Číslo jednací: 14A 84/2018 - 47

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Karly Cháberové a soudců Jana Kratochvíla a Štěpána Výborného ve věci Žalobci: a) Dr. P. P., … bytem … b) Ing. P. S., … bytem … c) MUDr. M. S., … bytem … proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj sídlem Staroměstské náměstí 6, Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 1. 2018, č. j. 51654/2017 - 81, takto:

Výrok

I. Žaloba podaná Dr. P. P. se odmítá.

II. Žalobkyni Dr. P. P. se vrací zaplacený soudní poplatek v částce 3.000 Kč, který bude vrácen z účtu Městského soudu v Praze do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám této žalobkyně.

III. Žaloba podaná Ing. P. S. a MUDr. M. S. se zamítá.

IV. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobci se podanou žalobou domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 1. 2018, č. j. 51654/2017-81 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým žalovaný zamítl jejich odvolání proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru územního rozvoje (dále též „MHMP“ nebo „správní orgán I. stupně“) ze dne 16. 10. 2017, č. j. MHMP 1618985/2017, sp. zn. S-MHMP 1489863/2017 (dále jen „rozhodnutí správního orgánu I. stupně“), jímž MHMP nevyhověl návrhu vydat deklaratorní rozhodnutí, že opatření obecné povahy – změna územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy č. U 0787/2010, účinného dnem 8. 1. 2010 nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, v důsledku čehož z něj nevznikl žádný právní vztah a tedy nedošlo ke změně platné územně plánovací dokumentace.

2. Ze správního spisu, který byl soudu předložen, vyplynuly následující skutečnosti.

3. Dne 18. 9. 2017 podali žalobci návrh na zahájení řízení podle § 142 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád) a domáhali se vydání deklaratorního rozhodnutí, že opatření obecné povahy – změna územního plánu sídleního útvaru hl. m. Prahy schváleného zastupitelstvem hl. m. Prahy dne 9. 9. 1999 usnesením č. 10/05 ve znění změny Z 1000/00 vydané opatřením obecné povahy č. 6/2009 s účinností od 12. 11. 2009, v podobě úpravy směrné části územního plánu č. U 0787/2010 nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, v důsledku čehož z něj nevznikl žádný právní vztah a tedy nedošlo ke změně platné územní plánovací dokumentace.

4. Dne 16. 10. 2017 vydal MHMP rozhodnutí, kterým rozhodl o žádosti žalobců podle § 142 správního řádu, tak, že opatření obecné povahy – úpravy směrné části územního plánu Hlavního města Prahy č. U 0787/2010 s účinností ode dne 8. 1. 2010 bylo vydáno v souladu se zákonným postupem a vznikl z něj právní vztah, spočívající v navýšení kódu využití území z původního SV-B na SV-D. V odůvodnění rozhodnutí MHMP uvedl, že společnost Abbey, s.r.o. dne 30. 3. 2009 požádala o změnu kódu využití území v lokalitě stavby Radlice – Kutvirtova/Lučištníků v k.ú. Radlice, a to z původní hodnoty SV-B na hodnotu SV-D. S navrženou změnou (úpravou) územního plánu souhlasil Útvar rozvoje města, Úřad městské části Praha 5, odbor kultury, památkové péče a cestovního ruchu MHMP. Na základě tohoto byla úprava č. U 0787 v k.ú. Radlice vyhlášena. Úpravou č. U 0787/2010 došlo s účinností ode dne 8. 1. 2010 k úpravě směrné části platného Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy (UP) v lokalitě v k.ú. Radlice z původního kódu SV-B na SV-D. Současně platný Územní plán sídelního útvaru hl. m. Prahy (UP) schválený usnesením č. 10/05 Zastupitelstva hl. m. Prahy ze dne 9. 9. 1999 v sobě obsahuje část závaznou a část směrnou. Dle čl. 7.3, bodu 13 průvodní zprávy UP HMP míra využití území je směrná. Z textové části UP vyplývá, že závaznou část územního plánu lze měnit pouze změnou UP, kterou schvaluje Zastupitelstvo HMP. Směrná část byla vymezena v textové části UP HMP (průvodní zpráva, kapitola 8). Směrnou část UP bylo možno oproti závazné části UP měnit úpravou, kterou provádí pořizovatel územně plánovací dokumentace.

5. Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podali žalobci odvolání, kterým se domáhali, aby žalovaný napadené prvostupňové rozhodnutí podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu zrušil pro nezákonnost a vrátil věc k novému projednání nebo aby jej změnil podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu tak, že žádosti žalobců vyhoví. Uplatněné odvolací námitky se do značné míry shodovaly s uplatněnými žalobními námitkami.

6. Dne 15. 1. 2018 vydal žalovaný pod č. j. 51654/2017-81 napadené rozhodnutí, kterým odvolání žalobců zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl, že v posouzení zákonnosti aktu, který se stal po materiální stránce opatřením obecné povahy v souvislosti s rozhodnutím 1 Aos 2/2013-116, nelze pominout zákonnou lhůtu. Do 1. 1. 2018 tato lhůta činila tři roky ode dne nabytí účinnosti opatření obecné povahy. Tato lhůta byla zákonem č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) a další související zákony zkrácena z důvodu právní jistoty na 1 rok. Je v rozporu s principem právní jistoty dotčených osob, aby retroaktivita, resp. retrospektiva mohly být časově neomezeny a akty dle uznávané praxe se staly po 7 letech neplatnými bez prokázaného důležitého veřejného zájmu. Žadatelé jsou v prodlení ohledně možnosti efektivně brojit proti předmětné úpravě směrné části ÚpnSU HMP č. U 0178/2010.

7. V další části odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl, že pořizování opatření obecné povahy nemá účastníky ve smyslu § 27 správního řádu. Proti návrhu opatření obecné povahy mohou vlastníci nemovitostí, jejichž práva, povinnosti či zájmy mohou být opatřením obecné přímo dotčeny, podat námitky ke správnímu orgánu. Vzhledem k tomu, že se odvolatelé nestali účastníky žádného správního řízení, prodlení podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a § 101b odst. 1 s.ř.s., případně podnětu k zahájení přezkumného řízení dle § 94 a násl. správního řádu nemůže být konvalidováno žádným deklaratorním ani konstitutivním aktem. Ministerstvo není příslušné vydávat závazný právní názor, který by byl účinný vůči třetím osobám.

8. Žalovaný vypořádal odvolací důvody. Uvedl, že usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp.zn. 1 Aos 2/2013, které je přelomovým judikátem, bylo vydáno dne 17. 9. 2013, tedy až následně po účinnosti předmětné úpravy U 0787/2010. Zvolený postup by byl nepřípustný až po vydání uvedeného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. Žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp.zn. 7 As 100/2014 s tím, že zahájení řízení podle § 142 správního řádu nekonstruuje nový opravný prostředek, v tomto řízení se tedy nejedná o dodatečný přezkum, ale pouze o konstatování, zda je předmětný akt účinný či nikoliv, zda vznikly určité právní vztahy, zda trvají či zda zanikly. Územní rozhodnutí ze dne 31. 10. 2014, č.j. Osl Radl.p.434/1-23417/2014-Mi-UR, je pravomocné a je nežádoucí narušovat právní jistotu v řízeních podle § 142 správního řádu. Není nezákonné, pokud územní rozhodnutí vychází z opatření obecné povahy č. U 0787/2010, které nebylo zrušeno. Prokázat tvrzené mimořádné zatížení území bylo možné v řízení, které předcházelo vydání rozhodnutí č.j. Osl Radl.p.434/1-23417/2014-Mi-UR. V řízení podle § 142 správního řádu správní orgán zpětně neposuzuje právní skutečnost předcházející právnímu vztahu, obzvlášť nabyla-li účinnosti, právní moci či uplynula-li lhůta propadného charakteru stanovená pro možnost její změny či zrušení. Neomezená lhůta pro podání žádosti, která se domáhá vydání deklaratorního rozhodnutí, neznamená neomezenou možnost zpětně zrušit či změnit právní skutečnost předcházející právnímu vztahu, na jehož určení je oprávněný zájem. Žalovaný uvedl, že odvolatelé neprokázali veřejný zájem na vydání deklaratorního rozhodnutí. V daném případě bylo postupováno podle tehdy platných právních předpisů a uznávané praxe. Odvolatelé prodleli v uplatnění právně relevantních prostředků, které upravují možnost domáhat se zrušení úpravy U 0787/2010 jako materiálního opatření obecné povahy. Postupem MHMP nebylo omezeno právo odvolatelů brojit proti úpravě předmětné směrné části územního plánu.

9. Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci žalobu, ve které v prvním žalobním bodu namítli, že napadené rozhodnutí je zjevně nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť v něm chybí skutkové a právní důvody žalovaného. Podle žalobců není srozumitelné, jaký právní předpis dává výluku aplikace deklaratorního řízení na institut vydaného opatření obecné povahy, nadto vydaného zjevně nezákonně. Institut řízení o určení právního vztahu lze použít i pro potvrzení existence práv ze změny územního plánu (opatření obecné povahy), o jejichž existenci byly mezi některými účastníky řízení pochybnosti (judikát zvláštního senátu NSS Konf. 25/2012 z 6. 9. 2012, který stanovil možnost využití řízení podle § 142 správního řádu na úseku veřejného stavebního práva). Určení právního vztahu je nezbytné pro uplatnění práv žalobců za situace, kdy neexistují žádné jiné veřejnoprávní prostředky obrany jejich práv před zjevně nezákonným správním aktem v podobě dílčí úpravy směrné části územního plánu č. U 0787/2010 s údajnou účinností od 8. 1. 2010 spočívající v navýšení kódu využití území z OB-B na OB-D (dále též „dílčí úprava směrné části územního plánu“). Žalobci již nemohou podat návrh na zrušení opatření obecné povahy č. U 0787/2010. Návrh na vydání deklaratorního rozhodnutí je v daném případě přípustný, neboť žalobci měli být účastníky řízení o změně územního plánu, jsou vlastníky sousedících nemovitostí s pozemky stavebníka a údajné právní vztahy vzniklé ze změny ÚP se přímo dotýkají jejich hmotných subjektivních práv.

10. Ve druhém žalobním bodu žalobci namítli, že argument žalovaného , že usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu bylo vydáno až po vydání změny ÚP, není přiléhavý, neboť postup byl nezákonný od samotného počátku. Žalovaný neuvedl, podle jakých zákonných norem bylo možné ke dni 8. 1. 2010 provést změnu územního plánu formou úpravy vydané Útvarem rozvoje města a nikoliv projednáním podle § 52 stavebního zákona. Žalovaný na rozdíl od prvostupňového rozhodnutí uvedl, že neexistovaly zákonné důvody k vedení deklaratorního řízení, neboť ve věci účinnosti a právních vztahů z opatření obecné povahy jej nelze vést. Přestože věc posoudil odlišně, když prvoinstanční rozhodnutí aktivní legitimaci žalobců a podmínky k vedení řízení shledalo, prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Odvolací námitky žalobců nebyly v rozporu s § 68 odst. 3 správního řádu vypořádány.

11. Žalobci dále ohledně změny kódu míry využití území jeho navýšením odkázali na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek NSS ze dne 24. 2. 2010, č. j. 4 Ao 1/2010-43, ze dne 17. 9. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013 – 116, č. j. 7 As 256/2015, č. j. 8 As 150/2015, č. j. 1 As 243/2015, č. j. 5 As 190/2015) a Městského soudu v Praze (např. rozsudek ze dne 9. 12. 2013, č. j. 10 A 105/2013 – 42-46, č. j. 3 A 32/2016).

12. Ve třetím žalobním bodu žalobci poukázali na to, že již v průběhu řízení namítali naprostou absenci dobré víry ze strany hlavního města Prahy při pořizování změn územního plánu formou úprav, když tato praxe probíhala dlouhodobě. Ani pořizovatel změny územního plánu, ani sám stavebník jako žadatel o změnu územního plánu nemohli být v dobré víře v platnost přijaté změny územního plánu. Hlavní město Praha si bylo vědomo od počátku nezákonnosti své praxe pořizování změn územního plánu formou tzv. dílčích úprav, dne 30. 1. 2012 mu byla doručena výzva MMR č. j. 37851 – 81/865 ze dne 23. 1. 2012 k upuštění od nezákonné praxe tzv. dílčích úprav územního plánu, že jeho postup není v souladu se zákonem. Pokud by byla změna územního plánu projednávána zákonným způsobem podle § 55 stavebního zákona jako opatření obecné povahy, jistě by žalobci měli možnost vznášet námitky podle § 172 správního řádu a následně jej napadnout žalobou. Žalobci dále argumentovali, že hlavní město Praha nebylo oprávněno svévolně přijímat změny územního plánu způsobem, který zákon neumožňuje, v rozporu se článkem 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky.

13. Z důvodů uvedených v žalobě navrhli zrušení jak napadeného rozhodnutí tak rozhodnutí prvostupňového a vrácení věci k dalšímu řízení.

14. Ve vyjádření k žalobě žalovaný s ohledem na shodu žalobních námitek a odvolacích námitek odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Zdůraznil, že žalobci neprokázali nezbytnost vydání deklaratorního rozhodnutí pro uplatnění práv v jiném správním řízení. Uvedl, že usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2013, č. j. Aos 2/2013, nemůže mít a nemělo zpětnou účinnost. Toto usnesení bylo vydáno 9 měsíců po uplynutí lhůty pro podání návrhu na zrušení ÚPSÚ hl. m. Prahy č. 0787/2010, tj. dílčí úpravy směrné části územního plánu. Pakliže bylo vydáno územní rozhodnutí č. j. Osl. Radl.p.434/1-23417/2014- Mi-Ur dne 31. 10. 2014, kdy ÚPSÚ hl. m. Prahy č. 0787/2010 byla v platnosti, nelze podsouvat absenci dobré víry MHMP a stavebníka/investora (společnost Abbey s.r.o., IČO: 27118118). Skutečnost, že dotčení vlastníci (žalobci) byli v prodlení v případě návrhu na zrušení opatření obecné povahy resp. ÚPSÚ hl. m. Prahy č. 0787/2010 i v průběhu územního řízení, nelze podle platného práva nijak konvalidovat. Vyvstává otázka, zda při pořizování ÚPSÚ hl. m. Prahy č. 0787/2010 a vydání předmětného územního rozhodnutí žalobci vůbec byli dotčenými vlastníky či zda jsou až následnými nabyvateli nemovistostí a snaží se brojit proti již pokojnému stavu. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl.

15. Ještě než soud přistoupil k meritornímu přezkoumání věci, ze správního spisu, resp. ze založených dokladú o doručení, zjistil, že žalobkyni Dr. P. P. bylo napadené rozhodnutí doručeno dne 25. 1. 2018, ostatním žalobcům bylo napadené rozhodnutí doručeno fikcí dne 4. 2. 2018.

16. Podle § 46 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen s.ř.s.) nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže návrh byl podán předčasně nebo opožděně. Podle § 72 odst. 1 s.ř.s. žalobu lze podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou.

17. Jelikož žaloba byla u Městského soudu v Praze podána osobně dne 28. 3. 2018, je třeba žalobu podanou žalobkyní Dr. P. považovat za opožděnou. Z tohoto důvodu soud žalobu žalobkyně Dr. P. výrokem I odmítl.

18. Jelikož řízení v případě této žalobkyně skončilo před prvním jednáním, soud podle § 10 odst. 3 věty třetí zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů rozhodl ve výroku II. o vrácení žalobkyní zaplaceného soudního poplatku v částce 3.000 Kč za podání žaloby. Uhrazený soudní poplatek v celkové výši 3.000 Kč bude žalobkyni vrácen z účtu Městského soudu v Praze ve lhůtě stanovené v ust. § 10a odst. 1 zákona o soudních poplatcích.

19. Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí a jemu předcházející řízení před správními úřady obou stupňů z hlediska žalobních námitek, uplatněných v podané žalobě žalobci Ing. S. a MUDr. S. a při přezkoumání vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného rozhodnutí (§ 75 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že žaloba nebyla podána nedůvodně. Soud o věci rozhodl bez nařízení ústního jednání postupem podle § 51 odst. 1 s. ř. s., neboť účastníci s takovým postupem souhlasili.

20. V prvé řadě se soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být však vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-76). Na odůvodnění rozhodnutí správních orgánů tak nelze klást nepřiměřeně vysoké požadavky. Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se například správní orgán podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky a dopustí se dílčího nedostatku odůvodnění (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012-45, bod 28). V daném případě dle názoru soudu žalovaný přezkoumatelným způsobem vyslovil svůj názor na to, proč nemohli žalobci se svou žádostí uspět.

21. Žalobci přímo namítali, že se žalovaný s jejich odvolacími námitkami v napadeném rozhodnutí vůbec nevypořádal. Žalovaný se v napadeném rozhodnutí v bodech III. a IV. souhrnně vyjádřil k podanému odvolání. Konkrétně v bodě III. odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že v posouzení zákonnosti aktu zpětným dovozováním od nabytí právní moci přelomového judikátu č. j. 1 Aos 2/2013 – 116 nelze pominout zákonnou v rozhodné době platnou tříletou lhůtu pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Bylo by v rozporu s principem právní jistoty i legitimního očekávání dotčených osob, obcí, investorů i developerů, jejichž projekty jsou očekávány, aby retroaktivita či retrospektiva mohly být časově neomezeny a akty dle tehdy aktuálních předpisů a v neposlední řadě uznávané praxe příslušných úřadů se staly po 7 letech či více neplatnými bez jakéhokoli prokázaného důležitého veřejného zájmu. V bodě IV. napadeného rozhodnutí žalovaný zrekapitulovat možné prostředky obrany (formou námitek atd.) proti opatření obecné povahy, které jsou uvedeny ve správním řádu a v soudním řádu správním. Žalovaný dále uvedl, že žádný deklaratorní akt nemá právní relevanci zrušit či změnit opatření obecné povahy či akt, který má materiálně jeho znaky. Takový účinek může mít pouze rozhodnutí, které je výsledkem přezkumného řízení nebo rozhodnutí příslušného soudu v intencích § 101a násl. s.ř.s. V bodě V. napadeného odvolání se žalovaný vypořádal na stranách 3 až 5 s jednotlivými argumenty žalobců v odvolání.

22. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí je dle soudu seznatelný, závěr, že uvedené opatření obecné povahy, to je úprava směrné části územního plánu sídelního útvaru hl.m. Prahy číslo U 0787/2010, již nemůže být zrušeno na základě zákonem připuštěných opravných prostředků, neboť lhůty k jejich uplatnění marně uplynuly, stejně jako uplynula lhůta k uplatnění opravných prostředků proti rozhodnutí o umístění stavby, pro které je předmětné opatření obecné povahy podkladem, že žalobci možnosti uplatnit opravné prostředky nevyužili a že za této situace se nemohou dovolávat toho, aby řízením podle § 142 správního řádu byla tato jejich dřívější nečinnost zhojena.

23. Soud shrnuje, že napadené rozhodnutí netrpí žádnými závažnými nedostatky, tj. nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů, které by mu bránily napadené rozhodnutí přezkoumat. Napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné ani z toho důvodu, že by se nedostatečně vypořádalo s odvolacími námitkami žalobce. Odůvodnění napadeného rozhodnutí poskytlo dostatečnou oporu pro výrok napadeného rozhodnutí.

24. Žalobci uvedli, že s ohledem na jejich specifickou situaci, se lze domáhat nápravy jen prostřednictvím § 142 správního řádu.

25. Podle § 142 správního řádu správní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo (odst. 1). Podle odstavce 1 správní orgán nepostupuje, jestliže může o vzniku, trvání nebo zániku určitého právního vztahu vydat osvědčení anebo jestliže může otázku jeho vzniku, trvání nebo zániku řešit v rámci jiného správního řízení (odst. 2). Pro dokazování v řízení o určení právního vztahu platí ustanovení § 141 odst. 4 obdobně (odst. 3).

26. Žalobci odkázali na usnesení zvláštního senátu ze dne 6. 9. 2012, č. j. Konf 25/2012 – 9. Případ se týkal kompetenčního sporu mezi Ministerstvem pro místní rozvoj a Městským soudem v Praze ve věci certifikátu autorizovaného inspektora, resp.otázky, jaký prostředek obrany proti certifikátu autorizovaného inspektora právní řád připouští, zda odvolání podle správního řádu, kdy příslušným k rozhodnutí by byl dozorový orgán, kterým bylo Ministerstvo pro místní rozvoj nebo pouze správní žaloba s tím, že by účastníkům byla odňata jedna právní instance a příslušným k rozhodnutí by byl Městský soud v Praze. Nejvyšší správní soud v tomto usnesení dospěl k závěru, že autorizovaný inspektor není správním orgánem a certifikát autorizovaného inspektora není ani rozhodnutím ani jiným úkonem správního orgánu dle správního řádu. Certifikát autorizovaného inspektora nelze považovat ani za rozhodnutí ve smyslu § 65 s.ř.s., protože se nejedná o úkon správního orgánu, ale o plnění ze soukromoprávní smlouvy. Závěry usnesení zvláštního senátu ze dne 6. 9. 2012, č. j. Konf 25/2012 – 9 ohledně použití § 142 správního řádu v případě certifikátu autorizovaného inspektora nelze už z povahy věci aplikovat na případ přezkumu opatření obecné povahy, případně procedurálních změn takového aktu. Možnost nápravy vad tzv. certifikátu autorizovaného inspektora podle § 142 správního řádu je velmi specifickým případem nápravy jeho vad, který, jak bylo uvedeno výše, není ani rozhodnutím ani jiným úkonem správního orgánu dle správního řádu a žádnou jinou možnost přímé nápravy jeho vad správní řád ani soudní řád správní neposkytuje, i když vady certifikátu autorizovaného inspektora nemají jen soukromoprávní dopady (např. v podobě povinnosti náhrady majetkové újmy stavebníkovi), ale i dopady na třetí osoby, které by jinak byly účastníky stavebního řízení. Certifikát autorizovaného inspektora je sám o sobě specifický případ, kterým je nahrazováno v některých případech, pokud jsou splněny zákonné podmínky podle stavebního zákona, stavební řízení a vydání stavebního povolení. Proto závěry zvláštního senátu ohledně aplikace § 142 správního řádu ohledně nápravy vad certifikátu autorizovaného inspektora nejsou bez dalšího aplikovatelné na jiné případy, např. na případ opatření obecné povahy.

27. Opatření obecné povahy obecně představuje správní akt smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů. Jedná se o výsledek činnosti veřejné správy, který není ani individuálním rozhodnutím, ani právním předpisem. Pokud jde o možnosti nápravy jeho vad, tak správní řád (§ 174 odst. 2 správního řádu) počítá toliko s přezkumným řízením, vyloučeno je odvolání či rozklad (§ 173 odst. 2 správního řádu), vyloučena není obnova řízení podle správního řádu. Dále je možné napadnout opatření obecné povahy v rámci správního soudnictví podle § 101a a násl. s.ř.s. buď přímo, nebo v rámci tzv. incidenčního přezkumu, a to ve stanovených lhůtách. Limitace přezkumu opatření obecné povahy či posuzování zákonnosti jeho změn lhůtami, obsažená ve správním řádu či soudním řádu správním, na rozdíl od deklaratorního rozhodnutí podle § 142 správního řádu má své opodstatnění, neboť tyto lhůty slouží zájmu všech adresátů opatření obecné povahy na stabilitě právních poměrů, a naplňuje tak princip předvídatelnosti práva.

28. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 7. 2. 2018, č. j. 9 As 330/2016 v bodě 46 uvedl: „Řízení o určení právního vztahu a rozhodnutí vydané v jeho rámci nemůže sloužit ke zpochybnění jiných pravomocných správních rozhodnutí…“ V rozsudku ze dne 2. 3. 2017, čj. 7 As 298/2016 – 30 Nejvyšší správní soud uvedl: „Institut zakotvený v ustanovení § 142 správního řádu neslouží a nemůže sloužit k přezkumu podmínek pro vydání pravomocného stavebního povolení. Opravné prostředky v obecném správním řízení jsou soustředěny do části druhé, hlavy VIII., IX. a X. správního řádu; řízení o určení právního vztahu je obsaženo v části třetí, hlavě IV. správního řádu nazvané zvláštní ustanovení o některých řízeních. Již z hlediska systematického je zřejmé, že řízení o určení právního vztahu nemůže být považována za opravný prostředek. Takovému výkladu nesvědčí ani smysl a účel této úpravy. Řízení o určení právního vztahu je zvláštním řízením (v I. stupni), které umožňuje správnímu orgánu vydat v pochybnostech deklaratorní rozhodnutí, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Správní orgán tedy v tomto řízení nemůže konstituovat žádná práva ani povinnosti a nemůže jakkoliv napravovat vady či nezákonnosti v předcházejících řízeních (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2011, č. j. 1 As 92/2011 – 182).“ Řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu není žádným superrevizním prostředkem ve vztahu k jiným řízením (viz bod 13 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 7. 2016, č. j. 10 As 117/2016 – 64).

29. V daném případě soud neposuzuje a neposuzoval zákonnost či nezákonnost dílčí úpravy směrné části územního plánu č. U 0787/2010, ale v zásadě jen možnost nápravy případné nezákonnosti změny opatření obecné povahy prostřednictvím § 142 správního řádu. Z tohoto důvodu se také nijak nevyjadřuje k žalobci zmiňované judikatuře Nejvyššího správního soudu, která se týká otázek souvisejících s opatřeními obecné povahy.

30. Lze tedy shrnout, že se nápravy procesních či jiných vad opatření obecné povahy či jeho změn, nelze z výše uvedených důvodů domáhat prostřednictvím § 142 správního řádu. Pokud jde o žalobci namítanou absenci dobré víry správních orgánů a stavebníka, pak je třeba poukázat na to, že správní orgány v době, kdy byla vydávána dílčí změna směrné části územního plánu, postupovaly v souladu s určitou interpretací právních norem, nemohly anticipovat posun výkladu těchto norem v důsledku budoucího vývoje judikatury. Je navíc pochybné, zda lze hovořit o dobré víře právě u správních orgánů, protože dobrá víra je kategorie spíše subjektivního, psychologického rázu. U správního orgánu by bylo možné uvažovat spíše o zákazu libovůle, resp. principu legality a vázanosti čl. 2 odst. 3 a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. K problematice zákazu libovůle v činnosti orgánů veřejné moci se často vyslovuje Ústavní soud, který např. v nálezu sp. zn. III. ÚS 1336/18 pojem svévole (resp. libovůle) „vyložil ve smyslu extrémního nesouladu právních závěrů s provedenými skutkovými a právními zjištěními, dále ve smyslu nerespektování kogentní normy, interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (příkladem čehož je právě i přepjatý formalismus), jakož i interpretace a použití zákonných pojmů v jiném než zákonem stanoveném a právním myšlením konsenzuálně přijímaném významu, a konečně ve smyslu rozhodování bez bližších kritérií či alespoň zásad odvozených z právní normy“. S ohledem na výše uvedené však o žádné libovůli či svévoli správních orgánů hovořit nelze. Pokud jde o dobrou víru samotnou, lze v obecnosti uvést, že správní řád dává na řadě míst možnost upřednostnit dobrou víru v nabytá práva před zásadou zákonnosti, protože adresátům rozhodnutí z nich vyplynula práva, která oprávněně v dobré víře realizovali (v územním a/či stavebním řízení se může jednat nejen o stavebníka, ale následně i o další třetí osoby a ochranu jejich vlastnického práva).

31. Z výše uvedených důvodů soud neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s.ř.s. zamítl.

32. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s.ř.s., žalobci neměli ve věci úspěch, proto jim právo na náhradu nákladů řízení nepřísluší, žalovanému náklady nevznikly.