č.j. 29 A 22/2018-46

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Zuzany Bystřické a soudců Mgr. Petra Pospíšila a JUDr. Faisala Husseiniho, Ph.D., v právní věci žalobce: J. F. proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje sídlem Žerotínovo náměstí 449/3, 601 82 Brno o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 12. 2017, č. j. JMK 172928/2017, sp. zn. S- JMK 165862/2017/OD/Ša takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 5. 12. 2017, č. j. JMK 172928/2017, sp. zn. S-JMK 165862/2017/OD/Ša, a rozhodnutí Městského úřadu Židlochovice ze dne 25. 9. 2017, č. j. KT/14211/2017, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 3 000 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Shora označeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Židlochovice ze dne 25. 9. 2017, č. j. KT/14211/2017. Tímto rozhodnutím městský úřad uložil žalobci podle § 62 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, pořádkovou pokutu ve výši 2 000 Kč, „neboť učinil hrubě urážlivé podání“. Pořádková pokuta se týkala žalobcova podání ze dne 11. 9. 2017.

II. Shrnutí argumentů obsažených v žalobě

2. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce včas žalobu. V prvé řadě namítl, že pro rozhodnutí o pořádkové pokutě chybí právní základ. Obsahem jeho podání ze dne 11. 9. 2017 byla stížnost dle § 16a zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném do 23. 4. 2019 (toto znění zákona je míněno i tehdy, je-li níže v textu odkazováno na „zákon o svobodném přístupu k informacím“). Pořádkovou pokutu podle § 62 odst. 2 správního řádu však lze uložit pouze v souvislosti s konkrétním správním řízením, neboť se jedná o prostředek, který má průběh a účel takového řízení zajistit. V daném případě se ovšem o správní řízení nejednalo, protože poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím zákonodárce zcela záměrně upravil jako neformální postup, při němž je použití správního řádu explicitně vyloučeno, není-li výslovně stanoveno jinak. Situace, kdy se pro postupy podle zákona o svobodném přístupu k informacím použijí ustanovení správního řádu, určuje taxativně § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Z něj plyne, že správní řízení není zahájeno ani podáním žádosti o informace, ani oznámením požadované úhrady ve smyslu § 17 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. V okamžiku, kdy žalobce učinil předmětné podání ze dne 11. 9. 2017, tedy žádné správní řízení neprobíhalo. Řízení o stížnosti dle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím, které bylo tímto podáním zahájeno, také nebylo správním řízením s plným dopadem druhé části správního řádu, neboť podle § 20 odst. 4 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím se v tomto řízení použijí toliko ustanovení správního řádu o lhůtách, doručování a nákladech řízení. V ostatním je použití správního řádu, včetně jeho § 62, vyloučeno. Rozhodnutí městského úřadu tak zcela postrádá právní základ. V dané procesní situaci městský úřad neměl pro udělení pořádkové pokuty pravomoc. Tuto zjevnou nezákonnost měl žalovaný v souladu s § 89 odst. 2 správního řádu v odvolacím řízení odhalit, a to bez ohledu na důvody uplatněné v odvolání. Případné analogické použití § 62 správního řádu v řízení o stížnosti dle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím by bylo nepřípustnou analogií, jíž by byla nad rámec zákonné úpravy zavedena skutková podstata správního pořádkového deliktu. Takový postup by byl v rozporu se zásadami pro přípustnost analogie v trestním právu, v čemž se žalobce odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu. Zároveň by taková analogická úvaha musela být uvedena v odůvodnění rozhodnutí městského úřadu, jinak se takové rozhodnutí stává nepřezkoumatelným.

3. Žalobce dále tvrdil, že bylo zasaženo do jeho práva na obhajobu, neboť po podání blanketního odvolání proti rozhodnutí městského úřadu nebyl tímto správním orgánu prvního stupně, ani žalovaným vyzván k jeho doplnění ve smyslu § 37 odst. 3 a § 82 odst. 2 správního řádu. Žalovaný sice v napadeném rozhodnutí uvedl, že žalobce byl k doplnění odvolání vyzván, toto tvrzení se však nezakládá na pravdě. Žádná taková výzva nebyla žalobci nikdy doručena. V této souvislosti žalobce dodal, že si je vědom zásilky s podacím číslem X, tato mu však nikdy nebyla, a ani nemohla být, doručena, jelikož byla směřována na adresu „X“ a nikoliv na adresu „X“. S odkazem na judikaturu pak žalobce poukázal na skutečnost, že v případě doručování na chybnou adresu nemůže dojít k tzv. fikci doručení dle § 24 odst. 1 správního řádu.

4. Žalobce dále konstatoval, že samotnou žádost o informace ze dne 21. 8. 2017 podal z důvodu protiprávního jednání městského úřadu v jiném správním řízení. Městský úřad posléze vypočítal zcela přehnanou výši nákladů na zaslání informací. To následně potvrdil i žalovaný, který cenu za poskytnutí informací razantně snížil. Městský úřad se poté žalobci mstil a vůči žalobci tak jednal šikanózně.

5. Žalobce též namítl, že jeho podání nebylo hrubě urážlivé. Ani zdaleka nebyla naplněna intenzita následku, která mimo jiné odlišuje pouhou urážku od urážky hrubé. Předmětné podání neobsahovalo hrubé výrazy či urážlivé vulgarismy, které by podstatně snižovaly vážnost a důstojnost řízení jako celku. Žalobce v daném podání uvedl věcné argumenty, kterými brojil proti postupu městského úřadu, a tyto doprovodil několika řečnickými dotazy (nikoliv tvrzeními) s nádechem sarkasmu a ironie. Užité výrazy neměly za cíl poškodit čest a dobrou pověst oprávněné úřední osoby, ale poukázat na nedostatky, které byly městským úřadem učiněny. Užité výrazy nevypovídají nic konkrétního o osobnosti nebo činnosti postižené osoby. Žalobce dále odkázal na judikaturu, podle níž je primárním smyslem a objektem pořádkové pokuty ochrana účelu správního řízení, nikoliv ochrana cti zaměstnance správního úřadu, přičemž orgánům veřejné moci přísluší zvýšená dávka tolerance, velkorysosti a nadhledu; vždy je však třeba posoudit, za jakých okolností k urážlivému podání došlo. Žalovaný řádně neodůvodnil, v čem spatřoval hrubou urážlivost podání žalobce ani nezvážil okolnosti, za kterých bylo podání učiněno.

6. Z výše uvedených důvodů žalobce navrhl, aby soud rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí městského úřadu, zrušil. Pro případ nevyhovění tomuto návrhu se žalobce domáhal, aby soud od pokuty upustil nebo ji alespoň snížil.

III. Vyjádření žalovaného k žalobě

7. Ve vyjádření k žalobě ze dne 1. 6. 2018 žalovaný v prvé řadě uvedl, že je mu znám § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, avšak výkladem ad absurdum dospěl k závěru, že v případě pořádkové pokuty dle § 62 odst. 2 správního řádu nelze k vyloučení subsidiarity správního řádu přihlížet, neboť by tak byla legalizována jakákoliv sebeurážlivější podání, která by podatel „skryl“ pod režim zákona o svobodném přístupu k informacím. V naprosto bezúčelné žádosti by tak mohl podatel bez obav z možné pořádkové pokuty učinit v podstatě jakékoliv podání, resp. právě podání s hrubě urážlivým obsahem. Institut pořádkové pokuty, který je konstituován základním předpisem správního práva tak lze užít i v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím, jelikož opačný výklad by vedl k neúměrnému oslabení důstojnosti správního orgánu a k umožnění verbálních útoků na personál správních orgánů.

8. Žalovaný dále konstatoval, že tvrzení žalobce o nedoručení výzvy k doplnění odvolání je zcela účelové. Výzva sice byla doručována na adresu „X“ namísto adresy „X“, tak však městský úřad činil, neboť danou adresu žalobce uváděl ve všech svých podáních v rámci správního řízení, resp. se jednalo o adresu, na níž si osobně převzal i rozhodnutí o pořádkové pokutě. Doručující orgán zásilku nevrátil s tím, že adresa neexistuje, ale doručoval ji podle čísla orientačního. Výzva tak byla doručena za pomoci fikce doručení.

9. K námitce šikanózního postupu městského úřadu žalovaný uvedl, že kdyby žalobce neučinil urážlivé podání, neměl by městský úřad důvod ukládat mu pořádkovou pokutu. Postup městského úřadu taky byl pouhou reakcí na jednání žalobce.

10. K otázce intenzity urážlivosti žalobcova podání pak žalovaný odkázal na odůvodnění napadených rozhodnutí.

11. S ohledem na výše uvedené žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl.

IV. Replika žalobce

12. V replice k vyjádření žalovaného k žalobě ze dne 22. 9. 2018 žalobce uvedl, že úvaha žalovaného o jeho výkladu ad absurdum není obsažena v odůvodnění rozhodnutí, každopádně však jde o extrémní právní závěr jdoucí proti výslovnému znění zákona v otázce trestání. Navíc je tento závěr zcela mylný, neboť je v příkrém rozporu se zásadou enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí. Vedle toho je pořádková pokuta typově tzv. správním pořádkovým deliktem, a jakožto na institut správního trestání na ni dopadají i zásady týkající se samotného trestání, např. zákaz analogické aplikace norem upravujících odpovědnost za delikt. Žalovaný též přehlédl, co je objektem institutu pořádkové pokuty dle § 62 správního řádu. Tím není ochrana správního orgánu či úředních osob před oslabením důstojnosti, ale ochrana samotného správního řízení. Takovým řízením však rozhodování o stížnosti dle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím není a ochrana zprostředkovaná § 62 správního řádu na ně tudíž nedopadá. Ochranu důstojnosti úředních osob zajišťují normy trestního a přestupkového práva. Žalobce dále zdůraznil, že zásilka s výzvou k doplnění odvolání byla zaslána na adresu „X“ (nikoli „X“, jak uvedl žalovaný ve vyjádření k žalobě). Tato adresa je chybná a vylučuje uplatnění fikce doručení.

V. Posouzení věci soudem

13. Soud, v souladu s § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“), bez nařízení jednání, přezkoumal v mezích žalobních bodů napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí městského úřadu včetně řízení předcházejících jejich vydání, a shledal, že žaloba je důvodná. V.a Skutkový stav 14. Jak vyplynulo ze správního spisu, podáním ze dne 21. 8. 2017 žalobce požádal podle zákona o svobodném přístupu k informacím městský úřad o informace, jaké byly celkové náklady na poštovné, tisk, kopírování, či případné další náklady, které městskému úřadu vznikly v souvislosti se správním řízením vedeným pod č. j. 64789/2015 a číslem případu 2015/514117, a dále o aktuálním počtu zaměstnanců podílejících se na řešení přestupkové agendy, včetně jejich jmen a funkcí, jejich celkových zdanitelných příjmech rozdělených na základní a bonusovou složku odděleně za roky 2016 a 2017, a jaká jsou hodnotící kritéria při určování výše bonusových složek příjmu.

15. Přípisem ze dne 24. 8. 2018 městský úřad žalobci oznámil, že v souvislosti s poskytnutím informace po něm bude podle § 17 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím a platného Sazebníku úhrad požadovat úhradu v celkové výši 1 260 Kč. Tuto úhradu rozčlenil dle jednotlivých poskytovaných informací a nutných činností [získávání podkladů o nákladech na tisk („1 pracovník odboru informatiky – celkem 0,5 hodin práce“, „1 pracovnice finančního odboru – celkem 0,5 hodin práce“) x zjišťování cen poštovného z podacích knih na podatelně („1 pracovnice odboru vnitřní správy – celkem 1 hodina práce“) x zpracování podkladů z různých odborů, výpočty, zpracování zprávy („1 pracovník odboru dopravy – celkem 2,5 hodin práce“), to vše při částce 70 Kč za hodiny práce], přičemž dodal, že požadované informace se nacházejí jak na několika různých odborech, tak i v různých budovách, celkem jsou uloženy na třech různých pracovištích.

16. Na toto oznámení žalobce reagoval s odkazem na § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím podáním ze dne 11. 9. 2017 rozděleným na část označenou jako Stížnost a na část označenou jako Žádost dle InfZ. V odůvodnění stížnosti rozporoval jednotlivé položky oznámených nákladů za poskytnutí informace, jakož i další městským úřadem sdělené údaje ovlivňující výši úhrady, závěrem pak učinil též „návrh na smírné řešení“.

17. Městský úřad poté rozhodnutím ze dne 25. 9. 2017, č. j. KT/14211/2017, uložil žalobci dle § 62 odst. 2 správního řádu pořádkovou pokutu ve výši 2 000 Kč, „neboť učinil hrubě urážlivé podání“. V odůvodnění rozhodnutí uvedl, že žalobcovo podání, které obdržel dne 12. 9. 2017, je hrubě urážlivé, resp. obsahuje hrubě urážlivé výroky. Poté citoval pasáže daného podání, jež považoval za hrubě urážlivé. V rámci těchto citací pak tučně s podtržením označil věty: „Pracovnice odboru vnitřní správy těch pár čísel sčítala hodinu? To nemá kalkulačku? Nebo to počítala na prstech a je k tomu mentálně retardovaná? Nebo nemá prsty?“ Následně konstatoval, že uvedené pasáže jsou již mimo rámec, jenž by měl i orgán veřejné moci tolerovat, „a především pak urážka pracovnice odboru vnitřní správy je atakem, který útočí na její důstojnost, či odbornost“. Svými výroky žalobce hrubě uráží zejména tuto pracovnici, „tedy konkrétní, ač nejmenovanou osobu“. Bezdůvodně naznačuje možnost fyzického postižení pracovnice. Ohledně použití výrazu „mentální retardace“ je pak třeba brát v potaz nejen jeho skutečný význam, ale též obecné chápání tohoto spojení ve společnosti, kdy lidé mentálně retardovaní jsou pejorativně označováni např. za debily, idioty, dementy, kretény atd.

18. V návaznosti na toto rozhodnutí žalobce učinil dne 17. 10. 2017 podání, které obsahovalo blanketní odvolání proti rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty, dále námitku podjatosti úřednice městského úřadu Mgr. I. K. a všech jejích nadřízených v rámci úřadu, stížnost dle § 175 správního řádu týkající se postupu Mgr. I. K. a Bc. T. L. při doručování, a žádost o informace ohledně počtu vytištěných a okopírovaných stran v souvislosti se správním řízením vedeným pod č. j. 64789/2015 a číslem případu 2015/514117, počtu prstů pracovnice odboru vnitřní správy sčítající ceny poštovného a počtu zaměstnanců městského úřadu včetně jmen a funkcí.

19. Přípisem ze dne 18. 10. 2017, č. j. KT/17584/2017, městský úřad vyzval žalobce „ve smyslu ustanovení § 37 odst. 2 správního řádu“ k odstranění nedostatku podání – podaného odvolání. Ve výzvě uvedl, že v rozporu s § 37 odst. 2 správního řádu není z odvolání patrno, co odvolatel navrhuje. Dále citoval § 37 odst. 2, 3 správního řádu a uzavřel, že k odstranění vady podaného odvolání, které nemá předepsané náležitosti, se určuje lhůta 10 dnů od doručení výzvy. Tato výzva byla žalobci doručena fikcí dle § 24 odst. 1 správního řádu dne 30. 10. 2017, následujícího dne pak byla příslušná zásilka vložena do jeho schránky (k otázce doručení této výzvy viz níže).

20. Výzvu k doplnění odvolání žalobce oslyšel, krajský úřad tedy napadené rozhodnutí městského úřadu přezkoumal ve smyslu § 89 odst. 2 správního řádu, přičemž rozhodnutím ze dne 5. 12. 2017, č. j. JMK 172928/2017, sp. zn. S-JMK 165862/2017/OD/Ša, odvolání zamítl a rozhodnutí městského úřadu o uložení pořádkové pokuty žalobci potvrdil. V odůvodnění konstatoval, že se zcela ztotožnil s městským úřadem ohledně skutečnosti, že text žalobcovy stížnosti ze dne 11. 9. 2017 je hrubě urážlivý, znevažující správní orgán a pracovnici odboru vnitřní správy. Účelem použitých formulací je dehonestace správního orgánu a dané pracovnice. Žalovaný dále odkázal na odůvodnění rozhodnutí městského úřadu. Dodal, že uloženou pokutu považuje za přiměřenou, odůvodněnou okolnostmi daného případu a adekvátní k jednání žalobce. Toto rozhodnutí žalovaného je předmětem soudního přezkumu v nyní projednávané věci.

21. Nutno dodat, že ve věci samotné stížnosti ze dne 11. 9. 2017 žalovaný žalobci částečně vyhověl a rozhodnutím ze dne 27. 9. 2017, č. j. JMK 139981/2017, sp. zn. S-JMK 134486/2017/OD/Zo, snížil výši úhrady požadované městským úřadem v souvislosti s poskytnutím informací na částku 736 Kč. Neshledal přitom důvodným úkon spočívající v získávání podkladů o nákladech na tisk pracovnicí finančního odboru, a dále zjistil, že podle Sazebníku úhrad činí sazba za vyhledání a zpracování informace částku 46 Kč za každou započatou čtvrthodinu práce jednoho pracovníka, nikoli tedy 70 Kč. Ani takto sníženou částku však žalobce v zákonné lhůtě neuhradil, pročež městský úřad dne 14. 12. 2017 předmětnou žádost o informace podanou žalobcem dne 22. 8. 2017 odložil dle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím. V.b K jednotlivým žalobním bodům 22. Jak plyne z výše uvedeného, předmětem soudního přezkumu bylo posouzení postupu a právních závěrů správních orgánů ve věci uložení pořádkové pokuty dle § 62 odst. 2 správního řádu ve výši 2 000 Kč za podání učiněné žalobcem dne 11. 9. 2017. – odstraňování vad odvolání 23. V dané věci není sporu, že žalobce proti rozhodnutí městského úřadu o uložení pořádkové pokuty brojil odvoláním, které postrádalo některé náležitosti. Městský úřad proto žalobce vyzval k odstranění vad tohoto podání.

24. Žalobce v tomto ohledu v prvé řadě namítl, že mu výzva městského úřadu k doplnění odvolání nebyla doručena. S tímto tvrzením se soud neztotožnil. Jak vyplývá ze správního spisu, na samotné výzvě k odstranění nedostatku podání ze dne 18. 10. 2017 byla uvedena adresa žalobce ve tvaru, který městskému úřadu kontinuálně ve svých podáních sděloval sám žalobce: „X“ (nutno podotknout, že teprve v žalobě uvedl žalobce zcela správnou adresu X). Na doručence, jež je k této výzvě připojena, je však v kolonce „Adresát“ uvedeno: „Ing. J. F., nar. V. 1128/10 B.“. Tvrzení žalobce tudíž odpovídá obsahu správního spisu.

25. Pochybení městského úřadu spočívající v uvedení nesprávné slovesné koncovky názvu ulice (V. namísto V.) však v daném případě nemohlo mít vliv na způsob doručení předmětné zásilky. Označení adresáta na poštovní obálce je nutno hodnotit komplexním způsobem a vnímat tak všechny uvedené informace (jméno, příjmení, případně údaj o datu narození, ulice, číslo popisné, číslo orientační, poštovní směrovací číslo, město, případně i městská část) v jejich souhrnu. Aby chyba v tomto označení měla vliv na kvalitu doručení, musela by objektivně mít potenciál splést doručovatele tak, aby zásilku obsahující písemnost doručoval na jiné adrese či aby takovou adresu považoval za neexistující. Tak tomu ovšem v dané věci není. Drobný omyl v názvu ulice dosahuje maximálně intenzity zřejmé nesprávnosti (srovnatelně ve smyslu § 70 správního řádu). Co je však podstatné, z doručenky je zřejmé, že pošta neměla s identifikací adresáta zásilky žádný problém – uvedla, že adresát (žalobce) byl vyzván k vyzvednutí zásilky, bylo mu zanecháno poučení a zásilka byla připravena k vyzvednutí dne 20. 10. 2017; vložena do schránky pak byla dne 31. 10. 2017. Ostatně žalobce ani netvrdí, že by v doručovacím rajónu vymezeném poštovním směrovacím číslem X, případně jinde v městě B. (či vůbec někde v České republice) existovala ulice „V.“ [navíc by se muselo jednat opravdu o velkou náhodu, pokud by na takové ulici byla budova s popisným a orientačním číslem X, resp. X (viz níže), a v ní bydlela osoba se stejným vysokoškolským titulem, rokem narození, jménem a příjmením jako žalobce]. Drobné pochybení v označení názvu ulice tudíž vzhledem k ostatním údajům uvedeným v označení adresáta nemohlo mít na doručení příslušné výzvy vliv. Toto doručení pak nemohla ovlivnit ani vada spočívající v uvedení nesprávného čísla popisného (X namísto správného X). Jak uvedeno již výše, číslo popisné v nesprávném tvaru opakovaně uváděl sám žalobce ve svých podáních adresovaných městskému úřadu. Ten je pak uváděl jak ve svých písemnostech, tak na doručovaných zásilkách, přičemž na jejich doručení daná nepřesnost neměla žádný vliv (např. oznámení o úhradě nákladů za poskytnutí informace ze dne 24. 8. 2017, či rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty přitom osobně převzal). Za této situace byly podmínky stanovené správním řádem pro nastoupení fikce doručení dané výzvy splněny. Pokud žalobce v této souvislosti odkazoval na rozsudek Městského soudu v Praze (tedy nikoli „NSS“) ze dne 12. 8. 2016, č. j. 10 A 104/2016-21, nutno uvést, že jím citovanou pasáž poněkud vytrhl z kontextu, navíc ve věci projednávané Městským soudem v Praze byly jiné skutkové okolnosti (správní orgán doručoval nesprávné osobě). Námitka vadného doručení výzvy k odstranění vad odvolání tudíž není důvodná.

26. Ve vztahu k dané výzvě však žalobce též namítl, že městský úřad věc předal žalovanému bez toho, aby v souladu s § 37 odst. 3 „v návaznosti na ust. § 82 odst. 2“ správního řádu vyzval žalobce k doplnění podání. Žalovaný pak dle žalobce o blanketním odvolání rozhodl, aniž by ověřil, zda byl žalobce řádně vyzván k jeho doplnění. Tato námitka je důvodná.

27. Podle § 37 odst. 2 správního řádu musí být z podání patrno, kdo je činí, které věci se týká a co se navrhuje. Pokud jde o odvolání, musí mít dle § 82 odst. 2 správního řádu náležitosti uvedené v § 37 odst. 2 a musí obsahovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu ho napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. Není-li v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu odvolatel rozhodnutí napadá, platí, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí. Nemá-li přitom podání (tedy i odvolání) předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, podle § 37 odst. 3 správního řádu správní orgán pomůže podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.

28. Otázkou povinnosti správních orgánů reagovat na nedostatky podaného odvolání se již zabýval Nejvyšší správní soud (jeho rozhodnutí jsou dostupná na www.nssoud.cz), a to např. v rozsudku ze dne 6. 3. 2009, č. j. 1 As 4/2009-53, v němž shledal, že nemá-li odvolání některou z náležitostí vyplývajících z § 37 odst. 2 a z § 82 odst. 2 správního řádu, je správní orgán povinen postupovat podle § 37 odst. 3 správního řádu tak, že pomůže odvolateli nedostatky odstranit nebo jej k jejich odstranění vyzve a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu (viz též např. rozsudky ze dne 11. 3. 2010, č. j. 9 As 61/2009-63, ze dne 4. 1. 2011, č. j. 2 As 99/2010-67, ze dne 27. 10. 2015, č. j. 6 As 292/2014-34, ze dne 5. 5. 2016, č. j. 9 As 297/2015-28, ze dne 30. 3. 2017, č. j. 1 Ads 6/2017- 25, či ze dne 31. 5. 2017, č. j. 5 Ads 288/2016-18). Porušení této povinnosti vede ke zrušení rozhodnutí správního orgánu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 3. 2019, č. j. 6 As 248/2018-34).

29. V nyní projednávané věci bylo z žalobcova odvolání ze dne 17. 10. 2017 proti rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty zřejmé toliko, kdo je činí a proti kterému rozhodnutí směřuje (které věci se týká). Naopak v něm chyběly jakékoli odvolací důvody (v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo), jakož i uvedení rozsahu, v němž je rozhodnutí napadáno (co se navrhuje).

30. Městský úřad si povšiml jistých vad žalobcova odvolání a dne 18. 10. 2017 přistoupil k výzvě k odstranění nedostatku podání (č. j. KT/17584/2017) dle § 37 odst. 3 správního řádu. V této souvislosti však zcela opomněl, že oproti obecnému podání jsou náležitosti odvolání specifikovány též v § 82 odst. 2 správního řádu. Ve výzvě pouze uvedl, že předmětné odvolání „nebylo podáno v souladu s ustanovením § 37 odst. 2 správního řádu, neboť z něj není patrno, co odvolatel navrhuje“. Dále citoval § 37 odst. 2, 3 správního řádu, přičemž ztučněním a podtržením zvýraznil první větu odstavce 2 a celý odstavec 3 daného paragrafu, a uzavřel, že k odstranění vady podaného odvolání, které nemá předepsané náležitosti, se určuje lhůta 10 dnů od doručení výzvy. Taková výzva však v daném případě nebyla dostatečná.

31. Klíčové totiž bylo, aby městský úřad při postupu dle § 37 odst. 3 správního řádu výslovně vyzval žalobce k doplnění konkrétních odvolacích důvodů. V této souvislosti nutno konstatovat, že správní orgán není povinen ve výzvě přesně citovat § 82 odst. 2 správního řádu obsahující náležitosti odvolání, ani nemusí na tuto normu odkázat; postačí, pokud z výzvy jednoznačně vyplyne, jaké náležitosti má odvolání obsahovat, a co má tedy odvolatel doplnit (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 265/2015-38). O náležitosti odvolání spočívající v uvedení toho, v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo, se však předmětná výzva ani náznakem nezmiňuje. Z obsahu výzvy plyne toliko, že dle názoru městského úřadu není z odvolání patrno, co žalobce navrhuje, a výzva tudíž logicky vyznívá tak, že právě k odstranění této obecné náležitosti podání dle § 37 odst. 2 správního řádu je žalobce vyzýván [k tomu nutno dodat, že tato obecná náležitost podání (co se navrhuje) se v podstatě překrývá se specifickou náležitostí odvolání stanovenou v § 82 odst. 2 správního řádu slovy „v jakém rozsahu ho (rozhodnutí) napadá“, přičemž neuvedení této náležitosti v podaném odvolání je z logických důvodů pokryto domněnkou, že „[n]ení-li v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu odvolatel rozhodnutí napadá, platí, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí“.]

32. Lze proto uzavřít, že co se týče žalobcova odvolání, které bylo blanketní a neobsahovalo zejména zákonem požadované odvolací důvody, bylo povinností městského úřadu, potažmo žalovaného vyzvat žalobce k odstranění těchto nedostatků a poskytnout mu k tomu přiměřenou lhůtu. To ovšem ze strany správních orgánů nebylo učiněno, neboť výzva městského úřadu k odstranění vad podání ze dne 18. 10. 2017 byla obsahově nedostatečná. Na základě shora citované judikatury se jedná o vážné porušení procesních práv žalobce v řízení před správními orgány, pro něž je třeba rozhodnutí žalovaného zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. Současně lze nad rámec doplnit, že podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2015, čj. 9 As 27/2015-59, má správní orgán povinnost poučit účastníka řízení ve výzvě dle § 37 odst. 3 správního řádu o následcích neodstranění vad odvolání spočívajících v absenci odvolacích důvodů, pokud to odůvodňují osobní poměry účastníka řízení (toto poučení tedy výzva nemusí obsahovat ve všech případech).

33. Přestože shledaná vada správního řízení vede ke zrušení rozhodnutí žalovaného, soud se z důvodu ekonomie řízení vyjádří též k ostatním žalobním bodům, neboť má za to, že to jejich povaha vzhledem k obsahu napadených rozhodnutí i žaloby umožňuje. – chybějící právní podklad pro rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty 34. V dané věci žalobce dle názoru správních orgánů učinil hrubě urážlivé podání v rámci vyřizování jeho žádosti o poskytnutí informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím podáním, konkrétně se jednalo o jeho stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace ze dne 11. 9. 2017 dle § 16a odst. 1 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím – nesouhlas s výší úhrady sdělené podle § 17 odst. 3 téhož zákona a požadované městským úřadem v souvislosti s poskytováním informací. Dle žalobcova názoru nebylo v dané situaci právně možné aplikovat § 62 správního řádu. Soud se s tímto názorem, minimálně ve vztahu k druhému odstavci daného paragrafu, ztotožnil.

35. Nutno předeslat, že žalobce předmětnou argumentaci neuplatnil v řízení o odvolání (dílem též vzhledem ke shora uvedenému procesnímu pochybení správních orgánů), žalovaný se tak danou problematikou v napadeném rozhodnutí nezabýval. To však nebrání vznesení této námitky ve formě žalobního bodu. Žalovaný pak měl možnost sdělit svůj právní názor ve vyjádření k žalobě.

36. Podle § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím pokud tento zákon nestanoví jinak, použijí se při postupu podle tohoto zákona a) pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti, b) pro odvolací řízení a c) v řízení o stížnosti pro počítání lhůt, doručování a náklady řízení ustanovení správního řádu17); dále se při postupu podle tohoto zákona použijí ustanovení správního řádu o základních zásadách činnosti správních orgánů, ustanovení o ochraně před nečinností a ustanovení § 178; v ostatním se správní řád nepoužije.

37. Z prvotního přiblížení k textu daného ustanovení plyne, že zákon o svobodném přístupu k informacím použití správního řádu výslovně omezuje jen na taxativně vymezené případy. Mezi nimi nejblíže nyní projednávané věci je připuštění použití správního řádu na řízení o stížnosti – ostatně jako hrubě urážlivé podání městský úřad označil právě žalobcovu stížnost ohledně výše sdělené úhrady za vyhledání požadovaných informací. V řízení o stížnosti však zákon o svobodném přístupu k informacím výslovně omezuje použití správního řádu jen na „počítání lhůt, doručování a náklady řízení“. Pod žádný z těchto institutů ovšem pořádková pokuta nespadá. Institut pořádkové pokuty dále nelze podřadit ani pod ustanovení správního řádu o ochraně před nečinností, a nijak se jej netýká ani § 178 správního řádu určující nadřízený správní orgán. Není pak zřejmé, z jaké základní zásady činnosti správních orgánů by bylo možné vyvodit použití institutu pořádkové pokuty de facto v neprospěch účastníka řízení. Zde si lze povšimnout, že mezi účastníky řízení vlastně ani není sporu o tom, že samotný text citovaného ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím neposkytuje oporu pro použití § 62 správního řádu o pořádkové pokutě v nyní řešené situaci. Žalovaný nicméně ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že k vyloučení subsidiarity správního řádu v § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím nelze nepřihlížet, neboť by absurdně došlo k legalizaci urážlivých jednání v postupech podle zákona o svobodném přístupu k informacím.

38. Tato argumentace je ovšem nepřesvědčivá. V obecné rovině je jistě myslitelné, aby orgán veřejné moci překročil doslovné znění zákona a aplikoval jeho znění rozšiřujícím či zužujícím způsobem. V daném případě je však takový přístup problematický, neboť v § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím je zcela explicitně řečeno, že v ostatním (tedy kromě výslovně uvedených taxativních případů) se správní řád nepoužije. Ani při nejširším možném výkladu přitom není možné tvrdit, že by kterákoliv z výjimek stanovených z tohoto pravidla, umožňovala aplikovat ustanovení správního řádu o pořádkové pokutě v řízení o stížnosti podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím (viz výše).

39. V úvahu tak přichází jedině dotváření práva, ať už teleologickou redukcí (zúžení zákonného zákazu aplikace správního řádu, jako se snažil učinit ve svém vyjádření žalovaný) nebo analogií (analogické užití institutu pořádkové pokuty v procesu poskytování informací, resp. rozhodování o stížnosti). Takový postup, jdoucí proti výslovnému znění textu přijatého zákonodárcem, ovšem vyžaduje silné argumenty popírající čistě jazykový výklad, ať již by šlo o argumenty systematické, historické, srovnávací či teleologické. Žádné takové argumenty však soud v daném případě neshledal. Žalovaný se přitom mýlí, tvrdí-li, že v právu chybí nástroj pro postih osoby, jež by se chovala hrubě urážlivě k úředním osobám v procesu poskytování informací. Jak správně podotkl žalobce ve své replice, primárně se v takové situaci nabízí postih za přestupek, a to např. za přestupek proti veřejnému pořádku dle § 5 odst. 1 písm. b) zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, kterého se fyzická osoba dopustí tím, že zneváží postavení úřední osoby při výkonu její pravomoci, či za přestupek proti občanskému soužití, a to konkrétně za ublížení na cti podle § 7 odst. 1 písm. a) téhož zákona, jak potvrzuje i judikatura, byť přijatá za účinnosti předchozí úpravy přestupků (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2010, č. j. 5 As 76/2009- 69, č. 2236/2011 Sb. NSS; rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Obdobně pak může být urážlivé, či až např. výhružné chování vůči pracovníkům správních orgánů postihováno orgány činnými v trestním řízení. Tímto argumentem tudíž nelze postup žalovaného, potažmo městského úřadu obhájit.

40. Přestože pořádková pokuta je spíše disciplinárním (kázeňským) opatřením než klasickou trestní sankcí a lze se přiklonit k názoru, že nespadá pod pojem „trestního obvinění“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; vzhledem k podobnosti právních úprav blíže srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2019, č. j. 5 As 212/2019-40, č. 3932/2019 Sb. NSS), nelze zároveň opomíjet, že uložení pořádkové pokuty může představovat zásah do práv dotčené osoby v podobě uložení povinnosti uhradit stanovenou peněžní částku. Snižuje tak velikost jejího majetku a zasahuje do jejího ústavně zaručeného práva vlastnického. Zakládat v takovémto případě pravomoc správního orgánu na analogii či teleologické redukci zákonných ustanovení je na samé hraně ústavnosti (čl. 2 odst. 3, 4 Ústavy České republiky, čl. 2 odst. 2, 3 Listiny základních práv a svobod).

41. Na druhou stranu však byla v minulosti jako neústavní hodnocena i situace, kdy některé zvláštní zákony přijaté v minulosti a upravující činnost správních orgánů v oblasti veřejné správy vylučovaly použití správního řádu, avšak neobsahovaly nezbytnou procesní úpravu zahrnující všechny podstatné otázky [viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 14/96 (č. 3/1997 Sb., N 114/6 SbNU 323), či ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04 (č. 240/2005 Sb., N 90/37 SbNU 241); nalus.usoud.cz]. Po nabytí účinnosti správního řádu pak Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 4. 1. 2012, č. j. 9 As 50/2010-118, dospěl k závěru, že platí zásada subsidiarity správního řádu jakožto obecného procesního předpisu pro veřejnou správu vůči jiným zvláštním zákonům, pokud tyto nestanoví jiný postup; nelze přitom akceptovat pouhé vyloučení správního řádu bez náhrady, zvláštní zákon vylučující aplikaci správního řádu nebo některých jeho ustanovení musí obsahovat vlastní pozitivní úpravu procesního postupu orgánu veřejné správy vykonávajícího veřejnou moc.

42. V tomto ohledu však rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v bodě [107] rozsudku ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012-62, č. 3155/2015 Sb. NSS, uvedl: „Procedura poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím je postavena na zásadě, že poskytnutí informací na žádost je faktický úkon povinného subjektu, zatímco neposkytnutí informací děje se formou správního rozhodnutí, proti kterému je přípustné odvolání. Při poskytnutí informací postupuje povinný subjekt v podstatě výlučně podle zákona o svobodném přístupu k informacím, který obsahuje relativně ucelenou a komplexní procedurální úpravu odlišnou od správního řádu a který až na výjimky (ustanovení správního řádu o základních zásadách činnosti správních orgánů, ustanovení o ochraně před nečinností a ustanovení § 178) použitelnost správního řádu vylučuje ve svém § 20 odst. 4 in fine.“ Ostatně k aplikaci ustanovení správního řádu ve větším rozsahu, než je výslovně uvedeno v § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, je skeptická i komentářová literatura (viz pasáže k výkladu § 20 – Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, in beck-online, či Jelínková, J., Tuháček, M.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Praktický komentář. Wolters Kluwer (ČR), 2017, in ASPI).

43. Soud se přesto zabýval možností aplikace ustanovení správního řádu zajišťujících jednak použití základních zásad činnosti správních orgánů (§ 2 – § 8 správního řádu), jednak minimální procesní standard pro postupy správních orgánů. V tomto ohledu shledal, že ustanovení § 177 odst. 1 správního řádu není třeba aplikovat, neboť použití základních zásad činnosti správních orgánů předpokládá samotný § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Aplikace ustanovení § 177 odst. 2 správního řádu by pak byla vzhledem k jeho obsahu a v relaci s textem § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím poněkud diskutabilní.

44. Teoreticky však není vyloučeno použití § 180 správního řádu. Hypotézy obou odstavců tohoto přechodného ustanovení totiž lze považovat za naplněné. Při procedurách dle zákona o svobodném přístupu k informacím se totiž jak vydávají rozhodnutí, tak se činí postupy, jejichž cílem vydání rozhodnutí není, zároveň nelze dospět k závěru, že zákon o svobodném přístupu k informacím upravuje jím předpokládaná řízení a postupy v celém rozsahu (viz též již zmiňovanou komentářovou literaturu, podle níž naopak v rámci snahy o aplikaci institutů potřebných pro efektivní proceduru dochází k řadě výkladových problémů), a současně je zákon o svobodném přístupu k informacím dosavadním právním předpisem, přestože příslušná novelizace § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím provedená zákonem č. 61/2006 Sb. nabyla účinnosti až dnem 23. 3. 2006 (k obsahu pojmu „dosavadní právní předpis“ ve smyslu § 180 správního řádu viz body [32] až [35] usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2014, č. j. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, věc Státní maturity). I kdyby však úvaha o případné aplikovatelnosti § 180 správního řádu byla správná, nutno zdůraznit, že podle tohoto ustanovení lze správní řád subsidiárně aplikovat pouze v otázkách, jejichž řešení je nezbytné (odst. 1), potažmo v otázkách, jejichž řešení je nezbytné a které nelze podle těchto předpisů řešit (odst. 2). Ustanovení § 62 správního řádu upravuje postupy, o nichž zákon o svobodném přístupu k informacím mlčí, a lze tak o jeho aplikovatelnosti prostřednictvím § 180 správního řádu uvažovat (na základě § 180 odst. 1 správního řádu by se jednalo o použití přímé, dle § 180 odst. 2 správního řádu by šlo o použití zprostředkované § 154 odst. 1 správního řádu. Zatímco však u skutkových podstat vymezených v § 62 odst. 1 správního řádu vázaných na podmínku, že dotčená osoba závažně ztěžuje postup řízení, si lze případnou nezbytnost jejich použití za účelem nastolení procesního pořádku poměrně jasně představit, u § 62 odst. 2 správního řádu je tomu přesně naopak. Jak uvedeno již výše, hrubě urážlivé podání může být předmětem stíhání dotčené osoby např. za přestupek, lze tak logicky dovodit, že potřeba „řešit“ je v rámci postupu či řízení dle zákona o svobodném přístupu k informacím postrádá prvek nezbytnosti ve smyslu § 180 správního řádu.

45. Na základě uvedeného má i soud za to, že v dané procesní situaci nebylo možné uložit žalobci pořádkovou pokutu dle § 62 odst. 2 správního řádu. Žalobcova námitka je v tomto ohledu opodstatněná a je důvodem pro zrušení rozhodnutí jak žalovaného, tak městského úřadu. – hodnocení obsahu žalobcova podání ze dne 11. 9. 2017 jako hrubě urážlivé 46. Soud se dále ztotožnil též s názorem žalobce, že jeho podání ze dne 11. 9. 2017 nedosahovalo intenzity hrubé urážky ve smyslu § 62 odst. 2 správního řádu. Předmětná písemnost, jakkoliv se její obsah nepochybně nese ve zjevně sarkastickém duchu a svědčí o nevelké úctě k úřednímu stavu, neobsahuje žádné vulgarismy ani přímé invektivy, většinou jde o ironicky formulované řečnické otázky, jež evidentně nejsou míněny vážně, nýbrž mají pouze důrazně podtrhnout nesouhlas žadatele s výší požadované úhrady za vyhledání informací. Pokud by přitom městským úřadem shledané nezdvořilé či drzé pasáže mohly být shledány urážlivými, rozhodně by se nejednalo o invektivy urážlivé hrubě ve smyslu § 62 odst. 2 správního řádu. Odůvodnění rozhodnutí městského úřadu o uložení pořádkové pokuty postrádá nadhled, který by při hodnocení urážlivosti podání měl být orgánům veřejné správy vlastní. V podání žalobce přitom nelze za urážlivé (či znevažující postavení správního orgánu) považovat odstavec na straně 2 nadepsaný Doporučení a návrh na smírné řešení, stejně jako sarkastický dotaz zda pracovnice finančního odboru půl hodiny násobila dvě čísla. Následné obecně míněné invektivy týkající se pracovnice odboru vnitřní správy vrcholící dotazem, zda počítala „pár čísel“ na prstech a je k tomu mentálně retardovaná, či případně nemá prsty, jsou samozřejmě nevhodné, nicméně (i s ohledem na celkové vyznění podání) činěné pouze za účelem stupňovaného zdůraznění žalobcova názoru o absurditě výše požadované úhrady, nikoli s úmyslem atakovat konkrétní osoby ad personam a naznačovat jejich mentální či tělesné postižení. I tento žalobní bod je tedy důvodný. – šikanózní přístup správních orgánů 47. Žalobce poukazoval též na skutečnost, že postup městského úřadu aprobovaný žalovaným měl vůči němu formu šikany. Tomuto názoru však soud nepřisvědčil. Ne každý postup správního orgánu do svých důsledků nepřívětivý vůči dotčené osobě lze hodnotit jako šikanózní, a to i v případě, že postupem správního orgánu dojde k porušení zákona. Obsah správního spisu šikanóznímu přístupu správních orgánů nenasvědčuje. V tomto ohledu lze uvést, že pokud žalobce hodnotil rozhodnutí městského úřadu o uložení pořádkové pokuty jako formu msty za to, že žalovaný „razantně snížil“ městským úřadem sdělenou úhradu související s poskytnutím informací, nelze mu dát za pravdu, neboť rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty bylo vydáno (dne 25. 9. 2017) ještě před vydáním rozhodnutí žalovaného o stížnosti dle § 16 zákona o svobodném přístupu k informacím (dne 27. 9. 2017). Tato žalobní námitka tudíž není důvodná.

V. Závěr a náklady řízení

48. Z výše uvedených důvodů soud dle § 78 odst. 1, 3 s. ř. s. zrušil rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí městského úřadu. Vzhledem k § 78 odst. 4 s. ř. s. pak věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V něm bude žalovaný vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). S ohledem na zrušení rozhodnutí správních orgánů se soud nezabýval návrhem žalobce na moderaci výše uložené pokuty.

49. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

50. Žalobce dosáhl v řízení plného úspěchu, má proto právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému. V replice ze dne 22. 9. 2018 žalobce uvedl, že k náhradě uplatňuje toliko zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč. Soud mu tedy vůči žalovanému přiznal náhradu nákladů řízení ve výši 3 000 Kč. K jejímu zaplacení určil přiměřenou lhůtu.