č.j. 29 A 62/2020-63

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Zuzany Bystřické a soudců JUDr. Faisala Husseiniho a JUDr. Mariana Kokeše ve věci žalobce: N. V. L. zastoupený advokátem JUDr. Markem Sedlákem sídlem Příkop 8, 602 00 Brno proti žalovanému: Velvyslanectví České republiky v Hanoji sídlem 13 Chu Van An, Hanoi, Vietnamská socialistická republika o žalobě na ochranu před nečinností žalovaného v řízení o žádosti o udělení schengenského víza podané dne 10. 3. 2020, č. X, takto:

Výrok

I. Žalovaný je povinen do 45 dnů od právní moci tohoto rozsudku vydat rozhodnutí o žádosti žalobce o udělení schengenského víza podané dne 10. 3. 2020, č.

X.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 14 342 Kč, a to k rukám jeho advokáta Mgr. Marka Sedláka do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Obsah žaloby

1. Žalobce v žalobě uvedl, že je rodinným příslušníkem občana EU, a to svého nezletilého syna, občana České republiky, se kterým na území ČR sdílel společnou domácnost. Žalobce měl v úmyslu přicestovat do ČR na krátkodobé vízum, aby pak zde mohl podat žádost o přechodný pobyt a celá rodina se tak mohla sloučit. Získání krátkodobého víza tak mělo umožnit realizaci práva na rodinný život podle čl. 10 odst. 2 a čl. 32 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina) a podle čl. 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv (dále jen „Úmluva“).

2. Žalobce proto dne 10. 3. 2020 u žalovaného podal žádost o krátkodobé schengenské vízum rodinného příslušníka občana EU. Zákonná lhůta 15 dnů byla žalovaným prodloužena na 45 dnů, tedy do 24. 4. 2020. O této žádosti žalovaný do konce prodloužené zákonné lhůty nerozhodl. Dne 31. 3. 2020 poslal právnímu zástupci žalobce e-mail následujícího znění: „[D]ovolte nám Vás informovat, že řízení žádosti o vydání schengenského víza č. X Vašeho klienta N. V. L., nar. ..., bylo v souvislosti s vyhlášením nouzového stavu zastaveno na základě Usnesení vlády České republiky č. 198 ze dne 12.3.2020, o přijetí krizového opatření.“ 3. Žalobce následně podal podle § 80 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“) žádost o opatření proti nečinnosti k Ministerstvu zahraničních věcí, které žalobcově právnímu zástupci e-mailem ze dne 6. 5. 2020 sdělilo, že usnesením vlády byla řízení o žádostech zastavena a žádost o provedení opatření proti nečinnosti je nedůvodná.

4. Z výše uvedeného je dle žalobce zřejmé, že žalovaný je v prodlení s vydáním rozhodnutí a vzhledem k tomu, že podle žalobce řízení stále probíhá a nebylo usnesením vlády zastaveno, podává žalobu na ochranu proti nečinnosti.

5. Vzhledem k argumentaci žalovaného a Ministerstva zahraničních věcí má žalobce za to, že nemůže být úspěšný v žalobě na ochranu proti nečinnosti, pokud se nevyjádří i k zákonnosti a ústavnosti krizového opatření vlády obsaženého v bodě I/3 usnesení Vlády České republiky č. 71/2020 Sb., o přijetí krizového opatření (dále také jen „usnesení vlády č. 71/2020 Sb.“), kterým podle žalovaného bylo řízení zastaveno. Podle žalobce je toto krizové opatření nezákonné a protiústavní a nemá žádný vliv na řízení o jeho žádosti o krátkodobé vízum.

6. Žalobce především namítá, že řízení o jeho žádosti neprobíhá dle české vnitrostátní úpravy, ale řídí se Nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex) – dále jen „vízový kodex“. Podle čl. 10 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) přitom má mezinárodní smlouva, která je součástí českého právního řádu, přednost před vnitrostátním zákonem. Z toho vyplývá, že vláda není oprávněna opatřením vydaným podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon) – dále jen „krizový zákon“, zasahovat do řízení o žádosti žalobce, které probíhá podle vízového kodexu. Z hlediska vízového kodexu nemá vláda žádné pravomoci do řízení zasahovat. Orgány příslušné k vyřizování žádostí o krátkodobá schengenská víza jsou vyjmenovány v čl. 4 vízového kodexu a vlády členských států mezi nimi uvedeny nejsou. Vláda České republiky proto z důvodu nedostatku pravomoci nebyla oprávněna vydat krizové opatření uvedené v bodě I/3 usnesení vlády č. 71/2020 Sb., dle kterého s účinností od 14. 3. 2020 nařizuje zastavení řízení v případě žádostí o krátkodobá víza, o kterých dosud nebylo rozhodnuto; to neplatí pro osoby, jejichž pobyt je v zájmu České republiky.

7. Žalobce pokračuje, že pokud tedy žalovaný svoji nečinnost odůvodňuje předmětným krizovým opatřením, pak postupuje v rozporu s čl. 10 Ústavy, protože řízení o žádostech o krátkodobá víza není vázáno vnitrostátní úpravou, tedy ani krizovým opatřením vydaným vládou na základě krizového zákona, ale je upraveno právem Evropské unie – vízovým kodexem. Proto vzhledem k nedostatku pravomoci vlády zasahovat do řízení vedeného podle vízového kodexu je rozhodnutí vlády obsažené v bodě I/3 usnesení vlády č. 71/2020 Sb., kterým se zastavují řízení o žádostech o krátkodobá víza, nicotné podle § 77odst. 1 správního řádu.

8. Způsoby, jakými může být vyřízena žádost o krátkodobé vízum, rovněž taxativně stanoví vízový kodex v čl. 18 až 32. Zastavení řízení o žádosti krizovým opatření vlády vízový kodex nepřipouští. Vízový kodex navíc v čl. 32 stanoví postup a formu rozhodnutí o nevyhovění žádosti. Zejména zaručuje žalobci právo na odvolání, kdy se mu musí dostat poučení o postupu při odvolání.

9. Žalobce dále namítá, že bod I/3 usnesení vlády č. 71/2020 nemohl nabýt účinnosti. Rozhodnutí vlády o zastavení řízení o žádostech o krátkodobá víza obsahovalo výjimku pro osoby, jejichž pobyt je v zájmu České republiky. Podle usnesení bylo povinností ministra zahraničních věcí stanovit, kdy je pobyt v zájmu České republiky. Právnímu zástupci žalobce se nepodařilo dohledat žádnou informaci uveřejněnou Ministerstvem zahraničních věcí, ze které by vyplývalo, že ministr zahraničí tuto povinnost splnil. Bez splnění povinnosti stanovit, kdy je pobyt cizince v zájmu České republiky, však usnesení v bodě I/3 nemohlo (dne 14. 3. 2020) nabýt účinnosti, protože nebylo postaveno najisto, na koho se vztahuje zastavení řízení o žádosti a na koho, z důvodu zájmu České republiky, nikoli.

10. K právní úpravě, která vedla žalovaného k nečinnosti, dále žalobce uvádí, že usnesením Vlády České republiky č. 69/2020 Sb. (dále jen „usnesení vlády č. 69/2020 Sb.“) byl vyhlášen nouzový stav v souvislosti s prokázáním výskytu SARS CoV-2 na území České republiky. Usnesením vlády č. 71/2020 Sb. pak vláda přijala krizová opatření ve smyslu § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona (odkaz na toto konkrétní ustanovení v případě tohoto usnesení vláda výslovně uvedla v závěru úvodní věty usnesení). Dle tohoto ustanovení krizového zákona může vláda nařídit v nezbytně nutném rozsahu zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech území. Žalobci však není zřejmé, jaký konkrétní cíl mělo sledovat krizové opatření uvedené v bodě I/3 usnesení vlády č. 71/2020 Sb., protože vláda v tomto usnesení ani v usnesení vlády č. 69/2020 Sb. nevymezila dotčená práva a povinnosti, jak jí ukládá čl. 6 odst. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky (dále jen „ústavní zákon o bezpečnosti republiky“). Dle žalobce je však zjevné, že zastavení řízení o žádostech o krátkodobá víza není zákazem vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech území, což je definice krizového opatření dle § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona 11. Žalobce je přesvědčen, že vláda nemůže krizová opatření přijímat svévolně, ale tak, aby jejich obsah odpovídal právní úpravě, podle které byla vládou přijata. V tomto případě obsah krizového opatření uvedeného v bodě I/3 usnesení vlády č. 71/2020 Sb. musí odpovídat ustanovení zákona, podle kterého bylo přijato, tedy ustanovení § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona. Vláda však tímto konkrétním krizovým opatřením nezakázala vstup, pobyt ani pohyb žalobce na vymezených místech území, ale zastavila řízení o žádostech o krátkodobá víza. Dané krizové opatření je proto nezákonné. Krizové opatření uvedené v bodě I/3 usnesení vlády č. 71/2020 Sb. totiž není provedením žádného organizačního nebo technického opatření určeného k řešení výskytu SARS CoV-2 na území ČR a odstranění jeho následků, které by připadalo v úvahu ve smyslu § 2 písm. c) krizového zákona. Zastavení řízení o žádosti žalobce nemá s výskytem SARS CoV-2 zjevně žádnou souvislost, nemůže k řešení výskytu SARS CoV-2 a odstranění jeho následků žádným způsobem přispět. Zastavení řízení rovněž nesleduje žádný cíl uvedený v § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona.

12. Podle § 39c krizového zákona orgány krizového řízení při řešení krizové situace postupují tak, aby případný zásah do práv a svobod osob nepřekročil nezbytnou míru. Krizová opatření a jejich provádění tedy musí být nezbytně nutná k řešení krize, z možných krizových opatření připadajících v úvahu musí být vybráno to, které adresáty nejméně zasáhne a musí být pokud možno dočasná. Žádnému z těchto požadavků zastavení řízení o žádosti žalobce neodpovídá, zejména požadavku dočasnosti. Fakticky žalobci pouze znemožňuje v době krize, která postihla celý svět, sloučení se synem a manželkou.

13. Žalobce taktéž namítá, že pokud bylo cílem zastavení řízení o jeho žádosti omezení jeho vstupu na území České republiky, pak se jedná o obcházení § 7 písm. a) krizového zákona, dle kterého je možno omezit vstup cizinců na území ČR ve stavu ohrožení státu, nikoli však v období nouzového stavu, který byl na území České republiky vyhlášen.

14. Na základě uvedených skutečností má žalobce za to, že usnesení vlády, kterým měla být paušálně zastavena všechna řízení o žádostech o krátkodobá víza, je způsobilé zasáhnout do základních práv a svobod žadatelů, kterých se týká. V případě žalobce je zjevný zásah do jeho rodinného života a do práva na něj zaručeného v čl. 8 Úmluvy. Vláda si v době, kdy rozhodnutí o zastavení všech řízení vydala, musela být vědoma i toho, že tím v některých konkrétních případech zasáhne i do práv zaručených Úmluvou. Proto bylo její povinností postupovat podle čl. 15 Úmluvy, což však neučinila, a proto je bod I/3 usnesení vlády č. 71/2020 Sb. v rozporu s Úmluvou.

15. Žalobce uzavřel, že postup vlády, kdy ta jedním rozhodnutím paušálně zastavila blíže neurčené množství řízení o individuálních žádostech o krátkodobé vízum, je v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny. Tento článek každému zaručuje právo domáhat se u příslušného orgánu stanoveným způsobem svého práva. Z toho implicitně vyplývá právo na individuální posouzení a rozhodnutí o takové žádosti. Tomuto požadavku však paušální rozhodnutí vlády neodpovídá. Proto se žalobce domáhá toho, aby soud vydal rozsudek, jímž rozhodne, že žalovaný je povinen do 45 dnů vydat rozhodnutí o žádosti žalobce o udělení krátkodobého schengenského víza, podané dne 10. 3. 2020.

II. Vyjádření žalovaného k žalobě a replika žalobce

16. Žalovaný k žalobě obecně předeslal, v projednávané věci se o situaci, kdy by žalovaný meškal s vydáním rozhodnutí ve věci samé, a byly tak splněny podmínky pro věcné projednání žaloby na ochranu proti nečinnosti ve smyslu § 79 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), nejedná. Žádné řízení o žádosti žalobce o udělení krátkodobého víza před žalovaným totiž již neběží, neboť k zastavení řízení o žádosti žalobce o krátkodobé vízum podané dne 10. 3. 2020 došlo přímo obecně závazným právním předpisem dne 14. 3. 2020, kdy nabylo účinnosti usnesení vlády č. 71/2020 Sb., kterým byla mj. zastavena všechna řízení o žádostech o krátkodobá víza, o kterých dosud nebylo rozhodnuto, s výjimkou žádostí osob, jejichž pobyt je v zájmu České republiky. Proto za situace, kdy žádné řízení o žádosti žalobce před žalovaným již neběží, logicky vůbec nelze uvažovat o nečinnosti žalovaného. V důsledku toho není splněna elementární podmínka pro úspěch žaloby na ochranu proti nečinnosti, kterou je nečinnost žalovaného.

17. Žalovaný také dodal, že žalobce není osobou, jejíž pobyt je v zájmu České republiky. Ostatně nic takového ani žalobce netvrdil. Z žaloby je naopak zjevné, že žádost o krátkodobé vízum podal žalobce z důvodů ryze soukromých, konkrétně z důvodu realizace práva na rodinný život.

18. Podle žalovaného neplatí žalobcovo tvrzení, že řízení o žádosti o krátkodobé vízum neprobíhá podle české právní úpravy, ale řídí se vízovým kodexem. V tomto směru poukázal na § 180e zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) upravující řízení o žádosti cizince o nové posouzení důvodů neudělení víza, tedy specifický opravný prostředek.

19. K dalšímu žalobnímu bodu žalovaný uvedl, že ve věci je relevantní čl. 10a odst. 1 Ústavy, na jehož základě mohou být některé pravomoci orgánu České republiky přeneseny na mezinárodní organizaci nebo instituci (zde Evropskou unii). Tím se však Česká republika nevzdala své suverenity a platí koncept tzv. sdílené suverenit s „pouhou“ aplikační předností práva EU před právem vnitrostátním – právní normy nekompatibilní s úpravou práva EU již nadále nejsou aplikovatelné. Jakkoli je vízový kodex komplexní úpravou dotčené materie, a upravuje i způsoby ukončení řízení o žádosti, neznamená to, že k ukončení řízení o žádosti o udělení víza nemůže dojít na základě jiného právního předpisu. Přitom pravomoc členských států přijmout opatření např. v případech hrozby pro veřejný pořádek či veřejné zdraví, zakládá Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) – dále jen „Schengenský hraniční kodex“. Zde žalovaný odkázal na čl. 2 odst. 2 bod 21 a čl. 6 odst. 1 Schengenského hraničního kodexu, který umožňuje z důvodu hrozby pro veřejné zdraví odepřít vstup příslušníků třetích zemí do schengenského prostoru. Právě z důvodu pandemické situace bylo přijato usnesení vlády č. 71/2020 Sb., které i bodem I/3 ve smyslu Schengenského hraničního kodexu upravilo možnost odepřít občanům třetích zemí vstup do schengenského prostoru.

20. Nesprávný je dle žalovaného také žalobcův názor, že rozhodnutí vlády dle bodu I/3 usnesení vlády č. 71/2020 Sb. je nicotné podle § 77 odst. 1 správního řádu. Vláda totiž v daném případě vystupovala jako ústavní, nikoli správní orgán, přičemž tento závěr lze dovodit i ze související judikatury Ústavního soudu. Usnesení vlády č. 71/2020 Sb. pak má povahu jiného právního předpisu dle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy. V případě předmětného vládního usnesení tedy šlo o výkon ústavní pravomoci vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci, realizovaný formou vydání jiného právního předpisu dle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, nikoli o rozhodování o právech a povinnostech osob v rámci výkonu veřejné správy. To vylučuje možnost přezkumu tohoto usnesení „nadřízeným správním orgánem“ v rámci řízení o opravných prostředcích i v rámci soudního přezkumu správních rozhodnutí. Proto nelze na usnesení vlády č. 71/2020 Sb. vztáhnout úpravu dle § 77 odst. 1 správního řádu, kteréžto ustanovení upravuje toliko otázky individuálních správních aktů. Kompetence vlády k přijetí daného usnesení vyplývala také z čl. 5 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti republiky a navazujícího § 6 krizového zákona.

21. Žalovaný také nesouhlasí s tím, že žádost o krátkodobé vízum může být vyřízena výhradně způsoby dle čl. 18 až 32 vízového kodexu s tím, že v čl. 32 tohoto kodexu je stanoven postup a forma rozhodnutí o nevyhovění žádosti a zaručuje právo na odvolání; žadateli se musí dostat poučení o možnosti podat odvolání. Odvolání ve smyslu čl. 32 odst. 2 vízového kodexu lze podat výhradně proti rozhodnutí zamítnutí žádosti o udělení víza, a to za podmínek stanovených vnitrostátní úpravou (§ 180e zákona o pobytu cizinců). Žalobci se ovšem poučení o možnosti podat odvolání nemohlo dostat, neboť jeho žádost nebyla zamítnuta individuálním správním rozhodnutím, nemohlo tak dojít ani k zásahu do jeho subjektivních práv. Usnesením vlády č. 71/2020 Sb. bylo nařízeno zastavení řízení, nedošlo tedy k zamítnutí dle čl. 32 odst. 1 vízového kodexu, nýbrž bylo uplatněno krizové opatření; to zcela v souladu se zásadou racionality řízení reagovalo na důsledky vyhlášení nouzového stavu.

22. Dle žalovaného neobstojí ani argument žalobce, že bod I/3 usnesení vlády č. 71/2020 Sb. nemohl nabýt účinnosti, když Ministerstvo zahraničních věcí neurčilo, kdy je pobyt osoby (žadatele) v zájmu České republiky. „Zájem České republiky“ je totiž v právním řádu běžně užívaný neurčitý právní pojem [např. § 66 odst. 1, písm. c) nebo § 87e odst. 3 zákona o pobytu cizinců], jehož bližší určení správním orgánem, rozhodně není a nemůže být podmínkou účinnosti dané právní normy.

23. Nelze také souhlasit s žalobcem, že usnesení vlády č. 71/2020 Sb. nesplňuje zákonné požadavky tak, jak je ukládá čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti republiky. Když vláda svým usnesením č. 69/2020 Sb. vyhlásila nouzový stav, stalo se tak v souladu se zákonnými požadavky pro území České republiky z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru (označovaného jako SARS CoV-2) na území České republiky. V návaznosti a ve světle tohoto usnesení vlády, bylo vydáno usnesení vlády č. 71/2020 Sb., které ve smyslu § 5 písm. a) až e) krizového zákona určitá práva omezuje a ve smyslu § 6 krizového zákona stanoví určité povinnosti. Žalobcův požadavek, aby opatření dle bodu I/3 usnesení vlády č. 71/2020 Sb. bylo odůvodněno tak, aby z něho byl patrný jeho konkrétní cíl je nedůvodný, neboť pokud vláda usnesením Vlády České republiky č. 85/2020 Sb., o přijetí krizového opatření za stejným účelem ochrany zdraví, omezila volný pohyb vlastních občanů, z logiky protiepidemických opatření plyne, že tím spíše je nezbytné omezit vstupu cizinců z rizikových oblastí, jak stanoví bod I/1 usnesení vlády č. 71/2020 Sb. Proto není pravdou, že zastavení řízení o žalobcově žádosti je svévolné či nemá s výskytem SARS CoV-2 a odstranění jeho následků žádnou souvislost a nemůže k odstranění jeho následků přispět.

24. Nelze přisvědčit ani tomu, že došlo k obcházení § 7 písm. a) krizového zákona, podle kterého je možno omezit vstup cizinců na území České republiky ve stavu ohrožení státu, nikoli však v období nouzového stavu, který byl na území České republiky v rozhodnou dobu vyhlášen. Taková intepretace § 6 odst. 1 písm. b) a § 7 písm. a) krizového zákona je zjevně založena pouze na jazykovém výkladu, přičemž v důsledku toho neodpovídá požadavkům na ústavně konformní výklad, jak o něm hovoří judikatura Ústavního soudu. Lze přitom dovodit, že jednotlivá ustanovení krizového zákona, která konkretizují jednotlivá ustanovení ústavního zákona o bezpečnosti republiky, je nutno vždy vykládat v duchu příslušných ustanovení právní normy vyšší síly, tj. ústavního zákona o bezpečnosti republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti republiky přitom umožňuje v případě vyhlášení nouzového stavu a stavu ohrožení státu výběr mezi variantami, zda se tyto mimořádné stavy vyhlásí pouze na část území či na území celé, na rozdíl od válečného stavu, který se zásadně vyhlašuje na celé území České republiky. Ustanovení krizového zákona, na která je v žalobě odkazováno, tedy nelze interpretovat restriktivně v tom smyslu, že vyhlášení nouzového stavu a přijetí s tím souvisejících opatření je možné pouze na části území České republiky, nikoliv na celém území, pokud (jak je tomu i v případě zmíněných usnesení vlády) je vymezení učiněno zcela určitě. V daném případě vláda usnesením č. 69/2020 Sb. podle čl. 5 a 6 ústavního zákona o bezpečnosti republiky vyhlásila nouzový stav z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru (SARS CoV-2), a to na celé území České republiky, přičemž v souladu s čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti republiky vymezila v následných usneseních, včetně usnesení vlády č. 71/2020 Sb., která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou omezují, a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají. Tímto postupem byly splněny veškeré podmínky vyžadované ústavním zákonem o bezpečnosti republiky i krizovým zákonem.

25. Nelze se dle žalovaného ztotožnit ani s námitkou ohledně zásahu do práva zaručeného čl. 8 Úmluvy. Článek 8 odst. 2 Úmluvy stanoví, že státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. Již sám čl. 8 Úmluvy tedy v sobě zakotvuje možnost omezit právo na respektování soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence. V daném případě nepochybně došlo ke splnění těchto podmínek, když Česká republika, v koordinaci s ostatními členskými státy EU a Komisí, pod tlakem hrozby přímého a razantního ohrožení veřejného zdraví, přistoupila v rámci příslušných právních předpisů (zejména ústavního zákona o bezpečnosti republiky a krizového zákona) k opatřením, jež pomáhají zabránit importování nákazy, jež prakticky po celém světě způsobila pandemii. Nemohlo proto na straně žadatele o udělení krátkodobého víza dojít ke zjevnému a neodůvodněnému zásahu do práva zaručeného čl. 8 Úmluvy. Zároveň podání žádosti o udělení víza nezakládá subjektivní právo žadatele na vstup na území EU. Nadto právo na respektování rodinného a soukromého života garantované Úmluvou nebylo žádným z krizových opatření vlády suspendováno. Článek 15 Úmluvy je vyhrazen pro situace veřejného ohrožení státní existence a jeho použití pro danou situaci je zcela nepřípadné. Žalobce v žalobě nepředkládá žádné důkazy pro své tvrzení o zásahu do rodinného života. Žalovaný se v každém případě nedomnívá, že zastavení řízení o žádosti o krátkodobé schengenské vízum, by obecně představovalo nepřiměřené omezení práva na rodinný a soukromý život, zejména vzhledem k tomu, že jde o opatření, které je dočasné, odůvodněné mimořádnou „bezpečnostní“ situací a žadatelova případná nová žádost bude po skončení platnosti krizového opatření řádně zpracována.

26. Závěrem žalovaný nesouhlasí ani s námitkou, že postup vlády, jímž došlo k paušálnímu zastavení řízení o žádostech o udělení krátkodobého víza, je v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny, který každému zaručuje právo domáhat se u příslušného orgánu stanoveným způsobem svého práva. V čl. 36 Listiny je totiž kodifikována obecná zásada účinné právní ochrany proti zásahu do subjektivních práv adresáta. Právě existence zásahu do subjektivního práva je pak esenciálním předpokladem uplatnění práva na spravedlivý proces, zakotveného v ustanovení čl. 36 Listiny. Je tedy namístě posoudit, zda v daném případě bylo přijetím opatření inkorporovaného do usnesení č. 71/2020 Sb. porušeno subjektivní právo žadatele o udělení krátkodobého víza.

27. S ohledem na všechny výše uvedené důvody se žalovaný domnívá, že by soud měl žalobu jako nedůvodnou zamítnout.

28. Žalobce podal k vyjádření žalovaného repliku. V ní uvedl, že trvá na svém názoru, že usnesení vlády č. 71/2020 Sb. nemá žádný vliv na to, že řízení o jeho žádostech stále trvají. Žaloba se přitom zabývá pouze povahou bodu I/3 usnesení vlády č. 71/2020 Sb., nikoli tímto usnesením (které má být tzv. jiným právním předpisem) jako celkem, a ten znaky normativního právního aktu nesplňuje, avšak splňuje znaky rozhodnutí o blíže neurčeném množství individuálních žádostí. Zároveň žalovaným citovanou judikaturu Ústavního soudu nelze na bod I/3 usnesení vlády č. 71/2020 Sb. vztáhnout. Předmětný bod usnesení vlády totiž postrádá obecnost a jedná se v podstatě o obdobu rozhodnutí ve společném řízení dle § 140 správního řádu, kdy také nejde o normativní právní akt. Vláda zde tedy nevystupuje jako ústavní orgán, ale jako správní orgán, který tvrdí, že má pravomoc rozhodnout v probíhajících individuálních správních řízení jedním společným rozhodnutím. Vláda však takovou kompetenci nemá, a proto je její rozhodnutí nicotné.

29. Bod I/3 usnesení vlády č. 71/2020 Sb. není procesním rozhodnutím, jak napovídá použitý pojem „zastavení řízení“, ale fakticky se jedná o zamítnutí žádosti z hmotně právních důvodů.

30. Žalovaný dle žalobce argumentuje, že odvolání dle čl. 32 odst. 3 vízového kodexu není možné, protože se v něm hovoří o zamítnutí žádosti o vízum, zatímco vláda rozhodla o zastavení řízení o žádostech o víza. K tomu žalobce uvádí, že v bodě I/3 usnesení vlády č. 71/2020 Sb. je sice použit pojem „zastavení“, jakoby šlo o procesní rozhodnutí, ale fakticky se jedná o zamítnutí jeho žádosti a žádostí dalších žadatelů nikoli z procesních důvodů, ale z důvodů epidemie koronaviru. Po materiální stránce se jedná o meritorní rozhodnutí, jehož cílem bylo pravomocně ukončit probíhající individuální správní řízení žadatelů z hmotně právních důvodů.

31. Žalovaný se podle žalobce ve vyjádření odvolává na bod I/3 usnesení č. 71/2020 Sb., ale nezabývá se důsledně jeho zákonností a ústavností. Nesprávně hodnotí otázku, podle jakého ustanovení krizového zákona a zda vůbec je vláda oprávněna jako krizové opatřeni provést úkon v individuálním správním řízení, které má vlastní procesní a hmotně právní úpravu, včetně stanovení příslušných orgánů. Rozhodnutí vlády o ukončení řízení není krizovým opatřením dle § 2 písm. c) krizového zákona. Takovým „organizačním nebo technickým opatřením“ je například nařízení nošení roušek, povinných rozestupů, uzavření obchodů atd., tedy úprava práv a povinností, které zatím výslovnou právní úpravu nemají, a kterou je třeba, vzhledem k situaci, neprodleně zavést. Ukončení probíhajícího správního řízení z důvodů, které nejsou procesní, není opatřením, ale rozhodnutím. Těžko si lze představit, že by vláda obdobně namísto soudů zastavovala probíhající trestní nebo jiná soudní řízení apod., s tím, že se jedná o organizační nebo technická opatření nebo v nich dokonce namísto soudů meritorně rozhodovala. Vláda nemůže vstupovat do probíhajících řízení a měnit procesní a hmotně právní pravidla způsobem, který účastníci řízení nemohli předvídat.

32. Žalobce trvá na tom, že došlo k porušení čl. 36 odst. 1 Listiny. V jeho smyslu musí již v době podání žádosti, žaloby či jiného podání, musí existovat předvídatelná procesní pravidla určující, jak bude celé řízení probíhat. Tato procesní pravidla se v průběhu řízení mohou změnit, avšak pouze způsobem a postupem, který je v době podání rovněž předvídatelný. Podatel tedy předpokládá, že se řízení bude řídit příslušným procesním předpisem, účinným ke dni, kdy činí podání, který se v průběhu řízení může změnit pouze zákonem, přijatým mocí zákonodárnou nebo podzákonnou normou, vydanou orgánem moci výkonné na základě výslovného zmocnění uvedeného v zákoně. Článek 36 odst. 1 a 4 Listiny je třeba vykládat tak, že pokud moc výkonná vydává podzákonnou normu, upravující probíhající správní řízení, musí k tomu mít výslovné zmocnění uvedené v zákoně. K vydání podzákonného předpisu není možno využít zmocnění k vydávání organizačních a technických opatření, protože se nejedná o výslovné zmocnění k vydání procesního předpisu, upravujícího postup při uplatňování práva zaručeného v čl. 36 odst. 1 Listiny.

33. Žalobce rovněž považuje za významné, že ani žalovaný ve svém vyjádření neuvedl, že by Ministerstvo zahraničních věcí ke dni nabytí účinnosti usnesení vlády určilo, kdy je pobyt žadatele v zájmu České republiky. Rozhodnutí vlády v bodě I/3 usnesení vlády č. 71/2020 Sb. je tedy nicotným i z toho důvodu, že trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným a právně či fakticky neuskutečnitelným. Je totiž zřejmé, že vláda rozhodla o ukončení řízení o individuálních žádostech o schengenská víza, která probíhala, s tím, že některá řízení neukončuje a mají nadále pokračovat. Tato řízení však nebyla specifikována, takže rozhodnutí vlády je v bodě I/3 usnesení vlády č. 71/2020 Sb. neproveditelné, protože neumožňuje určit, která konkrétní řízení zastavena být neměla, což mohlo být i řízení o žádosti žalobce.

III. Ústní jednání

34. Při ústním jednání 27. 10. 2020 obě strany navázaly na svá dřívější písemná podání ve věci. Žalovaný zdůraznil závěry vyplývající z judikatury Ústavního soudu, z níž vyplývá, že předmětné usnesení vlády je třeba považovat zejména za tzv. jiný právní předpis. V tomto směru také nedává smysl, aby účinnost takového obecně závazného předpisu byla vázána na pozdější úkony ministra zahraničních věcí, jimiž by bylo stanoveno, kdy je pobyt dle bodu I/2 a I/3 usnesení vlády č. 71/2020 Sb. v zájmu České republiky. Sám pojem zájmu státu je přitom uveden v různých právních předpisech a jeho konkretizace v individuálním aktu nemůže být podmínkou jeho aplikace dle příslušného právního předpisu. Sám žalobce zároveň neuvedl žádnou skutečnost, z níž by bylo možno dovozovat, že jeho pobyt je právě v zájmu České republiky.

35. Žalobce při jednání uvedl, že normativní charakter obdobných usnesení vlády, jako je usnesení č. 71/2020 Sb., nelze z judikatury Ústavního soudu vyvozovat zcela obecně a pro každý případ. Ústavní soud se totiž vyslovil ke konkrétnímu usnesení vlády, nikoli k takovým usnesením dle krizového zákona generálně. Krizový zákon přitom příslušná krizová opatření neomezuje na akty normativního charakteru; vláda může ve stavu nouze přijmout i jednotlivé individuální rozhodnutí. To byla i situace bodu I/3 usnesení vlády č. 71/2020 Sb., neboť toto rozhodnutí ukončovalo řízení v případě jednotlivých a konkrétních správních řízení a žadatelů. Vláda však k takovému kroku nebyla kompetentní a bod I/3 předmětného usnesení vlády je nicotný; řízení tak stále probíhá a žalovaný je tudíž nečinný.

36. Soud nad rámec postoupeného správního spisu konstatoval obsah písemností, které soudu zaslal žalobce. Jednalo se o e-mail od žalovaného adresovaný žalobcovu advokátovi ze dne 31. 3. 2020, jímž byl žalobcův advokát informován o tom, že řízení o žádosti bylo zastaveno na základě usnesení vlády č. 71/2020 Sb. Dalším takovým materiálem byla žalobcova žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti ze dne 28. 4. 2020. V souvislosti s tím soud od žalovaného při jednání obdržel zpětvzetí žádosti o přezkoumání důvodnosti neudělení krátkodobého víza ze dne 11. 5. 2020.

IV. Posouzení věci soudem

37. Soud se v mezích žalobních bodů zabýval tím, zda lze na základě zjištěného skutkového stavu dospět k závěru o nečinnosti žalovaného, přičemž shledal, že žaloba je důvodná. IV. a) Skutkový stav 38. Po skutkové stránce, na podkladě obsahu správního spisu a materiálů předložených žalobcem, soud konstatuje, že žalobce podal dne 10. 3. 2020 u žalovaného žádost o (krátkodobé) schengenské vízum rodinného příslušníka občana EU; žalobce uvedl, že účelem cesty do ČR je podání žádosti o přechodný pobyt, přičemž rodinným příslušníkem – občanem EU – má být nezletilý M. T. N., přičemž dle přiložené kopie rodného listu je jeho otcem žalobce. Předmětný formulář žádosti obsahuje rukou psanou poznámku „zastaveno dle nař. vlády ČR č. 198“ (jedná se o usnesení vlády č. 71/2020 Sb.).

39. Sdělením (e-mailem) ze dne 12. 3. 2020 byl žalobce informován žalovaným, že lhůta k vyřízení žádosti o schengenské vízum v kategorii rodinného příslušníka občana EU byla prodloužena ze 14 dnů na 45 dnů z důvodu potřeby bližšího šetření. Žalobce byl také informován o tom, aby se dne 25. 3. 2020 dostavil k žalovanému k pohovoru. Sdělení obdobného obsahu (přípis ze dne 12. 3. 2020, č. j. 1291-1/2020-HANOKO) zaslal žalovaný i žalobcovu zástupci, a to včetně informace, že dne 25. 3. 2020 proběhne paralelní pohovor žalobce (na Velvyslanectví České republiky v Hanoji) a jeho manželky/matky nezletilého (v ČR u příslušného útvaru cizinecké policie). O žádosti mělo být dle daného přípisu rozhodnuto nejpozději dne 24. 4. 2020.

40. E-mailem odeslaným dne 31. 3. 2020 informoval žalovaný žalobcova zástupce, že řízení o předmětné žádosti o vydání schengenského víza „bylo v souvislosti s vyhlášením nouzového stavu zastaveno na základě Usnesení vlády České republiky č. 198 ze dne 12.3.2020, o přijetí krizového opatření“.

41. Žalobcův zástupce přípisem ze dne 28. 4. 2020 požádal ministra zahraničních věcí o uplatnění opatření proti nečinnosti ve smyslu § 80 odst. 3 správního řádu, přičemž tuto žádost odůvodnil tím, že žalovanému marně uplynula lhůta k vydání rozhodnutí o žádosti. V reakci na to Ministerstvo zahraničních věcí informovalo žalobcova zástupce e-mailem ze dne 6. 5. 2020 o tom, že žádost o přijetí opatření proti nečinnosti je nedůvodná. Ministerstvo zahraničních věcí zde uvedlo, že je tomu tak proto, že k zastavení řízení o žalobcově žádosti „došlo přímo na základě usnesení vlády ČR, které je pro správní orgány závazné. Velvyslanectví ČR v Hanoji tak nemohlo konat jinak, pokračovat v řízení a rozhodnout o podaných žádostech pozitivně či negativně.“ Ministerstvo zahraničních věcí také sdělilo, že po ukončení nouzového stavu, resp. po opětovném zahájení výkonu schengenské vízové agendy žalovaným, bude možné bez prodlení podat nové žádosti o schengenská víza.

42. Z obsahu správního spisu lze také konstatovat, že žalobcův zástupce podal žalovanému žádost ze dne 6. 4. 2020 o přezkoumání důvodů neudělení schengenského víza; žádost podal „z opatrnosti (vedle žádosti o opatření proti nečinnosti, kterou učiní samostatným podáním)“, neboť shora konstatovaný e- mail ze dne 31. 3. 2020 by mohl po materiální stránce představovat rozhodnutí, proti kterému je přípustný opravný prostředek. V tomto podání žalobce uplatnil některé z argumentů, které vznáší i v řízení před soudem. IV. b) Obsah usnesení vlády č. 71/2020 Sb.

43. Soud dále konstatuje, že usnesení vlády č. 71/2020 Sb. bylo přijato v následujícím znění: V návaznosti na usnesení vlády č. 194 ze dne 12. března 2020, kterým vláda v souladu s čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, vyhlásila pro území České republiky z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru /označovaný jako SARS CoV-2/ na území České republiky nouzový stav a ve smyslu § 5 písm. a) až e) a § 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, pro řešení vzniklé krizové situace, rozhodla o přijetí krizových opatření, tímto ve smyslu ustanovení § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona. Vláda I. nařizuje s účinností od 14. března 2020 1. zákaz vstupu pro všechny cizince přicházející z rizikových oblastí, s výjimkou cizinců pobývajících s přechodným pobytem nad 90 dnů nebo trvalým pobytem na území České republiky; to neplatí, je-li vstup těchto cizinců v zájmu České republiky, 2. zastavení přijímání žádostí o víza a přechodné a trvalé pobyty na zastupitelských úřadech České republiky; to neplatí pro osoby, jejichž pobyt je v zájmu České republiky, 3. zastavení řízení v případě žádostí o krátkodobá víza, o kterých dosud nebylo rozhodnuto; to neplatí pro osoby, jejichž pobyt je v zájmu České republiky, 4. přerušit všechna řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90 dnů podané na zastupitelských úřadech, 5. zákaz občanům České republiky a cizincům s trvalým nebo s přechodným pobytem nad 90 dnů na území České republiky vstupu do rizikových oblastí; to neplatí, je-li z tohoto opatření udělena výjimka; II. stanoví, že cizinci, kteří se v době vyhlášení nouzového stavu nacházejí na území oprávněně přechodně nebo trvale podle pravidel pro pobyt cizinců, jsou oprávněni setrvat na území po dobu trvání nouzového stavu; III. ukládá 1. 1. místopředsedovi vlády a ministru vnitra a) provést opatření podle bodu I/1 a 4 tohoto usnesení, b) stanovit sdělením uveřejněným na internetových stránkách Ministerstva vnitra nebo jiným vhodným způsobem, kdy je vstup cizinců podle bodu I/1 tohoto usnesení v zájmu České republiky, c) udělovat výjimky podle bodu I/5 tohoto usnesení, 2. ministru zdravotnictví stanovit sdělením uveřejněným na internetových stránkách Ministerstva zdravotnictví nebo jiným vhodným způsobem rizikové oblasti podle bodu I/1 a 5 tohoto usnesení, 3. ministru zahraničních věcí a) provést opatření podle bodu I/2 a 3 tohoto usnesení, b) stanovit sdělením uveřejněným na internetových stránkách Ministerstva zahraničních věcí nebo jiným vhodným způsobem, kdy je pobyt podle bodu I/2 a 3 tohoto usnesení v zájmu České republiky. Provedou: 1. místopředseda vlády a ministr vnitra, ministři zdravotnictví, zahraničních věcí“ IV. c) Posouzení věci samé 44. Podle § 79 odst. 1 zákona s. ř. s. se může ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.

45. Žalobce se podanou žalobou domáhal vydání rozhodnutí o žádosti o udělení schengenského víza. Skutečnost, že se v případě rozhodnutí o takové žádosti jedná o „rozhodnutími ve věci samé“ ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., jehož vydání se lze domáhat nečinnostní žalobou, není mezi stranami sporná. Současně žalobce doložil, že dal nadřízenému orgánu – Ministerstvu zahraničních věcí – žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti dle § 80 odst. 3 správního řádu poté, co dle jeho názoru uplynula lhůta pro vydání rozhodnutí. Nadřízený orgán tuto žádost neshledal důvodnou (viz výše). Z toho pohledu lze považovat žalobu za přípustnou (srov. např. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2016, č. j. 5 As 9/2015-59, publikovaný pod č. 3409/2016 Sb.; zde uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Nesporná je ve věci rovněž aktivní a pasivní legitimace účastníků řízení, přičemž ani žalovaný neuvádí, že by žaloba měla být z nějakého důvodu odmítnuta pro nesplnění podmínek řízení.

46. Spornou je přitom mezi stranami „v první linii“ otázka, zda řízení o žalobcově žádosti stále běží čili nic, tedy zda bylo předmětné řízení zastaveno usnesením vlády č. 71/2020 Sb., nebo zda takové účinky předmětné usnesení vlády mít nemohlo. Odpověď na tuto otázku pak obsahuje i řešení samotného předmětu sporu, tedy zda je či není žalovaný nečinný.

47. Jak bylo opakovaně uvedeno, žalobce požádal o schengenské vízum (rodinného příslušníka občana EU). Řízení o takové žádosti probíhá primárně podle vízového kodexu. Vízový kodex v tomto směru představuje komplexní úpravu, a to mj. jak ve vztahu k určení orgánů příslušných k rozhodování, tak ve vztahu ke způsobům rozhodnutí o žádostech o schengenská víza. Pouze v některých otázkách se uplatní vnitrostátní (procesní) úprava. V tomto směru je třeba zmínit zejména § 180e zákona o pobytu cizinců, který upravuje „[n]ové posouzení důvodů neudělení víza, prohlášení krátkodobého víza za neplatné nebo zrušení jeho platnosti a nové posouzení důvodů odepření vstupu cizince na území“. Jedná se přitom o právní úpravu předvídanou přímo vízovým kodexem, a to jeho čl. 32 odst. 3 („Žadatelé, kterým byla žádost o udělení víza zamítnuta, mají právo na odvolání. Odvolání se podává proti členskému státu, který přijal konečné rozhodnutí o žádosti, a v souladu s vnitrostátním právem tohoto členského státu. Členské státy poskytnou žadatelům informace týkající se postupu, který je třeba při odvolání dodržet, jak je stanoveno v příloze VI.“). Lze také uvažovat o subsidiární aplikaci správního řádu, a to např. na základě odborné literatury [„Pokud zjistíme, že daný institut vízového procesu nemá souvztažnost se směrnicí 2004/38/ES, nastupuje jako základní procesní předpis vízový kodex. Pokud by vízový kodex danou procesní situaci neupravoval (např. lze zmínit bližší požadavky na provedení pohovoru s rodinným příslušníkem a jeho zachycení), uplatní se úprava v zákoně o pobytu cizinců. Pokud by ani tento zákon neobsahoval příslušnou úpravu, subsidiárně se aplikuje část čtvrtá správního řádu, respektive jejím prostřednictvím přiměřeně i potřebná ustanovení části druhé a třetí správního řádu a základní zásady činnosti správních orgánů.“ – viz Gabrišová, V., Pořízek, P., Nagy, P. Rozhodování o vydávání víz – opravné mechanismy. Migraceonline [online]. Praha: Multikulturní centrum Praha. Dostupné z https://migraceonline.cz/cz/e-knihovna/rozhodovani-o-vydavani-viz-opravne-mechanismy#a0, citováno dne 27. 10. 2020]. Obecně pak subsidiaritu správního řádu vůči zákonu o pobytu cizinců dovozuje judikatura [viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2011, č. j. 9 Aps 6/2010-106, publikovaný pod č. 2387/2011 Sb. NSS (byť byly závěty tohoto rozsudku později částečně překonány rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017, č. j. 7 Azs 227/2016-36, publikovaným pod č. 3603/2017 Sb. NSS, netýká se to právě zmíněné problematiky subsidiarity správního řádu), či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2018, č. j. 5 Azs 102/2017-35, bod 17].

48. Jak uvádí i žalobce, otázku orgánů oprávněných k vyřizování žádostí upravuje čl. 4 vízového kodexu. Z čl. 4 odst. 1 vízového kodexu plyne, že žádosti posuzují a rozhodují o nich konzuláty. Je zjevné, že vládu nelze za konzulát, tedy orgán ve smyslu čl. 4 odst. 1 vízového kodexu, považovat.

49. K tomu je třeba dodat, že vízový kodex doznal ve svém čl. 4 změny. Dne 2. 2. 2020 nabylo účinnosti nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1155 ze dne 20. června 2019, kterým se mění nařízení (ES) č. 810/2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex). Toto nařízení včlenilo do vízového kodexu nové ustanovení čl. 4 odst. 1a, dle kterého „[o]dchylně od odstavce 1 mohou členské státy rozhodnout, že žádosti posuzují a rozhodují o nich ústřední orgány. Členské státy zajistí, aby tyto orgány měly dostatečnou znalost místních podmínek v zemi, ve které je žádost podávána, s cílem posoudit migrační a bezpečnostní rizika, jakož i dostatečnou znalost jazyka potřebnou k analýze dokumentů, a aby byly konzuláty v případě potřeby zapojeny do dodatečného posuzování a pohovorů.“ S účinností od 2. 2. 2020 tedy vízový kodex umožňuje, aby o žádostech rozhodovaly vedle konzulátů i „ústřední orgány“. Pojem „ústřední orgán státní správy“ lze nalézt zejména v zákoně č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (dále jen „kompetenční zákon“). Mezi tam zakotvenými orgány se však vláda nenachází. I kdyby přitom soud připustil, že by vláda mohla takový orgán ve smyslu vízového kodexu (bez ohledu na vnitrostátní pojmosloví dle kompetenčního zákona) představovat (dle čl. 67 odst. 1 Ústavy je vláda „vrcholným orgánem výkonné moci“), nemohl by vládu bez dalšího považovat za orgán kompetentní ve smyslu čl. 4 odst. 1a vízového kodexu. Pokud totiž vízové kodex v předmětném ustanovení hovoří o tom, že členské státy mohou „rozhodnout“ o založení příslušné kompetence „ústředního orgánu“, je soud toho přesvědčení, že v podmínkách České republiky může takové „rozhodnutí“ mít toliko formu a právní sílu zákona. K tomu lze odkázat např. na čl. 79 odst. 1 Ústavy, dle kterého „[m]inisterstva a jiné správní úřady lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem“, či čl. 2 odst. 3 Ústavy, dle kterého „[s]tátní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“ (obdobně viz čl. 2 odst. 2 Listiny) – jak uvádí komentářová literatura, „[v]ýkon [státní] moci je v duchu citovaného ustanovení věcně (obsahově), procedurálně, časově i prostorově vázán na konkrétní právní normou vymezený rámec, přičemž podmínkou je zákonná forma této normy (zákonná výhrada)“ (Rychetský, P. Čl. 2 (Státní moc) In: Rychetský P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015). Nadto má soud za to, že dané „rozhodnutí“ státu by mělo být natolik kvalifikované, aby odpovídalo i materiálním požadavkům stanoveným čl. 4 odst. 1a vízového kodexu.

50. Soud dodává, že i kdyby považoval usnesení vlády č. 71/2020 Sb. za určité ad hoc rozhodnutí, které mělo založit kompetenci vlády rozhodnout ve věci žádostí, jak jsou vymezeny v čl. I/3 předmětného usnesení vlády, nemělo by toto „rozhodnutí“ potřebnou formu a sílu, tedy povahu zákona. V tomto směru lze odkázat např. na usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, Pl. ÚS 8/20 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz), konkrétně na jeho bod 45. v němž Ústavní soud k usnesení vlády ze dne 15. 3. 2020 č. 215, o přijetí krizového opatření, zveřejněnému pod č. 85/2020 Sb. (jedná se o právně obdobné usnesení jako v případě usnesení vlády č. 71/2020 Sb.), uvedl: „Napadené usnesení o přijetí krizového opatření má právněnormativní obsah, který je vymezen obecným předmětem i třídou subjektů (viz bod 40). To znamená, že byť není napadený akt nařízením ve smyslu čl. 78 Ústavy, má povahu obecného normativního právního aktu. Na základě uvedeného závěru o obecnosti předmětu i adresátů předmětného usnesení proto Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené krizové opatření vlády má materiálně povahu jiného právního předpisu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy nebo ustanovení § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu“ (pozn.: zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu). Obdobné závěry pak plynou např. i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2020, č. j. 5 As 138/2020-80, publikovaného pod č. 4033/2020 Sb. NSS, které na usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, Pl. ÚS 8/20, resp. usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20, navazuje. K povaze obdobných krizových opatření vlády jakožto podzákonných právních předpisů pak lze odkázat např. také na výslovné závěry uvedené v bodech [28] a [42] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2020, č. j. 2 As 141/2020-62.

51. Na základě shora uvedeného tedy soud předběžně uzavírá, že se domnívá, že vláda nebyla orgánem kompetentním „přímo“ rozhodnout o zastavení řízení o žalobcově žádosti (resp. o všech podobných žádostech) o schengenské vízum. Pouze pro dokreslení, aniž by se zde vyjadřoval k žalobcem nadnesené otázce nicotnosti (bodu I/3) usnesení vlády č. 71/2020 Sb., uvádí Krajský soud v Brně, že v již zmiňovaném rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017, č. j. 7 Azs 227/2016-36, jmenovaný soud dospěl k závěru, že v situaci, kdy věcně příslušným k vydání rozhodnutí, jímž se končí řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu podle § 42g zákona o pobytu cizinců na území je Ministerstvo vnitra, je nicotné rozhodnutí o zastavení řízení zastupitelského úřadu, jakožto správního orgánu, který k jeho vydání nebyl vůbec věcně příslušný. V tomto kontextu lze poukázat také na usnesení (volebního senátu) Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2020, č. j. Pst 19/2019-12, v němž Nejvyšší správní soud ve vztahu k usnesení Vlády České republiky č. 88/2020 Sb., o přijetí krizového opatření (vláda jím odložila hlasování v doplňovacích volbách do Senátu Parlamentu České republiky vyhlášených ve volebním obvodu č. 32 rozhodnutím prezidenta republiky č. 23/2020 Sb., a rozhodla, že hlasování v těchto doplňovacích volbách se neuskuteční) uvedl, že „[j]e […] zjevné, že vláda přijetím usnesení o odložení hlasování v doplňovacích volbách do Senátu jednala mimo svou pravomoc i působnost, a že tento akt je nutno proto považovat za natolik vadný, až je nicotný (viz bod [14] a také bod [16] citovaného usnesení Nejvyššího správního soudu).

52. K tomu dle názoru soudu přistupuje také to, že vízový kodex navíc upravuje jednotlivé formy rozhodnutí o žádosti. Kapitola III. vízového kodexu – „Posuzování žádosti a vydávání rozhodnutí“ – upravuje tyto jednotlivé formy (konkrétně jde o čl. 18 až 32). Zjednodušeně řečeno je možné o žádosti rozhodnout tak, že je za stanovených podmínek nepřípustná (čl. 19 odst. 3 vízového kodexu), že se žádosti vyhovuje [tedy vízum je uděleno – viz čl. 23 odst. 4 písm. a), b) a ba) ve spojení s čl. 24 až 26 vízového kodexu], nebo že se žádost o udělení víza zamítá [čl. 23 odst. 4 písm. c) ve spojení s čl. 32 vízového kodexu]. „Procesní“ způsob vyřízení žádosti v podobě „zastavení řízení“ o žádosti vízový kodex nezná.

53. V tomto smyslu se soud nedomnívá ani to, že by bylo možné aplikovat již shora zmiňovanou subsidiaritu správního řádu v tom směru, že by vláda byla oprávněna využít institutu zastavení řízení dle § 66 správního řádu. I kdyby přes všechny shora uvedené výhrady byla připuštěna úvaha, že subsidiární aplikace správního řádu a v něm obsaženého institutu, v otázce výslovně vízovým kodexem neřešené, za situace, kdy vízový kodex uvažovaný institut neobsahuje, je možná, opět tomu in concreto brání podoba platné právní úpravy. Důvody, pro které může správní orgán řízení o žádosti usnesením zastavit, upravuje § 66 odst. 1 a 2 správního řádu. Z těchto důvodů přichází v nynější věci v úvahu toliko důvod dle § 66 odst. 1 písm. h), tedy možnost zastavení řízení „z dalších důvodů stanovených zákonem“. Jak již však bylo řečeno, usnesení vlády č. 71/2020 Sb. nelze za „zákon“ považovat a dostatečně konkrétní úpravu, tak aby bylo vyhověno mj. výhradě zákona, nelze pro zastavení správního řízení nalézt ani v ústavním zákoně o bezpečnosti republiky, ani v krizovém zákoně [zmocnění k vydávání organizačních a technických opatření dle § 2 písm. c) krizového zákona nelze ani obecně z pohledu založení kompetence vlády zasahovat do probíhajících správních řízení považovat za daných podmínek za dostačující a dostatečně určité].

54. I z těchto dalších důvodů se soud domnívá, že vláda neměla pravomoc řízení ve věci zastavit.

55. Vzhledem k uvedeným skutečnostem nepovažuje soud za nutné se vyjadřovat k tomu, zda usnesení vlády č. 71/2020 Sb. mohlo nabýt účinnosti, a to s ohledem na skutečnost, zda ministr zahraničních věcí stanovil „sdělením uveřejněným na internetových stránkách Ministerstva zahraničních věcí nebo jiným vhodným způsobem, kdy je pobyt podle bodu I/2 a 3 tohoto usnesení v zájmu České republiky“. Nebyla-li tu kompetence vlády samotné k zastavení řízení o žalobcově žádosti (a o dalších obdobných žádostech), není odpověď na nyní nastolenou otázku z hlediska nynějšího předmětu sporu a žalobního typu nezbytně nutná (relevanci může případně nabýt v závislosti na způsobu rozhodnutí o žalobcově žádosti, tedy při eventuálním přezkumu rozhodnutí ve věci samé na základě žaloby podle § 65 a násl. s. ř. s. proti rozhodnutí správního orgánu).

56. Podobné jako v předchozím odstavci konstatuje soud i k námitce, že usnesení vlády č. 71/2020 Sb. nesleduje cíle stanovené v § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona [byť i s přihlédnutím k níže uvedenému, se nabízí pochybnost, nakolik § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona představuje pro vládu zmocnění k tomu, řešit problematiku řízení o žádostech o (schengenská) víza, pakliže toto ustanovení hovoří o oprávnění vlády nařídit „zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území“, nikoli o oprávnění k zásahu do předpokladu pro tento „vstup“, jímž je právě udělení víza]. Soud však (stricto sensu) nad rámec nynějšího sporu uvádí, že nepovažuje za zcela přesvědčivou argumentaci žalovaného Schengenským hraničním kodexem (jak již bylo řečeno, žalovaný odkázal na čl. 2 odst. 2 bod 21 a čl. 6 odst. 1 Schengenského hraničního kodexu, který umožňuje z důvodu hrozby pro veřejné zdraví odepřít vstup příslušníků třetích zemí do schengenského prostoru). Dle názoru soudu totiž řeší Schengenský hraniční kodex primárně jiné otázky než vízový kodex. Schengenský hraniční kodex se i v odkazovaných částech zabývá problematikou „vstupu“ na území, zatímco vízový kodex problematikou udělování víz, tedy předpokladu pro vstup na území. Tyto otázky nelze bez dalšího směšovat. Nad rámec již řečeného tak dle soudu není zřejmé, jak oprávnění dle Schengenského hraničního kodexu (vztahující se k regulaci vstupu na území) mohlo založit kompetenci vlády na poli upraveném vízovým kodexem (vztahujícím se k procesu udělování víz – viz také výše v tomto bodě tohoto rozsudku). Nabízí se přitom, že z hlediska Schengenského hraničního kodexu naopak mohlo být usnesení vlády č. 71/2020 Sb. relevantní např. ve svém bodě I/1, který řeší právě vstup cizinců na území České republiky.

57. K předchozímu odstavci pak soud doplňuje, že si je vědom skutečnosti, že v čl. 32 odst. 1 písm. a) bod vi) vízového kodexu je Schengenský hraniční kodex reflektován. Dle tohoto ustanovení se žádost o udělení víza zamítne, pokud je žadatel „považován za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví ve smyslu čl. 2 bodu 19 Schengenského hraničního kodexu nebo pro mezinárodní vztahy kteréhokoli z členských států, zejména pokud je na něj ve vnitrostátních databázích členských států veden záznam pro účely odepření vstupu ze stejných důvodů“. Krajský soud v Brně tedy a priori nevylučuje, že situace ohledně SARS CoV-2 za splnění dalších podmínek nemohla vést k zamítnutí žalobcovy žádosti právě dle čl. 32 odst. 1 písm. a) bod vi) vízového kodexu, a to za splnění předpokladů dle odkazovaného ustanovení Schengenského hraničního kodexu; nicméně opět by se jednalo nikoli o zastavení řízení vládou, nýbrž o rozhodnutí ve formě předvídané vízovým kodexem.

58. Jak vyplývá z již konstatovaných závěrů, nedomnívá se Krajský soud v Brně, že by vláda řízení o předmětné žádosti sama zastavila; takový účinek usnesení vlády č. 71/2020 Sb. mít nemohlo [z tohoto pohledu proto soud jako nyní nerozhodnou otázku blíže neřeší, zda případně izolované ustanovení bodu I/3 předmětného usnesení vlády nemělo povahu individuálního správního aktu, kdy je zároveň třeba vycházet z toho, že dané usnesení vlády mělo jako celek především povahu „jiného právního předpisu“ dle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy]. Soud však nevylučuje, že toto usnesení vlády mohlo být politickým (organizačním, resp. „ústavním“) pokynem adresovaným ústředním orgánům státní správy (popř. jiným orgánům), aby realizovaly vládní záměry [sám žalovaný ve svém vyjádření k žalobě popírá, že vláda při přijímání konkrétních opatření vystupovala jako správní orgán a uvádí, že „v případě přijetí usnesení vlády č. 198 se jednalo o výkon ústavní pravomoci vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci, realizovaný formou vydání jiného právního předpisu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, nikoliv o rozhodování o právech a povinnostech osob v rámci výkonu veřejné správy“]. V tomto smyslu také příslušné správní orgány realizovaly „pokyn“ uvedený v čl. I/4 usnesení vlády č. 71/2020 Sb., když rozhodovaly o přerušení řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90 dnů podaných na zastupitelských úřadech. K tomu lze odkázat např. na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2020, č. j. 1 Azs 200/2020-31 (viz např. bod [21] tohoto usnesení). Je tak otázkou, zda i bod I/3 usnesení vlády č. 71/2020 Sb. neměl být realizován formou individuálního správního aktu (byť třeba z důvodu počtu žádostí „nouzově“ realizovaného rozhodnutím ve společném řízení ve smyslu § 140 správního řádu), a to tak, aby k zastavení řízení skutečně došlo (nyní soud opět nehodnotí, zda takový „příkaz“ vlády byl z pohledu možností daných vízovým kodexem právně konformně realizovatelný, neboť zodpovězení této otázky má místo primárně v případném řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, tedy proti rozhodnutí o žádosti).

59. Soud pouze pro úplnost uvádí, že si je vědom formulačních rozdílů mezi např. body I/3 a I/4 usnesení vlády č. 71/2020 Sb., kdy ve druhém případě vláda nařídila řízení „přerušit“, zatímco v prvním případě nařídila „zastavení řízení“. S ohledem na shora uvedený kontext nepovažuje soud gramatický výklad, podle něhož by přerušení řízení vláda nařídila někomu jinému, zatímco v případě zastavení řízení tak učinila přímo sama, za přesvědčivý. Je otevřené, zda k těmto formulačním rozdílům došlo vědomě kupř. proto, že v případě řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90 dnů (neupravených vízovým kodexem, nýbrž zákonem o pobytu cizinců, popř. subsidiárně správním řádem) bylo dáno povědomí o existenci zákonných možností pro příslušný krok (přerušení řízení), zatímco v případě „zastavování“ řízení naopak existovalo povědomí o spornosti takového kroku z pohledu vízového kodexu.

60. Krajský soud v Brně tedy z věcného hlediska uzavírá, že řízení o žalobcově žádosti stále probíhá; není tu žádný akt, který by byl řízení zastavil – vláda k tomuto kroku nedisponovala příslušnými kompetencemi a žalovaný takový krok neučinil. Soud poznamenává, že i z hlediska právní jistoty nepovažuje za meritorní rozhodnutí ve věci shora přiblížený e-mail žalovaného ze dne 31. 3. 2020 obsahující informaci o zastavení řízení o žádosti; tento úkon zcela postrádá potřebnou formu, neobsahuje poučení o možnosti podat odvolání, sám žalovaný jej – i z pohledu jeho vyjádření k žalobě – nepovažuje za rozhodnutí o zastavení řízení, nýbrž za toto rozhodnutí považuje přímo usnesení vlády č. 71/2020 Sb. (viz také e-mail žalobcovu zástupci ze dne 6. 5. 2020), a tvrdí, že žádné řízení ve věci v důsledku předmětného usnesení vlády neprobíhá. Požadovat po žalobci, aby za takových podmínek identifikoval daný e-mail jako rozhodnutí, by soud považoval za rozporné s principem předvídatelnosti práva a právní jistoty (byť je si soud vědom, že žalobce „z opatrnosti“ podal opravný prostředek dle § 180e zákona o pobytu cizinců).

61. Soud tak v souladu se žalobním petitem přikázal žalovanému, aby ve lhůtě 45 od právní moci tohoto rozsudku vydal rozhodnutí o žádosti žalobce ze dne 10. 3. 2020 o udělení schengenského víza. IV. d) Některé doplňující poznámky k argumentaci stran 62. Pakliže soud blíže („autoritativně“) nehodnotil některé žalobcovy žalobní námitky, činí tak z důvodu, který již opakovaně uvedl, a který spočívá v tom, že se domnívá, že nastolené otázky je třeba řešit až v případném řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kde mají své vlastní místo (nyní byla řešena toliko nečinnost žalovaného, nikoli „ústavnost“ apod. usnesení vlády č. 71/2020 Sb.), popř. je z pohledu nynějšího řízení nepovažuje za úplně podstatné. To se týká kupř. otázky nicotnosti či nabytí účinnost bodu I/3 usnesení vlády č. 71/2020 Sb., naplnění cílů dle § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona či eventuálně obcházení jeho § 7 písm. a), posuzování nezbytnosti a přiměřenosti předmětného usnesení vlády, rozsahu odůvodnění tohoto usnesení vlády, zásahu do práv dle čl. 10 odst. 2, čl. 32 a 36 odst. 1 Listiny, popř. čl. 8 Úmluvy.

63. Pokud jde o námitky žalovaného, uvádí soud nad rámec již řečeného, že i když řízení o žádosti o schengenské vízum probíhá částečně dle zákona o pobytu cizinců (nikoli tedy výlučně dle vízového kodexu), nelze jen z tohoto faktu dovozovat široká oprávnění vnitrostátních orgánů s nakládání s takovými žádostmi, které by proces dle vízového kodexu mohly, bez dostatečné opory v tomto kodexu, výrazně modifikovat. Např. z faktu, že § 180e zákona o pobytu cizinců obsahuje úpravu opravného prostředku proti rozhodnutí dle čl. 32 vízového kodexu, nelze konstruovat nyní žalobcem dovozované oprávnění vlády (nota bene je i řízení dle § 180e zákona o pobytu cizinců vízovým kodexem výslovně předvídáno). Ani odkaz žalovaného na čl. 10a Ústavy a princip dělené suverenity nepovažuje soud za přesvědčivý, a to zejména s přihlédnutím k tomu, že žalovaným tvrzená oprávnění vlády k zastavení řízení o žádostech o schengenské vízum, a to podzákonným předpisem, žalovaný váže na zmocnění a důvody vyplývající ze Schengenského hraničního kodexu, nikoli z vízového kodexu (k tomu viz výše).

64. K tvrzení žalovaného, že v případě obecně závazného předpisu nelze hovořit o jeho nicotnosti ve smyslu § 77 odst. 1 správního řádu, uvádí soud, že i kdyby tato teze platila, neznamená to, že usnesení vlády č. 71/2020 Sb. mělo a mohlo mít zamýšlené důsledky v podobě zastavení příslušných řízení (obecně k této argumentaci žalovaného však srov. např. shora citované usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2020, č. j. Pst 19/2019-12). Přitom zcela obecná zmocnění, vyplývající z ústavního zákona o bezpečnosti republiky a z krizového zákona, považuje soud za nedostatečná (viz také výše).

65. Ve světle již konstatovaných závěrů pak nepovažuje soud za relevantní námitku žalovaného, že o žádosti mohlo být rozhodnuto i způsobem odlišným od forem předvídaných čl. 18 až 32 vízového kodexu, a to v kontextu toho, že o žalobcově žádosti nebylo rozhodnuto způsobem dle čl. 32 odst. 2 vízového kodexu, nýbrž „nemeritorním“ způsobem, a to zastavením na základě usnesení vlády č. 71/2020 Sb.

66. Soud zde také nijak nepolemizuje s argumentací žalovaného tím, že podání žádosti o udělení víza nezakládá subjektivní právo žadatele na vstup na území. Není však zřejmé, jak otázka vstupu na území bezprostředně souvisí s žalobcovou žádostí o vízum, přičemž na rozdíl mezi těmito dvěma kategoriemi bylo v tomto rozsudku již opakovaně poukázáno.

67. To, že povaha usnesení vlády č. 71/2020 Sb., jakožto právního předpisu, na kterou žalovaný poukazuje, vylučuje jeho přezkoumání ať již „nadřízeným správním orgánem“ či správním soudem, pak neznamená, že soud nemá oprávnění předmětné usnesení interpretovat a dospět k závěru, zda bylo či nebylo způsobilé dosáhnout zamýšlených účinků. Jako by to platilo i v případě zákona (byť by správní soud ten který zákon „nepřezkoumával“), o to více to platí pro podzákonný předpis, jímž je i předmětné usnesení vlády (srov. čl. 95 odst. 1 Ústavy).

68. K určitému tenoru argumentace žalovaného, který spočívá v akcentaci mimořádných okolností, za kterých bylo usnesení vlády č. 71/2020 Sb. (a další obdobná opatření) přijato, soud obecně uvádí, že ani v takových situacích, přestože lze pochopit chvat, v němž vláda jednala, nelze v právním státě rezignovat na princip legality a přistoupit na tezi, že „účel světí prostředky“. Zákonnost není hodnotou jen „do dobrého počasí“.

V. Závěr a náklady řízení

69. Krajský soud z výše uvedených důvodů shledal žalobu důvodnou, a proto dle § 81 odst. 2 s. ř. s. uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí o žádosti žalobce o udělení schengenského víza podané dne 10. 3. 2020, č. X, a to do 45 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

70. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

71. Žalobce dosáhl v řízení o žalobě plného úspěchu, a proto má právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému. Odměna žalobcova advokáta a náhrada hotových výdajů byla stanovena podle § 35 odst. 2 s. ř. s. a vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. V daném případě se jednalo o tři úkony právní služby, za které byla požadována náhrada (převzetí a příprava zastoupení, žaloba a účast na jednání soudu) a tři režijní paušály, a to ve výši 3 × 3 100 Kč a 3 × 300 Kč [§ 7 bod 5., § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d) a g), § 13 odst. 3 advokátního tarifu], tedy celkem 10 200 Kč. Protože advokát žalobce je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšují se náklady řízení o částku 2 142 Kč, odpovídající dani (21 %), kterou je povinen z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (§ 57 odst. 2 s. ř. s.). Žalobci dále přísluší náhrada za zaplacený soudní poplatek za žalobu ve výši 2 000 Kč. Celkem tedy byla žalobci vůči žalovanému přiznána náhrada nákladů ve výši 14 342 Kč. K jejímu zaplacení soud určil přiměřenou lhůtu.