Pl.ÚS 34/16

Rubrum

Ustanovení čl. 9 odst. 2 Ústavy České republiky je potřeba vykládat jako omezení ústavodárce směřující do budoucna a chránící ústavní pořádek před jeho nepřípustnými změnami. Neotvírá však Ústavnímu soudu cestu k přezkumu a případným „opravám“ původního znění Ústavy.

Výrok

Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudkyň a soudců Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaje), Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelů 1. České pirátské strany, se sídlem Řehořova 943/19, Praha 3, a 2. Ing. Lukáše Černohorského, obou zastoupených Mgr. Filipem Hajným, advokátem, se sídlem Moskevská 532/60, Praha 10, proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 1. 9. 2016 č. j. 22 A 122/2016-10, spojené s návrhem na zrušení části ustanovení čl. 19 odst. 2 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, a § 57 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, takto:

Odůvodnění

Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.

Poučení

I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení Rozhodnutím Magistrátu města Frýdku-Místku byla dne 18. 8. 2016 odmítnuta přihláška k registraci České pirátské strany (první stěžovatelky) k volbám do Senátu, protože její kandidát (druhý stěžovatel) uvedený na přihlášce k registraci nedosáhl ve dnech voleb věku nejméně 40 let, a tedy nesplňoval podmínku volitelnosti stanovenou v čl. 19 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a v § 57 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky (dále jen "volební zákon"). První stěžovatelka se následně v soudním řízení domáhala vydání rozhodnutí o povinnosti Magistrátu města Frýdku-Místku registrovat přihlášku druhého stěžovatele jako kandidáta do voleb do Senátu Parlamentu České republiky. Krajský soud v Ostravě (dále jen "krajský soud") napadeným usnesením žalobu zamítl. Krajský soud své rozhodnutí odůvodnil následovně: "Pokud se týče věkové hranice 40 let, tato je stanovena Ústavou České republiky. Žalobcem tvrzený rozpor ustanovení o věkové hranici s ustanoveními čl. 3 odst. 1 a čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod je tedy rozporem mezi dvěma právními předpisy téže právní síly a zároveň nejvyšší právní síly. Pro řešení takovéhoto rozporu by bylo možno užít interpretační pravidlo přednosti speciálního ustanovení (jímž je stanovení věkové hranice pro kandidaturu do Senátu) před obecnými ustanoveními (jimiž jsou povšechné zákazy diskriminace). Nicméně k samotné tvrzené diskriminaci soud uvádí, že zavedení věkového censu pro výkon pasivního volebního práva je nepochybně rozlišením, učiněným mezi voliči na základě věku, ovšem ne každé rozlišení je automaticky právem reprobovanou diskriminací. [...] Evropský soud pro lidská práva v rozsudku velkého senátu ve věci Hirst proti Spojenému království (č. 2) ze dne 6. 10. 2005, stížnost č. 74025/01 zdůraznil, že v rámci evropského kontinentu existuje rozmanitost volebních systémů, vyplývající z rozdílného historického vývoje, kulturních odlišností a politického myšlení (§ 61); Soud dále v obecné rovině akceptoval stanovení věkové hranice pro výkon volebního práva, sleduje-li legitimní cíl zralosti osob, účastnících se volebního procesu, a pokud nezasahuje podstatu a účinnost volebního práva (§ 62). Tuto akceptaci minimální věkové hranice soud zopakoval i v rozsudku ve věci Sitaropoulos a Giakoumopoulos proti Řecku ze dne 15. 3. 2012, stížnost č. 42202/07, § 68. K věkové hranici ve vztahu k pasivnímu volebnímu právu v situaci dvoukomorového parlamentu se již dříve vyslovila Evropská komise pro lidská práva [...]. Komise uvedla, že věková hranice 40 let pro vstup do senátu se v případě dvoukomorového parlamentu týká jen části parlamentu a nebrání mladším občanům kandidovat do dolní komory, která má tytéž pravomoci jako senát, které vykonává spolu s ním; ve dvoukomorovém parlamentu není projevem libovůle, jestliže jedna z komor je složena z těch, kdo díky svému věku dosáhli větší politické zkušenosti. Krajský soud se s uvedenými závěry ztotožňuje a v nyní posuzované věci neshledal důvody se od nich odchýlit. Zdůrazňuje tradiční institut bikamerality v českých ústavních dějinách, spojený s požadavkem na vyšší věk pro vstup do horní komory, která již svým názvem, odvozeným od latinského slova senex, tj. stařec, odkazuje k požadavku na bohatší životní zkušenosti. [...] Rovněž věková hranice 40 let není tak enormně vysoká, aby efektivně vylučovala podstatnou skupinu obyvatelstva z participace na pasivním volebním právu do Senátu, kdy s ohledem na průměrný věk dožití obyvatel v ČR (dle údajů za rok 2014 činil u mužů 75,8 let a u žen 81,7 let) se většina obyvatel dožije možnosti do Senátu kandidovat a v něm i působit, a to i několik volebních období za sebou. Lze tedy uzavřít, že požadavek na minimální věk 40 let pro kandidaturu do Senátu sleduje legitimní cíl zajištění větších osobních a politických zkušeností kandidátů, přičemž toto rozlišení na základě věku není nepřiměřené s ohledem na bikameralitu parlamentu (a s ní spojenou možnost mladších občanů kandidovat do dolní komory), dále s ohledem na zeslabenou roli Senátu v rámci legislativního procesu a zvýraznění jeho role "pojistky", jakož i se zřetelem na průměrný věk dožití obyvatel republiky." Proti tomuto usnesení krajského soudu podali dne 1. 11. 2016 stěžovatelé ústavní stížnost spojenou s návrhem na zrušení té části ustanovení čl. 19 odst. 2 Ústavy, která zní "a dosáhl věku 40 let", jakož i ustanovení § 57 volebního zákona. II. Argumentace stěžovatelů Hlavní námitkou stěžovatelů je, že zákonem stanovená podmínka volitelnosti do senátu - dosažení věku 40 let - je nepřiměřená, diskriminační a rozporná s ustanoveními Listiny základních práv a svobod, konkrétně s čl. 1 (rovnost v důstojnosti a v právech), čl. 3 odst. 1 (zákaz diskriminace) a čl. 21 odst. 4 (rovný přístup k voleným a jiným veřejným funkcím). Princip rovnosti stěžovatelé považují za samotné ohnisko ústavního pořádku České republiky a za stěžejní východisko pro interpretaci a aplikaci práva. Podle stěžovatelů patří princip rovnosti volebního práva mezi "podstatné náležitosti demokratického právního státu" ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy, což mimo jiné umožňuje soudní přezkum ústavnosti napadeného ustanovení čl. 19 odst. 2 Ústavy, a to také v souladu s nálezem ve věci Melčák, nález sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445). Stanovenou hranici 40 let považují stěžovatelé za příliš vysokou a za projev libovůle ústavodárce. III. Splnění podmínek řízení 6. Návrh stěžovatelů je podle své formy i obsahu ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu a směřuje proti citovanému usnesení krajského soudu.

7. Ještě před tím, než Ústavní soud přistoupí k věcnému posouzení ústavní stížnosti, zkoumá, zda jsou dány podmínky řízení podle zákona o Ústavním soudu.

8. Podle ustáleného právního názoru Ústavního soudu (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/98 ze dne 13. 10. 1999, č. 243/1999 Sb., N 137/16 SbNU 27) nelze ze skutečnosti, že politické straně náleží aktivní legitimace v privilegovaném řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy, blíže provedeném v ustanovení § 73 zákona o Ústavním soudu, dovozovat absenci aktivní legitimace v řízení o "běžné" ústavní stížnosti. Pro nyní projednávanou věc tento právní závěr především znamená, že první navrhovatelka je aktivně legitimována k podání ústavní stížnosti, a nikoli pouze k podání privilegovaného návrhu podle čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy, který ústavní stížností stricto sensu vůbec není. Protože v řízení předcházejícím podání nyní projednávané ústavní stížnosti nebylo vydáno rozhodnutí, na které výslovně pamatuje čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy, resp. § 73 zákona o Ústavním soudu [nebylo jím rozhodováno o rozpuštění první stěžovatelky a ani - důsledně vzato - o její činnosti v užším smyslu, což by byla zejména situace rozhodnutí o pozastavení činnosti podle § 14 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů], neboť bylo rozhodováno nikoliv přímo o činnosti stěžovatelky, nýbrž "jen" o tom, zda bude zaregistrován její kandidát ve volbách do Senátu, svědčí první stěžovatelce právo podat obecnou ústavní stížnost, a to ve lhůtě dvou měsíců od doručení napadeného rozhodnutí (§ 72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu).

9. Lze tak učinit dílčí závěr, že první stěžovatelka je aktivně legitimována k podání ústavní stížnosti, podala ji v zachované zákonné lhůtě (dne 1. 11. 2016) a jelikož splnila i ostatní podmínky řízení, Ústavnímu soudu nic nebrání, aby se jí zabýval meritorně.

10. Odlišná je situace u druhého stěžovatele ing. Lukáše Černohorského. Ten nebyl účastníkem řízení předcházejícího podání ústavní stížnosti. Podle ustanovení § 89 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního se soudní ochrany lze domáhat, pokud správní orgán "odmítl kandidátní listinu nebo odmítl přihlášku k registraci". Podle odst. 2 stejného zákonného ustanovení může tento návrh v případě voleb do Senátu podat pouze "nezávislý kandidát nebo politická strana, která podala přihlášku k registraci". Obě citovaná ustanovení vycházejí z úpravy obsažené v § 86 volebního zákona. Druhý stěžovatel nebyl tedy k podání takového návrhu ani aktivně legitimován.

11. Podle ustanovení § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost oprávněna podat osoba, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím "v řízení, jehož byla účastníkem" bylo porušeno její základní právo. Druhý stěžovatel nebyl účastníkem řízení, z něhož vzešlo napadené rozhodnutí krajského soudu. Proto od tohoto zákonného ustanovení nelze aktivní legitimaci druhého stěžovatele odvozovat.

12. V ustanovení § 72 odst. 5 zákona o Ústavním soudu je stanoveno, že neposkytuje-li zákon stěžovateli procesní prostředek k ochraně práv, může podat ústavní stížnost "ve lhůtě dvou měsíců ode dne, kdy se stěžovatel o zásahu orgánu veřejné moci do jeho ústavně zaručených základních práv nebo svobod dozvěděl, nejpozději však do jednoho roku ode dne, kdy k takovému zásahu došlo." Podle Ústavního soudu však ani toto ustanovení aktivní legitimaci druhého stěžovatele v tomto případě nezakládá. Zákon totiž zmíněný procesní prostředek k ochraně práva stěžovateli poskytuje. Jen jej musí využít politická strana, která za něj podala přihlášku k registraci. Jestliže se kandidát rozhodl kandidovat za politickou stranu, "svěřil se do jejích rukou" a ponechal na této straně, aby "za něj" podala přihlášku k registraci a aby se případně "za něj" domáhala soudní ochrany. Jen nezávislý kandidát může uplatňovat svá práva vlastním jménem. Této možnosti však stěžovatel nevyužil. Ke stejnému závěru dospěl Ústavní soud (byť za poněkud odlišné právní úpravy) již ve svém nálezu sp. zn. II. ÚS 147/94 ze dne 10. 11. 1994 (N 53/2 SbNU 119). Ústavní soud v právě zmíněném nálezu uvedl, že "je věcí svobodného rozhodnutí každého jednotlivce, zda bude kandidovat za politickou stranu, čímž sebe dobrovolně podřídí nejen vnitrostranickému režimu i s tím, že třebas vůbec nebude kandidován, ale též právnímu režimu, který upravuje postavení a práva politických stran ve volbách." 13. Jestliže zákon přesně stanoví, jakým způsobem se lze domáhat soudní ochrany v případě odmítnutí přihlášky k registraci, nelze ustanovení § 72 odst. 5 zákona o Ústavním soudu vykládat tak, že v případě neúspěšného (či vůbec nevyužitého) postupu touto zákonnou cestou, přiznává druhému stěžovateli možnost využít jakousi "zkratku" rovnou k Ústavnímu soudu. Takový výklad by znamenal, že v případě, kdy by politická strana nevyužila soudní ochranu, by to byl Ústavní soud, který by meritorně přezkoumával důvodnost odmítnutí přihlášky k registraci.

14. Ústavní soud tedy ústavní stížnost druhého stěžovatele odmítl jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným [§ 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu]. IV. Hodnocení Ústavního soudu 15. Ústavní stížnost byla přidělena k projednání a rozhodnutí plénu Ústavního soudu, a to v souladu s čl. 1 odst. 1 písm. f) rozhodnutí pléna Ústavního soudu o atrahování působnosti ze dne 25. března 2014, sp. zn. Org 24/14, vyhlášeného pod č. 52/2014 Sb., vydaného podle § 11 odst. 2 písm. k) zákona o Ústavním soudu.

16. Pravomoc Ústavního soudu podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.

17. Vlastnímu postupu krajského soudu první stěžovatelka nic nevytýká. Její argumentace toliko vyjadřuje nesouhlas s ústavní úpravou pasivního volebního práva do Senátu. Proto je také součástí ústavní stížnosti návrh ve smyslu § 74 zákona o Ústavním soudu na zrušení § 57 volebního zákona a části ustanovení čl. 19 odst. 2 Ústavy. Podle hodnocení Ústavního soudu krajský soud při svém rozhodování, jehož výsledkem je napadené rozhodnutí, postupoval důsledně dle zákona a Ústavy (čl. 95 odst. 1 Ústavy) a své rozhodnutí i řádně odůvodnil. Přiléhavě reagoval i na námitky stěžovatele stran věkové hranice pasivního volebního práva. Z hlediska kritérií uvedených v předchozím odstavci nelze krajskému soudu nic vytknout. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že ústavní stížnost první stěžovatelky je zjevně neopodstatněná podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a odmítl ji.

18. Poukazuje-li první stěžovatelka na čl. 9 odst. 2 Ústavy, pak Ústavní soud upozorňuje, že požadavek dosažení věku 40 let pro volitelnost do Senátu je součástí Ústavy od jejího přijetí. Ustanovení čl. 9 odst. 2 Ústavy je však potřeba vnímat jako omezení ústavodárce směřující do budoucna a chránící ústavní pořádek před jeho nepřípustnými změnami. Neotvírá však Ústavnímu soudu cestu k přezkumu a případným "opravám" původního znění Ústavy.

19. Pokud jde o návrh na zrušení napadených ustanovení volebního zákona a Ústavy, Ústavní soud konstantně judikuje, že z ustanovení § 74 zákona o Ústavním soudu plyne, že tento návrh má pouze akcesorickou povahu, a proto "sdílí osud" ústavní stížnosti. Byla-li ústavní stížnost odmítnuta, musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu, vzneseného ve smyslu ustanovení § 74 zákona o Ústavním soudu. Je-li totiž samotná ústavní stížnost věcného projednání neschopná, odpadá tím současně i základní podmínka možného projednání návrhu na zrušení zákona (viz například usnesení sp. zn. IV. ÚS 2162/13 ze dne 24. 9. 2013, či usnesení sp. zn. I. ÚS 4008/13 ze dne 13. 3. 2014). Návrh na zrušení v záhlaví uvedených ustanovení volebního zákona a Ústavy proto Ústavní soud rovněž odmítl.

Rubrum

I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení II. Argumentace stěžovatelů III. Splnění podmínek řízení IV. Hodnocení Ústavního soudu Odlišné stanovisko soudkyně Kateřiny Šimáčkové k usnesení pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/16 ze dne 7. 3. 2017 (věkový cenzus pro vstup do Senátu)

1. Aktivní legitimace stěžovatele Ing. Černohorského 2. Důvody, proč nelze ústavní stížnosti meritorně vyhovět Odlišné stanovisko Vojtěcha Šimíčka I. II. Odlišné stanovisko Milady Tomkové