Pl. ÚS 2/21

Rubrum

Rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky 1. V podmínkách demokratického právního státu je nutno trvat na tom, že každé rozhodnutí orgánu veřejné moci, které je svojí povahou způsobilé zasáhnout do základních práv nebo svobod jednotlivce, musí podléhat soudnímu přezkumu (čl. 4 Ústavy).

2. Rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny není podzákonným právním předpisem, nýbrž rozhodnutím přímo přezkoumatelným Ústavním soudem v řízení o ústavní stížnosti.

Výrok

Návrh se odmítá.

Odůvodnění

I. Podstata podaného návrhu

1. Navrhovatel (skupina 18 senátorů Senátu Parlamentu České republiky) se domáhá zrušení shora označeného rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen "rozhodnutí o vyhlášení voleb" anebo "napadené rozhodnutí"), kterým byly podle čl. 63 odst. 1 písm. f) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") vyhlášeny volby do Poslanecké sněmovny a byly stanoveny dny jejich konání na pátek 8. října 2021 a sobotu 9. října 2021.

2. Navrhovatel dovozuje svoji aktivní legitimaci k podání návrhu z ustanovení § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), podle něhož je skupina nejméně 10 senátorů oprávněna podat návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy.

3. Navrhovatel odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 445, č. 318/2009 Sb.; veškerá judikatura Ústavního soudu je dostupná na http://nalus.usoud.cz), kde je uvedeno, že rozhodnutí o vyhlášení voleb má smíšenou povahu, neboť obsahuje prvky normativního právního aktu a zároveň je aktem aplikace Ústavy.

4. Vyhlášení voleb s předstihem více než 9 měsíců považuje navrhovatel za krajně neobvyklé, jelikož z čl. 17 odst. 1 Ústavy plyne, že tyto volby musí proběhnout v době od konce září do konce října, takže stanovený termín nemohl být považován za překvapivý. Podstatná je okolnost, že vyhlášením voleb je zahájena volební kampaň, což podle zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů ve znění zákona č. 322/2016 Sb. (dále jen "volební zákon") znamená především následující důsledky: * započítávání výdajů politických stran do výdajů na volební kampaň [§ 16c odst. 2 písm. a) volebního zákona], * povinnost zřídit volební účet (§ 16a odst. 1 volebního zákona), * povinnost vést zvláštní volební účetnictví (§ 16d odst. 5 volebního zákona).

5. Kromě toho počínaje vyhlášením termínu voleb může volič požádat o vydání voličského průkazu (§ 6a odst. 2 volebního zákona) a všechny zvláštní volební okrsky v zahraničí jsou podřazeny pod volební kraj určený losem Státní volební komisí (§ 27 volebního zákona).

6. Navrhovatel sice připouští, že v důsledku nyní napadeného rozhodnutí nejde pozastavit činnost či rozpustit politickou stranu nebo politické hnutí [§ 94 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní ("s. ř. s.") ve spojení s § 15 odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a politických hnutích]; současně však namítá, že pokud by tak činil prezident republiky opakovaně, nebude prakticky možné postihovat více než dva roky neplnění základních povinností politickými subjekty.

7. Navrhovatel dále poukazuje na okolnost, že termín pro podání kandidátek nastane až začátkem srpna a v současnosti není vůbec zřejmé, které strany budou kandidovat a zda samostatně anebo v koalicích. Přitom podle výkladu Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí ("ÚDHPSH") se na politické strany hledí jako na kandidující již před registrací kandidátních listin, tzn. již od okamžiku vyhlášení voleb. Smyslem vyhlášení termínu voleb je přitom poskytnutí přiměřené lhůty pro přípravu voleb ze strany orgánů veřejné moci i kandidujících subjektů, přičemž se však mezi tímto vyhlášením a odevzdáním kandidátních listin neuskutečňuje žádný relevantní úkon. Takto neobvykle brzké vyhlášení termínu voleb proto nedává žádný rozumný smysl.

8. Navrhovatel požaduje konání ústního jednání před Ústavním soudem, které by sloužilo zejména k vyjasnění toho, jak se na napadeném rozhodnutí ocitl podpis předsedy vlády, který se totiž mediálně vyjádřil v tom smyslu, že je vyhlášením termínu voleb překvapen.

9. Závěrem navrhovatel uvádí, že za situace, kdy právní úprava nestanoví "horní časový limit" pro vyhlášení termínu voleb, nelze připustit bezbřehou a faktickou libovůli prezidenta republiky. Neadekvátně brzké stanovení termínu voleb se totiž negativně promítne do politické soutěže a do hospodaření politických stran, neboť zvýhodňuje vládní představitele, jejichž oficiální vyjádření se za kampaň nepovažuje, a naopak znevýhodňuje politické strany nevládní, jejichž aktivity budou hodnoceny jako volební propaganda (nepřímá diskriminace). V tomto směru navrhovatel poukazuje i na řízení vedené u Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 92/20, ve kterém Nejvyšší správní soud navrhl zrušení některých ustanovení zákona o volbách do Parlamentu, umožňujících ÚDHPSH pokutovat osoby, které vystupují ve volební kampani kriticky vůči některému z kandidátů nebo stran, aniž by se předtím nechali zaregistrovat.

10. Navrhovatel žádá o přednostní projednání svého návrhu.

II. Posouzení splnění podmínek řízení

11. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda byly splněny procesní podmínky řízení před Ústavním soudem. II.a) Právní povaha rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb a jeho přezkoumatelnost Ústavním soudem 12. Návrh byl podán skupinou 18 senátorů s odkazem na čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, neboť navrhovatel se domnívá, že rozhodnutí o vyhlášení voleb představuje tzv. jiný právní předpis.

13. Proti právnímu názoru, že se jedná o tzv. jiný právní předpis, však svědčí dvě zásadní okolnosti: formální a materiální.

14. Z formálního hlediska Ústavní soud uvádí, že povahu právního předpisu nelze v případě rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb dovozovat z jeho formy, neboť z ústavního pořádku neplyne žádné obecné oprávnění prezidenta republiky k vydávání právních předpisů (na rozdíl např. od ústavního zmocnění pro vládu podle čl. 78 Ústavy nebo pro ústřední orgány státní správy a orgány státní správy a orgány územní samosprávy podle čl. 79 odst. 3 Ústavy nebo pravomoci zastupitelstev vydávat obecně závazné vyhlášky podle čl. 104 odst. 3 Ústavy).

15. Z materiálního hlediska Ústavní soud opakovaně akcentoval [viz zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 6. 2005, č. 327/2005 Sb. (N 130/37 SbNU 641) "Jezy na Labi"], že "k základním principům materiálního právního státu náleží maxima všeobecnosti právní regulace (požadavek obecnosti zákona). Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona (resp. i právního předpisu vůbec). Smyslem rozdělení státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné a prvotní mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské regulace a rozhodování o individuálních případech správě a výlučně jenom rozhodování o individuálních případech soudnictví." V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/09, na který navrhovatel výslovně poukazuje, Ústavní soud rovněž uvedl, že "[v]šeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona ve vztahu k soudním rozsudkům, vládním a správním aktům. Smyslem rozdělení státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné a prvotní mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské regulace a rozhodování o individuálních případech správě a výlučně jenom rozhodování o individuálních případech soudnictví. Požadavek všeobecnosti zákona je důležitou součástí principu panství zákona a tím rovněž právního státu." 16. Rozhodnutí prezidenta o vyhlášení voleb proto materiálně není právním předpisem, jelikož nestanoví žádné obecně závazné pravidlo chování. Jeho obsahem je totiž výhradně stanovení termínu konání voleb, takže svojí právní podstatou (nikoliv významem!) jde o podobnou situaci, jakou je např. svolání zasedání Poslanecké sněmovny nebo Senátu (čl. 34 odst. 1, 3 Ústavy) či ohlášení termínu vyhlášení rozsudku soudu (čl. 96 odst. 2 věta druhá Ústavy).

17. Nelze pominout ani okolnost, že pravomoc vyhlašovat volby do Poslanecké sněmovny a Senátu náleží v případě uvolnění úřadu prezidenta republiky (čl. 66 Ústavy) předsedovi Poslanecké sněmovny (volby do Senátu) a předsedovi Senátu (volby do Poslanecké sněmovny). Prezident republiky vyhlašuje rovněž volby do zastupitelstev obcí a krajů, a to na základě nikoliv ústavního, nýbrž pouze zákonného zmocnění, tzn. podle čl. 63 odst. 2 Ústavy (srov. § 3 odst. 4 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a § 3 odst. 1 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů). V těchto případech, které se obsahově nijak neliší od vyhlášení voleb Poslanecké sněmovny, tento akt prezidenta republiky není stanoven přímo Ústavou (tzn. nejedná se o ústavní akt), nýbrž plyne z "běžného" zákona.

18. Kontextuálně a komparativně viděno není rovněž bez zajímavosti, že dodatečné a opakované volby nebo opakované hlasování vyhlašuje v případě voleb do obecních a krajských zastupitelstev dokonce ministr vnitra (§ 54 odst. 2 - 4 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů). Jakkoliv v právě zmíněných případech nejde o ústavní, nýbrž pouze o zákonná zmocnění k vyhlášení termínu voleb, je zřejmé, že samotná povaha těchto právních aktů je velmi srovnatelná, takže není dán ani zvláštní důvod, pro který by se v případě napadeného rozhodnutí prezidenta republiky mělo jednat svojí povahou o "ústavní akt sui generis". Z citovaných zákonných ustanovení je současně zřejmé, že zákonem založená pravomoc uvedených orgánů vyhlašovat volby nepředstavuje jejich pravomoc k tvorbě podzákonného právního předpisu secundum et intra legem, jelikož se jedná o výhradně kompetenční normy.

19. Konečně je vhodné uvést, že konání voleb je z organizačního hlediska obdobné konání referenda, které vyhlašuje zastupitelstvo obce nebo kraje, nicméně za určitých okolností je oprávněn k jeho vyhlášení i správní soud [srov. § 91a odst. 1 písm. b) a § 91b odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Pokud by proto mělo platit, že vyhlášení termínu voleb představuje vydání podzákonného právního předpisu, nepřímým a konzistentním důsledkem tohoto právního názoru by bylo i vydávání podzákonných předpisů soudy, což by však odporovalo principu dělby moci.

20. Navrhovatel zjevně vychází z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/09, kde v případě rozhodnutí prezidenta o vyhlášení voleb "Ústavní soud konstatoval, že předmětné rozhodnutí má smíšenou povahu: obsahuje prvky normativního právního aktu a zároveň ho nutno považovat za akt aplikace uvedeného ústavního zákona. Pro uvedené dospěl Ústavní soud k závěru, dle něhož prvky normativního právního aktu (a to prováděcího), jež jsou obsaženy v uvedeném rozhodnutí prezidenta republiky, zakládají důvodnost postupu dle citovaného ustanovení § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb." Tento text skutečně lze vyložit tak, že rozhodnutí o vyhlášení voleb vykazuje prvky normativního právního aktu, tzn. právního předpisu 21. Současně však nelze přehlédnout, že Ústavní soud ve stejné věci usnesením sp. zn. Pl. ÚS 24/09 ze dne 1. 9. 2009 uvedl, že "neshledal důvody odmítnutí ústavní stížnosti podle § 43 odst. 1 a 2 zákona o Ústavním soudu" neboť "rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., určující den konání těchto voleb na 9. a 10. říjen 2009 - jakkoli má i prvky normativního právního aktu - nutno považovat za akt aplikace uvedeného ústavního zákona, jenž stěžovateli, který je poslancem Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, vymezuje okamžik ukončení jeho mandátu, čili ukončení výkonu veřejné funkce. V tomto smyslu je zásahem orgánu veřejné moci, který se dotýká jeho základního práva podle čl. 21 odst. 4 Listiny. Minimální časový prostor vymezený okamžikem zahájení řízení v posuzované věci a naplněním normy opatření (ústavního zákona č. 195/2009 Sb.), jež dle stěžovatele zakládá tvrzenou protiústavnost, neumožňuje Ústavnímu soudu uplatnit Ústavou mu svěřenou kompetenci v oblasti konkrétní kontroly norem. Jedinou alternativou jejího uplatnění je proto odklad vykonatelnosti ústavní stížností napadeného rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb." V tomto usnesení, kterým rozhodl o odkladu vykonatelnosti, Ústavní soud výslovně odkázal na ustanovení § 79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, které umožňuje Ústavnímu soudu odložit vykonatelnost napadeného rozhodnutí v řízení o ústavní stížnosti, přičemž odložit vykonatelnost právního předpisu ústavní a ani zákonná úprava neumožňuje. Ostatně platí, že přímo napadnout právní předpis podle platné právní úpravy a ani podle judikatury nelze [poprvé viz usnesení ze dne 25. 7. 1994 sp. zn. I. ÚS 92/94 (U 15/2 SbNU 233), "za zásah orgánu veřejné moci, jímž je porušeno základní právo občana, nelze považovat legislativní činnost, jakož i vydání obecně závazného předpisu ústředního orgánu státní správy, v mezích jeho pravomoci a působnosti, a to ani v tom případě ne, když jeho ustanovení porušují základní právo občana."]

22. Na základě shora uvedeného proto Ústavní soud činí dílčí závěr, že ani z navrhovatelem odkazovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/09, zasazeného do kontextu tehdejších podmínek řízení, nelze dovodit přesvědčivý a konzistentní závěr v tom smyslu, že se v případě rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb jedná o podzákonný právní předpis (ostatně tento akt je jako "rozhodnutí" výslovně označen v čl. 63 odst. 3 a 4 Ústavy).

23. Ústavní soud se proto zabýval tím, zda již samotné rozhodnutí o vyhlášení voleb je způsobilé zasáhnout do základních práv fyzických a právnických osob, protože pouze v tomto případě je dána pravomoc Ústavního soudu rozhodovat o něm v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. Platí totiž, že v podmínkách demokratického právního státu je nutno trvat na tom, že každé rozhodnutí orgánu veřejné moci, které je svojí povahou způsobilé zasáhnout do základních práv nebo svobod jednotlivce, musí podléhat soudnímu přezkumu (čl. 4 Ústavy).

24. V tomto ohledu dospěl Ústavní soud k závěru, že nelze a priori vyloučit, že rozhodnutím o vyhlášení voleb dojde k porušení některých základních práv fyzických a právnických osob (zejména čl. 21 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 18 odst. 1 Ústavy) s ohledem na možnost uplatnění pasivního či aktivního volebního práva. Kvalita aktivního i pasivního volebního práva případných stěžovatelů, vykonávaného za podmínek svobodných voleb, se totiž přímo odvíjí i od skutečně svobodné soutěže politických sil, tzn. politické plurality, možnosti výběru, předvídatelnosti a férovosti přípravného stadia voleb atd. Možnost ochrany před případným zásahem do základních práv a svobod tak obecně musí být dána, a to formou ústavní stížnosti směřující přímo proti rozhodnutí o vyhlášení voleb. Jakýkoliv stěžovatel ovšem musí - za účelem posouzení jeho aktivní legitimace - tvrdit skutečnosti, z nichž lze dovozovat skutečný zásah do jeho základních práv a svobod.

25. Příkladem konkrétního zásahu do základních práv je ostatně právě navrhovatelem odkazovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 27/09, kde v důsledku rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb (ve spojení s ústavním zákonem o zkrácení 5. volebního období Poslanecké sněmovny) došlo k ukončení mandátu poslance (stěžovatele), a tedy k porušení základního práva podle čl. 21 odst. 4 Listiny, který z tohoto důvodu předmětné rozhodnutí o vyhlášení termínu voleb napadl ústavní stížností.

26. Ústavní soud dále uvádí, že povaha rozhodnutí o vyhlášení voleb je značně specifická, jelikož svými definičními znaky (konkrétní předmět úpravy, avšak neurčitý okruh adresátů) se jedná spíše o opatření a ústavní ani zákonná úprava výslovně nestanoví způsob jeho přezkumu (proto také Nejvyšší správní soud v případě vyhlášení voleb do obecních zastupitelstev ministrem vnitra dospěl k závěru, že se jedná o opatření obecné povahy - viz rozsudek ze dne 7. 11. 2012, č. j. 1 Aps 7/2012-50, in: www.nssoud.cz). Za této situace proto Ústavní soud vycházel přiměřeně ze závěrů obsažených v nálezu sp. zn. IV. ÚS 2239/07 ze dne 17. 3. 2009 (N 57/52 SbNU 267), kde uvedl: "[P]ojem rozhodnutí, jak je užíván v čl. 36 odst. 2 Listiny, je nutno vykládat autonomně a bez ohledu na pojmenování toho kterého právního aktu v rovině jednoduchého práva. [...] Lze tedy shrnout, že ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny je aplikovatelné i na opatření obecné povahy, neboť opatření obecné povahy v materiálním smyslu je podřaditelné pod pojem "rozhodnutí" ve smyslu tohoto ustanovení ústavního pořádku." 27. Lze tak uzavřít, že rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny nepředstavuje podzákonný právní předpis a ani soudně nepřezkoumatelný ústavní akt sui generis, nýbrž rozhodnutí, a to ve formálním i materiálním smyslu, přímo přezkoumatelné Ústavním soudem v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. II.b) Aktivní legitimace navrhovatele 28. Ústavní soud setrvale vychází z toho, že se vyhýbá přepjatému formalismu a že každý obdržený návrh proto posuzuje přednostně podle jeho obsahu a nikoliv označení.

29. V daném případě je z obsahu návrhu patrno, které rozhodnutí je napadeno (byť je navrhovatel chybně označuje za podzákonný právní předpis, viz shora) a rovněž požadovaný petit je zformulován způsobem, který umožňuje věcný přezkum návrhu v rámci řízení o ústavní stížnosti [navrhovatel požaduje zrušení napadeného rozhodnutí - § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu].

30. K otázce aktivní legitimace navrhovatele Ústavní soud uvádí, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy Ústavní soud rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. Navrhovatel (fyzická nebo právnická osoba) je proto oprávněn podat ústavní stížnost, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím bylo porušeno jeho základní právo nebo svoboda.

31. Okolnost, že ustanovení § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu zakládá oprávnění podat ústavní stížnost fyzické nebo právnické osoby proti rozhodnutím vydaným "v řízení, jehož byla účastníkem", na tomto závěru nemůže nic změnit, jelikož zákonná úprava nemůže omezit přístup k soudu, zaručený ústavním pořádkem. V daném případě vydání napadeného rozhodnutí ani nepředcházelo žádné zvláštní řízení a z povahy věci nelze podmiňovat aktivní legitimaci navrhovatele účastenstvím v tomto neexistujícím řízení. Podstatné je proto výhradně to, zda napadené rozhodnutí je svojí povahou způsobilé zasáhnout ústavně zaručená základní práva nebo svobody navrhovatele. Jinak řečeno, nelze vyloučit přezkum rozhodnutí orgánu veřejné moci, způsobilého zasáhnout základní práva navrhovatele, jen z toho důvodu, že jeho vydání nepředcházelo žádné řízení, ve kterém by tento navrhovatel byl účastníkem.

32. Jakkoliv však platí, že rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb je přezkoumatelné v řízení o ústavní stížnosti, není navrhovatel oprávněn k jejímu podání a z tohoto důvodu musel být návrh odmítnut.

33. Jak se totiž podává již ze shora uvedeného, navrhovatel koncipoval svůj návrh jako návrh na zrušení podzákonného právního předpisu (tzv. abstraktní kontrola norem) a svoji argumentaci proto nezaložil na porušení svých ústavně zaručených základních práv a svobod. Skupina senátorů ostatně nositelem základních práv v tomto případě ani není, těmito nositeli by museli být jednotlivci (senátoři) a návrh by tedy musel být založen na zcela odlišné argumentaci a odlišným navrhovatelem. Proto také Ústavní soud navrhovatele nevyzýval k odstranění vad návrhu, protože tyto byly v daném případě neodstranitelné (musel by totiž být podán návrh v jiném typu řízení - řízení o ústavní stížnosti namísto v řízení o kontrole norem, a také jiným navrhovatelem, resp. jinými navrhovateli).

34. Navrhovatelem označená ustanovení, se kterými spatřuje napadené rozhodnutí rozporné (čl. 1 a 5 Ústavy, čl. 3 a 22 Listiny), nepředstavují základní práva, jejichž nositelem je právě navrhovatel jako skupina senátorů, a daleko případněji by se jejich ochrany mohly domáhat (zejména) politické strany v intencích čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy, tzn. v řízení o tom, zda rozhodnutí, týkající se činnosti politické strany, je ve shodě s ústavními nebo jinými zákony. Současně však a priori nelze zcela vyloučit i porušení některých základních práv individuálních stěžovatelů (nikoliv však skupiny senátorů, jako je tomu v této věci), neboť s odkazem na možnost uplatnění pasivního či aktivního volebního práva by bylo možné uvažovat např. o potenciálním zásahu do práv podle čl. 21 odst. 1 Listiny, popř. čl. 18 Ústavy. Konkrétním příkladem zásahu do základních práv způsobeného právě vyhlášením voleb je ostatně právě navrhovatelem odkazovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 27/09 (ukončení mandátu poslance a tedy porušení čl. 21 odst. 4 Listiny).

35. Z obsahu podaného návrhu se však podává, že navrhovatel ani netvrdí, v jakém ohledu a jakým způsobem byla porušena základní práva (byť i) jednotlivých senátorů, kteří podepsali tento návrh. Ústavní stížnost přitom slouží k ochraně před zásahem orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatele [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy]. Tento zásah do základních práv stěžovatele však musí být "osobní, aktuální a bezprostřední" ("selbst, gegenwärtig, unmittelbar", srov. např. SACHS, M. Verfassunsprozessrecht. 4. vyd., Tübingen: Mohr Siebeck, 2016, str. 155). Právní úprava řízení o ústavní stížnosti nezná tzv. actionem popularis, kdy může návrh podat i někdo, koho se zásah orgánu veřejné moci bezprostředně nedotýká, tzn. není dána možnost podat ústavní stížnost, nedojde-li k bezprostřednímu porušení základních práv navrhovatele vůbec nebo pouze obecně, tj. nekonkrétně, nebo neindividualizovaně [viz již usnesení ze dne 8. 12. 1994 sp. zn. II. ÚS 178/94 (U 22/2 SbNU 259)]. Z uvedeného rovněž vyplývá, že mezi napadeným rozhodnutím a tvrzeným porušením základních práv musí existovat jasný příčinný vztah - kauzalita. Není totiž úkolem Ústavního soudu přezkoumávat činnost či nečinnost orgánů veřejné moci v obecné rovině, natož se k ní pouze v obecné či dokonce politické rovině vyjadřovat.

36. V nyní posuzované věci je však podstata uplatněné argumentace v převažujícím rozsahu značně obecná a spíše hypotetické povahy, když je namítáno porušení volné soutěže politických stran a znevýhodnění některých účastníků volební soutěže, aniž by však bylo současně konkrétně tvrzeno, jakým způsobem by se mohlo toto tvrzené znevýhodnění konkrétně projevit (třeba právě) v právní sféře uvedených jednotlivých senátorů.

37. Pokud si totiž Ústavní soud "odmyslí" část odůvodnění návrhu, která zjevně ani nemá ambici tvrdit porušení ústavních práv (viz výčet povinností, které jsou spojeny s vyhlášením voleb - např. možnost voliče požádat o vydání voličského průkazu, určení volebního kraje pro účel hlasování v zahraničí, "moratorium" pro pozastavování činnosti a rozpouštění politických stran a politických hnutí), zbývají k zodpovězení námitky vztahující se ke vzniku nových povinností kandidujících subjektů v důsledku rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení termínu voleb.

38. K tomu Ústavní soud uvádí, že těchto povinností si je dobře vědom, stejně jako okolnosti, že se tyto povinnosti - přinejmenším potenciálně - nevztahují stricto sensu pouze na kandidující politické strany a politická hnutí [a proto také nelze aktivní legitimaci v těchto případech vztáhnout výhradně na ně - srov. již citovaný čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy], nýbrž i na subjekty další. Je totiž třeba mít v patrnosti, že volby a volební kampaň nejsou doménou výhradně politických stran a politických hnutí, nýbrž i jednotlivých kandidátů, sympatizantů, aktivistů a v konečném důsledku všech voličů. Povinnosti, které se pojí se zahájením volební kampaně, proto postihují i tyto další subjekty.

39. Jen příkladmo v této souvislosti Ústavní soud zmiňuje povinnost každého nechat se registrovat jako registrovaná třetí osoba u ÚDHPSPH (§ 16 odst. 2 volebního zákona), povinnost zřídit volební účet, která nepostihuje jen politické strany a politická hnutí, resp. jejich koalice, nýbrž také nezávislé kandidáty ve volbách do Senátu (§ 16a volebního zákona) a limitaci výdajů na volební kampaň (§ 16c volebního zákona). Nad rámec nyní posuzované věci si je Ústavní soud vědom toho, že obdobné povinnosti jsou obsaženy i v ostatních volebních zákonech, které upravují další volby do zastupitelských orgánů, resp. volby prezidenta republiky.

40. Současně však Ústavní soud uvádí, že případné výkladové problémy a sankcionování dotčených volebních subjektů za porušení právě naznačených zákonných povinností je řešitelné i bezprostředně poté, co by bylo k těmto sankcím teprve přistoupeno. Jednoduše vyjádřeno, samotné stanovení termínu voleb v nyní posuzovaném případě (tzn. určení termínu se značným předstihem) představuje pouze příslovečný "startovní výstřel" zahájení volební kampaně, který však sám o sobě ještě neznamená zásah do práv kandidujících politických stran nebo voličů. Teprve když by totiž byla vydána např. sankční rozhodnutí za porušení některé z naznačených zákonných povinností, otevřel by se procesní prostor pro soudní ochranu, v rámci které by bylo možno vyložit aplikovaná zákonná ustanovení ústavně souladným způsobem.

41. Příkladem tohoto postupu je rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2020, č. j. Ars 6/2019-33 (obdobně rozsudek téhož soudu ze dne 19. 11. 2020, č. j. Ars 5/2019-38), v němž je vyloženo, že "povinnost třetích osob registrovat se pro účely vedení kampaně ve volbách do Parlamentu České republiky, jejíž nesplnění je sankcionováno jako přestupek [...], lze nesporně považovat za omezení, respektive zásah do svobody projevu, neboť výkon tohoto práva podmiňuje splněním určitých podmínek a formalit. [...] Zásada in favorem libertatis, kterou je třeba zvláště zdůraznit při výkladu ustanovení omezujících svobodu politického projevu, ovšem vyžaduje, aby byl zvolen naopak ten výklad, který svobodu projevu omezuje méně. Je tak třeba se přiklonit k restriktivnímu výkladu citovaného ustanovení a pro účely požadavku registrace třetích osob podle § 16e zákona o volbách do Parlamentu považovat v době probíhající volební kampaně za "kandidáta" pouze toho, kdo je kandidátem nejen materiálně, ale i formálně, tedy je uveden na kandidátní listině nebo přihlášce k registraci, která již byla příslušným orgánem registrována. Až od okamžiku registrace se totiž potenciální třetí osoby mohou dozvědět, že na ně v případě určitých podob realizace politického projevu dopadá povinnost registrace ve smyslu § 16e zákona o volbách do Parlamentu." 42. Konečně k argumentaci navrhovatele, která se týká polemiky s výkladovou praxí ÚDHPSPH ohledně toho, od jakého momentu se na politické strany, politická hnutí a jejich koalice vztahuje povinnost jako na registrované kandidující volební strany ještě před tím, než jejich registrace proběhne, Ústavní soud poukazuje na řízení vedené před zdejším soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 92/20, ve kterém Nejvyšší správní soud podal návrh na zrušení ustanovení § 16h odst. 1 písm. a) a § 16 odst. 2 volebního zákona, v rámci kterého se teprve bude zabývat těmito otázkami. Nyní je však podstatné, že právě citovaná ustanovení volebního zákona nebyla v posuzované věci použita, takže Ústavní soud nemá procesní možnost se k jejich ústavnosti vyjádřit již v tomto řízení.

III. Závěr

43. Ze shora uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh byl podán někým zjevně neoprávněným [§ 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu] a z tohoto důvodu jej odmítl.

44. S ohledem na formu rozhodnutí a na okolnost, že od ústního jednání nebylo lze očekávat další objasnění věci, Ústavní soud rozhodl bez nařízení ústního jednání (§ 44 zákona o Ústavním soudu).

45. Protože Ústavní soud rozhodl neprodleně po obdržení návrhu (7. 1. 2021), vyhověl tím navrhovatelům ohledně přednostního projednání věci fakticky (§ 39 zákona o Ústavním soudu).

Poučení

I. Podstata podaného návrhu II. Posouzení splnění podmínek řízení II.a) Právní povaha rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb a jeho přezkoumatelnost Ústavním soudem II.b) Aktivní legitimace navrhovatele III. Závěr Poučení: Odlišné stanovisko soudců Josefa Fialy a Radovana Suchánka k usnesení sp. zn. Pl. ÚS 2/21 Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Sládečka k usnesení sp. zn. Pl. ÚS 2/21 Odlišné stanovisko soudce Pavla Šámala k výroku a odůvodnění usnesení sp. zn. Pl. ÚS 2/21