Č.j. 60 Az 2/2022–49

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl samosoudcem JUDr. Michalem Hájkem, Ph.D., ve věci žalobce: P. H., narozený dne státní příslušnost pobytem zastoupen Organizací pro pomoc uprchlíkům, z. s., IČO 45768676 se sídlem Kovářská 4/939, 190 00 Praha 9 proti žalovanému: Ministerstvo vnitra se sídlem Nad Štolou 936/3, 170 34 Praha 7 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 5. 2022, čj. OAM–790/ZA–ZA11–K01–R2–2019, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne ze dne 30. 5. 2022, čj. OAM–790/ZA–ZA11–K01–R2–2019, se ruší v té části, v níž žalovaný žalobci neudělil mezinárodní ochranu podle § 12, § 13 a § 14 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, a věc se v této části žalovanému vrací k dalšímu řízení.

II. Žalobci se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Výše specifikovaným rozhodnutím žalovaný rozhodl tak, že se žalobci „mezinárodní ochrana ve formě doplňkové ochrany na dobu 12 měsíců podle § 14a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen ‚zákon o azylu‘) se uděluje.“ Další výrok napadené rozhodnutí neobsahuje.

II. Shrnutí žaloby

2. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 12. 7. 2022 žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích.

3. Žalobce předně uvedl, že žalovaný napadeným rozhodnutím porušil § 2, § 3, § 33 odst. 6, § 55 odst. 2, 3 a 4 a § 52 správního řádu. Dále porušil § 12 zákona o azylu, čl. 46 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2013/32/EU o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (dále jen „procedurální směrnice“). Taktéž dle žalobce porušil § 78 odst. 5 s. ř. s., neboť nerespektoval závazný právní názor soudu, jehož rozsudkem bylo zrušeno původní rozhodnutí žalovaného v žalobcově věci.

4. Žalobce dále poukázal na porušení procesních pravidel ze strany žalovaného v průběhu řízení. Žalovaný měl povinnost seznámit jej s podklady pro vydání rozhodnutí. Výjimka je dána pouze v těch případech, kdy správní orgán žádosti žadatele zcela vyhoví (§ 36 odst. 3 část věty první za středníkem správního řádu). K tomu ovšem dle žalobce v jeho případě nedošlo, neboť mu žalovaný vyhověl pouze zčásti. K podpoře svých tvrzení citoval z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2015, čj. 8 As 106/2015–33) a dále z nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 10. 2000, sp. zn. III. ÚS 58/2000). Také poukázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 3. 2021, čj. 13 Az 45/2019–21. Tím, že mu žalovaný nedal šanci seznámit se s podklady vydaného rozhodnutí, porušil i právo žalobce zakotvené v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práva a svobod.

5. S ohledem na stěžejní procesní námitku již jen ve stručnosti popsal věcné námitky týkající se vyhodnocení své žádosti. Poukázal na to, že pochází z Krymu, který je od roku 2014 okupován (a protiprávně anektován) ruskou armádou. Žalobce je zároveň členem hnutí Hizb ut–Tahrir, která je v Rusku považována za teroristickou organizaci. Stejně tak ovšem nemůže využít institutu vnitřního přesídlení. Odkázal na svá dřívější tvrzení v průběhu správního řízení a uzavřel, že žalovaný nevyhodnotil část žádosti o mezinárodní ochranu týkající se azylu správně.

6. Žalobce závěrem poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 29. 3. 2022, sp. zn. IV. ÚS 1642/21, podle nějž v případech, v nichž bylo žadatelům o mezinárodní ochranu vyhověno alespoň zčásti (tedy alespoň ve formě udělení doplňkové ochrany dle § 14a zákona o azylu), nelze rozsudkem soudu zrušit celé rozhodnutí žalovaného. Tím je totiž znevýhodňován žadatel, který pozbyde práva nabytá právě udělením doplňkové ochrany.

7. Žalobce navrhl, aby krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného „v rozsahu výroku o neudělení azylu podle § 12 zákona o azylu“ a v této části mu věc vrátil k dalšímu řízení.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

8. Žalovaný popřel oprávněnost žalobcových námitek. Dle názoru žalovaného z uplatněných nevyplývá, že by porušil jakákoliv ustanovení právního řádu. Odkázal na obsah správního spisu. Své rozhodnutí považuje za správné. Domnívá se, že řádně zjistil skutkový stav věci, zabýval se všemi okolnostmi a opatřil si veškeré potřebné podklady pro vydání napadeného rozhodnutí.

9. Rozporoval oprávněnost tvrzení, že žalobci měla být udělena mezinárodní ochrana ve formě azylu. Uvedl, že u žalobce neshledal žádné okolnosti pro udělení azylu podle § 12 písm. a) zákona o azylu. Žalobce totiž na Ukrajině nevyvíjel žádnou činnost směřující k uplatňování politických práv a svobod, v důsledku čehož by mu hrozily jakékoliv potíže. Stejně tak u něj neshledal důvody k udělení azylu podle § 12 písm. b) zákona o azylu. Pouhý výslech ze strany SBU po žalobcově návratu ze Sýrie na uvedeném nic nemění. Nadto žalobce již není členem organizace Hizb ut–Tahrir. Žalovaný je též přesvědčen, že se řádně a dostatečně zabýval situací vnitřně přesídlených osob. Dále uvedl, že s ohledem na to, že žalobci byla udělena doplňková ochrana, situace vnitřně přesídlených osob na Ukrajině se jej nikterak nedotýká.

10. K námitce chybějícího výroku, který by se týkal mezinárodní ochrany ve formě azylu, žalovaný uvedl, že absenci tohoto výroku nepovažuje za protiprávní, vadnou či nesprávnou. V odůvodnění totiž své závěr dostatečně předestřel.

11. Taktéž zastává názor, že žalobci vyhověl v plném rozsahu, neboť mu byla udělena mezinárodní ochrana. Uvedl, že azyl a doplňkovou ochranu nelze udělit současně, je možno udělit pouze jednu či druhou formu. Proto se neztotožnil s žalobcem namítaným procesním pochybením. Dle žalovaného v dané situaci nebylo třeba žalobce vyzvat k seznámení s podklady.

12. Žalovaný navrhl, aby krajský soud žaloby zamítl.

IV. Procesní postup soudu

13. Krajský soud nejprve vyzval žalobce usnesením ze dne 22. 7. 2022, čj. 60 Az 2/2022–17, aby upravil žalobní typ, anebo aby sdělil, zda na podané žalobě v dané podobě trvá. Zejména tak učinil s ohledem na výrok napadeného rozhodnutí a oproti tomu na petit žalobce. Krajský soud při prvotním shlédnutí věci nejprve dospěl k názoru, že žalobce – s ohledem na neúplný výrok napadeného rozhodnutí (absenci výroku o mezinárodní ochraně zejm. ve formě azylu dle § 12 zákona o azylu) – měl proti napadenému rozhodnutí brojit nečinnostní žalobou a domáhat se vydání úplného rozhodnutí ve věci. Přestože by takový nedostatek napadeného rozhodnutí za běžných okolností soud napadené rozhodnutí zrušil, v azylových věcech je situace odlišná, neboť s ohledem na nález Ústavního soudu ze dne 29. 3. 2022, sp. zn. IV. ÚS 1642/21, napadené rozhodnutí jako celek zrušit nemůže, pokud byla žalobci udělena alespoň doplňková ochrana. Proto žalobce vyzval k úpravě žalobního typu.

14. Žalobce v reakci na tuto výzvu sdělil, že se s názorem krajského soudu neztotožňuje. Uvedl, že žalovaný v napadeném rozhodnutí na několika místech poměrně podrobně zdůvodňuje, proč neudělil tu kterou formu mezinárodní ochrany, včetně citací příslušné právní úpravy. Uvedl, že byť z judikatury Ústavního soudu plyne, že výroku rozhodnutí o azylu jsou oddělitelné, jsou na sobě svým způsobem závislé v tom smyslu, že výrok o (ne)udělení doplňkové ochrany je podmíněn výrokem o neudělení azylu (odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2011, čj. 9 Azs 14/2011–302). S touto argumentací se žalobce též obrátil na žalovaného a žádal jej, nechť žalobci doručí samostatné rozhodnutí, jež by se týkalo posouzení žádosti o mezinárodní ochranu ve formě azylu, pokud o něm žalovaný rozhodoval samostatně či nechť do napadeného rozhodnutí formou opravného usnesení doplní výrok týkající se žádosti o mezinárodní ochranu ve formě azylu. Žalovaný ovšem žalobci nevyhověl, což odůvodnil tím, že nevedl samostatná řízení o žalobcově žádosti. Rovněž své rozhodnutí označil za úplné. Proto žalobce setrval na svém původním podání. Petit upravil pouze do té míry, že požadoval zrušení napadeného rozhodnutí „v části o neudělení azylu podle § 12 zákona o azylu“, namísto původně navrhovaného „v rozsahu výroku o neudělení azylu“.

15. Dále žalobce ve svém vyjádření opětovně poukázal na čl. 46 odst. 2 procedurální směrnice. Uvedl, že podle něj mají členské státy povinnost zajistit účinný opravný prostředek proti rozhodnutí o tom, že žádost žadatele o mezinárodní ochranu je nedůvodná, pokud jde o postavení uprchlíka. Napadené rozhodnutí přitom neobsahuje výrok o udělení či neudělení azylu. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí i z reakce žalovaného na žádost žalobce ovšem plyne, že žalovaný o azylu fakticky rozhodl. Žalobce se proto domnívá, že žalovaný v tomto směru rozhodl, tedy učinil rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., a to konkrétně rozhodnutí v materiálním smyslu (k podpoře svých závěrů citoval z odborné literatury). S ohledem na vše uvedené tedy žalobce zastává názor, že žalovaný učinil rozhodnutí o celém předmětu řízení – žádosti o mezinárodní ochranu ve všech formách.

16. Krajský soud následně přípisem ze dne 29. 9. 2022, čj. 60 Az 2/2022–38, vyrozuměl žalobce, že na své výzvě ze dne 22. 7. 2022, čj. 60 Az 2/2022–17, netrvá. Zjistil totiž, že obdobnou procesní situací se zabýval Krajský soud v Ostravě v nedávných rozsudcích ze dne 13. 6. 2022, čj. 20 Azs 5/2022–67, a ze dne 22. 8. 2022, čj. 18 Az 13/2022–22. Ten za obdobné procesní situace své žalobce ani v jednom případě ke změně žalobního typu nevyzval, vycházel totiž z toho, že výrok o udělení doplňkové ochrany implicite zahrnuje též výrok o neudělení mezinárodní ochrany ve formě azylu. Zdejší soud přehodnotil svůj dřívější závěr a rozhodl se, že bude ostravským soudem zvolenou linii judikatury následovat; upřednostnil tak zájem na jednotnosti judikatury správních soudů.

V. Podstatné okolnosti ze správního spisu

17. Žalobce podal dne 3. 9. 2019 žádost o udělení mezinárodní ochrany.

18. Žalobce byl seznámen s podklady pro rozhodnutí dne 28. 1. 2020. Žalovaný rozhodnutím ze dne 5. 3. 2020, čj. OAM–790/ZA–ZA11–K11–2019, žalobci mezinárodní ochranu neudělil. Toto rozhodnutí zrušil Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 9. 2. 2021, čj. 30 Az 5/2020–61. Následnou kasační stížnost žalovaného Nejvyšší správní soud odmítl usnesením ze dne 8. 12. 2021, čj. 10 Azs 78/2021–72, pro nepřijatelnost.

19. Po zrušení prvého rozhodnutí žalovaný do správního spisu doplnil dokument týkající se Politické a bezpečnostní situace ze dne 19. 4. 2022, dále dokument týkající se postavení členů/bývalých členů strany Hizb ut Tahrír na Krymu v roce 2014 a v současnosti (včetně postavení přesídlenců členů či bývalých členů této strany z Krymu).

20. Dne 30. 5. 2022 vydal žalovaný napadené rozhodnutí.

21. Součástí správního spisu jsou dvě žádosti žalobce o sdělení stavu řízení, a to ze dne 23. 5. 2022 a ze dne 31. 5. 2022. Obě dvě žádosti zůstaly bez odezvy.

VI. Právní hodnocení krajského soudu

22. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.). Rozhodl přitom bez jednání dle § 51 odst. 1 s. ř. s.

23. Žaloba je důvodná.

24. Podle § 28 odst. 1 zákona o azylu se „[m]ezinárodní ochrana se udělí ve formě azylu nebo doplňkové ochrany; shledá–li ministerstvo při svém rozhodování, že jsou naplněny důvody pro udělení azylu podle § 12, 13 nebo 14, udělí azyl přednostně.“ 25. Podle § 36 odst. 3 věty první správního řádu, platí, že „[n]estanoví–li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal“ (důraz doplněn).

26. Stěžejní žalobcova námitka tkví v tom, že žalovaný žádosti žalobce o mezinárodní ochranu nevyhověl v plném rozsahu, ale pouze částečně, a proto měl žalobce právo vyjádřit se k podkladům rozhodnutí ve věci před jeho samotným vydáním dle § 36 odst. 3 správního řádu.

27. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2003, čj. 7 A 112/2002–36, č. 303/2004 Sb. NSS, smyslem § 36 odst. 3 správního řádu „[j]e umožnit účastníku řízení, aby ve fázi ‚před vydáním rozhodnutí‘ mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci. Účastník řízení si sám nemůže učinit právně relevantní úsudek o tom, kdy je shromažďování podkladů rozhodnutí ukončeno.“ 28. Krajský soud předně souhlasí s názorem žalobce, že jeho žádosti o udělení mezinárodní ochrany žalovaný nevyhověl v plném rozsahu, nýbrž pouze částečně. Už z podstaty azylového řízení je totiž zřejmé, že žadatelé o mezinárodní ochranu se prvotně domáhají udělení mezinárodní ochrany ve formě azylu podle § 12, 13 nebo 14 zákona o azylu, což dokládá i citované ustanovení § 28 odst. 1 zákona o azylu a ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu. Lze odkázat i na komentářovou literaturu, podle níž posuzování žádosti „začíná vždy úvahou o tom, zda lze žadateli udělit mezinárodní ochranu ve formě azylu, a až nebyly–li naplněny důvody pro udělení azylu, posuzuje se splnění důvodů pro udělení doplňkové ochrany. AZ stanoví přesné pořadí posuzování nejprve (1) azylu podle § 12 AZ. Není–li zjištěn důvod pro udělení azylu podle § 12 AZ, posuzuje se (2a) možnost udělení azylu za účelem sloučení rodiny podle § 13 AZ a (2b) humanitárního azylu podle § 14 AZ (srov. komentář k § 13 a § 14 AZ). Obě ustanovení jsou totiž založena na tom, že nebyly shledány důvody pro udělení azylu podle § 12 AZ“ (srov. Kosař, D., Molek, P., Honusková, V., Jurman, M., Lupačová, H. Zákon o azylu. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 339.) Doplňková ochrana má tedy pouze subsidiární charakter, což ostatně plyne i z jejího názvu. Její udělení pak neznamená, že bylo žadateli vyhověno v plné míře.

29. Krajský soud tedy dospěl k závěru, že je třeba zrušit napadené rozhodnutí v té části, v níž žalovaný žalobci nevyhověl, za současného zachování již udělené formy mezinárodní ochrany.

30. Tento postup koresponduje se závěry v žalobě zmiňovaného nálezu Ústavního soudu ze dne 29. 3. 2022 sp. zn. IV. ÚS 1642/21, podle kterého „[v]yhoví–li správní soud žalobě proti rozhodnutí o neudělení azylu (rozhodnutí v dotčené části zruší a věc vrátí vedlejšímu účastníkovi k dalšímu řízení), nastane situace, kdy vedle sebe existuje rozhodnutí o udělení doplňkové ochrany a probíhající řízení o udělení azylu. Z hlediska existence rozhodnutí o udělení doplňkové ochrany nic nebrání, aby se na žadatele po omezenou dobu (probíhajícího řízení o udělení azylu po předchozím zrušení negativního rozhodnutí soudem) hledělo jako na osobu, které nebyl udělen azyl (fikce negativního rozhodnutí o udělení azylu), přestože bylo toto rozhodnutí zrušeno soudem. Neshledá–li pak vedlejší účastník důvody k udělení azylu, žádost zamítne, a nastává tak běžná situace, kdy žadateli o mezinárodní ochranu zůstává udělena doplňková ochrana za současného neudělení azylu. Shledá–li vedlejší účastník důvody k udělení azylu, nastává hypotéza § 17a odst. 1 písm. b) zákona o azylu (změna nebo zánik okolností do té míry, že uložení doplňkové ochrany již není třeba), a vedlejší účastník v novém rozhodnutí žadateli současně odejme doplňkovou ochranu a udělí azyl. Při tomto postupu je vyloučeno, aby po udělení doplňkové ochrany souběžně existovalo rozhodnutí o udělení azylu a doplňkové ochrany.“ 31. Ostatně k závěru o dělitelnosti výroků dospěl i Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 2. 2022, čj. 1 Azs 16/2021–50, č. 4321/2022 Sb. NSS, byť tzv. v opačném gardu. Podle Nejvyššího správního soudu lze zrušit výroky o doplňkové ochraně, aniž by byl rušen výrok o neudělení azylu, je–li žaloba důvodná pouze ve vztahu k doplňkové ochraně.

32. Krajský soud se ztotožňuje s názorem Ústavního soudu, že rozhodnutí o (ne)udělení mezinárodní ochrany se má v maximální míře zachovat a je třeba rušit pouze tu jeho dílčí část, která je nezákonná. S ohledem na skutečnost, že v souzené věci žádosti žalobce o udělení mezinárodní ochrany žalovaný nevyhověl zcela (v části týkající se azylových důvodů presumovaných v § 12 až 14 zákona o azylu), nemohl správní orgán vycházet ze znění § 36 odst. 3 části věty první za středníkem správního řádu, které přichází v úvahu toliko v případě, kdy je účastníku řízení vyhověno v plném rozsahu. Je to právě možnost dělitelnosti výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany a (ne)udělení ochrany doplňkové plynoucí ze subsidiárního charakteru doplňkové ochrany, která odůvodňuje závěr, že v souzené věci bylo žádosti žalobce o mezinárodní ochranu vyhověno toliko zčásti. Žalovaný proto měl žalobci jednoznačně umožnit vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí.

33. Ze správního spisu a žalobou napadeného rozhodnutí ovšem vyplývá, že žalovaný žalobci seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí dle § 36 odst. 3 správního řádu neumožnil, neboť měl za to, že žalobci vyhověl v plném rozsahu. V žalobou napadeném rozhodnutí žalovaný dokonce dvakrát uvedl (str. 4 a na str. 8), že „[s] ohledem na ustanovení § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, v platném znění, pokud se žádosti účastníka v plném rozsahu vyhovuje, není třeba dát takovému účastníku možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí ve věci.“ 34. S ohledem na to, že žalovaný žalobci neumožnil seznámit, ačkoliv mu v plné míře nevyhověl, porušil jeho právo stanovené v § 36 odst. 3 správního řádu.

35. V dalším řízení bude na žalovaném, aby žalobci umožnil vyjádřit se k podkladům rozhodnutí před jeho vydáním a poté ve věci znovu rozhodl o jeho žádosti o mezinárodní ochranu, přičemž přihlédne ke všem skutečnostem, které v řízení vyjdou najevo.

36. Ve světle závěrů již výše zmiňovaného nálezu Ústavního soudu ze dne 29. 3. 2022, sp. zn. IV. ÚS 1642/21, pak krajský soud znovu připomíná, že žalovanému ve zmíněném dalším postupu nic nebrání (viz citace shora).

37. K tomu krajský soud dodává, že způsob, jakým žalovaný reagoval na citovaný nález Ústavního soudu, považuje nejen za nevhodný, ale nadto za nesprávný. Žalovaný totiž v případě udělení mezinárodní ochrany ve formě doplňkové ochrany již nevydal samostatný výrok týkající se azylu. Tímto způsobem ovšem žalovaný formálně nevyčerpal předmět řízení, kterým je žádost o udělení mezinárodní ochrany ve všech jejích formách. Je tedy nutné, aby se tato skutečnost výslovně projevila i ve výroku rozhodnutí (§ 68 odst. 2 správního řádu).

VII. Závěr a náklady řízení

38. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba je důvodná, a proto napadené rozhodnutí v rozsahu týkající se neudělení azylu podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil a dle odst. 4 téhož ustanovení věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

39. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl ve smyslu § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

40. Žalobce byl v řízení zcela procesně úspěšný, ovšem žádné náklady mu v této souvislosti nevznikly. Krajský soud mu proto náhradu nákladů řízení nepřiznal. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení

I. Vymezení věci II. Shrnutí žaloby III. Shrnutí vyjádření žalovaného IV. Procesní postup soudu V. Podstatné okolnosti ze správního spisu VI. Právní hodnocení krajského soudu VII. Závěr a náklady řízení