Číslo jednací: 10Af 23/2016 - 76

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Jaromíra Klepše a JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila v právní věci žalobkyně: NET and GAMES a.s. sídlem Bednářova 621/29, Brno zastoupena JUDr. Milanem Vašíčkem, MBA, advokátem sídlem Dominikánské náměstí 656/2, Brno proti žalovanému: Ministerstvo financí sídlem Letenská 15, Praha 1 za účasti: Město Nové Město na Moravě sídlem Vratislavovo náměstí 103, Nové Město na Moravě v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne 25. 1. 2016, č. j. MF-119/2015/34-14/2901-RK, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět sporu

1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhá přezkoumání v záhlaví uvedeného rozhodnutí ministra financí, jímž byl zamítnut rozklad žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 6. 2015, č. j. MF-119/2015/34-9 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) a prvostupňové rozhodnutí potvrzeno.

2. Prvostupňovým rozhodnutím bylo zrušeno rozhodnutí ze dne 27. 3. 2013, č. j. MF- 116613/2012/34, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 2 písm. l) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“) prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTILOTTO, model: MULTILOTTO, výrobní číslo: ML22079, na adrese Vratislavovo náměstí 4, 592 31 Nové Město na Moravě a rozhodnutí ze dne 11. 3. 2013, č. j. MF- 116221/2012/34, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 2 písm. l) zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému KAJOT VLT, model: DOUBLE TRONIC, výrobní číslo: 9110810002238, na adrese Vratislavovo náměstí 4, 592 31 Nové Město na Moravě.

II. Napadené rozhodnutí

3. Ministr financí v napadeném rozhodnutí nejprve zrekapituloval průběh správního řízení a výrok prvostupňového rozhodnutí. Následně ministr financí shrnul argumenty (námitky) žalobkyně uplatněné v rozkladu. Jako první rozkladový argument označil ministr financí námitku žalobkyně, že zákon č. 300/2011 Sb., kterým byl novelizován zákon o loteriích, byl přijat v rozporu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. 6 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů (dále jen „směrnice 98/34/ES“), čímž došlo k porušení notifikační procedury a tento zákon je z tohoto důvodu nepoužitelný a právně nevynutitelný. Jako druhý rozkladový argument označil ministr financí námitku žalobkyně, že se žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí nevypořádal s rozporem obecně závazné vyhlášky Nového Města na Moravě č. 9/2013, o stanovení veřejně přístupných míst, na kterých je provozování loterií a jiných podobných her zakázáno (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 9/2013“) s ústavním pořádkem. Jako třetí rozkladový argument označil ministr financí námitku žalobkyně, že obecně závazná vyhláška č. 9/2013 je nejasná a vnitřně rozporná.

4. K námitce žalobkyně, že v případě zákona č. 300/2011 Sb. nebyla dodržena notifikační procedura, ministr financí uvedl, že tato novela zákona o loteriích byla podrobena notifikačnímu procesu podle směrnice 98/34/ES. O případné neaplikaci této právní normy, která je podle žalobkyně v důsledku porušení notifikační procedury v rozporu s právem Evropské unie, pak není oprávněn rozhodovat žalovaný ani ministr financí, neboť nejsou zmocněni k tomu, aby přezkoumávali soulad právního předpisu s právem Evropské unie, ale vnitrostátní soud. Takové rozhodnutí vnitrostátního soudu, v němž by se soud rozhodl zákon č. 300/2011 Sb. neaplikovat však dosud nebylo vydáno. Ministr financí dále v této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 - 170, v němž Nejvyšší správní soud podotkl, že obecně závazná vyhláška obstojí i bez odkazu na § 50 odst. 4 zákona o loteriích, jenž byl novelizován právě zákonem č. 300/2011 Sb. Tento závěr Nejvyššího správního soudu lze podle názoru žalovaného vztáhnout i na případ žalobkyně.

5. K námitce žalobkyně, že žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí nevypořádal s rozporem obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 s ústavním pořádkem ministr financí konstatoval, že žalovaný není oprávněn vykonávat dozor nad obecně závaznými vyhláškami, tímto oprávněným je Ministerstvo vnitra, které je také oprávněno navrhnout Ústavními soudu zrušení obecně závazné vyhlášky. Žalovaný naopak není oprávněn přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek, ale je povinen se jimi řídit. Ministr financí rovněž poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 v němž Ústavní soud aproboval pravomoc obcí regulovat obecně závaznou vyhláškou umístění interaktivních videoloterních terminálů a dalších technických zařízení ještě před nabytím účinnosti § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění novelizovaném zákonem č. 300/2011 Sb.

6. Ministr financí se rovněž neztotožnil s námitkou žalobkyně týkající se nejasnosti a vnitřní rozpornosti obecně závazné vyhlášky č. 9/2013. Město Nové Město na Moravě podle názoru ministra financí prostřednictvím obecně závazné vyhlášky jednoznačně vyjádřilo svůj regulační úmysl ve vztahu k jednotlivým druhům loterií a podobných her. Žalovaný proto při vydání prvostupňového rozhodnutí vůli obce týkající se regulace loterií a jiných podobných her respektoval, neboť pokud by tak neučinil, zasáhl by tím do práva na samosprávu obce.

III. Žaloba

7. Žalobkyně v podané žalobě uvedla, že v průběhu správního řízení nebyly odpovídajícím způsobem vypořádány jí uplatněné námitky. Žalobkyně považuje za nepřípustné, aby žalovaný v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí pouze konstatoval, že jsou ostatní argumenty žalobkyně vzhledem k rozhodnutí žalovaného v této věci irelevantní. Pokud žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí, potažmo ministr financí při rozhodování o rozkladu dospěli k závěru, že námitky žalobkyně jsou irelevantní, měli tento svůj závěr náležitě odůvodnit. Jelikož tak žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí ani ministr financí v napadeném rozhodnutí podle žalobkyně neučinili, jsou obě rozhodnutí odůvodněná nedostatečně a nesplňují požadavek náležitého odůvodnění rozhodnutí vyplývající z § 68 správního řádu. Již tato vada sama o sobě postačuje podle žalobkyně k tomu, aby byla obě rozhodnutí zrušena.

8. Žalobkyně dále uvedla, že žalovaný neměl k obecně závazné vyhlášce č. 9/2013 vůbec přihlížet, neboť při přijímání zákona č. 300/2011 Sb., v důsledku jehož přijetí byl loterní zákon doplněn o současné znění § 50 odst. 4 tvořící právní podklad pro možnost obcí regulovat provozování loterií na svém území, nebyl dodržen notifikační proces předpokládaný směrnicí č. 98/34/ES. Na tuto skutečnost upozorňovala žalobkyně již v průběhu správního řízení, aniž by se však dočkala jakékoliv odezvy ze strany správních orgánů. Zákon o loteriích je podle žalobkyně normou technického charakteru, neboť naplňuje definiční znaky technického předpisu ve smyslu čl. 1 odst. 1 směrnice č. 98/34/ES. Pokud žalovaný argumentoval tím, že je povinen postupovat v souladu s platnými právními předpisy, vztahuje se tato jeho povinnost i na unijní právo a tedy i na směrnici. V této souvislosti žalobkyně zdůraznila aplikační přednost unijního práva a odkázala na rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“) ze dne 15. 7. 1964, ve věci 6/64, Flaminio Costa v. E.N.E.L.

9. Žalobkyně je přesvědčena, že notifikačnímu procesu měl být podroben zákon č. 300/2011 Sb. jako celek, nikoli pouze jeho některá ustanovení. V této souvislosti žalobkyně zdůraznila také čl. 8 směrnice č. 98/34/ES, a poukázala na skutečnost, že i sám žalovaný v jiných správních řízeních uznal, že v rámci pozměňovacích návrhů došlo k výraznému rozšíření předloženého návrhu zákona č. 300/2011 Sb., v důsledku čehož dovodil, že v daném případě byly splněny podmínky pro postup zmiňovaný právě v čl. 8 směrnice č. 98/34/ES, a tedy měl být notifikován celý návrh technického předpisu, nikoli jeho části.

10. Jelikož v případě zákona č. 300/2011 Sb. nebyl dodržen notifikační proces, je podle žalobkyně tento zákon vůči svým adresátům nepoužitelný a právně nevynutitelný. Žalovaný byl proto povinen aplikovat směrnici č. 98/34/ES a na jejím základě nepoužít ta ustanovení zákona o loteriích, jež byla do tohoto zákona začleněna právě na základě novelizace provedené zákonem č. 300/2011 Sb.

11. Dále žalobkyně uvedla, že nelze přijmout názor žalovaného, že obecně závazná vyhláška č. 9/2013 obstojí i bez zmocnění založeného zákonem č. 300/2011 Sb. Žalobkyně se domnívá, že pokud judikatura dovodila, že obecně závaznou vyhlášku k regulaci loterií je možné vydat na základě obecného zmocnění uvedeného v § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), šlo o výklad práva soudní soustavou. Příslušný soud v této věci pouze konstatoval, že dle jeho názoru je současné právo, jak jej stvořil zákonodárce, takové, že umožňuje obcím regulovat loterie na základě obecného zmocnění. Poté se však zákonodárce rozhodl k vydání zvláštního zmocnění obsaženého v § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Na základě předpokladu rozumného zákonodárce lze dle žalobkyně dovodit, že zákonodárce nemá v úmyslu vydávat duplicitní pravidla. Pokud tedy zákonodárce toto zvláštní zmocnění vydal, vlastně tím konstatoval, že takové pravidlo zde předtím neexistovalo. Žalobkyně je toho názoru, že zákonodárce tak vlastně popřel závěry judikatury a nepřímo tím řekl, že obecné zmocnění v § 10 zákona o obcích není dostatečným právním podkladem pro vydávání vyhlášek regulujících loterie na území obcí. Jedinou normou, která to umožňuje je právě § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Vzhledem k vadám, ke kterým při přijímání tohoto ustanovení zákona o loteriích došlo, ani § 50 zákona o loteriích nedává obcím možnost regulovat loterie na svém území. Při vydávání obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 tedy podle žalobkyně město Nové Město na Moravě překročilo svou pravomoc, vyhláška byla vydána v rozporu se zákonem a z tohoto důvodu není vůči žalobkyni vynutitelná.

12. Žalobkyně dále odkázala na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 13. 1. 2015, č. 65681/13 ve věci Vékony v. Maďarsko. V tomto rozsudku ESLP vyslovil závěr o nutnosti stanovení dostatečně dlouhého přechodného období umožňujícího podnikatelům přizpůsobit se novému stavu v případě, že stát ruší povolení umožňující výkon podnikatelské činnosti. Ve světle výše uvedeného žalobkyně zastává názor, že při vydávání obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 mělo být zohledněno, že je žalobkyně držitelem platného povolení nabytého v dobré víře. Dále v tomto kontextu žalobkyně upozornila, že v případě nedostatečného zajištění ochrany investic nebudou subjekty motivovány k jejich vynakládání, v daném odvětví, mimo jiné k vynakládání investic do vývoje takového systému, který snižuje pravděpodobnost případných negativních sociálních dopadů na společnost. Za situace, kdy není zaručena ochrana takto vynaložených investic, bude jen velmi obtížné takový systém vyvinout a naopak zde dle žalobkyně bude vznikat živná půda pro situaci, kdy kvůli zákazu legálního provozování loterií dojde k bujnému rozvoji loterií nelegálních, které jsou vždy spojeny i s další nelegální činností. Obecně závazná vyhláška č. 9/2013 neobsahovala dostatečně dlouhé přechodné období ve smyslu žalobkyní citované judikatury ESLP. Žalovaný pak toto pochybení neodstranil, ačkoliv mohl sám rozhodnout tak, že se povolení ruší v přiměřené lhůtě od právní moci rozhodnutí, čímž by byla dostatečně respektována lidská práva a základní svobody vyjádřené Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“). Tímto postupem žalovaného proto byly zásadním způsobem porušena základní práva a svobody žalobkyně vyplývající z EÚLP.

13. Obdobné závěry jako v případě rozsudku ESLP Vékony vyplývají podle žalobkyně rovněž z judikatury Soudního dvora, a to zejména z rozsudku ze dne 11. 6. 2016, ve věci C-98/14, Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft a další proti Magyar Állam, v němž se taktéž hovoří o nutnosti dostatečně dlouhého přechodného období, a dále o institutu legitimního očekávání. Zákonodárce ani žalovaný však nepostupovali v souladu s těmito východisky, v důsledku čehož došlo k zásahu do její právní jistoty a ochrany jeho legitimního očekávání, dále pak do práva na vlastnictví ve smyslu čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie jakož i ve smyslu čl. 11 Listiny základních práv a svobod. V dané věci bylo legitimní očekávání podpořeno ještě spíše tím, že povolení jsou žalovaným vydávána na čím dál kratší dobu, což v žalobkyni vzbudilo důvěru v toto povolení, neboť byla přesvědčena, že žalovaný má dostatečně zmapovanou obecní normotvorbu, aby mohl předvídat, v jakém časovém horizontu nebudou povolení rušena.

14. Žalobkyně dále uvedla, že se nemůže smířit se závěrem ministra financí, který vypořádal námitku žalobkyně týkající se nezákonnosti obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 tak, že se žalovaný řídí platnými právními předpisy a není oprávněn přezkoumávat jejich případný rozpor s jinými právními předpisy či unijním právem. Vzhledem k množství obcí na území České republiky nelze z pouhého mlčení Ministerstva vnitra jakožto dozorového orgánu dohlížejícího nad zákonností normotvorby územních samosprávných celků dovozovat, že by jakákoliv obecně závazná vyhláška byla v souladu se zákonem. Jelikož žalobkyně v průběhu správního řízení vznesla relevantní důvody zakládající nezákonnost a neústavnost obecně závazné vyhlášky č. 9/2013, stalo se řešení této otázky zásadním podkladem pro řízení. Protože si žalovaný tuto otázku nebyl oprávněn posoudit sám, měl povinnost postupovat podle § 57 odst. 1 správního řádu a dát podnět Ministerstvu vnitra k zahájení řízení, nebo k tomu vyzvat žalobkyni a řízení do rozhodnutí o této otázce přerušit. Takto podaný podnět by Ministerstvo vnitra bylo povinno podle § 42 správního řádu přijmout a ve věci rozhodnout, čímž by pak byl dán základ pro budoucí rozhodnutí žalovaného. Žalovaný však tímto způsobem nepostupoval, čímž se podle žalobkyně v řízení dopustil nezákonnosti.

15. Žalobkyně dále uvedla, že plošnými zákazy loterií a jiných podobných her bez ohledu na jejich konečný dopad dochází k nepřiměřenému omezování podnikatelské činnosti. Žalobkyně si je vědoma eventuálních negativních jevů spojených s provozováním loterií i jiných her, jimiž jsou ohroženi „určití slabší jedinci“, zejména osoby mladistvé a osoby se sníženými volními či ovládacími schopnostmi, a dále akcentovala svou vlastní snahu těmto osobám ve hře zabránit prostřednictvím řady přijatých opatření. Nemělo by však docházet k omezení podnikatelské svobody, jakož i svobody osobní vůči těm, kteří jsou plně svéprávní a schopní o sobě plně rozhodovat, a kteří mohou být potenciálními zákazníky žalobkyně. Podle názoru žalobkyně je třeba „…rozlišovat ochranu „ohrožených“ jedinců (osoby s omezenou svéprávností, mladiství, děti) a omezování osobní svobody svéprávných, kteří jsou bezesporu schopni posoudit důsledky takového počínání.“ K nepřiměřenému omezení podnikatelské činnost dochází zejména plošnými zákazy loterií bez ohledu na jejich konečný dopad. Ochrana před případným nebezpečím plynoucím z loterií by měla být poskytována pouze těm, kteří nejsou dostatečně schopni posoudit následky svého jednání, případně nejsou schopni ho ovládnout. Plně svéprávné osoby jsou však z podstaty vlastní svéprávnosti schopny dostatečně hájit své zájmy samy, a proto není í potřeba zásahu ze strany státu či obcí, ale takovýto zásah je omezováním svobody podnikání provozovatelů loterií na jedné straně a osobní svobody případných klientů těchto provozovatelů na straně druhé. V této souvislosti citovala žalobkyně ze stanoviska Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 9. 2014, v němž Úřad pro ochranu hospodářské soutěže mimo jiné uvádí, že je nezbytné, aby obce při regulaci provozu loterií na svém území zvažovaly, zda míra zvoleného omezení je přiměřená konkrétním místním podmínkám, zda nepůsobí diskriminačně a zda nenarušuje hospodářskou soutěž více, než je nezbytně nutné k dosažení jejích cílů. Žalobkyně se domnívá, že tyto principy byly při vydávání obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 zcela ignorovány, v čemž spatřuje nedůvodné zneužití státní moci, které je v rozporu se zákonem a nemůže požívat právní ochrany.

16. Žalobkyně dále uvedla, že obecně závazná vyhláška č. 9/2013 je zatížena zásadní vadou spočívající ve vnitřní rozpornosti, které způsobuje její neurčitost. Žalobkyně spatřuje konkrétně rozpor mezi čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 9/2013, jenž stanoví, že sázkové hry a loterie povolené přede dnem účinnosti této obecně závazné vyhlášky je možné provozovat v čase od 21:00 hod. do 5:00 hod., avšak v čl. 3 obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 je stanoveno, že sázkové hry, loterie a jiné podobné hry, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky, lze provozovat do doby stanovené vydaným platným povolením, nejdéle však do 31. 12. 2014. Podle názoru žalobkyně nelze aplikovat obě tato ustanovení obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 současně, neboť pokud by tomu tak mělo být, měla být obě omezení vyjádřena v jednom ustanovení obecně závazné vyhlášky. Výkladem je proto podle žalobkyně nutno dovodit, že v souladu s čl. 3 obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 nebyl nijak omezen provoz loterií do konce roku 2014, pokud bylo konkrétní povolení k jejich provozu vydáno před účinností obecně závazné vyhlášky a po uplynutí tohoto přechodného období je jejich provoz regulován prostřednictvím čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 tak, že je možno je provozovat pouze v době od 21:00 hod. do 5:00 hod. Rozhodnutí č. j. MF-116613/2012/34 a č. j. MF-116221/2012/34 proto neměla být žalovaným zrušena, ale žalobkyně měla být pouze vyzvána k úpravě doby provozu loterií v souladu s požadavkem stanoveným v čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 9/2013.

17. V závěru žaloby žalobkyně uvedla, že tím, že při regulaci loterií nebylo stanoveno přechodné období před zrušením povolení, došlo k porušení k porušení primárního práva Evropské unie, to konkrétně čl. 56 SFEU. Městský soud by proto s ohledem na závěry vyplývající z rozsudku Berlington Hungary, C-98/14 k právní úpravě, na jejímž základě byla zrušena žalobkyni udělená povolení, vůbec neměl přihlížet. Ačkoliv se již těmito otázkami zabýval Soudní dvůr v rozsudku Berlington Hungary, žalobkyně přesto navrhla, aby městský soud předložil SDEU předběžnou otázku, zda česká právní úprava představuje vnitřní omezení pohybu zboží v rozporu s čl. 34 SFEU, neboť svými dopady výrazně omezuje přeshraniční pohyb zboží v podobě herních zařízení.

IV. Vyjádření žalovaného

18. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. V úvodu svého vyjádření žalovaný nejprve shrnul skutkový stav věci a průběh správního řízení a konstatoval, že řízení o zrušení povolení žalobkyně k provozování loterií a jiných podobných her zahájil z důvodu nastalé a dodatečně najevo vyšlé okolnosti ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pro niž nebylo možné loterii a jinou podobnou hru povolit, kterou byl rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 9/2013 zakazující provozování loterií a jiných podobných her na celém území města Nové Město na Moravě.

19. Žalovaný následně shrnul průběh notifikace zákona č. 300/2011 Sb. podle směrnice 98/34/ES a v této souvislosti uvedl, že podle jeho názoru je zákon o loteriích jedním z příkladů právního předpisu, v jehož obsahu se prolínají hmotněprávní i procesněprávní ustanovení. Jelikož ne každé jeho ustanovení má technickou povahu, není možné přistoupit na premisu, že veškerá ustanovení tohoto zákona podléhají povinnosti notifikační procedury. V této souvislosti poukázal žalovaný na stanovisko generálního advokáta ve věci C-443/98, Unilever Italia SpA proti Central Food SpA., z něhož vyplývá, že i v případě nedodržení předepsané procedury budou použitelná a vynutitelná ta ustanovení zákona, která nejsou technickou regulací ve smyslu směrnice 98/34/ES. Takovým ustanovením je v rámci zákona o loteriích právě ustanovení o regulační pravomoci obcí obsažené v § 50 odst. 4, ke kterému navíc nebyly v rámci notifikačního procesu vzneseny žádné připomínky, a tudíž lze učinit závěr, že toto ustanovení bylo přijato v souladu s požadavky práva Evropské unie. Domnívá-li se však žalobkyně, že k porušení směrnice 98/34/ES došlo, může se dovolávat ochrany u národního soudu, což v tomto případě také činí.

20. Ke zrušení příslušných povolení by však došlo i v případě, pokud by zákon č. 300/2011 Sb. nebyl přijat a neexistoval by. Již před přijetím tohoto zákona měly obce pravomoc regulovat prostřednictvím obecně závazné vyhlášky výherní hrací přístroje. Pojem výherní hrací přístroj byl již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. interpretován ve smyslu nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 a následných rozhodnutí nejvyšších soudů tak, že pod pojem výherní hrací přístroj se zařazovaly i interaktivní videoloterní terminály a případně jiná technická herní zařízení spadající pod definici § 2 písm. e) zákona o loteriích a pravomoc obcí regulovat loterie a jiné podobné hry byla zakotvena v § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Žalovaný proto nepovažuje za potřebné, aby byla předkládána Soudnímu dvoru předběžná otázka, jak to navrhovala žalobkyně.

21. Žalovaný dále připomněl, že se v rámci správního řízení řídí platnými a účinnými právními předpisy, včetně základních zásad činnosti správních orgánů, mezi něž patří rozhodování podle skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí a znovu konstatoval s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2012, č. j. 1 As 123/2012 - 31, že pravomoc obcí regulovat loterie a jiné podobné hry zde byla dána ještě před nabytím účinnosti zákona č. 300/2011 Sb. Dále žalovaný uvedl, že mu nepřísluší rozhodovat o nevymahatelnosti a nevynutitelnosti právního předpisu dle směrnice 98/34/ES.

22. K tvrzenému rozporu s judikaturou Soudního dvora a ESLP žalovaný uvedl žalovaný, že jsou to zejména obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her, proto je na místě, aby tuto oblast regulovaly cestou obecně závazných vyhlášek právě místní orgány, a to s přihlédnutím k místním poměrům, jejichž znalost je na centrální úrovni omezená. Institut kontroly obecně závazných vyhlášek je české právní úpravě znám, a to prostřednictvím Ministerstva vnitra, které je rovněž oprávněno podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky. V případě, že Ústavní soud shledá obecně závaznou vyhlášku protiústavní či nezákonnou, zruší ji. Vzhledem k těmto skutečnostem nelze rozdílnou úpravu na místní úrovni, která zohledňuje místní poměry, považovat za rozpornou s právem Evropské unie, a to i s ohledem na zmiňovaný centralizovaný dozor nad obsahem obecně závazných vyhlášek prováděný Ministerstvem vnitra.

23. K námitce žalobkyně týkající se nedostatečného odůvodnění rozhodnutí žalovaný uvedl, že z odůvodnění rozhodnutí je zřejmé, jak se ministr financí vypořádal s argumenty žalobkyně, které skutečnosti byly vzaty za podklad rozhodnutí, jakož i podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se při rozhodování řídil.

24. Žalovaný dále uvedl, že ke zrušení dotčených rozhodnutí pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 9/2013 došlo v době po vydání nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Zrušením povolení k provozování loterií a jiných podobných her dochází k uplatnění ústavního práva obcí na samosprávu, které obce vykonávají prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek. Již v nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, přitom Ústavní soud judikoval, že v případě, že by žalovaný nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustil by se zásahu do ústavního práva obcí na samosprávu. Z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 pak vyplývá, že v případech, kdy žalovaný využije § 43 zákona o loteriích, nejedná se o protiústavní postup a porušení tohoto zákona, a to především s ohledem na skutečnost, že si provozovatelé loterií a jiných podobných her museli být vědomi existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích a tedy i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni 25. Žalovaný zopakoval, že dozor nad zákonností obecně závazných vyhlášek obcí spadá do pravomoci Ministerstva vnitra. Žalovaný není oprávněn přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek. Takovou pravomoc má Ministerstvo vnitra, které obecně závaznou vyhlášku nezákonnou neshledalo. Žalovaný je povinen v takovém případě obecně závaznou vyhlášku bez výhrad aplikovat. Město Nové Město na Moravě přitom prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 jednoznačně vyjádřilo svůj regulační úmysl ve vztahu k jednotlivým druhům loterií 26. Žalovaný znovu poukázal na skutečnost, že již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 Ústavní soud judikoval, že v případě, pokud by žalovaný nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustil by se zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu. V tomto směru dále Ústavní soud zcela otevřeně vyhodnotil, že uvedené principy nelze považovat za legitimní ve smyslu aprobace zásahu do práva obcí na samosprávu. Dále žalovaný s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13 znovu zdůraznil, že u provozovatelů videoloterních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, ale i podzákonných předpisů.

27. Žalovaný dále uvedl, že neobstojí námitka žalobkyně, že obecně závazná vyhláška č. 9/2013 byla vydána na základě nezákonného ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Jak vyplývá z judikatury Ústavního soudu (nález sp. zn. Pl. ÚS 56/10), oprávnění obcí vydat obecně závaznou vyhlášku regulující provozování loterií a jiných podobných her se může opírat jak o § 10 písm. d) zákona o obcích, tak i o generální klauzuli obsaženou v § 10 písm. a) zákona o obcích, umožňující obcím vydávat obecně závazné vyhlášky za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, neboť ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích a § 50 odst. 4 zákona o loteriích se obsahově překrývají.

28. Žalovaný dále konstatoval, že argumentuje-li žalobkyně závěry rozsudku Berlington Hungary, jedná se o dvě rozdílné věci. Na rozdíl od právní úpravy přijaté v Maďarsku, jež byla předmětem přezkumu Soudního dvora, nedochází v České republice k rušení povolení k provozu loterií a jiných podobných her okamžitě ze zákona, tedy ze dne na den, ale až v případě, že dojde k přijetí příslušné obecně závazné vyhlášky. Ke zrušení povolení navíc dochází až na základě rozhodnutí vydaného ve správním řízení, v němž má příslušný provozovatel možnost uplatnit veškerá svá práva, a svoji činnost může vykonávat až do doby, kdy rozhodnutí o zrušení povolení nabyde právní moci. Pokud se žalobkyně domnívá, že zrušením povolení byla porušeno její legitimní očekávání, není tuto otázku oprávněn posuzovat, jak vyplývá z bodu 80 rozsudku Berlington Hungary, ani Soudní dvůr ani žalovaný, ale pouze národní soud. Dále v této souvislosti žalovaný s odkazem na judikaturu Soudního dvora uvedl, že hospodářský subjekt se nemůže dovolávat ochrany zásady legitimního očekávání v případě, že je s to předvídat přijetí opatření, které se může dotknout jeho zájmu, a toto opatření je později přijato. Česká právní úprava představovaná zákonem o loteriích byla přitom pro hospodářské subjekty předem známá a předvídatelná, a to mimo jiné i z důvodu existence ustanovení § 43 zákona o loteriích, což ostatně konstatoval i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10.

29. K poukazu žalobkyně na rozsudek ESLP Vékony citoval žalovaný bod 35 tohoto rozsudku, ve kterém se uvádí: „Břemeno uložené stěžovateli jako výsledek uplynutí trvání jeho licence, i přes svůj závažný dopad, může být poměřováno s obecnými zájmy společnosti, kterým je v tomto případě veřejné zdraví. V této souvislosti požívají státy široké míry posuzovací volnosti,“ a připomněl, že v souvislosti s pojmem „obecný zájem společnosti“ judikoval Soudní dvůr v bodech 56 a 58 rozsudku Berlington Hungary, že ochrana spotřebitelů proti hráčské závislosti a předcházení trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami, jsou naléhavými důvody obecného zájmu, jež mohou odůvodnit omezení hazardních her. Právní úprava hazardních her není na unijní úrovni harmonizována, a proto mají členské státy v zásadě možnost stanovit cíle své politiky v této oblasti, případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany.

30. K námitce nepřípustného zásahu do práva na svobodné podnikání žalovaný poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 62/2015 - 170 a na rozsudek ze dne 24. 2. 2015 č. j. 6 As 285/2014 - 32, které se vyjadřují ke vztahu práva provozovatelů loterií a jiných podobných her na podnikání k legitimnímu očekávání, přičemž vycházejí z premisy nutnosti vědomí provozovatelů takovýchto podniků o jejich negativních dopadech na společnost, v důsledku nichž je toto odvětví předmětem přísných zákonných restrikcí.

31. Ve vztahu k argumentaci žalobkyně stanoviskem Úřadu pro ochranu hospodářské soutěž ze dne 1. 9. 2014 žalovaný připomněl, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže v tomto stanovisku výslovně nepovažoval za problematické, pokud se obce rozhodnou pro úplný zákaz loterií na svém území. Takovým opatřením sice dojde k naprostému vyloučení soutěže v dané oblasti, avšak plně v mezích zákona a žádné soutěžitele nezvýhodňuje oproti soutěžitelům jiným. V posuzovaném případě je tedy dle žalovaného zřejmé, že obec přistoupila k zákazu provozování loterií a jiných podobných her na celém svém území a nemohlo tedy dojít k zásahu obce do hospodářské soutěže ve smyslu § 19a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o ochraně hospodářské soutěže“). Úřad pro ochranu hospodářské soutěže v citovaném stanovisku, které nemá charakter rozhodnutí ve smyslu § 19a odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže, pouze obecně vyzval obce, aby postupovaly v souladu s pravidly hospodářské soutěže a nikterak nekonstatoval rozpor příslušné obecně závazné vyhlášky se soutěžním právem.

32. Podle žalovaného u provozovatelů těchto zařízení nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek, neboť, jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, mohli a měli si být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, ale i podzákonných předpisů, včetně vyhlášek. S ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích si tito provozovatelé musí být vědomi i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. Navíc, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2012, č. j. 1 As 123/2012 - 31, pravomoc obcí regulovat loterie a jiné podobné hry zde byla dána po celou dobu existence § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Zrušením dotčeného povolení tedy žalovaný plně respektoval ústavní právo obcí na samosprávu.

33. Dále žalovaný uvedl, že napadené rozhodnutí ani rozhodnutí prvostupňové nepovažuje za nepřezkoumatelná. Podle jeho názoru se v napadeném rozhodnutí ministr financí vypořádal se všemi argumenty žalobkyně uplatněnými v rozkladu a prvostupňové rozhodnutí obsahuje konkrétní a přezkoumatelné odůvodnění, proč bylo rozhodnuto o zrušení vydaného povolení.

34. Žalovaný dále konstatoval, že není orgánem příslušným k předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru, neboť tak může učinit pouze soud. K takovému postupu však není dán žádný důvod. Žalovaný dále shrnul průběh notifikace zákona č. 300/2011 Sb. podle směrnice 98/34/ES a v této souvislosti uvedl, že podle jeho názoru je zákon o loteriích jedním z příkladů právního předpisu, v jehož obsahu se prolínají hmotněprávní i procesněprávní ustanovení. Jelikož ne každé jeho ustanovení má technickou povahu, není možné přistoupit na premisu, že veškerá ustanovení tohoto zákona podléhají povinnosti notifikační procedury. V této souvislosti poukázal žalovaný na stanovisko generálního advokáta ve věci C-443/98, Unilever Italia SpA proti Central Food SpA., z něhož vyplývá, že i v případě nedodržení předepsané procedury budou použitelná a vynutitelná ta ustanovení zákona, která nejsou technickou regulací ve smyslu směrnice 98/34/ES. Takovým ustanovením je v rámci zákona o loteriích právě ustanovení o regulační pravomoci obcí obsažené v § 50 odst. 4, ke kterému navíc nebyly v rámci notifikačního procesu vzneseny žádné připomínky, a tudíž lze učinit závěr, že toto ustanovení bylo přijato v souladu s požadavky práva Evropské unie. Domnívá-li se však žalobkyně, že k porušení směrnice 98/34/ES došlo, může se dovolávat ochrany u národního soudu, což v tomto případě také činí.

35. Závěrem svého vyjádření žalovaný uvedl, že ke zrušení příslušného povolení by došlo i v případě, pokud by zákon č. 300/2011 Sb. nebyl přijat a neexistoval by. Již před přijetím tohoto zákona měly obce pravomoc regulovat prostřednictvím obecně závazné vyhlášky výherní hrací přístroje. Pojem výherní hrací přístroj byl již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. interpretován ve smyslu nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 a následných rozhodnutí nejvyšších soudů tak, že pod pojem výherní hrací přístroj se zařazovaly i interaktivní videoloterní terminály a případně jiná technická herní zařízení spadající pod definici § 2 písm. e) zákona o loteriích a pravomoc obcí regulovat loterie a jiné podobné hry byla zakotvena v § 50 odst. 4 zákona o loteriích.

V. Replika žalobkyně

36. Žalobkyně uvedla, že trvá na tom, že v případě přijetí zákona č. 300/2011 Sb. nebyl dodržen notifikační proces. Právní předpis je nutno vnímat jako celistvý, nikoliv vydělovat z něj dílčí normy, které mají technický charakter. Smyslem notifikačního procesu je, aby byly posouzeny pokud možno všechny myslitelné dopady konkrétní regulace ve všech svých souvislostech, a porovnány s principy a cíli Evropské unie jako takové. Z tohoto hlediska je pak nutné, aby byl technický předpis či jeho změna předložen k notifikaci celý ve své konečné podobě. Jen tak je možné posouzení všech jeho dopadů v různých oblastech. I změnou zdánlivě bezvýznamné definiční, kompetenční či procesní normy se může zcela změnit reálná účinnost celého notifikovaného předpisu. Žalobkyně je proto přesvědčena, že novela, kterou bylo do zákona o loteriích včleněno zmocňovací ustanovení, na základě kterého byla vydána obecně závazná vyhláška č. 9/2013, která byla podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí, nebyla přijata řádným způsobem a nelze ji tedy vůči žalobkyni aplikovat.

37. Žalobkyně dále uvedla, že se nelze ztotožnit s názorem žalovaného, že obce mohou vydávat obecně závazné vyhlášky za účelem regulace loterií a jiných podobných her jen na základě obecného zmocnění vyplývajícího z § 10 písm. a) zákona o obcích a že tedy vůbec není pro tento případ využívat potřeba využívat zmocnění vyplývající z § 50 odst. 4 zákona o loteriích. O tom, že § 10 písm. a) zákona o obcích nepokrývá oprávnění k zákazu loterií, svědčí podle žalobkyně již samotná skutečnost, že zákonodárce přijal (snažil se přijmout) § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Nelze totiž předpokládat, že by zákonodárce úmyslně přijímal duplicitní ustanovení. Naopak je zcela logické, že zákonodárce vědom si toho, že § 10 písm. a) zákona o obcích na loterie a jiné podobné hry nedopadá, rozhodl se přijmout již § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Tento postup je logický a plyne již ze samotného předpokladu rozumného zákonodárce, který je základním stavebním kamenem každého právního řádu. Nikoliv soudní moc, byť by byla v konkrétním případě ztělesňována Ústavním soudem, nýbrž moc zákonodárná je primárním zdrojem a tvůrcem právních norem. Není proto možné zpětně dovozovat, že v případě nesprávného přijetí zmocňujícího ustanovení zákona o loteriích lze toto dovodit ze zmocnění obecného, které mělo být tímto přijímaným zmocněním doplněno.

38. K argumentaci žalovaného, že není oprávněn posuzovat zákonnost obecně závazné vyhlášky, žalobkyně uvedla, že není možné slepě aplikovat právní přepisy bez ohledu na jejich obsah, hierarchii právních norem, ústavní pořádek a zásady právního státu. Žalobkyně se domnívá, že v posuzovaném případě vznesla relevantní argumenty k tomu, aby v žalovaném vzbudila oprávněnou pochybnost o legalitě obecně závazné vyhlášky jako podkladového právního předpisu. Žalovaný měl proto v souladu s právním řádem postupovat tak, že dá Ministerstvu vnitra podnět k přezkumu této vyhlášky. Tím, že žalovaný i přes výzvy žalobkyně tento postup odmítl, dopustil se nezákonnosti procesního postupu, která sama o sobě odůvodňuje zrušení napadaného rozhodnutí. Dále žalobkyně v této souvislosti uvedla, že v SFEU se nikde nehovoří o možnosti vyloučení působnosti směrnice či nařízení či jiného právního předpisu z důvodu úpravy místních poměrů, na které odkazoval žalovaný. Není zde proto žádná překážka, která by bránila vzniku nesouladu mezi právem Evropské unie a obecně závaznou vyhláškou. Žalobkyně také upozornila na zásadu aplikační přednosti unijního práva. K poukazu žalovaného, že rozpor obecně závazné vyhlášky se zákonem nebyl konstatován, žalobkyně zdůraznila, že rozpor dvou právních norem je objektivním stavem, který existuje bez ohledu na to, zda byl či nebyl konstatován někým konstatován, či zda zde existuje či neexistuje orgán, který má pravomoc tento rozpor zkoumat. Také v případě, že takovýto orgán existuje, nejsou tím další státní orgány zbaveny povinnosti aplikovat právní řád správně a v případě rozporu mezi právními předpisy aplikovat právní normu vyšší právní síly.

39. Žalobkyně se rovněž neztotožnila s tvrzením žalovaného, že žalobkyně jakožto provozovatel loterií, nemá s ohledem na závěry vyplývající z judikatury Ústavního soudu právo na ochranu legitimního očekávání. Legitimní očekávání žalobkyně bylo založeno právě vydanými povoleními k provozování loterií a jiných podobných her, které jsou aktem státní moci. Státní moc vydala žalobkyni veřejnou listinu, jejímž obsahem je garance určitého práva po určitou dobu. Pokud chtěl stát snížit míru legitimního očekávání žalobkyně, měl k tomu využít jiných nástrojů, jakým je například zkrácení doby platnosti vydaných povolení. Pokud však stát již jednou dal žalobkyni příslib v podobě pravomocného povolení, měl by jej dodržet minimálně po dobu jeho platnosti, a to bez ohledu na změnu vnějších okolností.

40. V závěru repliky se žalobkyně vyjádřila k existenci sociálních rizik loterií. Podle názoru žalobkyně samotné loterie nezpůsobují žádným způsobem ohrožení veřejného pořádku. Rušení nočního klidu je průvodním projevem večerního provozu restauračního zařízení, ať již v něm loterie provozovány jsou či nejsou. Vztah mezi provozováním loterií a rušením nočního klidu je tedy dle žalobkyně falešnou korelací. K otázce patologického hráčství žalobkyně uvedla, že „na rozdíl od závislosti na alkoholu či na drogách se člověk nemůže narodit s hráčskou závislostí. Každá hráčská závislost je tedy vypěstovaná dlouhodobým pravidelným cíleným provozováním loterií. Hráčská závislost je tedy otázkou pouze těch osob, které se dlouhodobě a zcela ze své vlastní svobodné vůle věnují loteriím, a to ještě pouze velmi malého procenta těchto osob. Nejde tedy o reálnou hrozbu pro společnost jako takovou. Jde o závislost, kterou je nutno si tzv. vypěstovat.“ Podle žalobkyně jsou rizika loterií buď rizika spojená s jinou činností, která jsou nesprávně přisuzovaná právě loteriím, nebo jde o rizika ohrožující pouze úzkou skupinu osob, které se loteriím soustavně věnují a toto riziko jim tedy musí být známo a dobrovolně jej podstupují a neexistuje tedy reálné riziko pro veřejný pořádek, které by jednoznačně plynulo z loterií jako takových.

41. Žalovaný k replice žalobkyně vyjádření nepodal.

VI. Dosavadní průběh řízení

42. Usnesením ze dne 5. 11. 2019, č. j. 10 Af 23/2016 - 50 městský soud řízení přerušil do pravomocného rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v řízení vedeném u Nejvyššího správního soudu pod spisovou značkou 5 As 177/2016, neboť zjistil, že se pátý senát Nejvyššího správní soudu (usnesením ze dne 31. 7. 2017, č. j. 5 As 177/2016 - 44) obrátil na rozšířený senát Nejvyššího správního soudu s otázkami, (i) zda se provozovatelé loterií a jiných podobných her, kteří prokážou, že mezi jejich zákazníky pravidelně patřili i státní příslušníci jiných členských států Evropské unie, mohou dovolávat ustanovení unijního práva (SFEU) o svobodě pohybu služeb a navazující judikatury Soudního dvora, a (ii) zda má v řízení o žalobě (případně kasační stížnosti) ve věcech, v nichž je přezkoumáváno rozhodnutí o zrušení povolení k provozování loterie či jiné podobné hry na základě obecně závazné vyhlášky, obec, jež tuto vyhlášku vydala, postavení osoby zúčastněné na řízení. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně položil předběžnou otázku Soudnímu dvoru (usnesením ze dne 21. 3. 2019, č. j. 5 As 177/2016 - 61).

43. Soudní dvůr se k položeným předběžným otázkám vyjádřil rozsudkem ze dne 3. 12. 2020 ve věci C-311/19, BONVER WIN, a. s. proti Ministerstvu financí ČR tak, že „článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“ Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně usnesením ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016 - 139 o otázkách položených pátým senátem rozhodl a věc vrátil zpět pátému senátu. Městský soud proto usnesením ze dne 22. 4. 2021, č. j. 10 Af 23/2016 - 52 rozhodl o pokračování v řízení.

44. Přípisem ze dne 28. 4. 2021, č. j. 10 Af 23/2016 - 54 městský soud vyrozuměl město Nové Město na Moravě o probíhajícím řízení a vyzval ho, aby se v lhůtě 15 dnů od jeho doručení vyjádřilo, zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Město Nové Město na Moravě soudu podáním ze dne 7. 5. 2021 ve stanovené lhůtě sdělilo, že bude v řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení a v příloze svého vyjádření zaslalo soudu obecně závaznou vyhlášku č. 9/2013. K žalobě ani k dalším podáním žalobkyně a žalovaného se město Nové Město na Moravě v průběhu řízení nevyjádřilo.

VII. Další vyjádření žalovaného a žalobkyně

45. Žalovaný se následně ve věci vyjádřil podáním ze dne 13. 5. 2021. Úvodem shrnul, že z rozsudku Soudního dvora ve věci BONVER WIN, C-311/19 vyplývá, že žalobkyně je povinna nejen tvrdit poskytování služeb zahraničním klientům, ale toto poskytování je rovněž povinna náležitě prokázat. Žalobkyně existenci unijního prvku tvrdila pouze obecně a žádným způsobem jej nedokládala.

46. Obecně je však žalovaný toho názoru, že při aplikaci čl. 56 a násl. SFEU, který zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie, je nutno brát v potaz i další ustanovení a skutečnosti, které omezení volného pohybu služeb umožňují. Zákazem provozování hazardních her je sledována ochrana veřejného pořádku, jehož porušování bývá s jejich provozováním spjato. Zároveň je takovýmto omezením chráněno zdraví obyvatel, a to zejména proti hráčské závislosti, jakožto stále častějšímu patologickému jevu v současné společnosti. Již tímto jsou dle jeho názoru splněny podmínky pro zákonné omezení pohybu služeb uvnitř Evropské unie stanovené v čl. 52 SFEU (v návaznosti na čl. 62 SFEU).

47. Podle žalovaného jsou také naplněny podmínky stanovující požadavky na povahu právních předpisů zakládajících omezení volného pohybu služeb v rámci Evropské unie, které byly Soudním dvorem stanoveny v rámci rozhodnutí ve věci Berlington Hungary, C-98/14. Soudní dvůr v rámci tohoto rozhodnutí stanovil, že při posuzování zákonnosti omezení volného pohybu služeb je nutno zkoumat především cíle, systematičnost a přiměřenost právní úpravy, nediskriminační povahu právní úpravy, ochranu legitimního očekávání, ochranu soutěžního práva. Žalovaný je toho názoru, že tyto podmínky jsou ověřovány již tradičně v rámci soudních řízení. Žalovaný je rovněž názoru, že soudy při svém rozhodování vždy přezkoumávají zákonnost předmětných obecně závazných vyhlášek. V okamžiku, kdy soud dospěje k závěru o zákonnosti obecně závazné vyhlášky, jejímž posouzením se zabývá při přezkumu rozhodnutí o zrušení povolení, které bylo vydáno právě pro rozpor povolení s obecně závaznou vyhláškou, zároveň tímto nutně ověří, že omezení volného pohybu služeb je rovněž zákonné. Možnost zákonného omezení volného pohybu služeb, po ověření slučitelnosti vnitrostátních předpisů s příslušnými ustanoveními SFEU, pak Soudní dvůr přímo vyslovil v bodě 34 rozsudku BONVER WIN.

VIII. Ústní jednání

48. Dne 21. 10. 2021 se ve věci konalo ústní jednání. Účastníci setrvali na svých stanoviscích prezentovaných již v písemných podáních a ve vyjádření při jednání nad jejich rámec neuvedli nic nového.

49. Soud v rámci ústního jednání zrekapituloval podstatný obsah správního spisu.

50. Oznámením o zahájení řízení ze dne 6. 1. 2015, č. j. MF-119/2015/34-3 doručeným žalobkyni dne 18. 1. 2015, oznámil žalovaný žalobkyni, že zahajuje z moci úřední správní řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích ve věci provozování loterie nebo jiné podobné hry na území města Nové Město na Moravě ve věci - rozhodnutí č. j. MF-116613/2012/34, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 2 písm. l) zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTILOTTO, model: MULTILOTTO, výrobní číslo: ML22079, na adrese Vratislavovo náměstí 4, 592 31 Nové Město na Moravě, - rozhodnutí č. j. MF-116221/2012/34, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 2 písm. l) zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému KAJOT VLT, model: DOUBLE TRONIC, výrobní číslo: 9110810002238, na adrese Vratislavovo náměstí 4, 592 31 Nové Město na Moravě, a - rozhodnutí č. j. 34/58868/2009, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTILOTTO, model: MULTILOTTO, výrobní číslo: ML22041, na adrese Ždárská 48, 592 31 Nové Město na Moravě. Řízení bylo zahájeno z důvodu, že žalovaný na základě vlastních zjištění dospěl k závěru, že technická zařízení provozovaná na základě těchto rozhodnutí jsou provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 9/2013. Žalovaný oznámení o zahájení řízení v souladu s § 46 odst. 3 správního řádu spojil s dalšími úkony v řízení a žalobkyni podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu vyzýval k učinění návrhu důkazů, vyjádření ve věci nebo jiných návrhů a úkonů, jakož i ke všem podkladům rozhodnutí, a to ve lhůtě do 21 dnů ode dne doručení tohoto oznámení.

51. Podáním ze dne 2. 2. 2015 požádala žalobkyně o prodloužení stanovené lhůty o dalších 60 dnů z důvodu nutnosti odborného posouzení věci, vysokého zájmu na výsledku řízením, potřebě dohledání podkladů pro vyjádření a z důvodu omezených kapacit, neboť žalovaný zahájil se žalobkyní velký počet správních řízení týkajících se provozování loterií a jiných podobných her. Usnesením ze dne 17. 2. 2015, č. j. MF-199/2015/34-5, doručeným žalobkyni dne 1. 3. 2015, žalovaný prodloužil žalobkyni lhůtu k vyjádření k podkladům rozhodnutí o 21 dnů od doručení tohoto usnesení.

52. Žalobkyně se ve věci vyjádřila podáním ze dne 23. 3. 2015, v němž namítala, že žalovaný chybně a nedostatečně vymezil předmět řízení, neboť povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTILOTTO, model: MULTILOTTO, výrobní číslo: ML22041, na adrese Ždárská 48, 592 31 Nové Město na Moravě bylo již zrušeno rozhodnutím žalovaného ze dne 17. 10. 2014, č. j. MF- 69112/2014/34-2. Dále žalobkyně namítala, že zahájením řízení byl porušen princip legitimního očekávání a důvěry ve správní rozhodnutí, přijetím vyhlášky č. 9/2013 došlo k zásahu do základních práv a svobod žalobkyně, obecně závazná vyhláška č. 9/2013 nepřiměřeně zatěžuje své adresáty a že nebyl dodržen proces notifikace zákona č. 300/2011 Sb.

53. Usnesením ze dne 1. 6. 2015, č. j. MF-119/2015-34-8 žalovaný řízení zahájené na základě oznámení č. j. MF-119/2015/34-3 v části týkající se rozhodnutí č. j. 34/58868/2009 zastavil podle § 66 odst. 2 správního řádu, neboť zjistil, že toto povolení bylo zrušeno rozhodnutím žalovaného č. j. MF-69112/2014/34-2.

54. Prvostupňovým rozhodnutím žalovaný zrušil rozhodnutí č. j. MF-116613/2012/34, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 2 písm. l) zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTILOTTO, model: MULTILOTTO, výrobní číslo: ML22079, na adrese Vratislavovo náměstí 4, 592 31 Nové Město na Moravě a rozhodnutí ze dne 11. 3. 2013, č. j. MF-116221/2012/34, a v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 2 písm. l) zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému KAJOT VLT, model: DOUBLE TRONIC, výrobní číslo: 9110810002238, na adrese Vratislavovo náměstí 4, 592 31 Nové Město na Moravě. Žalovaný rozhodl o zrušení obou rozhodnutí z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 9/2013, jíž bylo s účinností od 15. 1. 2014 zakázáno provozovat sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) zákona o loteriích a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích na celém území města Nové Město na Moravě a jeho místních částí Hlinné, Jiříkovice, Maršovice, Olešná, Petrovice, Pohledec, Rokytno, Slavkovice a Studnice. V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí žalovaný dále vypořádal námitky žalobkyně uvedené v podání ze dne 23. 3. 2015.

55. Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně nejprve blanketní rozklad, v němž požádala o stanovení lhůty k doplnění rozkladu nejméně v délce 60 dnů. Na tuto žádost reagoval žalovaný výzvou ze dne 15. 10. 2015, č. j. MF-119/2015/34-12, jíž žalobkyni vyzval, aby podaný rozklad doplnila ve lhůtě do 15 dnů od doručení této výzvy. Výzva byla žalobkyni doručena dne 25. 10. 2015. Podaný rozklad doplnila žalobkyně podáním ze dne 9. 11. 2015, v němž uplatnila obsahově podobné námitky v podobě porušení notifikační procedury v průběhu přijímání zákona č. 300/2011 Sb. způsobující jeho nepoužitelnost a nevynutitelnost, nerespektování principu hierarchie právních norem a nejasnosti a vnitřní rozpornost vyhlášky č. 9/2013, jako v podané žalobě.

56. Napadeným rozhodnutím ministr financí rozklad žalobkyně zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

IX. Posouzení věci Městským soudem v Praze

57. Městský soud nejprve shledal, že jsou splněny podmínky řízení, žaloba je přípustná, byla podána včas a osobou oprávněnou. Napadené rozhodnutí Městský soud přezkoumal v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání tohoto rozhodnutí městský soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

58. Žaloba není důvodná. IX. a. Obecná východiska 59. Vzhledem k tomu, že žalobkyně řadu svých žalobních námitek formulovala ve větší či menší míře v obecné podobě, soud úvodem připomíná, že obsah, rozsah a kvalita (míra precizace) žalobních bodů předurčují úroveň jejich posouzení ze strany soudu a tedy i obsah, rozsah a kvalitu soudního rozhodnutí, neboť čím je žalobní bod obecnější, tím obecněji k němu správní soud při jeho posuzování přistupuje. Není totiž možné, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty, konkretizoval jeho obecná tvrzení či vybíral ze spisu ty skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu a přebíral by naopak funkci žalobcova advokáta (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78, bod 32).

60. Podle § 10 zákona o obcích povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány (písm. a)), stanoví-li tak zvláštní zákon (písm. d)).

61. Podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.

62. Podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění novelizovaném zákonem č. 300/2011 Sb. a účinném od 14. 10. 2011 obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.

63. Dne 15. 1. 2014 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška č. 9/2013.

64. Podle čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích (dále jen „sázkové hry, loterie a jiné podobné hry“) je zakázáno provozovat na celém území Města Nové Město na Moravě a jeho místních částí Hlinné, Jiříkovice, Maršovice, Olešná, Petrovice, Pohledec, Rokytno, Slavkovice a Studnice.

65. Podle čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 sázkové hry, loterie a jiné podobné hry, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky, lze provozovat pouze v čase od 21:00 do 05:00 hodin 66. Podle čl. 3 obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 sázkové hry, loterie a jiné podobné hry, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky, lze provozovat na území Města Nové Město na Moravě a na území jeho místních částí Hlinné, Jiříkovice, Maršovice, Olešná, Petrovice, Pohledec, Royktno, Slavkovice, Studnice do doby stanovené vydaným platným povolením, nejdéle však do 31. 12. 2014.

67. Z uvedeného je zřejmé, že nabytím účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 9/2013, tedy od 15. 1. 2014, byl na území celého města Nové Město na Moravě (včetně všech jeho devíti místních částí) zakázán provoz veškerých sázkových her, loterií a jiných podobných her, jejichž provozování mohlo město Nové Město na Moravě v souladu s § 50 odst. 4 zákona o loteriích zakázat, s tím, že sázkové hry, loterie a jiné podobné hry, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti vyhlášky č. 9/2013 bylo možno provozovat po přechodné období do 31. 12. 2014. IX. b. Nedostatečné vypořádání námitek žalobkyně 68. Soud se nejprve zabýval námitkou nedostatečného vypořádání námitek žalobkyně v prvostupňovém a v napadeném rozhodnutí. Taková vada by mohla mít za následek nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného. Otázkou nepřezkoumatelnosti napadaného rozhodnutí se přitom musí soud v souladu s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zabývat i z úřední povinnosti, a pokud by dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí takovou vadou skutečně trpí, byl by povinen jej pro vady řízení zrušit.

69. Soud úvodem připomíná, že správní řízení je vázáno zásadou jednotnosti správního řízení, tedy že prvostupňové i napadené (druhostupňové) rozhodnutí je nutné posuzovat jako celek. Případné vady odůvodnění prvostupňového rozhodnutí by žalovaný mohl zhojit v napadeném rozhodnutí. Takto může postupovat tehdy, pokud je výroková část rozhodnutí správního orgánu I. stupně v souladu s právními předpisy i věcně správná, avšak odůvodnění obsahuje určité rozpory, které ne zcela odpovídají obsahu výrokové části a které lze odstranit pomocí podkladů rozhodnutí obsažených ve spise (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2013, č. j. 6 Ads 134/2012-47). Jestliže by však napadené rozhodnutí případné vady prvostupňového rozhodnutí nenapravilo, nebo by se jednalo o takové vady, které takto ani napravit nelze, zatěžovaly by tyto vady i napadené rozhodnutí.

70. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu spočívá v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí (§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.).

71. Nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost je takové rozhodnutí, ze kterého nelze seznat, jak správní orgán vůbec rozhodl, což může být založeno absencí výroku rozhodnutí, nedostatky jazykového vyjádření výroku nebo vnitřní rozporností. Dalším případem nepřezkoumatelnosti rozhodnutí z důvodu nesrozumitelnosti rozhodnutí může být výrok správního orgánu, který nemá oporu v zákoně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2003, č. j. 7 A 181/2000 - 29). Nesrozumitelné je také rozhodnutí, jestliže jeho odůvodnění nedává smysl, který by svědčil o skutkových a právních důvodech, jež správní orgán vedly k vydání rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2003, č. j. 7 A 547/2002 - 24), či rozhodnutí, jehož výrok je v rozporu s odůvodněním (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 12. 2003, č. j. 2 Ads 33/2003 - 78).

72. Rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů tehdy, jestliže správní orgán neuvede konkrétní důvody, o něž se jeho rozhodnutí opírá (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2006, č. j. 2 As 37/2006 - 63), nevypořádá se se všemi odvolacími námitkami (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008 - 71 a ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44), či neuvede důvody, proč nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení a proč námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené (srov. již zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 24/2005 - 44). Nepřezkoumatelným pro nedostatek skutkových důvodů pak může být podle ustálené rozhodovací praxe rozhodnutí pro takové vady skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde správní orgán opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75).

73. Současně je ovšem nutné zdůraznit, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74). Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky a dopustí se dílčího nedostatku odůvodnění.

74. Městský soud především konstatuje, že žádnou z výše uvedených vad, které by mohly způsobovat nepřezkoumatelnost prvostupňového rozhodnutí nebo napadeného rozhodnutí, a k nimž by byl povinen přihlížet z moci úřední, neshledal.

75. Žalobkyně v žalobě pouze v obecné rovině namítla, že v průběhu správního řízení nebyly odpovídajícím způsobem vypořádány jí uplatněné námitky, neboť žalovaný v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí pouze konstatoval, že jsou ostatní argumenty žalobkyně vzhledem k rozhodnutí žalovaného v této věci irelevantní, aniž by žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí, respektive ministr financí v napadeném rozhodnutí tento svůj závěr náležitě odůvodnili. Žalobkyně však nijak nekonkretizovala, která její námitka (argument) nebyla žalovaným nebo ministrem financí podle jejího názoru vypořádána.

76. Jak již bylo uvedeno, čím je žalobní bod obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. V rámci takto obecně uplatněného bodu proto soud může opět jen na základě obsahu správního spisu v obecné rovině konstatovat, že žalobkyně po zahájení správního řízení, o němž byla vyrozuměna oznámením o zahájení řízení č. j. MF-119/2015/34-3, požádala o prodloužení lhůty pro vyjádření se k podkladům rozhodnutí a následně využila svého práva se věci vyjádřit a učinila tak podáním ze dne 23. 3. 2015. V tomto podání žalobkyně namítala, že žalovaný chybně a nedostatečně vymezil předmět řízení, neboť povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry udělené žalobkyni na základě rozhodnutí č. j. 34/58868/2009, jehož se oznámení o zahájení řízení rovněž týkalo, bylo již zrušeno rozhodnutím žalovaného č. j. MF- 69112/2014/34-2. Dále žalobkyně namítala, že zahájením řízení byl porušen princip legitimní očekávání a důvěry ve správní rozhodnutí, přijetím vyhlášky č. 9/2013 došlo k zásahu do základních práv a svobod žalobkyně, obecně závazná vyhláška č. 9/2013 nepřiměřeně zatěžuje své adresáty a že nebyl dodržen proces notifikace zákona č. 300/2011 Sb.

77. O žádosti žalobkyně o prodloužení lhůty k vyjádření rozhodl žalovaný usnesením č. j. MF- 199/2015/34-5, jímž žádosti žalobkyně částečně vyhověl. K námitce žalobkyně žalovaný před vydáním prvostupňového rozhodnutí usnesením č. j. MF-119/2015-34-8 řízení zahájené na základě oznámení č. j. MF-119/2015/34-3 v části týkající se rozhodnutí č. j. 34/58868/2009 podle § 66 odst. 2 správního řádu z důvodu odpadnutí předmětu řízení (pro překážku věci rozhodnuté) zastavil. Další námitky, které žalobkyně v podání ze dne 23. 3. 2015 uplatnila, vypořádal žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí. V závěru prvostupňového rozhodnutí sice žalovaný poněkud nadbytečně uvedl, že ostatní argumenty jsou vzhledem k rozhodnutí žalovaného této věci irelevantní, avšak vzhledem k tomu, že se jednotlivými námitkami žalobkyně zabýval, toto konstatování žádnou vadu prvostupňového rozhodnutí nezpůsobuje.

78. V řízení o rozkladu byla žalobkyně v reakci na podaný blanketní rozklad vyzvána výzvou č. j. MF- 119/2015/34-12 k jeho doplnění, což učinila podáním ze dne 9. 11. 2015. V rozkladu žalobkyně uplatnila námitku porušení notifikační procedury v průběhu přijímání zákona č. 300/2011 Sb. způsobující jeho nepoužitelnost a nevynutitelnost, námitku nerespektování principu hierarchie právních norem a námitku nejasnosti a vnitřní rozpornost vyhlášky č. 9/2013. Všemi těmito námitkami žalobkyně se ministr financí v napadeném rozhodnutí zabýval.

79. Důvody, o něž se prvostupňové i napadené rozhodnutí opírá, jsou tak podle názoru městského soudu zřejmé a srozumitelné a ani v jednom rozhodnutí se žalovaný ani ministr financí neopomněli jednotlivými námitkami zabývat. Ani jedno rozhodnutí proto nelze považovat za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

80. Tato žalobní námitka tedy není důvodná. IX. c. Notifikace zákona č. 300/2011 Sb.

81. Dále žalobkyně namítala, že při přijímání zákona č. 300/2011 Sb., nebyl dodržen notifikační proces podle směrnice 98/34/ES, a že tyto vady v procesu přijímání zákona č. 300/2011 Sb. způsobují nepoužitelnost a právní nevynutitelnost jak tohoto zákona, tak obecně závazné vyhlášky č. 9/2013, která byla podle žalobkyně přijata právě na základě zákona č. 300/2011 Sb., jímž bylo novelizováno znění § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Žalovaný proto k obecně závazné vyhlášce č. 9/2013 vůbec neměl přihlížet.

82. K této námitce městský soud především uvádí, že otázkami, jichž se tato námitka žalobkyně týká, se již opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud a to dokonce přímo ve věcech, které se týkaly právě žalobkyně (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2020, č. j. 1 As 464/2019 - 47, body 16 a 17, ze dne 20. 10. 2020, č. j. 1 As 466/2019 - 45, body 16 a 17, ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018 - 51 body 23 až 25, ze dne 12. 5. 2021, č. j. 4 As 373/2018 - 47, body 41 až 44), přičemž závěry vyslovené Nejvyšším správním soudem k těmto otázkám jsou jednoznačné a konstantní. Jelikož k této námitce existuje jednotná judikatura, nemá smysl, aby zdejší soud znovu opakoval již vícekrát vyřčené, a proto na závěry z ní vyplývající jen stručně odkazuje.

83. Pravomoc obcí regulovat na svém území hazard plyne na základě čl. 104 Ústavy přímo z § 10 zákona o obcích (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 36 a 37) a není tak vázána na konkrétní zmocnění obsažené v zákoně o loteriích (srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 466/2019 - 45, body 16 a 17). Otázka, zda byl v případě zákona č. 300/2011 Sb. dodržen proces notifikace podle směrnice 98/34/ES, je tedy z hlediska posouzení závaznosti a vynutitelnosti obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 bezvýznamná. I pokud by v průběhu procesu přijímání zákona č. 300/2011 Sb. došlo k tak závažným chybám v rámci procesu notifikace, že by proto tento zákon nebyl vynutitelný, obecně závazná vyhláška č. 9/2013 by obstála i jen na základě § 10 písm. a) zákona o obcích, jenž umožňuje obcím ukládat obecně závaznou vyhláškou povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, a to přesto, že obecně závazná vyhláška č. 9/2013 na toto ustanovení výslovně neodkazuje. Možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterních terminálů byla tedy obcím dána již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 bod 32 a 33 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 35/2018 - 51, bod 23 až 25). Lze tedy uzavřít, že obecně závazná vyhláška č. 9/2013 je závazným a vynutitelným právním předpisem vůči všem svým adresátům, tedy i vůči provozovatelům loterií a jiných podobných her. Vyhláška č. 9/2013 byla proto také zákonným podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí.

84. Soud pro úplnost poznamenává, že samotná obecně závazná vyhláška pak definici technického předpisu nenaplňuje, neboť působnost obecně závazných vyhlášek je i při zohlednění jejich kumulativního vlivu natolik omezená, že se nijak nedotýká cílů, k jejichž ochraně směrnice 98/34/ES působí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2021, č. j. 2 As 190/2019 - 32, bod 53 až 62, ze dne 30. 3. 2021, č. j. 4 As 151/2020 - 39, bod 35 a 36, a ze dne 4. 5. 2021, č. j. 5 As 117/2018 - 67, bod 35 až 37).

85. Ani tato žalobní námitka proto není důvodná. IX. d. Princip dělby moci 86. Žalobkyně žalobní bod týkající se její námitky, že obecně závazná vyhláška č. 9/2013 mohla být přijata pouze na základě zmocnění vyplývajícího z § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění novelizovaném tímto zákonem, rozvinula ve své replice, v níž namítala, že výklad, že by obecně závazná vyhláška č. 9/2013 obstála i bez zákona č. 300/2011 Sb. dotvořila judikatura, ovšem úmysl zákonodárce byl zavést zvláštní ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích, což s ohledem na předpoklad racionálního zákonodárce podle názoru žalobkyně dokládá, že takové pravidlo předtím neexistovalo.

87. Je nesporné, že podle § 10 zákona o obcích, a to již od počátku jeho účinnosti, tedy od 12. 11. 2000, svědčí obcím pravomoc ukládat v samostatné působnosti povinnosti obecně závaznou vyhláškou mimo jiné k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Zejména může obec stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány, a v případech, kdy tak stanoví zvláštní zákon.

88. Ústavní soud již v nálezu sp. Pl. ÚS 56/10, bod 37 zcela jednoznačně judikoval, že „nelze připustit takový výklad podústavních předpisů, který by ve svém důsledku vedl k popření ústavně zaručeného práva územních samosprávných celků na samosprávu v tom smyslu, že by obce byly zbaveny možnosti rozhodovat ve formě obecně závazných vyhlášek o tom, kde se mohou na jejím území vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her, bez ohledu na to, jaké je jejich vnitřní technické uspořádání. Zda se toto oprávnění obcí na úrovni zákonné úpravy bude opírat o zvláštní zákon ve smyslu § 10 písm. d) zákona o obcích, či zda se bude opírat o generální klauzuli § 10 písm. a) zákona o obcích za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, se již nejeví jako podstatné. V tomto smyslu nutno také interpretovat předchozí nález Ústavního soudu na tomto poli. Ostatně, z porovnání § 10 písm. a) obecního zřízení a § 50 odst. 4 loterijního zákona plyne, že se obě ustanovení obsahově překrývají […].“ 89. Je tedy zřejmé, že žalobkyně svojí námitkou tedy v podstatě zpochybňuje závěry, k nimž dospěl při posuzování této otázky Ústavní soud, a na něž, jak již bylo uvedeno výše, ve své judikatuře navázal Nejvyšší správní soud, přičemž jeho judikatura je v tomto směru jednoznačná a konstantní. S ohledem na právě uvedené nemá zdejší soud důvod (a fakticky ani oprávnění), aby tyto závěry zpochybňoval, a proto lze pouze zopakovat, že i před účinností zákona č. 300/2011 Sb., resp. § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění novelizovaném tímto zákonem (tedy i před 14. 10. 2011) mohlo město Nové Město na Moravě prostřednictvím obecně závazné vyhlášky omezit činnost žalobkyně v podobě provozování loterií a jiných podobných her, pokud by mělo za to, že tato činnost narušuje zájmy chráněné § 10 zákona o obcích. Rozhodná právní úprava se tedy v tomto ohledu nijak nezměnila, jak se domnívá žalobkyně, a není přitom podstatné, zda a v jaké míře obce toto oprávnění reálně využívaly. Naopak je rozhodující, že pokud by byly obce takovou obecně závaznou vyhlášku vydaly, nejednalo by se z hlediska potřeby zabezpečení zájmů místní samosprávy o nezákonný právní předpis (srov. bod 35 až 37 nálezu sp. Pl. ÚS 56/10). Zákon č. 300/2011 Sb. poté obce k vydání obecně závazné vyhlášky tohoto typu toliko výslovně zmocnil v novém znění § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve spojení s § 10 písm. d) zákona o obcích. Jednalo se tedy pouze o legislativně technickou úpravu, neznamená to však, že by tato novela založila obcím novou pravomoc, která jim dříve nesvědčila.

90. Jak již bylo rovněž výše uvedeno, také Nejvyšší správní soud již v rozsudku č. j. 2 As 35/2018 - 51 vyložil, že právní úprava toho, zda a kde se mohou na území obce vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her, je otázkou místního pořádku a jako taková spadá do samostatné působnosti obcí (čl. 104 odst. 3 Ústavy). Otázka, zda se oprávnění obcí na úrovni zákonné úpravy bude opírat o zvláštní zákon ve smyslu § 10 písm. d) zákona o obcích (např. právě o § 50 odst. 4 zákona o loteriích), nebo zda se bude opírat o generální klauzuli v podobě § 10 písm. a) zákona o obcích za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, se podle opakovaně vyjádřeného a konstantního názoru Nevyššího správního soudu nejeví jako podstatná.

91. Také tato žalobní námitka proto není důvodná. IX. e. Rozpor vnitrostátní právní úpravy s právem Evropské unie 92. Žalobkyně dále namítala rozpor použité právní úpravy s čl. 56 SFEU, jenž zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř Evropské unie, a v návaznosti na to se zásadou právní jistoty a ochranou legitimního očekávání a vlastnického práva ve smyslu čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie. V této souvislosti žalobkyně také namítala rozpor aplikované právní úpravy s čl. 34 SFEU, tedy se zákazem omezení pohybu zboží v podobě herních zařízení.

93. Žalobkyně na podporu svého názoru odkázala na několik rozhodnutí Soudního dvora, zejména na rozsudek Berlington Hungary, z nějž dovozuje, že vnitrostátní zákonodárce musí v případě, že ruší povolení výkonu podnikatelské činnosti, stanovit ve prospěch jejich držitelů dostatečně dlouhé přechodné období, jež jim umožní přizpůsobit se danému stavu, nebo systém přiměřené náhrady.

94. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení č. j. 5 As 177/2016 - 139, bod 37, vyložil, že i účinky práva Evropské unie, konkrétně čl. 56 a násl. SFEU, mohou podle okolností věci vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné působnosti na svém území regulují přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Obec takovou regulaci může v obecné rovině přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní podoby. Prostor pro samosprávu však je omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky volnému pohybu služby, která spočívá v umožnění hrát tyto hry, musí být v souladu s podmínkami práva Evropské unie.

95. Soudní dvůr v rozsudku BONVER WIN, bod 24 a 25 s odkazem na svou starší judikaturu konstatoval, že „přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C-665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 24). Pro projednávanou věc z toho plyne, že pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU.“ 96. Nejvyšší správní soud v navazující judikatuře tyto závěry přejal a zdůraznil, že žalobkyně musí v řízení před soudem tvrdit a prokázat skutkový základ unijního prvku, tedy že služby spočívající v provozování loterií a hazardních her skutečně poskytovala také zahraniční klientele (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 35/2018 - 51, body 18, 20 a 21, ze dne 7. 4. 2021, č. j. 9 As 236/2017 - 68, bod 44, ze dne 26. 4. 2021, č. j. 5 As 186/2017 - 64, bod 34, a ze dne 21. 5. 2021, č. j. 5 As 158/2019 - 44, body 24 až 26). Za předpokladu, že by se tedy prokázal skutkový základ unijního prvku, je dopad unijního práva na věc třeba zvažovat, a to v intencích citované judikatury Soudního dvora.

97. Žalobkyně však v žalobě ani v dalším průběhu soudního řízení existenci unijního prvku (skutečnost, že poskytovala služby v podobě sázkových her také občanům pocházejícím z jiných členských států Evropské unie, kteří nemají bydliště na území České republiky) vůbec netvrdila, tudíž ani nenavrhovala žádné důkazy k prokázání této skutečnosti. Na doplnění tohoto tvrzení a uplatnění případných důkazních návrhů v řízení přitom měla žalobkyně do vydání rozhodnutí soudu dostatek času, neboť od rozhodnutí Soudního dvora BONVER WIN, v němž byla tato povinnost výslovně vymezena, uplynulo již deset měsíců a od rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v téže věci již více než šest měsíců. Argumentace žalobkyně ve prospěch aplikace čl. 56 SFEU tak je sice po právní stránce dostatečná, avšak je vedena pouze v obecné rovině a otázka existence unijního prvku v této věci proto zůstává toliko hypotetická, a tudíž nemůže vést k aplikaci unijního práva.

98. Co se týče námitky možné kolize obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 s čl. 34 SFEU, která však zůstala rovněž pouze v rovině obecného tvrzení žalobkyně, aniž by žalobkyně jakkoliv konkretizovala, jak je v tomto ohledu účinky této obecně závazné vyhlášky dotčena na svých právech, k tomu soud uvádí, že judikatura již vymezila, že lokálně omezený zákaz provozování na území vybraných obcí, resp. na konkrétní oblasti vybraných obcí, nemůže sám o sobě vytvářet překážku, která by omezila volný pohyb zboží v rámci Evropské unie. Řada obcí k regulaci herních zařízení na svém území nepřistoupila. V řadě obcí navíc herní zařízení provozovat na vymezených místech lze. Obecně závazné vyhlášky obcí tedy nepředstavují omezení z hlediska vnitřního trhu Evropské unie. Dovážet herní zařízení je v České republice nadále umožněno, výrobky budou pouze soustředěny v obcích, které to místní úpravou nezakázaly buď vůbec, nebo jen zčásti. Obecně závazné vyhlášky mají dopad spíše na společenský život v jednotlivých obcích, než na trh Evropské unie (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 190/2019 - 32, bod 61 a obdobně č. j. 4 As 151/2020 - 39, bod 36 a č. j. 5 As 117/2018 - 67, bod 37).

99. Soud se tedy neztotožnil s námitkami žalobkyně, že by v projednávané věci mělo být aplikováno unijní právo a že by napadené rozhodnutí či samotná právní úprava (zákon č. 300/2011 Sb. a na jeho podkladě přijatá obecně závazná vyhláška č. 10/2013) představovaly rozpor s unijním právem, ať již v podobě zásahu do svobody volného pohybu služeb vyjádřené v čl. 56 SFEU nebo zboží vyjádřené v čl. 34 SFEU. Z uvedených důvodů taktéž soud neshledal důvod pokládat Soudnímu dvoru žalobkyní navrhovanou předběžnou otázku.

100. Rovněž tuto žalobní námitku tedy soud neshledal důvodnou. X. f. Nerespektování hierarchie právních norem 101. Žalobkyně dále namítala, že žalovaný nepostupoval podle § 57 odst. 1 písm. a) nebo b) správního řádu a nepodal Ministerstvu vnitra podnět k přezkoumání zákonnosti obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 k podání návrhu na její zrušení Ústavním soudem, resp. nevyzval k tomuto postupu žalobkyni, ačkoli žalobkyně přednesla relevantní důvody svědčící o nezákonnosti a neústavnosti obecně závazné vyhlášky č. 9/2013.

102. Tomuto názoru částečně přisvědčil Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 2 As 35/2018 - 51, bod 27, v němž vyložil, že „i žalovaný tedy může a má zvažovat, zda obecně závazná vyhláška obce vydaná podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích, kterou by měl v řízení podle § 43 odst. 1 téhož zákona aplikovat, je v souladu se zákonem, ústavním pořádkem v užším smyslu a mezinárodními smlouvami o lidských právech, jimž je Česká republika vázána. Pokud dospěje k závěru, že tomu tak není, má učinit podnět orgánu dozoru, vyčkat jeho vyřízení a dále postupovat s ohledem na závěry tohoto orgánu.“ Vzápětí však uzavřel, že pokud žalovaný „takový závěr neučiní, je povinen podle vyhlášky postupovat.“ Obdobně se vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 4 As 373/2018 - 47, bod 50.

103. Městský soud předně konstatuje, že odůvodnění napadeného rozhodnutí je v této části velmi stručné. Lze z něj ovšem seznat, že se ministr financí zákonností obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 alespoň v základní míře zabýval. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí je zřejmé, že ministr financí ve vztahu k této vyhlášce jednak vycházel ze zdrženlivé premisy, že vyhláška nebyla zrušena, resp. nebyl podán Ministerstvem vnitra návrh na její zrušení a že zároveň respektoval ústavní právo na samosprávu obce vydat takovouto vyhlášku. Fakticky tedy učinil závěr o zákonnosti obecně závazné vyhlášky na základě dvou důvodů, a to, že obec má pravomoc vydat vyhlášku podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích, a že vyhláška nebyla na základě podnětu dozorového orgánem zrušena pro nezákonnost či neústavnost. Za těchto výchozích předpokladů uzavřel, že je povinen stejně jako žalovaný podle vyhlášky č. 9/2013 coby účinného právního předpisu postupovat.

104. Nejvyšší správní soud k tomu v rozsudku ze dne 10. 3. 2021 č. j. 6 As 27/2018 - 50, bod 23 vyložil, že otázka zákonnosti obecně závazné vyhlášky není předběžnou otázkou ve smyslu § 57 odst. 1 písm. a) nebo b) správního řádu, aby mohl žalovaný iniciovat řízení u dozorového orgánu, popřípadě aby si o ní učinil sám úsudek podle § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu. Rovněž v rozsudku č. j. 5 As 117/2018 - 67, bod 38 Nejvyšší správní soud potvrdil, že podání podnětu k výkonu dozoru nad zákonností obecně závazné vyhlášky Ministerstvu vnitra není podnětem k zahájení řízení o předběžné otázce ve smyslu § 57 správního řádu (obdobně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 464/2019 - 47, bod 20).

105. Shodnou námitku téže žalobkyně ostatně již odmítl Nejvyšší správní soud v rozsudcích č. j. 6 As 27/2018 - 52 a ze dne 25. 3. 2021, č. j. 7 As 445/2019 - 41. V bodě 24 později uvedeného rozhodnutí konstatoval, že „§ 123 zákona o obcích opravňuje Ministerstvo vnitra k dozoru nad zákonností obecně závazných vyhlášek obcí. V rámci tohoto dozoru ministerstvo může vyzvat obec ke zjednání nápravy, rozhodnout o pozastavení účinnosti vyhlášky a poté případně podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky obce. Jedná se ovšem o dozorovou pravomoc ministerstva. Ani pokud je podán podnět k výkonu dozorové činnosti (a takový podnět může podat kdokoliv včetně samotného stěžovatele, který netvrdí, že by mu v provedení tohoto úkonu něco bránilo), není takový podnět návrhem na zahájení řízení před příslušným správním orgánem, jak má na mysli § 57 správního řádu. Ministerstvo vnitra totiž nemá pravomoc posoudit otázku souladu loterijní (či jakékoliv jiné obecně závazné) vyhlášky se zákonem. Jeho pravomoc se omezuje na pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky, příp. podání návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky obce Ústavnímu soudu. Samotné posouzení Ministerstva vnitra proto nemůže být v otázce souladu loterijní vyhlášky se zákonem rozhodnutím o předběžné otázce podle § 57 správního řádu. Nepodáním podnětu se tedy žalovaný žádného procesního pochybení nedopustil. Pro úplnost soud uvádí, že obecně závazná vyhláška je okolností právního rázu, z níž je správní orgán povinen vycházet (viz odst. 43 nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, a odst. 38 nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11, a rozsudek tohoto soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 - 32, č. 3194/2015 Sb. NSS, body 26 až 30).“ 106. Vzápětí Nejvyšší správní soud navázal tím, že „ani soudy ve správním soudnictví nejsou oprávněny zkoumat zákonnost použité obecně závazné vyhlášky komplexním způsobem. Úkolem správního soudu je posoudit všechny individuální okolnosti konkrétního řešeného případu, tj. případně i to, zda obec zařazením té které nemovitosti či ulice do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně, pokud takovou námitku účastník řízení vznese (srov. opakovaně uváděný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2017, č. j. 5 As 253/2016 - 49). Nastíněný postup tak provozovatele loterií nezbavuje soudního přezkumu, pokud je dotčená vyhláška v konkrétní věci výrazem libovůle či diskriminačního přístupu obce. Správní soud má možnost v této části obecně závaznou vyhlášku případně neaplikovat. Ostatně, v posuzované věci se městský soud a výše i kasační soud námitkou diskriminačního charakteru loterijní vyhlášky zevrubně zabývali, přičemž tuto neshledali.“ 107. Ze shora uvedeného vyplývá, že otázka zákonnosti a ústavnosti obecně závazné vyhlášky není předběžnou otázkou ve smyslu § 57 správního řádu. Žalovaný tedy nepochybil, když podle § 57 odst. 1 správního řádu nepostupoval. Zároveň platí, že pokud sám žalovaný obecně závaznou vyhlášku č. 9/2013 za nezákonnou nepovažoval, neměl ani důvod podávat Ministerstvu vnitra podnět k výkonu jeho dozorové činnosti.

108. Také tato žalobní námitka tedy není důvodná. X. g. Nepřiměřené omezování podnikatelské činnosti 109. Žalobkyně dále namítla, že v projednávané věci proti sobě stojí svoboda podnikání a ochrana plně svéprávného jednotlivce, který je schopen posoudit důsledky svého jednání. Zvolená ochrana je plošná, zatímco by měla být poskytnuta toliko těm, kteří nejsou schopni dostatečně posoudit následky svého jednání. Poukázala na stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 9. 2014, z něhož vyplývá, že by obec měla respektovat při úpravě soutěže princip proporcionality. Postup obce musí vycházet z objektivního odůvodnění, aby bylo možno sledovat, zda míra omezení není vyšší, než je pro dosažení cíle nezbytné.

110. Provozování loterií je činností legální jen za podmínek přísně specifikovaných zákonem o loteriích (§ 1 odst. 1 zákona o loteriích). Účelem tohoto zákona je vymezit rámec pro zákonem povolené podnikání v oblasti loterií a jiných podobných her a pro jejich provozování, přispět k ochraně osob, které se účastní loterií a jiných podobných her, a k omezení společenských rizik této účasti (§ 1 odst. 1 věta druhá zákona o loteriích).

111. Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 4 As 373/2018 - 47, bod 57 konstatoval, že „provozování hazardu s sebou obecně nese patologické vlivy a jevy, což lze v současné době považovat za notorietu“. (K tomu srov. např. již nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 37 a ze dne 6. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2315/12, či rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 285/2014 - 32, bod 30).

112. Je rovněž obecně známou skutečností, že v místech, kde jsou provozovány loterie a jiné podobné hry se koncentrují jedinci zaměření na hazard, tedy osoby, které jsou ochotné postupovat finanční rizika, neboť na jedné straně mohou hráči hazardních her v krátkém časovém období na základě částky vložené do hry získat finanční profit v podobě výhry, na druhé straně však mohou utrpět i nemalou finanční ztrátu. Hráči hazardních her si sice musí být vědomi toho, že vydávají finanční prostředky bez záruky jejich zmnožení a okamžité návratnosti, avšak činí tak s vidinou dosažení snadného zisku v krátkém časovém okamžiku, což u jedinců s nižší finanční gramotností nebo oslabenou vůlí může urychlit rozhodování o účasti ve hře. Koncentrace takových osob v místě, kde jsou tyto služby poskytovány, pravidelně vyvolává další negativní jevy, které jsou s hraním hazardních her nerozlučně spojeny. Jedná se především o ohrožování a porušování veřejného pořádku (především bezpečnost, klid a pořádek na veřejných místech) a o patologické hráčství, které ve svém důsledku způsobují narušení pokojného soužití v obci. Ačkoliv je účast nezletilých osob na loteriích a jiných podobných hrách zakázána (§ 1 odst. 8 zákona o loteriích), problematiku škodlivých důsledků hazardu rozhodně nelze redukovat na otázku ochrany osob s omezenou svéprávností nebo mladistvých, neboť je mnohem širší.

113. Právě proto obce v rámci práva na samosprávu disponují pravomocí k tomu, aby na celém svém území nebo na vybraných místech vyloučily koncentraci těchto jevů spojených s provozováním loterií a sázkových her dle § 2 písm. e), g), i), l), m), n) a j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Jestliže má tedy obec zájem, aby se loterie jako jejich „spouštěč“ na jejím území nebo v některých místech nevyskytovaly a nesoustředily (např. je pro místní pořádek nežádoucí souběh či blízkost herny a pohostinství v sociálně vyloučené oblasti), a přistoupí k omezení loterií prostřednictvím obecně závazné vyhlášky, je zjevné, že primárním účelem takové regulace není ochrana hráčů, ale zabezpečení veřejného pořádku v místě, neboť právě oblast provozování výherních hracích přístrojů je tou oblastí, která spadá do oblasti veřejného pořádku, k jehož ochraně je obec ve své samostatné působnosti povolána (srov. již rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2013, č. j. 8 Afs 49/2011 - 75).

114. Žalobkyně má zcela jistě zájem na provozování svého podnikání a dosahování zisku (jde o výkon vlastnického práva a práva na podnikání vyplývajících z čl. 11 a 26 Listiny základních práv a svobod), proti tomuto zájmu žalobkyně však stojí právo obce na samosprávu (čl. 99 a násl. Ústavy), jehož součástí je i ochrana veřejného (místního) pořádku na území obce, což je nejen její legitimní zájem ale i povinnost (srov. § 2 odst. 2 zákona o obcích). Nelze přitom přehlédnout, že podle § 4 odst. 2 zákona o loteriích je právě udržení veřejného pořádku v místě stěžejním předpokladem pro udělení povolení k provozování loterií a jiných podobných her.

115. Městský soud v této souvislosti zdůrazňuje, že obecně závazná vyhláška č. 9/2013 zakázala provozování veškerých sázkových her, loterií a jiných podobných her, jejichž provozování mohlo město Nové Město na Moravě zakázat, na celém území města. Správní soudy přitom ve shodě s Ústavním soudem setrvale judikují, že plošný zákaz loterií a podobných her na území obce je přípustný a nemůže být obecně diskriminační a svévolný, neboť je z něj zřejmý legitimní záměr obce vymýtit provozování loterií z jejího území (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2016, č. j. 5 As 199/2015 - 44, ze dne 28. 6. 2017, č. j. 6 As 292/2016 - 71, ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016 - 46, bod 51, ze dne 29. 4. 2021, č. j. 3 As 222/2019 - 49, bod 40).

116. Jestliže tedy město Nové Město na Moravě zakázalo loterie a jiné podobné hry na celém svém území, realizovalo tím své ústavní právo na samosprávu, a to dovoleným způsobem. Žalobkyně sice obecně naznačuje, že je vyhláška diskriminační, avšak neuvedla, v čem tuto diskriminaci spatřuje, ani nepředestřela konkrétní skutečnosti, ze kterých by bylo možné takový závěr dovodit. Z jejích tvrzení nelze vysledovat konkrétní skutkové úvahy dokládající závěr, že se obecně závazná vyhláška č. 9/2013 vůči žalobkyni uplatňuje neodůvodněně jiným způsobem než vůči subjektům ve srovnatelném postavení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 35/2018 - 51, bod 29).

117. Co se týče odkazu žalobkyně na stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 9. 2014, v němž se mimo jiné uvádí, že je nezbytné, aby obce při regulaci provozu loterií na svém území zvažovaly, zda míra zvoleného omezení je přiměřená konkrétním místním podmínkám, zda nepůsobí diskriminačně a zda nenarušuje hospodářskou soutěž více, než je nezbytně nutné k dosažení jejích cílů, k tomu městský soud uvádí, že k tomuto odkazu se již vyjádřil Nejvyšší správní soud, a to v právě v rozsudku č. j. 2 As 35/2018 - 51, bod 30, v němž uvedl: „Co se týče odkazu stěžovatelky na rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, oprávnění hodnotit obsah obecně závazné vyhlášky z hlediska jejího protisoutěžního charakteru dovodil tento úřad z § 19a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže). Krajský soud v Brně dal v tomto ohledu úřadu za pravdu; jeho rozsudek v dané věci byl napaden kasační stížností (vedeno pod sp. zn. 2 As 200/2020), o níž ještě nebylo rozhodnuto. V obecné rovině tedy za předpokladu, že postup Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže bude správními soudy shledán zákonným (závěry v této věci zatím není možno žádným způsobem předjímat, bylo by myslitelné v konkrétní podobě určité obecně závazné vyhlášky obce spatřovat protisoutěžní jednání. Ve věci stěžovatelky však nic takového nebylo příslušným odborným správním orgánem shledáno; posuzovat tuto otázku v každém jednotlivém řízení tohoto typu před žalovaným jako otázku předběžnou není s ohledem na princip odbornosti a vymezení pravomocí správních orgánů reálně představitelné. Jsou-li indicie, že konkrétní vyhláška má protisoutěžní charakter, má žalovaný dát podnět Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k provedení příslušného šetření a vyčkat na reakci Úřadu. Není však možno po žalovaném požadovat, aby se touto otázkou zevrubně zabýval v rámci svého běžného rozhodování.“ V nyní posuzovaném případě je situace shodná, proto soud neshledal důvod, aby se od těchto závěrů Nejvyššího správního soudu jakkoliv odchyloval.

118. Rovněž tato žalobní námitka tedy není důvodná. X. h. Vnitřní rozpornost obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 119. Žalobkyně dále namítala, že obecně závazná vyhláška č. 9/2013 je zatížena zásadní vadou spočívající ve vnitřní rozpornosti, které způsobuje její neurčitost. Podle žalobkyně existuje rozpor mezi čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 9/2013, jenž stanoví, že sázkové hry a loterie povolené přede dnem účinnosti této obecně závazné vyhlášky je možné provozovat v čase od 21:00 hod. do 5:00 hod. a v čl. 3 obecně závazné vyhlášky č. 9/2013, v němž je stanoveno, že sázkové hry, loterie a jiné podobné hry, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky, lze provozovat do doby stanovené vydaným platným povolením, nejdéle však do 31. 12. 2014.

120. Soud nesdílí názor žalobkyně, že nelze aplikovat obě tato ustanovení obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 současně. Znění těchto článků obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 je podle názoru soudu naprosto jasné a žádný rozpor mezi nimi není.

121. Ustanovení čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 stanovuje s účinností od 15. 1. 2014 zákaz provozu veškerých sázkových her, loterií a jiných podobných her, jejichž provozování mohlo město Nové Město na Moravě v souladu s § 50 odst. 4 zákona o loteriích zakázat. Ustanovení čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 stanovuje z tohoto zákazu výjimku pro sázkové hry, loterie a jiné podobné hry, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky, tedy do 14. 1. 2014. Tyto sázkové hry, loterie a jiné podobné hry, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem 15. 1. 2014 lze podle tohoto ustanovené i nadále provozovat, a to pouze v čase od 21:00 do 05:00 hodin. Ustanovení čl. 3 obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 pak stanovuje, že sázkové hry, loterie a jiné podobné hry, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem 15. 1.2014, mohou být na území města Nové Město na Moravě provozovány do doby stanovené vydaným platným povolením, nejdéle však do 31. 12. 2014.

122. Znění jednotlivých ustanovení obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 je podle městského soudu naprosto jednoznačné, tato ustanovení na sebe navazují a nejsou ve vzájemném rozporu. Soud se proto neztotožňuje s názorem žalobkyně, že výkladem je nutno dovodit, že v souladu s čl. 3 obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 nebyl nijak omezen provoz loterií do konce roku 2014, pokud bylo konkrétní povolení k jejich provozu vydáno před účinností obecně závazné vyhlášky a po uplynutí tohoto přechodného období je jejich provoz regulován prostřednictvím čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 tak, že je možno je provozovat pouze v době od 21:00 hod. do 5:00 hod. Soud se proto rovněž neztotožňuje s tím, že z tohoto důvodu proto rozhodnutí č. j. MF-116613/2012/34 a č. j. MF-116221/2012/34 neměla být žalovaným zrušena, ale žalobkyně měla být pouze vyzvána k úpravě doby provozu loterií v souladu s požadavkem stanoveným v čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 9/2013.

123. Z ustanovení čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 jednoznačně vyplývá, že v období od 15. 1. 2014 do 31. 12. 2014 mohly být sázkové hry, loterie a jiné podobné hry, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem 15. 1. 2014 a tedy i hry, jejichž provozování bylo žalobkyni povoleno rozhodnutím č. j. MF-116613/2012/34 a č. j. MF-116221/2012/34, provozovány pouze v době od 21:00 hod. do 5:00 hod. Z ustanovení čl. 3 ve spojení s čl. 1 obecně závazné vyhlášky č 9/2013 pak jednoznačně vyplývá, že od 1. 1. 2015 byl obecně závaznou vyhláškou č. 9/2013 na území města Nové Město na Moravě zakázán provoz veškerých sázkových her, loterií a jiných podobných her, jejichž provozování mohlo město Nové Město na Moravě v souladu s § 50 odst. 4 zákona o loteriích zakázat, a to bez ohledu na to, zda povolení k jejich provozu bylo vydáno před, nebo po nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 9/2013.

124. Žalovaný tedy postupoval správně, pokud po uplynutí přechodného období stanoveného v čl. 3 obecně závazné vyhlášky č. 9/2013, a to konkrétně dne 18. 1. 2015 doručením oznámení o zahájení řízení č. j. MF-119/2015/34-3 zahájil řízení o zrušení rozhodnutí č. j. MF- 116613/2012/34 a č. j. MF-116221/2012/34 pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 9/2013, neboť od 1. 1. 2015 nebyla žalobkyně na území města Nové Město na Moravě oprávněna loterie a jiné podobné hry provozovat. Žalovaný rovněž postupoval správně, pokud rozhodnutí č. j. MF- 116613/2012/34 a č. j. MF-116221/2012/34 z tohoto důvodu prvostupňovým rozhodnutím zrušil.

125. Ani tato žalobní námitka tedy není důvodná. X. i. Legitimní očekávání 126. Žalobkyně dále namítala, že zrušení povolení před uplynutím jejich platnosti bez stanovení jakéhokoli přechodného období bylo porušeno její legitimní očekávání a důvěra ve správní rozhodnutí.

127. Otázkou zásahu do legitimního očekávání držitelů povolení k provozování loterií a jiných podobných her se opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud (srov. např. rozsudky č. j. 2 As 35/2018 - 51, bod 31 až 33, ze dne 19. 3. 2021 č. j. 5 As 116/2018 - 75, bod 66 nebo ze dne 23. 3. 2021, č. j. 4 As 260/2019 - 38, bod 32 a 33 a č. j. 7 As 445/2019 - 41, bod 31).

128. V rozsudku č. j. 5 As 116/2018 - 75, bod 66 Nejvyšší správní soud na základě nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 dovodil, že „takový postup není protiústavní ani nezákonný, neboť si provozovatelé loterií a jiných podobných her právě s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích museli být vědomi, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, Ústavní soud dále judikoval, že by se žalovaný naopak dopustil zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu, pokud by nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami. V tomto směru nelze u provozovatelů loterií ani hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (viz nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13).“ 129. V rozsudku č. j. 2 As 35/2018 - 51, bod 33 Nejvyšší správní soud konstatoval, že „stěžovatelka si musela být vědoma existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích, tedy toho, že může být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz herních zařízení, tohoto povolení zbavena. Nemohlo jí tedy vzniknout legitimní očekávání, že její podnikání v daném velmi specifickém oboru, jenž je tradičně předmětem častých politických zásahů místních i celostátních, bude ‚nerušeně‘ pokračovat. Nad stěžovatelčiným právem podnikat, oslabeným právě s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích, v daném případě v rovině vnitrostátního práva převažuje právo obcí na samosprávu (otázka dopadu práva EU nemohla být, jak výše vyloženo, v tomto kasačním řízení řešena). Postup žalovaného, jenž po přijetí obecně závazné vyhlášky příslušné obce zruší vyhlášce odporující povolení, navíc přímo vyžaduje judikatura Ústavního soudu. Obecně vzato proto nejde o postup neproporcionálně zasahující do práv stěžovatelky (srov. nález sp. zn. ÚS Pl. ÚS 56/10, bod 43, rozsudek NSS č. j. 6 As 285/2014 - 32, body 38, 39 a judikaturu v nich uvedenou).“ 130. Uvedená judikatura Nejvyššího správního soudu se tedy shoduje v závěru, že provozovatelům loterií a jiných podobných her nemohlo vzniknout žádné legitimní očekávání, že udělené povolení nebudou po dobu jejich platnosti nijak dotčena. Žalovaný tedy postupoval v souladu s § 43 zákona o loteriích, pokud předmětná rozhodnutí zrušil pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 9/2013. Nemohlo-li žalobkyni vzniknout legitimní očekávání, je také lichý rovněž její požadavek na poskytnutí jakéhokoliv přechodného období předcházející zrušení povolení.

131. K poukazu žalobkyně na rozsudek ESLP Vékony městský soud uvádí, že v rozsudku ze dne 11. 5. 2021, č. j. 6 As 28/2018 - 52, bod 25 Nejvyšší správní soud konstatoval: „stěžovatelka namítá s odkazem na rozsudek ESLP Vékony proti Maďarsku, že nebyla schopna předvídat přijetí vyhlášky. S ohledem na výše uvedené však ani této námitce nemůže Nejvyšší správní soud přitakat. Jestliže obce měly pravomoc regulovat hazard již před přijetím novely zákona o loteriích, tím spíše bylo pro stěžovatelku předvídatelné, že obec může kdykoliv přistoupit k omezení jejího podnikání.“ 132. Nelze tedy, než uzavřít, že žalovaný postupoval v souladu s § 43 zákona o loteriích, když příslušná rozhodnutí pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 9/2013 zrušil.

133. Na rámec již uvedeného městský soud poukazuje na to, že v čl. 3 obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 bylo stanoveno přechodné období pro sázkové hry, loterie a jiné podobné hry, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky, na jehož základě mohly být provozovány na území města Nové Město na Moravě do 31. 12. 2014. Žalovaný zahájil řízení o zrušení dotčených povolení až po uplynutí tohoto přechodného období, a to dne 18. 1. 2015, kdy bylo oznámení o zahájení řízení č. j. MF-119/2015/34-3 doručeno žalobkyni. Ke zrušení rozhodnutí č. j. MF-116613/2012/34 a rozhodnutí č. j. MF-116221/2012/34 došlo až nabytím právní moci napadeného rozhodnutí (jeho doručením žalobkyni) dne 7. 2. 2016. Je tedy zřejmé, že na základě přechodného ustanovení vyhlášky č. 9/2013 mohla žalobkyně provozovat sázkové hry ještě téměř rok po nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky a následně ještě po dobu delší než jeden rok od zahájení řízení o zrušení udělených povolení.

134. Žalobkyně tedy měla i po nabytí účinnosti vyhlášky č. 9/2013, jíž byl provoz veškerých loterií a jiných podobných her na území města Nové Město na Moravě zakázán, k dispozici dostatečně dlouhé období, aby na tuto legislativní změnu mohla reagovat a přizpůsobit jí svoji činnost.

135. Rovněž tuto žalobní námitku tudíž neshledal soud důvodnou.

X. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

136. Jelikož žádný z uplatněných žalobních bodů nebyl důvodný a soud ani neshledal žádnou vadu, k níž by musel přihlédnout z úřední povinnosti a pro kterou by bylo potřeba napadené rozhodnutí zruštit, soud žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

137. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., dle nějž má právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů ten účastník, který měl ve věci úspěch. Žalobkyně v řízení úspěšná nebyla a žalovanému žádné účelně vynaložené náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly. Právo na náhradu nákladů proto nemá ani jeden z nich.

138. Výrok o nákladech řízení osoby zúčastněné na řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 5 s. ř. s., dle nějž má osoba zúčastněná na řízení právo jen na náhradu těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti uložené soudem. Jelikož soud v nyní projednávané věci osobě zúčastněné na řízení žádné povinnosti neuložil, nemá právo na náhradu nákladů řízení.