Číslo jednací: 52 A 89/2019-170

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jana Dvořáka a soudců JUDr. Petry Venclové, Ph.D. a Mgr. et Mgr. Jaroslava Vávry ve věci žalobce: Z-MOTOR, s r.o., IČ 609 12 596 sídlem Dašická 248, 537 01 Chrudim zastoupený Mgr. Janem Vlkem, advokátem sídlem Římská 14, 120 00 Praha 2 proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, IČ 708 92 822 sídlem Komenského nám. 125, 532 11 Pardubice za účasti: I. MERCIA spol. s r.o., IČ 058 04 14 sídlem Dašická 1228, 537 01 Chrudim II. Město Chrudim, IČ 002 70 211 sídlem Resselovo nám. 77, 537 16 Chrudim III. Kubík a.s., IČ 259 28 082 sídlem U Prašné brány 1090/2, 111 21 Praha 1 zastoupený Mgr. Alešem Velcem, advokátem sídlem Toulovcovo nám. 156, 570 01 Litomyšl v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 7. 2019, č. j. KrÚ 57837/ODSH/2019-Sv takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Účastníci nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Napadené rozhodnutí

1. Žalobce se jako vlastník nemovitostí včasnou žalobou domáhal soudního přezkumu v záhlaví tohoto rozsudku označeného rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Chrudim, odboru dopravy jako silničního správního úřadu (dále jen „silniční správní úřad“) ze dne 29. 3. 2019, č.j. CR 016579/2019 ODP/KL, jímž bylo rozhodnuto tak, že na pozemkových parcelách p.č. 568/6 a p.č. 568/43 obě v katastrálním území Chrudim (souhrnně též dále jako „předmětné pozemky“) se nenachází veřejně přístupná účelová komunikace, a to již od doby jejího vzniku od 26. 6. 1996.

II. Podstata věci

2. Shora označeným prvostupňovým rozhodnutím silniční správní úřad rozhodl o žádosti žalobce ze dne 10. 10. 2018, kterou se tento domáhal vydání deklaratorního rozhodnutí dle § 142 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád ve spojení se zákonem č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), kterým by bylo určeno, že na předmětných pozemcích se nachází veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích. Silniční správní orgán po provedeném řízení, ve kterém vyhodnotil čtyři podstatné znaky nutné ke splnění podmínek pro zařazení mezi účelové komunikace, vydal rozhodnutí, jehož výrok je citován v závěru přechozího odstavce shora. Silniční správní úřad došel k závěrům, že (i) cesta je zřetelná v terénu, (ii) cesta spojuje jednotlivé nemovitosti, (iii) neměl za prokázaný souhlas vlastníka cesty k poskytnutí cesty k veřejnému užívání a taktéž (iv) uzavřel, že cesta neplní úlohu nutné komunikační potřeby.

3. Žalobce podal proti rozhodnutí silničního správního úřadu odvolání. V odvolání uváděl, že komunikace slouží k nutné komunikační potřebě veřejnosti a je veřejně přístupnou. Tvrdil, že silniční správní úřad zjistil skutkový stav nesprávně. K otázce souhlasu vlastníka cesty uvedl, že tento závěr není v rozhodnutí odůvodněn. Poznamenal, že nebyly provedeny důkazy z navrhovaných správních spisů (stavebních – pozn. soudu), z těchto spisů se podává, že vlastník pozemků v rámci územního i stavebního řízení sám uváděl a souhlasil s tím, že v areálu na pozemcích budou vybudovány obslužné komunikace. Případné pozdější omezování, tj. jeho nesouhlas s tímto již na faktickém stavu nemůže nic změnit. Rovněž uvedl, že nejde o uzavřený areál.

4. V rámci správního řízení podala odvolání též osoba zúčastněná na řízení III) (dále též jen „Kubík“). Podstatou její argumentace bylo to, že minimálně na části předmětného pozemku p.č. 568/43 v k.ú. Chrudim je účelová komunikace, neboť přímo sousedí s místní komunikací ulice Tovární v Chrudimi a není na ní při sjezdu z této ulice umístěna jakákoli překážka. Zmíněná komunikace na části pozemku slouží k vjezdu na parkoviště zákazníků jeho obchodu. Komunikace je zaplocena otevíratelnou bránou, avšak až v delší vzdálenosti od sjezdu z ulice Tovární. Závěrem shrnul, že předmětné pozemky mají charakter veřejně přístupné účelové komunikace.

5. Žalovaný v rozhodnutí zopakoval náležitosti potřebné k určení pozemní komunikace jako účelové. Konstatoval, že za podstatné má to, že oba odvolatelé mají možnost dopravní obslužnosti svých nemovitostí na základě občanskoprávních smluv. Tato skutečnost má za následek to, že absentuje znak v podobě nutné komunikační potřeby. Žalobce je oprávněn na základě smlouvy o zřízení služebnosti z 1. 1. 2015, která nahradila smlouvu o zřízení věcných břemen z 3. 12. 2001. Kubík, a.s. má uzavřenu smlouvu o nájmu ze dne 31. 10. 2003. Dopravní obsluha nemovitostí odvolatelů je tak zajištěna a není nutné její zajištění veřejným právem obecného užívání. K otázce souhlasu žalovaný uvedl, že dlouhodobý stav od roku 1996 mohl v průběhu času doznat změny, což je zřejmé z toho, že na místě existuje oplocení. Účelová komunikace může zaniknout obdobně tomu, jak vzniká. K otázce určení rozsahu výroku rozhodnutí ve vztahu k části pozemku p.č. 568/43 v k.ú. Chrudim uvedl, že správní orgán je vázán rozsahem žádosti, přičemž tak i byl vymezen předmět řízení. V průběhu řízení nedošlo žadatelem či jiným subjektem k jeho modifikaci. Závěry silničního správního orgánu proto potvrdil jako správné.

III. Shrnutí žaloby a následná argumentace

6. Žalobce v žalobě prakticky zopakoval odvolací námitky ze správního řízení. Setrval na tom, že z důvodu neprovedení navrhovaných důkazů a nepřihlédnutí k tvrzením žalobce bylo vydáno nezákonné rozhodnutí. Okruhy žalobních bodů lze pak v konkrétním a podstatném vymezit takto: (i) Pokud by žalovaný, resp. silniční správní úřad provedli navrhované důkazy, museli by dojít k závěru, že byl udělen souhlas vlastníka pozemků pod komunikací k vybudování komunikace k používání širokou veřejností. Komunikace byly od počátku uvažovány bez jakéhokoli omezení přístupu. Toliko k posílení práv vlastníků nemovitostí v areálu byly uzavřeny různé užívací soukromoprávní smlouvy. Tyto smlouvy byly uzavřeny podstatně později (v roce 2001) potom, co byly komunikace vybudovány (rok 1996). Následné vystavení oplocení bylo z doby pozdější, nikoli z doby vzniku komunikací v roce 1996. Vlastník pozemků nikterak vstupu veřejnosti na své pozemky aktivně nebránil. (ii) Nutná komunikační potřeba je dána ve smyslu zákona o pozemních komunikacích. Uzavření soukromoprávních smluv postupem několika let poté na věci ničeho nemění. Nadto, vlastník předmětných pozemků, tj. osoba zúčastněná na řízení I) (dále též jen „MERCIA“) nerespektuje smlouvu uzavřenou s žalobcem ani smlouvu uzavřenou s Kubík a.s., kterou dokonce vypověděl. Historicky je komunikační potřeba nesporná.

7. Žalobce v průběhu řízení před soudem navrhl vcelku rozsáhlý počet důkazů, především odkazem na obsah stavebních správních spisů z doby výstavby areálu Mercia, včetně kolaudačního rozhodnutí s tím, že předmětné pozemky se nacházejí ve zmíněném areálu. K tomu tvrdil, že komunikace v areálu byly od počátku uvažovány a budovány bez jakéhokoli omezení přístupu. Dále navrhl důkaz spisem Okresního soudu v Chrudimi sp. zn. 3 C 241/2018 (ve sporu je žalobcem), jehož předmětem je fakticky spor o rozsah přístupu na předmětné pozemky. V průběhu řízení rovněž doručil více podání, jimiž především reagoval na vyjádření MERCIA, tato podání však neobsahovala jakákoli nová zásadní tvrzení pro souzenou věc. Navrhl taktéž výslech předsedy představenstva spol. Kubík a dalších osob.

IV. Vyjádření žalovaného

8. Žalovaný s žalobou nesouhlasil. Ve vyjádření odkázal na obsah žalovaného rozhodnutí. Rovněž uvedl, že žalobní body se v podstatě shodují s odvolacími důvody, které vypořádal v napadeném rozhodnutí.

V. Vyjádření osob zúčastněných na řízení

9. Osoba zúčastněná na řízení I) MERCIA uvedla, že s napadeným rozhodnutím souhlasí a považuje je za správné. Žalobce dle něho postupuje rozporně a snaží se dosáhnout extenzivního užívání cizí věci bez náhrady. Připomněla, že třetí osoby pozemky využívaly na základě soukromoprávních titulů, požadovaný souhlas vlastník nikdy neudělil. Tyto soukromoprávní smlouvy jako vlastník uzavíral za situace, kdy k tomu vyvstala potřeba, tedy v době, kdy se žalobce (dne 11. 12. 2000), případně později Kubík či další osoby stali vlastníky nemovitostí v areálu. Nešlo o utvrzování stavu, ale o vznik práv a povinností soukromoprávní povahy. Zdůraznil, že pokud by tomu bylo tak, jak tvrdí žalobce, nedávalo by smysl, aby žalobce za zřízení věcného břemene v roce 2001 hradil úplatu a Kubík hradil nájemné. K tvrzenému neomezenému okruhu osob využívajících pozemky uvedl, že se vždy jedná (toliko) o osoby svázané s povahou jednotlivých provoz v areálu a v rámci otevírací doby.

10. V dalším průběhu soudního řízení MERCIA předložila více podání, kterými reagovala na následná tvrzení žalobce. Tato vyjádření však již nepřinesla zásadní zjištění potřebná k rozhodnutí soudu. K tvrzené pozdější výpovědi nájemní smlouvy se spol. Kubík uvedl, že je to tak, přičemž zahájil řízení o odstranění stavby.

11. Osoba zúčastněná na řízení II) Město Chrudim se k žalobě nevyjádřila.

12. Osoba zúčastněná na řízení III) spol. Kubík s rozhodnutím žalovaného nesouhlasila, v řízení fakticky zopakovala svoje stanovisko předestřené v odvolacím řízení před žalovaným (blíže k tomu pod bodem 4 shora). Namítala rovněž fakticky a opakovaně nedostatky v rozsahu výroku napadeného rozhodnutí. Při jednání soudu sdělil, že nájemní smlouva k příjezdovým pozemkům mezi MERCIA (pronajímatel) a Kubík (nájemce) byla vypovězena dne 29. 8. 2019. Kubík tak již ke své nemovitosti (prodejna) nemá přístup a je tak dána naléhavá komunikační potřeba.

VI. Posouzení věci krajským soudem

13. Žaloba byla podána včas [§ 72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s.ř.s.“)], osobou k tomu oprávněnou (§ 65 odst. 1 s.ř.s., žaloba je přípustná (zejména § 65, § 68 a § 70 s.ř.s.) Napadené rozhodnutí soud přezkoumal v rámci uplatněných žalobních bodů dle § 75 odst. 2 s.ř.s., podle skutkového a právního stavu ke dni rozhodování žalovaného ve smyslu § 75 odst. 1 s.ř.s.

14. Již shora soud uvedl, a to ve shodě s žalovaným, že žalobce z podstatné části předkládá soudu argumentaci, kterou již uplatnil v odvolacím řízení, a žalovaným byla tato argumentace v napadeném rozhodnutí vypořádána. Obdobně tomu je s tvrzeními zúčastněné osoby spol. Kubík. Žaloba, resp. předmět soudního sporu by se tak v souvislosti s dalšími vyjádřeními, případnými replikami osob zúčastněných a návrhy důkazů mohla snadno stát nepřehlednou změtí porůznu obměňovaných tvrzení, která mnohdy ani neměla přímou souvislost s předmětem sporu. Soud však za podstatné považuje to, že napadené rozhodnutí a rozhodnutí silničního správního úřadu, tedy prvostupňové tvoří jeden celek a jeho vlastním předmětem je tak limitován i okruh otázek pro soudní přezkum.

15. Prvostupňové rozhodnutí, resp. jeho odůvodnění ve smyslu čtyř zkoumaných znaků účelové komunikace je přiléhavě členěné, obdobně toto platí i o napadeném rozhodnutí, což ostatně žalobci umožnilo, aby mohl rozvinout věcnou žalobní polemiku v samotné žalobě. Za dané situace pak krajský soud považuje za podstatné zhodnocení toho, jak se tvrzeními žalobce a jím navrženými důkazy vypořádaly správní orgány, zejména pak žalovaný.

16. Vzhledem k opakujícím se tvrzením soud na tomto místě považuje za vhodné připomenout, že ačkoliv je povinností orgánů veřejné moci svá rozhodnutí řádně odůvodnit, nelze tuto povinnost interpretovat jako požadavek detailní odpovědi na každou námitku (ve vztahu k soudům srov. např. odst. 61 rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci Van de Hurk v. Nizozemí). Nadto je třeba si uvědomit, že orgán veřejné moci na určitou námitku může reagovat i tak, že v odůvodnění svého rozhodnutí prezentuje od názoru žalobce odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní. Tím se s námitkami účastníka řízení vždy – minimálně implicitně – vypořádá. Nelze proto bez dalšího uzavřít, že absence odpovědi na ten či onen argument žalobce v odůvodnění žalovaného rozhodnutí (či rozhodnutí soudu) způsobuje nezákonnost rozhodnutí či dokonce jeho nepřezkoumatelnost. Takovýto přístup by totiž mohl vést zejména u velmi obsáhlých podání až k absurdním důsledkům a k porušení zásady efektivity a hospodárnosti řízení. Podstatné je, aby se správní orgán (či následně správní soud) vypořádal se všemi základními námitkami účastníka řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9Afs 70/2008-13). Soud není povinen výslovně reagovat na každé tvrzení obsažené v žalobě (srov. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014, č.j. 7 As 126/2013-19 a ze dne 6. 6. 2019, č.j. 7 As 185/2018-37, bod 9).

17. Zároveň je nutné dodat, že rozsah reakce soudu na konkrétní námitky je co do šíře odůvodnění spjat s otázkou hledání míry (proto zpravidla postačuje, jsou-li vypořádány alespoň základní námitky účastníka řízení /srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9Afs 70/2008-13, dostupný na www.nssoud.cz/), případně (za podmínek tomu přiměřeného kontextu) i s akceptací odpovědi implicitní (což připouští i Ústavní soud – srov. např. usnesení ze dne 18. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2774/09 /odstavec 4 odůvodnění/, usnesení ze dne 11. 3. 2010, sp. zn. II. ÚS 609/10 /odstavec 5 odůvodnění/, usnesení ze dne 7. 5. 2009, II. ÚS 515/09 /odstavec 6 odůvodnění/, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011, č. j. 4 Ads 58/2011-72, dostupný na www.nssoud.cz atd.) - tzn., že na určitou námitku lze reagovat i (např.) tak, že v odůvodnění svého rozhodnutí soud prezentuje od názoru žalobce odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní tak, že toto zdůvodnění poskytuje dostatečnou oporu výroku rozhodnutí.

18. Ústavní soud v této souvislosti konstatoval: „[n]ení porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ (srov. nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, bod 68; srov. obdobně též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Afs 41/2012-50, bod 21, nebo ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Afs 44/2013-30, bod 41, popř. ze dne 3. 7. 2013, č. j. 1 As 17/2013-50, bod 17). Ostatně i Ústavní soud v případě, že námitky stěžovatelů nejsou způsobilé změnit výrok rozhodnutí, tyto nevypořádává (srov. např. bod 24. nálezu 28. 5. 2009, sp. zn. II. ÚS 2029/08; Ústavní soud zde uvedl: „Ústavní soud se nezabýval dalšími námitkami stěžovatelky, protože by rozhodnutí o nich nebylo způsobilé změnit výrok.“), neboť si je plně vědom toho, že požadavky kladené na orgány veřejné moci - pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami adresátů jejich aktů - nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky by byly výrazem přepjatého formalismu, který by ohrožoval funkčnost těchto orgánů, především pak jejich schopnost efektivně (zejména v přiměřené době a v odpovídajícím rozsahu) plnit zákonem jim uložené úkoly.

19. K tomu lze ještě uvést, že povinnost posoudit všechny žalobní námitky neznamená, že krajský soud je povinen reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit, když jeho úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014, č.j. 7 As 126/2013-19).

20. Dále platí, že samu okolnost, že soud nepřisvědčil argumentaci účastníka řízení, nelze bez dalšího považovat za porušení jeho práv. Právo na spravedlivý proces nelze vykládat tak, že jde o právo jednotlivce na vyhovění jeho návrhu či na rozhodnutí v jeho prospěch (srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 20. 10. 2011, sp. zn. III. ÚS 2773/11, dostupné /stejně jako další níže citovaná rozhodnutí Ústavního soudu/ na http://nalus.usoud.cz).

21. Soud dodává, že není smyslem soudního přezkumu stále dokola a podrobně opakovat již jednou vyřčené, a proto se může soud v případech shody mezi názorem soudu a odůvodněním žalobou napadeného rozhodnutí odkazovat na toto odůvodnění (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005-130 publikovaný pod č. 1350/2007 Sb. NSS, či rozsudky téhož soudu ze dne 2. 7. 2007, č. j. 4 As 11/2006-86, a ze dne 29. 5. 2013, č. j. 2 Afs 37/2012-47, všechny dostupné na www.nssoud.cz).

22. Na úvod samotného přezkumu věci soud považuje za vhodné níže uvést základní východiska pro věcné posouzení předmětného sporu. Jedná se o otázku určení existence pozemní komunikace, tedy určení právního vztahu ve smyslu § 142 správního řádu.

23. Z ustanovení § 142 odst. 1 a 3 správního řádu především plyne, že správní orgán rozhoduje na žádost (nikoli z moci úřední) a těžiště návrhů dokazování spočívá v iniciativě účastníků (§ 141 odst. 4 správního řádu). Správní orgán může provést i důkazy jiné, pokud důkazy navržené nepostačují ke zjištění stavu věci.

24. Ve správním řízení, v němž bylo žalované rozhodnutí vydáno, byla předmětem posouzení otázka existence (resp. vzniku či zániku) veřejné účelové komunikace. Žalovaný i silniční správní úřad provedli odpovídající posouzení, které navazuje na rozsah zákonných definičních znaků účelové komunikace. Krajský soud považuje za vhodné připomenout relevantní právní úpravu a judikaturu správních i civilních soudů ve vztahu k dané problematice. Například z rozsudků NSS ze dne 9. 11. 2011, č.j. 9 As 55/2011-141, a ze dne 2. 5. 2012, č.j. 1 As 32/2012-42, vyplývají tyto obecné závěry, týkající se této problematiky.

25. Právní režim pozemních komunikací upravuje zákon o pozemních komunikacích, který je vymezuje jako dopravní cesty určené k užití silničními a jinými vozidly a chodci (srovnej § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Pozemní komunikace jsou dle odst. 2 téhož ustanovení členěny do čtyř kategorií, a to na dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace. Na rozdíl od dálnic, silnic a místních komunikací, které jsou ve vlastnictví osob veřejného práva, mohou být účelové komunikace ve vlastnictví soukromých subjektů.

26. Podle ustanovení § 7 odst. 1, věty první, zákona o pozemních komunikacích je účelovou komunikací pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Tyto komunikace jsou veřejně přístupnými účelovými komunikacemi, přičemž zákon počítá i s účelovými komunikacemi, které nejsou veřejně přístupné, jedná-li se o pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, které slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu (§ 7 odst. 2 zákona). V takovém případě je účelová komunikace přístupná v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu.

27. Z citované právní úpravy tak vyplývá, že komunikace bude mít charakter účelové pozemní komunikace ex lege (tj. ze zákona, aniž by bylo třeba o její kategorizaci vydávat správní rozhodnutí), bude-li naplňovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní komunikace, vymezené v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a zároveň pojmové znaky účelové pozemní komunikace, vymezené v § 7 odst. 1 (event. § 7 odst. 2) tohoto zákona. Musí se tedy jednat o dopravní cestu, určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby jejich vlastníků nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Jestliže vlastník se zřízením veřejně přístupné účelové komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci (srovnej rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Pokud tedy správní orgán v pozici místně příslušného silničního správního úřadu posuzuje v rámci řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí podle § 142 správního řádu, zda určitá komunikace je účelovou pozemní komunikací, musí primárně zkoumat naplnění výše uvedených kritérií.

28. První dvě kritéria, přísně pojato výslovná zákonná kritéria – (i) patrnost cesty v terénu ve smyslu dopravní cesty pro užití vozidly nebo chodci a (ii) zákonný účel, tedy spojení nemovitostí byla naplněna. V řízení nebylo sporu o tom, že cesta je zřetelná v terénu. Jde o asfaltový povrch areálu. Stejně tak nebylo sporu o tom, že cesta spojuje jednotlivé nemovitosti (různých) vlastníků. Soud obecně konstatuje, že drtivá většina i sporných cest tato dvě kritéria naplňuje.

29. Třetím kritériem je souhlas vlastníka s obecným užíváním. Tato obecně přijámaná (třetí) podmínka je dovozena judikaturou, a to na základě čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., ze dne 16. prosince 1992). Co se týče „kvality“ souhlasu vlastníka, ten může být buď výslovný, či konkludentní. Jestliže však vlastník se zřízením účelové komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005).

30. K otázce posuzování přítomnosti souhlasu je rovněž obecně přijímáno, že jestli vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, může jít o účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Uvedené pojetí kvalifikovaného nesouhlasu však nelze zneužívat tam, kde vlastník neměl důvod nějaký nesouhlas vyjadřovat. V této souvislosti je vhodné připomenout z nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06: „…skutečnost, že vlastník pozemku nebo jeho právní předchůdce upravil právo cesty a jízdy formou věcného břemene, svědčí spíše tomu, že neměl v úmyslu povolit neomezené užívání komunikace na jeho pozemku neurčitým okruhem třetích osob. Avšak stačí, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace, v případě nesouhlasu musí však jít o aktivní jednání.“ 31. Veřejnou cestou se tedy pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným souhlasem nebo konkludentním strpěním (rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2009, č.j. 5 As 27/2009-66). Nejvyšší správní soud již v jednom z časných rozsudků (ze dne 27. 10. 2004, č.j. 5 As 20/2003-64) konstatoval, že průkaznost veřejnosti starých cest, které jsou dle tvrzení některého z účastníků užívány od nepaměti, je vždy problematická a sporná. Dále soud dodal, že komunikace, u níž sice nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována (tj. když nelze zjistit, zda některý z předcházejících vlastníků s obecným užíváním vyslovil souhlas), jež však byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací. V tomto NSS navázal na bohatou judikaturu senátu č. 22 Nejvyššího soudu ČR 32. Skutečnosti uvedené v předchozím odstavci ve vztahu ke stáří cesty se příliš nemohou týkat nyní souzené věci, neboť se nejedná o cestu starou. Uvedené závěry jsou však případné v tom, že se v této věci nejedná o užívání cesty spolu s tvrzeným případným souhlasem od nepaměti, což soud dovozuje z nesporné skutečnosti, že areál (dříve areál uhelných skladů) byl k dnešní podobě vlastníkem budován v roce 1996. Shora uvedené pojetí požadavku kvalifikovaného nesouhlasu proto v nyní souzené věci nebude příliš přiléhavé, neboť tento koncept byl přijat především v souvislosti s užíváním starých cest od nepaměti, kdy bylo velmi těžké okolnosti souhlasu vlastníka zpětně zjistit, resp. prokázat. Soud se proto kloní k závěru, že souhlas v nyní souzené věci nelze považovat za zjištěný či ho předpokládat na základě toho, že nebylo postaveno jako zřejmé, že vlastník dotčených pozemků výslovně nesouhlasil s jejich veřejným užíváním. Jsou zde přítomny jiné zásadní okolnosti. Dovození souhlasu vlastníka za dané situace se jeví jako velmi problematické. Při této nejistotě a s ohledem na nikoli zásadní stáří využívané cesty, dává soud přednost závěru, že není na místě ustanoveními veřejného práva omezovat práva vlastníka pozemků.

33. Žalovaný v napadeném rozhodnutí souhlas vlastníka předmětných pozemků k obecnému užívání neshledal, a to ani konkludentní. Závěr odůvodnil především poukazem na alternativní soukromoprávní smlouvy a citaci závěrů nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06 (citace viz shora). Orgán prvního stupně tuto podmínku zkoumal podrobněji, a to na str. 4 a 5 svého rozhodnutí. Soud k jeho závěru nemá zásadních výhrad, neboť popsaný historický vývoj odpovídá listinám shromážděným ve správním spise, přičemž část těchto listin předložil sám žalobce. Soud již shora zdůraznil, že tíha navrhování důkazů ve správním řízení byla na straně žalobce jako navrhovatele.

34. Je možno toliko v omezené části souhlasit s tvrzením žalobce, že závěry správních orgánů ve vztahu k umístění brán a závor mohou být poněkud nepřesné, neboť ve správním řízení nebylo postaveno najisto, kdy přesně byly brány či závory na jednotlivých místech areálu umístěny. Soud však má za to, že ani případné vyjasnění data okolností umístění bran či závor v areálu či a jeho hranici nemůže na věci ničeho změnit.

35. Za podstatné soud považuje žalobcem a dalšími osobami nikterak nevyvracené tvrzení vlastníka dotčených pozemků MERCIA, že soukromoprávní smlouvy (zřízení věcného břemene, resp. služebnosti či nájemní smlouva) byly s jinými vlastníky nemovitostí v areálu uzavírány právě v souvislosti s počátkem provozování jejich služeb v areálu. Je zřejmé, že do té doby neměl vlastník důvod takové smlouvy uzavírat. Nepřípadný je tak v tomto světle argument žalobce i Kubík, že soukromoprávní smlouvy byly uzavírány až později (nejdříve 2001), přičemž areál byl budován v roce 1996. K uvedenému mezidobí pěti let žalobce ani Kubík nepřinášejí jakoukoli argumentaci, ani neuvádějí, k jakým skutečnostem mělo v této době dojít. Jejich tvrzení jsou tak v uvedeném ohledu nedostatečná i v řízení před soudem.

36. Taktéž je třeba vyzdvihnout to, že smlouva o zřízení věcného břemene uzavřená mezi žalobcem a MERCIA z roku 2001 byla úplatná, což se jeví pro žalobce jako velmi nepraktické a neekonomické za situace, kdy by mu dle jeho tvrzení sloužilo obecné veřejné užívání komunikací. Jeho žalobní tvrzení, že šlo o jakési upevnění jeho pozice v areálu, tak má soud dnešním pohledem spíše za účelové.

37. Žalobce svoji žádost dle § 142 správního řádu podepřel listinami ze stavebních řízení, které byly buď podkladem pro vydání stavebního povolení, samotným stavebním povolením, či poté kolaudačním rozhodnutím. Argumentoval tím, že MERCIA jako vlastník budovaného areálu se zavázala realizovat síť obslužných komunikací. Z toho dovozoval, že cesty se poté musely nutně stát pozemními účelovými komunikacemi. Případně uváděl, že MERCIA tímto souhlasila se vznikem účelových komunikací. Silniční správní úřad se těmito tvrzeními z převážné části vypořádal, listiny citoval ve svém rozhodnutí a dle protokolu o jednání ze dne 20. 12. 2018 je provedl k důkazu. Tímto soud vyvrací tvrzení žalobce, že důkazy nebyly řádně provedeny, či že by se orgán I. stupně předložený i důkazy nezabýval.

38. V této souvislosti je třeba poukázat na rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2014 č.j. 5 As 140/2012-22 kde je uvedeno, že za akt věnování komunikace obecnému užívání nelze považovat samotnou skutečnost, že vlastník požádal o vydání stavebního povolení a kolaudačního rozhodnutí na danou stavbu jako komunikaci, jestliže o těchto žádostech rozhodoval obecný stavební úřad (§ 13 stavebního zákona z roku 2006, § 117 stavebního zákona z roku 1976), a nikoli příslušný silniční správní úřad jakožto stavební úřad speciální (§ 15 stavebního zákona z roku 2006, § 120 stavebního zákona z roku 1976, § 16 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích). V nyní souzené věci pak právě platí, že o příslušných žádostech rozhodoval obecný stavební úřad a nikoli silniční správní úřad jakožto stavební úřad speciální. Žalobcem předložené listiny ve správním řízení a opakovaně navržené k důkazu v řízení před soudem proto nemohou k průkazu souhlasu (zde fakticky jaksi předchozího) s veřejným užíváním předmětných pozemků jakkoli přispět. Soud takové důkazy neprovedl, protože již z listin založených ve správním spise seznal, že nemohou být rozhodným důkazem.

39. Soud proto konstatuje, že správní úřady i za těchto okolností provedly dokazování v dostatečném rozsahu a připomíná, že důkazní břemeno bylo na žadateli. Žalobci soud může dát opět jen částečně za pravdu v tom, že oba správní orgány se k vyhodnocení a důkaznímu obsahu listin ze stavebních spisů nevyjádřily zcela výslovně (orgán I. stupně je zčásti citoval), tak jak výslovně nyní soud učinil v bodě 38 shora. Na odůvodnění správního rozhodnutí však lze nahlížet i optikou opačnou, že nebylo třeba vypořádat každou námitku a tvrzení žalobce (žadatele), pokud je proti tomu postaveno rozhodnutí založené na dostatečných závěrech o vyhodnocení požadovaných znaků komunikace, které implicitně námitky žalobce vylučují. Silniční správní úřad k tomu uvedl, že s ohledem na rozmanitost areálu (je v něm umístěna i čerpací stanice PHM) v listinách absentuje bližší rozlišení komunikací a není ani určeno o jaké veřejné komunikace se jedná. Taktéž z listin nelze dovodit jakékoli, natož konkrétní vyslovení souhlasu vlastníka pozemků s jejich veřejným užíváním. Přiléhavě uvedl silniční správní úřad, že nelze určit, ke kterým pozemkům se mělo vztahovat prohlášení, že půjde o komunikace v areálu.

40. Námitka neprokázání souhlasu vlastníka cesty tak není důvodná. Výslovný souhlas dán nebyl, ani konkludentní souhlas z počátku užívání areálu dovodit nelze, a to ani za pomocí konceptu tzv. kvalifikovaného nesouhlasu. Pozdější souhlas je pak již vyloučen odkazem na umístění bran a závor areálu, což by naopak bylo průkazem tzv. kvalifikovaného nesouhlasu.

41. Soud dále ke shora uvedenému pojednání o souhlasu připomíná, že dle rozsudku NSS ze dne 30. 3. 2017 č.j. 5 As 140/2014-85 platí, že při zjišťování existence veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, je nezbytné posoudit splnění podmínky nutnosti komunikační potřeby i v případě, že právní předchůdce vlastníka komunikace souhlasil s jejím veřejným užíváním. Uvedené mimo jiné znamená, že i v případě prokázaného souhlasu je třeba zkoumat podmínku nutné komunikační potřeby. Této podmínce se soud bude věnovat níže a přitom vypořádá druhou žalobní námitku, se kterou se ztotožnila rovněž spol. Kubík. V tomto bodě totiž soud spatřuje těžiště daného případu a konstatuje, že tato podmínka je částečně provázána s předchozími tvrzeními o existenci souhlasu vlastníka.

42. Čtvrtou a poslední soudní judikaturou (již letitou) odvozenou podmínkou pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace je též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Krajský soud opakovaně připomíná nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, kde se uvádí, že z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž práv jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům. Ostatně již v době první Československé republiky vycházely obecné soudy z toho, že „zákon o zřizování cest nezbytných jest výjimečným, zasahujícím do soukromého práva vlastnického a sluší tedy ustanovení jeho vykládati restriktivně a nikoliv extenzivně…“ (rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 5.4.1921, RI 209/21, Vážný, č.III., roč. 1921, str. 251). Dobová judikatura dokonce i v posuzování nutnosti komunikační potřeby vážila proporcionalitu omezení vlastnického práva tak, že dovodila závěr, podle něhož „okolnost, že pěšina je pro část obce nejkratším spojením, neospravedlňuje ještě sama o sobě závěr, že jde o komunikaci nutnou.“ (Boh. A 10130/32).

43. V již citovaném rozsudku NSS ze dne 30. 3. 2017, č.j. 5 As 140/2014-85 je k tomu dále uvedeno, že i při zjištěném souhlasu (předchůdce) vlastníka je třeba zkoumat podmínku nutné komunikační potřeby. Z uvedeného tedy plyne, že zkoumání podmínky nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby je na místě. Bylo by to též na místě i v situaci, kdy by bylo zjištěno, že souhlas vlastníka, příp. jeho předchůdce s veřejným užíváním byl dán. Rovněž Nejvyšší soud ČR v rozsudku ze dne 17. 10. 2012, sp.zn. 22 Cdo 766/2011 uvedl, že právo obecného užívání účelové komunikace je vázáno na uspokojování nutné komunikační potřeby. Jakmile tato potřeba pomine, uvedené právo zaniká, stejně jako omezení vlastníka pozemku (tzv. elasticita vlastnictví).

44. Ústavní soud ve shora opakovaně citovaném rozhodnutí k tomu uvedl (bod 40), že jak vyplývá z definice účelových komunikací, jejich primárním účelem je zajištění přístupu vlastníků k jejich nemovitostem tam, kde neexistuje jiná alternativa přístupu („slouží pro spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi“) a kde tento přístup zjevně není „upraven“ soukromoprávním institutem (např. věcným břemenem). Pouze v takto úzkém rozsahu „potřeb vlastníků nemovitostí“, kteří nemají jiný alternativní přístup ke svým nemovitostem, je totiž možné spatřovat prosazení veřejného zájmu. Jinak řečeno, existuje-li jiná alternativa přístupu, a případná účelová komunikace by tudíž neplnila roli nezbytné komunikační spojnice, je alternativní vstup do nemovitosti přes pozemek jiného vlastníka ryze soukromým zájmem vlastníka nemovitosti, který je případně upravitelný soukromoprávními instituty, nikoliv však institutem veřejného práva (zvýraznil krajský soud). K uvedenému závěru o možné alternativě komunikační potřeby se poté přihlásil též NSS v rozsudku ze dne 26. 6. 2008, čj. 6 As 80/2006-105.

45. Ve shora uvedených intencích posuzování nutné komunikační potřeby se silniční správní úřad pohyboval, stejně tak, jako žalovaný, který jeho rozhodnutí potvrdil. Z citované judikatury se podává, že alternativní přístup k nemovitostem nemusí spočívat v existenci jiné přístupové cesty, ale též v případě upravení přístupu soukromoprávním institutem. Silniční správní úřad příslušný rozbor učinil na straně 5 rozhodnutí, učinil tak stručně, avšak dostačujícím způsobem. Žalovaný poté této otázce věnoval více prostoru v odůvodnění rozhodnutí na str. 5 až 7 napadeného rozhodnutí. Soud k danému odůvodnění nemá jakékoli výhrady. Již shora totiž soud vyhodnotil a připomněl okolnosti, za jakých žalobce, případně spol. Kubík uzavřeli soukromoprávní smlouvy s MERCIA. Tyto smlouvy jim zajistily přístup k jejich nemovitostem, včetně přístupu pro zákazníky. Je taktéž třeba uvést, že žalobce byl nejprve oprávněn z věcného břemene vázaného k jeho nemovitosti od roku 2001, později ze smlouvy o zřízení služebnosti z 1. 10. 2015. Spol. Kubík měla poté, co v areálu nabyla toliko budovu na cizím pozemku přístup zajištěn na základě nájemní smlouvy. Pozemek pod její budovou je ve vlastnictví MERCIA.

46. Již shora v pasáži týkající posouzení souhlasu soud uvedl argumentaci, proč tyto soukromoprávní smlouvy považuje za instituty umožňující alternativní přístup k nemovitostem a odmítl tvrzení žalobce o tom, že smlouvy toliko posilují jeho postavení v areálu. Soud tyto smlouvy spolu se správními orgány považuje za svým způsobem plnohodnotné a dostatečné k tomu, aby žalobce, resp. Kubík (a jejich zákazníci) měli přístup ke svým nemovitostem. Nic na tom nemění, že smlouvy byly uzavřeny až několik let po vzniku dnešního areálu (v roce 1996), neboť v řízení nebylo konkrétně tvrzeno, že žalobce, resp. spol. Kubík, či jeho předchůdce areál plnohodnotně využívali (bez těchto smluv) v dostatečně dlouhé době před uzavřením smluv opravňujících k přístupu k jejich nemovitostem.

47. Překážkou výše uvedeným závěrům není ani tvrzení žalobce, že s MERCIA vede soudní spor o rozsah přístupu k nemovitostem, jež je podložen smlouvou o zřízení věcného břemena. Jde o řízení vedené u Okresního soudu v Chrudimi pod sp. zn. 3 C 241/2018. Z tvrzení žalobce se totiž nepodává, že by smlouva o věcném břemeni byla shledávána neplatnou, tedy že soukromoprávní titul by zanikl. V tomto ohledu nelze dát žalobci za pravdu, neboť uvedený argument by v důsledku znamenal, že již samotné zahájení a poté vedení neukončeného civilního sporu by mělo za následek zcela zásadní obrat v posuzování existence nutné komunikační potřeby. Soud tak vychází ze zjištěného právního stavu, který zde byl v době vydání napadeného rozhodnutí. Oprávnění z věcného břemene stále existuje, okolnosti jak na ně nahlíží obě strany, není rozhodující. V dané souvislosti soud uvádí, že nepovažoval za nutné provádět důkaz jakýmikoli listinami z označeného spisu okresního soudu. Listiny tam uvedené by stěží mohly přinést zjištění rozhodné pro nyní souzenou věc. Nadto soud připomíná, že žalobce z onoho soudního spisu neoznačil ani jakékoli konkrétní listiny. Důkaz soudním „spisem“, natož obsáhlým provést nelze.

48. Obdobně tomu je v případě spol. Kubík, jež uvedla, že její nájemní smlouva byla v roce 2019 vypovězena. Toto tvrzení potvrdil i vlastník dotčených pozemků MERCIA s tím, že nadto vede řízení o odstranění stavby. Na tomto místě je třeba konstatovat, že postavení spol. Kubík ve vztahu k nemovitostem v areálu je svým způsobem komplikované a pro ni ne zcela příhodné. V areálu vlastní toliko stavbu na cizím pozemku, kterou nabyla od správce konkursní podstaty úpadce UNIPO a.s. a sama své postavení vlastníka stavby bez pozemku pod ní takto vzniklé nikterak v čase nezlepšila. Soud má za to, že nájemní smlouva platná a účinná v době vydání napadeného rozhodnutí byla dostatečným alternativním titulem nutné komunikační potřeby.

49. Vypořádání námitky (ne)existence nutné komunikační potřeby ze strany správních orgánů soud považuje za správné. Námitku za důvodnou nemá.

50. Osoba zúčastněná na řízení Kubík v průběhu řízení tvrdila, že komunikace na pozemku p.č. 568/43 v k.ú. Chrudim byla jejím předchůdcem budována se souhlasem vlastníka a vlastník souhlasil s tím, že na pozemku bude veřejná komunikace. Toto své tvrzení, především tvrzení o souhlasu vlastníka, však ničím, a to především ve správním řízení, nedoložila. Právě otázka souhlasu a nikoli to, kdo komunikaci v areálu budoval, je v daném řízení rozhodná. Kubík poukazoval též na to, že brána na pozemku p.č. 568/43 v k.ú. Chrudim je umístěna až ve větší vzdálenosti od ulice Tovární. Uvedené tvrzení není dle soudu rozhodné, neboť na existenci bran a oplocení nejsou zásadní závěry správních orgánů ani soudu vystavěny. Taktéž námitka rozsahu výroku silničního správního úřadu právě ve vztahu k části pozemku p.č. 568/43 v k.ú. Chrudim není důvodná. Předmět řízení byl dán rozsahem a formulací žádostí žadatele a nebyl změněn, to správně uvedl žalovaný (viz strana 7 napadeného rozhodnutí). Nadto, soud ve shodě s žalovaným shora vyhodnotil celou věc s takovými závěry, které neumožňují ani částečný závěr o tom, že veřejně přístupná účelová komunikace by se mohla nacházet byť jen na části pozemku p.č. 568/43 v k.ú. Chrudim.

51. Krajský soud neprováděl v řízení dokazování, toliko zopakoval obsah dvou listin obsažených ve správním spisu. Jednalo se o protokol o jednání před silničním správním úřadem a smlouvu o zřízení věcného břemene. Důkaz listinami navrženými, ev. i předloženými žalobcem neprováděl. Listiny ze stavebních spisů byly již z převážné části obsahem dokazování před správním orgánem, za podstatné soud považuje stavební povolení a kolaudační rozhodnutí, k jejichž obsahu se vyjádřil výše. Dokazování dalšími listinami stavebních k existenci souhlasu již soud považuje za nadbytečné. Žalobce i MERCIA přeložili soudu mnoho dalších listin a fotografií, které měly především vztah k událostem, jež v areálu nastaly po vydání napadeného rozhodnutí. Soud po seznámení se s nimi uzavřel, že jako důkazy provedeny nebudou, neboť nemají přímý vztah k otázkám pro toto řízení rozhodným, tedy absentoval vztah k otázce prokázání vzniku souhlasu (podmínka třetí) případně k alternativní nutné komunikační potřebě (podmínka čtvrtá). Jestliže má správní orgán a posléze i soud danou důkazní situaci za dostatečně ustavenou, není jejich povinností provádět další dokazování. Nadto soud připomíná, že těžiště dokazování se nacházelo v řízení před silničním správním úřadem, a to pod odpovědností žadatele, který řízení na žádost zahájil. Obdobný závěr platí o výslechu osob, jež žalobce navrhl v podání soudu ze dne 19. 6. 2020. Osoby měly dle tvrzení žalobce vypovídat k otázce vlastnictví komunikací na předmětných pozemcích. Otázku určení vlastníka dotčených pozemků však již vyřešil silniční správní úřad s využitím podkladů katastru nemovitostí (viz správní spis). Tvrzení, že komunikace na předmětných pozemcích má být ve vlastnictví odlišné osoby se v soudním řízení objevilo jako zcela nové a až po lhůtě k podání žaloby. Soud k tomu rovněž uvádí, že rozhodný je vlastnický statut pozemků na nikoli vlastnictví případného upraveného povrchu na těchto pozemcích. Již shora soud uvedl, že se zkoumá souhlas vlastníka pozemku a nikoli souhlas případného odlišného vlastníka (v tomto případě zpevněné asfaltové) komunikace.

52. S ohledem na výše uvedené soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s.ř.s. zamítl. Žalobce ani další osoby na svých právech zkráceni postupem žalovaného nikterak nebyli.

VII. Náklady řízení

53. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl dle § 60 odst. 1 s.ř.s. Žalobce nebyl v řízení úspěšný. Žalovanému podle obsahu správního spisu nevznikly takové náklady soudního řízení, které by přesahovaly rámec běžné úřední činnosti.

54. Osobám zúčastněným na řízení nevznikly náklady řízení v souvislosti s plněním povinností uložených soudem (§ 60 odst. 5 s.ř.s.)