených věcech vyslovil závěry, jimiž byly překonány i dosavadní právní závěry a praxe správních orgánů (zejména žalovaného). Ústavní soud ve všech případech akcentoval právo obcí na samosprávu a z ní vyvěrající pravomoc obce regulovat na svém území provozování loterií coby záležitost veřejného pořádku. Ústavní soud své vzájemně konzistentní závěry formuloval na pozadí reálných skutkových okolností dané věci, nepřekonával ani nesjednocoval svoji judikaturu a neodchyloval se od jiných závěrů judikatury.

163. V nálezech, na které poukazovala žalobkyně (sp. zn. IV. ÚS 150/2001, I. ÚS 544/2006), Ústavní soud jistě akcentoval to, že důvěra jednotlivce v rozhodovací činnost orgánů státu, ať už jde o rozhodování orgánů moci zákonodárné, výkonné či soudní je jedním ze základních atributů právního státu. Poukázal na to, že snaha o nastolení stavu, kdy jednotlivec může důvěřovat v akty státu a v jejich věcnou správnost, je základním předpokladem fungování materiálního právního státu. Jinak řečeno, podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) je princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci, ať už v individuálním případě plynou přímo z normativního právního aktu nebo z aktu aplikace práva. Princip dobré víry působí bezprostředně v rovině subjektivního základního práva jako jeho ochrana, v rovině objektivní se pak projevuje jako princip presumpce správnosti aktu veřejné moci (srov. nález Ústavního soudu ze dne 9. 10. 2003, sp. zn. IV. ÚS 150/01, nebo ze dne 9. 11. 2004, sp. zn. I. ÚS 163/02).

164. Uvedené věci se však týkaly zcela odlišné skutkové a právní situace. Ta sice principiálně spočívala v tom, že rozhodovací činnosti orgánů veřejné správy nedostatečně hodnotila jiná předchozí existující rozhodnutí orgánů veřejné správy v téže věci (konkrétně šlo o existenci předchozího rozhodnutí o příspěvku na službu, resp. usnesení o dědictví). Avšak tyto nálezy se netýkaly právní problematiky regulace provozu loterií na území obce, která se od těchto věcí odlišuje, jak vyložil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, právě v tom, že na základě § 43 zákona o loteriích mohli provozovatelé očekávat změnu (event. zrušení) povolení k provozu loterií. Dobrá víra v provoz loterií na základě povolení orgánu veřejné správy tak byla omezena do té míry, na kolik si mohli provozovatelé být vědomi, že může dojít ke změně skutkové či právní situace, za níž byla předmětná povolení vydána.

165. Ústavní soud v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10 a Pl. ÚS. 6/13 tedy hodnotil a reflektoval a formuloval své závěry ve vztahu ke speciální právní úpravě, která se pojí s regulací loterií na území obcí. Městský soud proto neshledal, že by nálezy sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10 a Pl. ÚS 6/13 snad měly představovat nekonzistentní a vybočující rozhodovací praxi Ústavního soudu. Městský soud celkově shledal, že není důvod, aby závěry uvedených nálezů, které konstatovaly jen několik málo dílčích východisek (přičemž i žalobkyně v žalobě uplatnila ještě i širší spektrum výtek než výtky vůči nálezům), nebyly aplikovatelné a přiléhavé taktéž na věc žalobkyně.

166. Všechny uvedené nálezy navíc ve své judikatuře respektuje Nejvyšší správní soud (srov. rozsudky ze dne 25. 8. 2020, č. j. 4 As 28/2020 - 34, č. j. 6 As 285/2014 - 32, ze dne 17. 2. 2016, č. j. 7 As 323/2015 - 37 a další). Městský soud tak uzavírá, že v situaci, kdy tyto nálezy setrvale respektuje i Nejvyšší správní soud, neshledal důvod neaplikovat východiska uvedených nálezů na věc žalobkyně a neshledal důvod, pro který by bylo nutné se od závěrů těchto nálezů se odchýlit.

167. Co se týče žalobkyní namítaného zásahu do legitimního očekávání a právní jistoty, otázkou zásahu do legitimního očekávání držitelů povolení k provozování loterií a jiných podobných her se opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud (srov. např. rozsudky č. j. 2 As 35/2018 - 51, body 31 až 33, ze dne 19. 3. 2021 č. j. 5 As 116/2018 - 75, bod 66 nebo ze dne 23. 3. 2021, č. j. 4 As 260/2019 - 38, bod 32 a 33 a ze dne 25. 3. 2021, č. j. 7 As 445/2019 - 41, bod 31).

168. V rozsudku č. j. 5 As 116/2018 - 75, bod 66 Nejvyšší správní soud na základě nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 dovodil, že „takový postup není protiústavní ani nezákonný, neboť si provozovatelé loterií a jiných podobných her právě s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích museli být vědomi, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, Ústavní soud dále judikoval, že by se žalovaný naopak dopustil zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu, pokud by nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami. V tomto směru nelze u provozovatelů loterií ani hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (viz nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13).“ 169. V rozsudku č. j. 2 As 35/2018 - 51, bod 33 Nejvyšší správní soud konstatoval, že „stěžovatelka si musela být vědoma existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích, tedy toho, že může být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz herních zařízení, tohoto povolení zbavena. Nemohlo jí tedy vzniknout legitimní očekávání, že její podnikání v daném velmi specifickém oboru, jenž je tradičně předmětem častých politických zásahů místních i celostátních, bude ‚nerušeně‘ pokračovat. Nad stěžovatelčiným právem podnikat, oslabeným právě s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích, v daném případě v rovině vnitrostátního práva převažuje právo obcí na samosprávu (otázka dopadu práva EU nemohla být, jak výše vyloženo, v tomto kasačním řízení řešena). Postup žalovaného, jenž po přijetí obecně závazné vyhlášky příslušné obce zruší vyhlášce odporující povolení, navíc přímo vyžaduje judikatura Ústavního soudu. Obecně vzato proto nejde o postup neproporcionálně zasahující do práv stěžovatelky (srov. nález sp. zn. ÚS Pl. ÚS 56/10, bod 43, rozsudek NSS č. j. 6 As 285/2014 - 32, body 38, 39 a judikaturu v nich uvedenou).“ 170. Uvedená judikatura Nejvyššího správního soudu se tedy shoduje v závěru, že provozovatelům loterií a jiných podobných her nemohlo vzniknout žádné legitimní očekávání, že udělené povolení nebude po dobu jeho platnosti nijak dotčeno. Vzhledem k tomu, že žalobkyni nemohlo vzniknout legitimní očekávání, že jí udělené povolení nebude po dobu platnosti nijak dotčeno, nemohlo být jeho zrušením ani zasaženo do jejího práva pokojně užívat majetek, a tudíž nemohl být ani porušen čl. 1 (Dodatkového) protokolu č. 1 k EÚLP. Stejně tak proto nemohlo být zasaženo napadeným rozhodnutím do principů právní jistoty, ochrany důvěry v právo, ochrany nabytých práv a principů právního státu.

171. Žalovaný tedy postupoval v souladu s § 43 zákona o loteriích, pokud udělená povolení rozhodnutí zrušil pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014. Nemohlo-li žalobkyni vzniknout legitimní očekávání, je také lichý rovněž její požadavek na poskytnutí jakéhokoliv přechodného období předcházejícího zrušení povolení, případně na poskytnutí náhrady za to, že musela svou podnikatelskou aktivitu v místě, kde bylo udělené povolení zrušeno, ukončit.

172. Tato žalobní námitka tedy také není důvodná.

173. Žalobkyně dále namítala, že došlo k nepřípustné retroaktivní aplikaci obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 a č. 1/2014, která byla vydána až poté, co povolení k provozování loterií a jiných podobných her udělené žalobkyni nabyla právní moci.

174. V daném případě se nemůže jednat o retroaktivitu pravou, neboť jak obecně závazná vyhláška č. 18/2011 tak obecně závazná vyhláška č. 1/2014 zakázala provoz loterií a jiných podobných her s účinky do budoucna, nestanovila tento zákaz zpětně. Rovněž udělené povolení nebylo žalobkyni zrušeno v důsledku přijetí obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 se zpětnými účinky, ale s účinky od právní moci napadeného rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu, č. j. 6 As 285/2014, bod 36). Ústavní soud v nálezu ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 145 konstatoval, že zákaz retroaktivity právních norem „se zásadně vztahuje pouze na případy pravé retroaktivity, nikoliv retroaktivity nepravé. Posléze uvedený typ retroaktivity je naopak obecně přípustný. Obsahem tohoto zákazu jako ústavního principu zároveň není vyloučení jakéhokoliv zpětného působení právní normy, nýbrž pouze takového, jež současně představuje zásah do principů ochrany důvěry v právo, právní jistoty, resp. nabytých práv“ avšak dále, bod 157 dodal, že „ačkoliv je totiž nepravá retroaktivita zásadně přípustná, nelze apriorně vyloučit, že s ohledem na princip právní jistoty a ochrany důvěry v právo převáží zájem jednotlivce na dalším trvání existující právní úpravy nad zákonodárcem vyjádřeným veřejným zájmem na její změně.“ 175. V případě žalobkyně se však o nepřípustné uplatnění nepravé retroaktivity jednat nemůže. Ústavně garantované právo obcí regulovat v samostatné působnosti na svém území hazard, tedy omezit či zakázat nabídku služeb v podobě loterií a jiných podobných, bylo opakovaně potvrzeno judikaturou Ústavního soudu zmiňovanou v tomto rozsudku. Tato judikatura přitom nevyvolala změnu právní úpravy na zákonné úrovni, ta zůstala fakticky po celou dobu účinnosti zákona o loteriích nezměněná. V důsledku série nálezů Ústavního soudu došlo pouze ke změně výkladové praxe žalovaného, která byla uvedena do souladu s platnou právní úpravou. Ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích je součástí tohoto právního předpisu od samého počátku a jak již bylo uvedeno, s možností zrušení již uděleného povolení před koncem jeho platnosti musela žalobkyně přinejmenším teoreticky počítat, neboť toto ustanovení zákona o loteriích zmocňuje orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, aby povolení zrušil mimo jiné tehdy, jestliže po jeho vydání nastanou okolnosti odůvodňující zrušení vydaného povolení. V projednávané věci došlo právě ke změně situace tím, že statutární město Brno vydalo obecně závaznou vyhlášku č. 18/2011 a následně obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014 a vymezilo tak místa, kde byl provoz loterií a jiných podobných her zakázán. V této souvislosti nelze rovněž odhlédnout od skutečnosti, že ke zrušení udělených povolení žalovaný přistoupil na základě judikatury Ústavního soudu, jenž je finálním a autoritativním interpretem ústavního pořádku, včetně zákazu retroaktivity práva (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 285/2014 - 32, bod 37). Městský soud z důvodů, které již vyložil výše, přitom neshledal žádný důvod, aby se od závěrů vyplývajících z této judikatury Ústavního soudu v projednávaném případě odchyloval.

176. Žalovaný za tohoto stavu věci tak postupoval zcela v souladu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu, která žalovanému opakovaně ukládala, aby zahájil řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pokud jsou vydaná povolení v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, byť tato povolení byla vydána před tím, než příslušná obecně závazná vyhláška nabyla účinnosti (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 6. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2315/12, ze dne 18. 6. 2013, sp. zn. III. ÚS 2336/12, ze dne 16. 7. 2013, sp. zn. II. ÚS 2335/12).

177. Ani tato žalobní námitka tudíž není důvodná.

178. Žalobkyně rovněž namítala, že v napadeném rozhodnutí nebyla zohledněna zásada proporcionality.

179. Je notorietou, že provozování hazardu sebou nese negativní a patologické jevy (srov. např. již nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 37 a sp. zn. IV. ÚS 2315/12, bod 39 a rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 285/2014 - 32, bod 30 a ze dne 12. 5. 2021, č. j. 4 As 373/2018 - 47, bod 57).

180. Provozování loterií je proto činností legální jen za podmínek přísně specifikovaných zákonem o loteriích (§ 1 odst. 1 zákona o loteriích). Účelem tohoto zákona je vymezit rámec pro zákonem povolené podnikání v oblasti loterií a jiných podobných her a pro jejich provozování, přispět k ochraně osob, které se účastní loterií a jiných podobných her, a k omezení společenských rizik této účasti (§ 1 odst. 1 věta druhá zákona o loteriích).

181. Právě proto obce v rámci práva na samosprávu disponují pravomocí k tomu, aby na celém svém území nebo na vybraných místech vyloučily koncentraci těchto jevů spojených s provozováním loterií a sázkových her dle § 2 písm. e), g), i), l), m), n) a j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Jestliže má tedy obec zájem, aby se loterie jako jejich „spouštěč“ na jejím území nebo v některých místech nevyskytovaly a nesoustředily (např. je pro místní pořádek nežádoucí souběh či blízkost herny a pohostinství v sociálně vyloučené oblasti), a přistoupí k omezení loterií prostřednictvím obecně závazné vyhlášky, je zjevné, že primárním účelem takové regulace je zabezpečení veřejného pořádku v místě, neboť právě oblast provozování výherních hracích přístrojů je tou oblastí, která spadá do oblasti veřejného pořádku, k jehož ochraně je obec ve své samostatné působnosti povolána (srov. již rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2013, č. j. 8 Afs 49/2011 - 75).

182. Žalobkyně má zcela jistě zájem na provozování svého podnikání a dosahování zisku (jde o výkon vlastnického práva a práva na podnikání vyplývajících z čl. 11 a 26 Listiny základních práv a svobod), proti tomuto zájmu žalobkyně však stojí právo obce na samosprávu (čl. 99 a násl. Ústavy), jehož součástí je i ochrana veřejného (místního) pořádku na území obce, což je nejen její legitimní zájem ale i povinnost (srov. § 2 odst. 2 zákona o obcích). Nelze přitom přehlédnout, že podle § 4 odst. 2 zákona o loteriích je právě udržení veřejného pořádku v místě stěžejním předpokladem pro udělení povolení k provozování loterií a jiných podobných her.

183. Jak již bylo uvedeno, žalobkyně si musela být vědoma, že podniká v oboru, který je pro své negativní dopady na společnost, a zejména na její zranitelné skupiny (děti, mládež, lidé se sníženou finanční gramotností apod.) předmětem přísných zákonných restrikcí. Zároveň věděla, že jakákoliv změna vnějších okolností, jakkoliv nezávislá na její vůli, může podle zákona vést ke změně či odebrání vydaného povolení. Tomu mohla a měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru. Statutární město Brno využilo své samosprávné pravomoci a prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 18/2011, na níž navázala obecně závazná vyhláška č. 1/2014, zakázalo provoz loterií a jiných podobných her, které žalobkyně provozovala na základě udělených povolení na území městské části Brno-střed, na němž se nacházela provozovna žalobkyně.

184. Již přijetím obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 se tak zájem žalobkyně na podnikání a dosahování zisku v oblasti provozování loterií a jiných podobných her dostal do kolize s právem statutárního města Brna na samosprávu, jejíž součástí je i její právo a povinnost chránit veřejný pořádek na svém území před negativními důsledky této činnosti prostřednictvím její regulace. Žalobkyni, jak již městský soud vyložil výše, přitom nesvědčilo legitimní očekávání, že její právo provozovat loterie a jiné podobné hry na území statutárního města Brna nebude po celou dobu platnosti udělených povolení dotčeno. V daném případě proto převážilo právo statutárního města Brna na samosprávu realizované prostřednictvím zákazu provozu loterií a jiných podobných her nad právem žalobkyně podnikat v provozovně nacházející se na území městské části Brno-střed (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 285/2014 - 32, body 38 a 39). Zrušením udělených povolení tedy nemohla být porušena zásada proporcionality a zásah do práv žalobkyně, k němuž v jeho důsledku došlo, proto nelze považovat za nepřiměřený.

185. Žalovaný, resp. ministr financí se v napadeném rozhodnutí zásadou proporcionality, byť velice stručně, zabýval. Na straně 10 napadeného rozhodnutí uvedl, že žalovaný je povinen v souladu judikaturou Ústavního soudu v případě rozporu povolení k provozování loterií a jiných podobných her s obecně závaznou vyhláškou obce rozhodnout o jejich zrušení, neboť pokud by tak neučinil, dopustil by se zásahu do ústavního práva obcí na samosprávu a dodal, že u provozovatelů loterií a jiných podobných her nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli být vědomi, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných předpisů.

186. Z uvedeného je zřejmé, že žalovaný, resp. ministr financí v napadeném rozhodnutí zásadu proporcionality zohlednil, přičemž dospěl ke shodnému závěru jako zdejší soud, že v daném případě v důsledku toho, že žalobkyni nesvědčilo legitimní očekávání, převážilo právo statutárního města Brna na samosprávu nad právem žalobkyně podnikat, a že tudíž zrušení uděleného povolení nebude přestavovat nepřiměřený zásah do práv žalobkyně.

187. Rovněž tato žalobní námitka tedy není důvodná. IX. e. Notifikační proces zákona č. 300/2011 Sb.

188. Žalobkyně dále namítala, že při přijímání zákona č. 300/2011 Sb., nebyl dodržen notifikační proces podle směrnice 98/34/ES, a že tyto vady v procesu přijímání zákona č. 300/2011 Sb. způsobují nepoužitelnost a právní nevynutitelnost tohoto zákona vůči jeho adresátům a ze stejných důvodů jsou nepoužitelné a nevymahatelné i obecně závazná vyhláška č. 18/2011 a č. 1/2014 , neboť byly přijaty právě na základě zákona č. 300/2011 Sb.

189. K této námitce městský soud především uvádí, že otázkami, jichž se tato námitka žalobkyně týká, se již opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2020, č. j. 1 As 464/2019 - 47, body 16 a 17, ze dne 20. 10. 2020, č. j. 1 As 466/2019 - 45, body 16 a 17, č. j. 2 As 35/2018 - 51 body 23 až 25, č. j. 4 As 373/2018 - 47, body 41 až 44), přičemž závěry vyslovené Nejvyšším správním soudem k těmto otázkám jsou jednoznačné a konstantní. Jelikož k této námitce existuje jednotná judikatura, nemá smysl, aby zdejší soud znovu opakoval již vícekrát vyřčené, a proto na závěry z ní vyplývající jen stručně odkazuje.

190. Pravomoc obcí regulovat na svém území hazard plyne na základě čl. 104 Ústavy přímo z § 10 zákona o obcích (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 36 a 37) a není tak vázána na konkrétní zmocnění obsažené v zákoně o loteriích (srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 466/2019 - 45, body 16 a 17). Otázka, zda byl v případě zákona č. 300/2011 Sb. dodržen proces notifikace podle směrnice 98/34/ES, je tedy z hlediska posouzení závaznosti a vynutitelnosti obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 bezvýznamná. I pokud by v průběhu procesu přijímání zákona č. 300/2011 Sb. došlo k tak závažným chybám v rámci procesu notifikace, že by proto tento zákon nebyl vynutitelný, obecně závazná vyhláška č. 11/2018 stejně jako obecně závazná vyhláška č. 1/2014 a její novelizace v podobně obecně závazných vyhlášek č. 9/2014 a č. 15/2014 by obstály i jen na základě § 10 písm. a) zákona o obcích, jenž umožňuje obcím ukládat obecně závaznou vyhláškou povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterních terminálů byla tedy obcím dána již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 bod 32 a 33 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 35/2018 - 51, bod 23 až 25). Lze tedy uzavřít, že obecně závazná vyhláška č. 11/2018 i obecně závazná vyhláška č. 1/2014 jsou závaznými a vynutitelnými právními předpisy vůči všem svým adresátům, tedy i vůči provozovatelům loterií a jiných podobných her.

191. Soud pro úplnost poznamenává, že samotná obecně závazná vyhláška pak definici technického předpisu nenaplňuje, neboť působnost obecně závazných vyhlášek je i při zohlednění jejich kumulativního vlivu natolik omezená, že se nijak nedotýká cílů, k jejichž ochraně směrnice 98/34/ES působí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2021, č. j. 2 As 190/2019 - 32, bod 53 až 62, ze dne 30. 3. 2021, č. j. 4 As 151/2020 - 39, bod 35 a 36, a ze dne 4. 5. 2021, č. j. 5 As 117/2018 - 67, bod 35 až 37).

192. Ani tato žalobní námitka proto není důvodná. X. f. Diskriminační charakter obecně závazné vyhlášky 193. Žalobkyně dále namítala nezákonnost a diskriminační povahu obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, neboť reguluje jen některé druhy loterií a jiných podobných her vyjmenovaných v § 50 odst. 4 zákona o loteriích a na území městské části Brno-střed umožňuje provoz loterií a jiných podobných her pouze dvěma vybraným subjektům, což nejen narušuje hospodářskou soutěž, ale je i diskriminační. Žalobkyně dále namítala, že regulace provedená prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 je v rozporu s evropským právem.

194. Městský soud k této námitce žalobkyně předně uvádí, že je povinností soudů, aby v případě vznesené námitky diskriminační povahy obecně závazné vyhlášky před její aplikací posoudily závaznou vyhlášku individuálně z hlediska kritérií stanovených ústavním pořádkem a zákony (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 297/2015 - 77, bod 20 a tam citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, body 40 a 42).

195. Obce jsou oprávněny svými obecně závaznými vyhláškami vydanými v samostatné působnosti regulovat přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Toto jejich oprávnění zahrnuje možnost úplného zákazu uvedených her na jejich území, možnost jejich více či méně omezeného selektivního povolení, anebo jejich všeobecného povolení. Volba konkrétní regulace je věcí politického rozhodování v rámci výkonu práva na samosprávu. Obce zde disponují velmi širokým uvážením limitovaným toliko ústavními kautelami v případech, kdy unijní prvek není přítomen, a spolu s nimi i právem Evropské unie v případech, kdy unijní prvek přítomen je (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016 - 46, bod 36 a, č. j. 4 As 373/2018 - 47, bod 49).

196. Jak již bylo uvedeno, pravomoc obcí vydat obecně závaznou vyhlášku regulující hazard na svém území vychází z čl. 104 odst. 3 Ústavy a vyplývá přímo z § 10 písm. a) zákona o obcích, jenž obce zmocňuje k vydávání obecně závazných vyhlášek k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 36 a 37) a není tak vázána pouze na konkrétní zmocnění vyplývající z § 10 písm. d) zákona o obcích ve spojení s § 50 odst. 4 zákona o loteriích (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2020, č. j. 1 As 466/2019 - 45, body 16 a 17). Možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterních terminálů byla tedy obcím dána již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 bod 32 a 33 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 35/2018 - 51, bod 23 až 25). Obecně závazná vyhláška č. 1/2014 neobsahuje nic, co by vybočovalo z pravomoci statutárního města Brna plynoucí mu z § 10 písm. a) zákona o obcích. Soud v této souvislosti rovněž neopomněl vzít na zřetel skutečnost, že pravomoc obcí regulovat na svém území hazard byla opakovaně potvrzena nálezy Ústavního soudu a soulad této pravomoci s ústavním pořádkem tak byl zcela jasně a nezpochybnitelně aprobován. Jelikož v dané věci nebyla prokázána existence unijního prvku, a proto nebylo namístě, aby soud přistoupil k aplikaci práva Evropské unie, nemohl v tomto případě ani nastat rozpor obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 s unijním právem.

197. Ústavní soud v již zmiňovaném bodě 42 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 mimo jiné konstatoval: „Správní soud je pak oprávněn posoudit všechny individuální okolnosti případu, tj. případně i to, zda obec zařazením té které nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně. Je to také správní soud, který má možnost v této části obecně závaznou vyhlášku případně neaplikovat.“ 198. Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že „právní úprava by byla diskriminační, pokud by pro různé subjekty ve stejných situacích zakládala odlišná práva a povinnosti (přímá diskriminace), nebo by na základě zdánlivě neutrálních ustanovení určité subjekty znevýhodňovala bez zdůvodnění legitimním cílem, přičemž prostředky k jeho dosažení by nebyly přiměřené a nezbytné (nepřímá diskriminace)“ (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2017, č. j. 1 As 233/2017 - 34, bod 30, či ze dne 25. 8. 2020, č. j. 4 As 28/2020 - 34, bod 33).

199. Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu pak vyplývá, že plošný zákaz provozování loterií nebo jiných podobných her jen v některých částech územně členěného statutárního města nemůže být svojí povahou diskriminační, pokud v příslušné městské části, v níž se nacházejí zákazem dotčené provozovny, byly loterie a jiné podobné hry zakázány bez výjimek (srov. rozsudky Nejvyššího správní soudu ze dne 25. 10. 2017, č. j. 1 As 234/2017 - 49, bod 32, ze dne 14. 12. 2017, č. j. 2 As 230/2017 - 45, bod 25, č. j. 10 As 378/2017 - 76, bod 28, ze dne 14. 4. 2021, č. j. 6 As 119/2018 - 69, bod 46 a ze dne 30. 6. 2021, č. j. 10 As 156/2017 - 141, body 77 a 78).

200. Ke znevýhodnění určitých subjektů naopak může docházet v případě, pokud by byl obecně závaznou vyhláškou omezen provoz loterií a jiných podobných her například stanovením určitých lokalit ať již v rámci obce či jednotlivých městských částí, kde je provoz loterií povolen, nebo zákazem určitého typu loterií či jiných podobných her (srov. opět rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 234/2017 - 49, bod 32, nebo č. j. 10 As 156/2017 - 141, body 69 až 72).

201. Je-li tedy obecně závazná vyhláška koncipována tak, že označuje konkrétní místa, v nichž loterie nebo jiné podobné hry provozovány do budoucna být mohou anebo naopak nemohou a nebo zakazuje provoz pouze určitých druhů loterií nebo jiných podobných her, požaduje judikatura, „aby obec při výběru těchto míst dbala na hledisko rovného zacházení a uplatňovala přitom navenek seznatelné, racionální, nediskriminační a nesvévolné důvody ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá“ (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 445/2019 - 41, bod 12 nebo č. j. 4 As 373/2018 - 47, bod 54).

202. Takové důvody by měly být patrné již ze samotné obecně závazné vyhlášky a jejích příloh, avšak je přípustné, aby je obec dodatečně zformulovala až v řízení o žalobě, kterou provozovatel loterií nebo jiných podobných her napadl rozhodnutí o zrušení povolení k provozu (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 40 a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017 - 76, bod 37 a č. j. 10 As 378/2017 - 23, bod 76).

203. Otázkou diskriminačního charakteru obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 se v obdobné věci zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 4. 2021, č. j. 3 As 222/2019 - 49. Tímto rozsudkem Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek zdejšího soudu ze dne 15. 5. 2019, č. j. 8 Af 33/2015 - 113, v němž zdejší soud mimo jiné dospěl k závěru, že vyhláška č. 1/2014 není diskriminační. Věc, jíž se v rozsudku č. j. 3 As 222/2019 - 49 zabýval Nejvyšší správní soud, se týkala rozhodnutí ministra financí ze dne ze dne 3. 2. 2015, č. j. MF-39396/2014/34-2901-RK, kterým ministr financí potvrdil rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 4. 2014, č. j. MF-97603/2013- 34-4, jímž byla zrušena povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry na adresách Benešova 15 a Brandlova 253/4, Brno, a to z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014. Obě tyto provozovny se nacházely na území městské části Brno-střed, stejně jako provozovna žalobkyně. Shodně jako v případě žalovaného bylo prvostupňové rozhodnutí vydáno za účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 a rozhodnutí ministra financí za účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 ve znění pozdějších vyhlášek, avšak ministr financí v řízení o rozkladu aplikoval obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014. V této souvislosti Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 3 As 222/2019 - 49, body 40 až 46 uvedl: „Vyhláška města Brna č. 1/2014, ve znění účinném od 12. 2. 2014, která byla správními orgány aplikována v nyní posuzované věci, však podobu plošného zákazu neměla. Nezakazovala totiž provozování loterií na území celého statutárního města Brna či (pouze) některých jeho městských částí. Namísto toho vyhláška v čl. 3 odst. 1 stanovila, že loterie a jiné podobné hry vymezené v § 2 písm. e), l), n) a v § 50 odst. 3 loterijního zákona mohou být na území statutárního města Brna provozovány, avšak pouze na místech vymezených v příloze vyhlášky. Současně v čl. 3 odst. 3 stanovila, že loterie a jiné podobné hry vymezené v § 2 písm. g), i), j), a m) loterijního zákona je zakázáno provozovat na území městské části Brno – Královo Pole. Pokud jde o loterie vymezené v § 2 písm. e), l), n) a v § 50 odst. 3 loterijního zákona, příloha vyhlášky vyjmenovávala konkrétní adresy (ulice a čísla popisná) nacházející se na území šesti městských částí statutárního města Brna, na kterých byl provoz daných loterií a jiných podobných her povolen. V posuzované věci byla stěžovatelce zrušena povolení k provozování loterií a jich podobných her na dvou adresách nacházejících se v městské části Brno – střed, konkrétně v ulicích Benešova 15 a Brandlova 253/4. Příloha vyhlášky přitom stanovila, že na území městské části Brno - střed mohou být loterie a jiné podobné hry vymezené v § 2 písm. e), l), n) a v § 50 odst. 3 loterijního zákona provozovány na adresách Benešova 18 a 20 a Křenová 52/1. […] V posuzovaném případě však z ničeho neplyne, na základě jakých skutečností bylo povoleno provozování stanovených loterií a jiných podobných her právě na adresách v uvedených v příloze vyhlášky. Samotná vyhláška žádné vysvětlení zvolené podoby regulace neobsahuje. […] Ve vztahu k namítanému diskriminačnímu charakteru vyhlášky města Brna pak nejsou přiléhavé ani odkazy městského soudu na rozsudky téhož soudu ze dne 26. 6. 2017, č. j. 3 Af 60/2015-74, a ze dne 16. 8. 2017, č. j. 3 Af 50/2015-54, v nichž městský soud neshledal danou vyhlášku diskriminační. V daných řízeních sice městský osud posuzoval zákonnost rozhodnutí, jimiž byla společnosti multigate a.s., resp. společnosti ADMIRAL GLOBAL BETTING a. s., zrušena povolení k provozování loterií a jiných podobných her na území statutárního města Brna pro rozpor s vyhláškou města Brna č. 1/2014, avšak ve zcela odlišném znění. V případě řízení vedeného pod sp. zn. 3 Afs 60/2015 byl předmětem posouzení charakter vyhlášky města Brna č. 1/2014, ve znění obecně závazné vyhlášky č. 9/2014, a ve znění obecně závazné vyhlášky č. 15/2014, která v čl. 3 odst. 1 zakazovala provozovat loterie a jiné podobné hry dle § 2 písm. e), l), n) a § 50 odst. 3 loterijního zákona na celém území statutárního města Brna (srov. str. 2 rozsudku č. j. 3 Afs 60/2015-74). V případě řízení vedeného pod sp. zn. 3 Afs 50/2015 pak byl posuzován charakter vyhlášky města Brna č. 1/2014 ve znění obecně závazné vyhlášky č. 9/2014, kterou, oproti původnímu znění vyhlášky, došlo k rozšíření zákazu provozování loterií a jiných podobných her na celé území městské části Brno - střed. […] V dalším řízení tudíž bude na městském soudu, aby se v intencích citované judikatury namítaným diskriminačním charakterem vyhlášky města Brna opětovně zabýval. Zejména tedy aby posoudil, zda statutární město Brno v souladu s citovanou judikaturou předestřelo racionální a neutrální důvody, pro které provozování některých loterií a jiných podobných her na konkrétních adresách povolilo a na jiných nikoliv“ (podtržení doplněno městským soudem).

204. Statutární město Brno se k důvodům vedoucím k přijetí obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 vyjádřilo ve vyjádření č. j. MMB/0571460/2021. Ve svém vyjádření statutární město Brno potvrdilo, že provozování loterií a jiných podobných her uvedených v čl. 3 odst. 1 obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 (označovaných ve vyjádření jako technické hry) na území městské části Brno-střed bylo na základě obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 skutečně umožněno pouze na adresách Křenová 1 a Benešova 18-20. Na jiných místech na území této městské byl provoz tohoto druhu loterií a jiných podobných her zakázán. Provoz loterií a jiných podobných her neuvedených v čl. 3 odst. 1 obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, jejichž provozování mohlo statutární město Brno dle § 50 odst. 4 zákona o loteriích rovněž regulovat (označovaných ve vyjádření jako živé hry) na území městské části Brno-střed regulován obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 nebyl. Z obsahu tohoto vyjádření také vyplývá, že jediným důvodem přijetí tohoto způsobu regulace provozování hazardu na území městské části Brno-střed byl návrh zastupitelstva této městské části, který zastupitelstvo statutárního města Brna na svém zasedání, na němž obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014 přijalo, akceptovalo, a to přesto, že tento návrh byl v rozporu s dlouhodobými záměry statutárního města Brna v oblasti regulace hazardu. Samo statutární město Brno pak ve svém vyjádření označilo úpravu regulace provozování hazardních her obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 na území městské části Brno-střed za exces, který byl rozporu se záměrem dosáhnout úplného zákazu provozování technických herních zařízení (tedy včetně videoloterních terminálů dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích) na území této městské části.

205. Z právě uvedeného je tak zřejmé, že statutární město Brno ve svém vyjádření žádné racionální a neutrální důvody, proč bylo na základě obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, kterou ministr financí v napadeném rozhodnutí aplikoval, umožněno provozovat loterie a jiné podobné hry uvedené v čl. 3 odst. 1 obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, tedy včetně loterií a jiných podobných her uvedených v § 50 odst. 3 zákona o loteriích pouze na adresách Křenová 1 a Benešova 18-20. Tyto důvody přitom nelze zjistit ani ze samotné obecně závazné vyhlášky č. 1/ 2014. Obecně závazná vyhláška č. 1/2014 tak bez jakéhokoliv zřejmého důvodu znevýhodnila ty subjekty, které provozovaly loterie a jiné podobné hry uvedené v čl. 3 odst. 1 této obecně závazné vyhlášky na území městské části Brno-střed na adresách, na nichž byl jejich další provoz obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 zakázán, a naopak bez jakéhokoliv zřejmého důvody zvýhodnila ty subjekty, které provozovaly tyto loterie a jiné podobné hry na adresách touto regulací nedotčených 206. Zakázání provozu loterií a jiných podobných her na určitých adresách totiž nutí subjekt, který je na těchto adresách provozuje k ukončení činnosti nebo k přemístění, což mu přináší buď ztrátu příjmů, anebo dodatečné náklady. V případě stěhování rovněž přichází o klientelu, která je vázána na místo konkrétní místo provozování loterií a jiných podobných her a je navyklá chodit do konkrétní provozovny k tomuto konkrétnímu provozovateli. Právě tyto dopady způsobují nerovnost mezi jednotlivými subjekty. Některé subjekty jsou nuceny v důsledku přijaté regulace svou činnost ukončit a nést ztrátu příjmů s tím spojenou, případně nést náklady na stěhování a čelit ztrátě klientely, jiné subjekty jsou těchto dopadů ušetřeny. Tato nerovnost je přitom nutným a přijatelným důsledkem obecní úpravy míst určených k provozování loterií a jiných podobných her, nesmí ale být libovolná, tedy založená na subjektivních důvodech tvůrce právního předpisu. Musí být naopak racionální a objektivně odůvodněná (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 5/2017 - 76, bod 38). Tento požadavek však v posuzovaném případě naplněn nebyl.

207. Napadeným rozhodnutím bylo zrušeno povolení, na jehož základě byla žalobkyně oprávněna provozovat loterie a jiné podobné hry právě podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích na adrese Körnerova 3, nacházející se na území městské části Brno-střed právě pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014. Z vyjádření statutárního města Brna přitom nevyplývají žádné racionální a neutrální důvody, proč právě na adrese Körnerova 3 byl obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 provoz uvedeného druhu loterií a jiných podobných her zakázán a na adresách Křenová 1 a Benešova 18-20 naopak povolen.

208. Městskému soudu tak nezbývá než konstatovat, že nebyly zjištěny žádné racionální, neutrální a tedy ve své podstatě nediskriminační důvody, pro které regulace obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 dopadá právě jen na subjekty, které provozovaly loterie a jiné podobné hry uvedené v čl. 3 odst. 1 této obecně závazné vyhlášky na adresách, na nichž to bylo obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 na území městské části Brno-střed zakázáno, a mezi něž patří i žalobkyně, a nikoliv také na subjekty, které tyto loterie a jiné podobné hry provozovaly na území městské části Brno-střed na adresách Křenová 1 a Benešova 18-20. S ohledem na výše uvedené proto městský soud dospěl k závěru, že obecně závazná vyhláška č. 1/2014 je ve vztahu k žalobkyni diskriminační, neboť zakládá neodůvodněnou nerovnost mezi žalobkyní, které bylo na základě obecně závazné vyhlášky zakázáno provozovat loterie a jiné podobné hry uvedené v § 50 odst. 3 zákona o loteriích na území městské části Brno-střed na adrese Körnerova 3, a provozovateli těchto loterií a jiných podobných her, kteří byli i po nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 nadále oprávněni na území městské části Brno-střed tyto loterie a jiné podobné hry provozovat na adresách Křenová 1 a Benešova 18-20. Obecně závazná vyhláška je tak v rozporu s čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod zaručujícím svobodu podnikání.

209. Městský soud se proto rozhodl v souladu se závěry uvedenými v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 42 obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014 v posuzované věci pro rozpor s čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod podle čl. 95 odst. 1 Ústavy neaplikovat.

210. Vydání obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 bylo přitom právě tou dodatečně nastalou okolností ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích, na jejímž základě byla napadeným rozhodnutím zrušena povolení k provozování loterií a jiných podobných her udělené žalobkyni. Tím, že se soud rozhodl obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014 pro její diskriminační charakter neaplikovat, již nelze vydání obecně závazné vyhlášky považovat za tuto dodatečně nastalou okolnost. Napadené rozhodnutí je tak rozhodnutím vydaným bez zákonného důvodu stanoveného v § 43 odst. 1 zákona o loteriích v podobě dodatečně nastalé okolnosti, a tudíž rozhodnutím nezákonným.

211. Žalobkyně rovněž namítala, že obecně závazná vyhláška č. 1/2014 byla vydána za účelem zajištění veřejného pořádku, ačkoliv nebylo prokázáno jeho porušování. Žalobkyni přitom není známo, na základě jakých důvodů přistoupilo statutární město Brno k úplnému zákazu vybraných loterií a jiných podobných her, neboť na adresách, kde se nacházely provozovny žalobkyně, nedocházelo ani nedochází k porušování veřejného pořádku a nebyly evidovány žádné stížnosti týkající se provozu loterií a jiných podobných her a ani žalobkyně si není vědoma, že by její provoz veřejný pořádek jakkoliv ohrožoval. Porušování veřejného pořádku na určitém místě přitom nelze podle žalobkyně dopředu předjímat a je potřeba jej v přímé souvislosti s provozem loterií a jiných podobných her prokázat. Jelikož obecně závazná vyhláška č. 1/2014 stanovuje pro určité druhy loterií a jiných podobných her zákaz provozu na celém území statutárního města Brna, nebyl podle názoru žalobkyně v jejím případě naplněn princip proporcionality.

212. Jak již soud uvedl, předmětem řízení vedeného žalovaným v dané věci byl rozpor uděleného povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry s obecně závaznou vyhláškou, nikoli porušování veřejného pořádku způsobené provozem loterií a jiných podobných her nebo v souvislosti s ním žalobkyní nebo třetími osobami. Skutečnost, zda na území městské části Brno- střed konkrétně na adrese, na níž žalobkyně loterie a jiné podobné hry na základě udělených povolení provozovala, docházelo nebo dochází při provozování loterie nebo jiné podobné hry k narušování veřejného pořádku, tak nemohla mít vliv na rozhodování žalovaného o zrušení uděleného povolení. Žalovaný sice může a má zvažovat, zda obecně závazná vyhláška, kterou má v řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích aplikovat, je v souladu se zákonem a ústavním pořádkem a jestliže dospěje k závěru, že tomu tak není, má dát podnět příslušnému orgánu dozoru a vyčkat výsledku jeho vyřízení, avšak pokud tak neučiní, je povinen se příslušnou obecně závaznou vyhláškou řídit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018 - 51, bod 27).

213. Je přitom nesporné, že provozování hazardu, byť samo o sobě za dodržení zákonem o loteriích specifikovaných podmínek, sice není protiprávní činností, avšak je způsobilé přinášet negativní společenské jevy. Jelikož se jedná o závažný problém, je nepochybně na místě, aby statutární město Brno o potlačení těchto negativní jevů usilovalo prostřednictvím opatření, které eliminuje jejich primární příčinu. Rozhodnutí, zda k této regulaci přikročí, je přitom projevem jeho práva na samosprávu a jeho realizace není nutně podmíněna vyčerpáním jiných opatření k udržování veřejného pořádku, nebo prokázáním toho, že na určitém konkrétním místě na území statutárního města Brna dochází v souvislosti provozováním loterií a jiných podobných her k narušování veřejného pořádku.

214. Ani tuto žalobní námitku tedy soud důvodnou neshledal.

XI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

215. Obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014, kterou ministr financí v napadeném rozhodnutí aplikoval, byl zakázán v rámci statutárního města Brna na území městské části Brno-střed provoz loterií a jiných podobných her uvedených v čl. 3 odst. 1 obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 na celém území městské části Brno-střed s výjimkou adres Křenová 1 a Benešova 18-20. Z obsahu obecně závazné vyhlášky ani z následného vyjádření statuárního města Brna však nevyplynuly žádné racionální, neutrální a nediskriminační důvody, pro které regulace provozu loterií a jiných podobných her uplatněná obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 nedopadá na všechny subjekty, které provozovaly příslušné druhy loterií a jiných podobných her na území městské části Brno- střed, mezi něž patří i žalobkyně stejným způsobem, a proč byly z dopadů této obecně závazné vyhlášky vyňaty subjekty provozující tyto loterie a jiné podobné hry právě na adresách Křenová 1 a Benešova 18-20. S ohledem na právě uvedené proto městský soud dospěl k závěru, že obecně závazná vyhláška č. 1/2014 je ve vztahu k žalobkyni diskriminační, neboť zakládá neodůvodněnou nerovnost mezi jednotlivými provozovateli loterií a jiných podobných her na území městské části Brno-střed. Soud proto v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy obecně závaznou vyhlášku pro rozpor s ústavním pořádkem ve věci neaplikoval. Jelikož napadené rozhodnutí, jímž bylo zrušeno povolení žalobkyně k provozování loterií a jiných podobných her, bylo vydáno právě na základě obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, stalo se tím napadené rozhodnutí rozhodnutím vydaným bez podkladu, který byl dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích pro jeho vydání podkladem nezbytným, a tudíž rozhodnutím vydaným v rozporu se zákonem.

216. Na základě tohoto důvodu dospěl soud k závěru, že žaloba je důvodná, a proto napadené rozhodnutí pro nezákonnost zrušil (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Právním názorem, který soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku, je žalovaný v dalším řízení vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

217. Podle § 60 odst. 1 s. ř. s. má právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů ten účastník, který byl v řízení úspěšný. Tím je v nyní projednávané věci žalobkyně, jejíž náklady tvoří zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč a dále odměna advokáta za čtyři úkony právní služby podle § 11 odst. 1 písm. a), d), g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), tedy příprava a převzetí právního zastoupení, podání žaloby, replika k vyjádření žalovaného ze dne 26. 10. 2015 a účast na jednání soudu. Podle § 7 bodu 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, činí výše odměny za jeden úkon právní služby 3 100 Kč (4 x 3 100 Kč = 12 400 Kč). Náhrada hotových výdajů pak dle § 13 odst. 3 advokátního tarifu tvoří 300 Kč za každý úkon (4 x 300 Kč = 1 200 Kč). Odměna advokáta tak činí 13 600 Kč a DPH ve výši 21 %, celkem tedy 16 456 Kč. Spolu se soudním poplatkem ve výši 3 000 Kč za podanou žalobu tedy žalobkyni na náhradě nákladů řízení náleží 19 456 Kč. Soud nepřiznal žalobkyni náhradu za uhrazený soudní poplatek ve výši 1 000 Kč za podání návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě, jenž byl součástí podané žaloby. Návrh na přiznání odkladného účinku byl usnesením městského soudu ze dne 30. 9. 2014, č. j. 10 Af 56/2014 - 42 zamítnut a soudní poplatek za tento návrh tak nelze považovat za důvodně vynaložený náklad řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2020, č. j. 5 Azs 383/2019 - 40, bod 53).

218. Výrok o nákladech řízení osoby zúčastněné na řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 5 s. ř. s., dle nějž má osoba zúčastněná na řízení právo jen na náhradu těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti uložené soudem. Ačkoli jí soud usnesením č. j. 10 Af 16/2015 - 79 uložil povinnost vyjádřit se k důvodům a okolnostem přijetí obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, osoba zúčastněná tak pouze napravila nedostatky svého postupu při samotném schválení této vyhlášky, a proto se nejedná o povinnost uloženou primárně soudem ve smyslu citovaného ustanovení s. ř. s. Osoba zúčastněná ostatně ani netvrdila, že jí v řízení vznikly jakékoli náklady nad rámec její obvyklé úřední činnosti.