29 A 167/2015

Rubrum

29 A 167/2015-33 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Zuzany Bystřické a soudců Mgr. Petra Pospíšila a JUDr. Faisala Husseiniho, Ph.D., v právní věci žalobkyně M. H., proti žalovanému Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, o žalobě proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 17. 9. 2015, čj. ÚOHS-R214/2015/IN-28746/310/TFr, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 17. 9. 2015, č.j. ÚOHS-R214/2015/IN-28746/310/TFr, s e r u š í a věc s e v r a c í k dalšímu řízení žalovanému.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 3 000 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a obsah rozhodnutí správních orgánů

1. Žalobkyně podala dne 1. 7. 2015 žádost o informace, jejímž předmětem bylo poskytnutí všech rozhodnutí žalovaného, které reflektují změny zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o veřejných zakázkách“), provedené novelou č. 40/2015 Sb., konkrétně šlo o změnu požadavku „objektivně 2 pokračování 29 A 167/2015 předvídatelných okolností“ na požadavek „náležité péče“ dle ustanovení § 23 odst. 7 písm. a) zákona o veřejných zakázkách. Žalovaný tuto její žádost rozhodnutím ze dne 14. 7. 2015, čj. ÚOHS-V0160/2015/IN-17716/2015/440/PŠk dle § 15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o přístupu k informacím“), odmítl s odůvodněním, že nemůže poskytnout nepravomocná rozhodnutí, jelikož na tento typ informace se zákon nevztahuje.

2. Svou argumentaci opřel zejména o subsidiární povahu zákona o přístupu k informacím, který může být v některých případech modifikován až zcela nahrazen úpravou zvláštního zákona. Tuto modifikaci představuje v posuzovaném případě ustanovení § 123 zákona o veřejných zakázkách, které stanoví, že: „Úřad průběžně uveřejňuje svá pravomocná rozhodnutí podle tohoto zákona na své internetové adrese.“ Dle žalovaného na základě logického argumentu a contrario toto ustanovení vylučuje možnost poskytování nepravomocných rozhodnutí. Pokud by zákonodárce zamýšlel zveřejňování i těchto rozhodnutí, tak by z ustanovení vypustil slovo „pravomocná“.

3. V záhlaví specifikovaným napadeným rozhodnutím předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále „předseda Úřadu“) zamítl podaný rozklad žalobkyně a potvrdil rozhodnutí žalovaného. Ztotožnil s argumentací o omezení práva na informace zvláštním zákonem. Na základě § 2 odst. 3 zákona o přístupu k informacím shledal § 123 zákona o veřejných zakázkách zvláštním ustanovením, které zákon o přístupu k informacím doplňuje a zároveň tvoří překážku pro poskytnutí nepravomocných rozhodnutí žalovaným. Stran rozkladových námitek žalobkyně předseda Úřadu uvedl, že rozsudky krajských soudů, kterými žalobkyně argumentuje, nejsou jednoznačně uzpůsobeny pro zobecňování a vytrhávání právních vět.

II. Stručné shrnutí obsahu žaloby

4. Ve včas podané žalobě proti rozhodnutí žalobkyně tvrdí, že byla zkrácena na svých právech ve smyslu ustanovení § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále „soudní řád správní“), a označuje napadené rozhodnutí za nezákonné.

5. Pochybení žalovaného spatřuje v jeho stěžejních argumentech, na kterých založil své odůvodnění. Stran otázky speciální úpravy režimu poskytování informací ustanovením § 123 zákona o veřejných zakázkách poukázala na závěry Nejvyššího správního soudu a na nutnost aplikace teleologického výkladu právní normy. Spojením obojího žalobkyně dospívá k závěru, že zákon o veřejných zakázkách neobsahuje komplexní speciální úpravu ve smyslu § 2 odst. 3 zákona o přístupu k informacím, která by odůvodnila vyloučení aplikace tohoto zákona. Dále uvádí, že úprava § 123 zákona o veřejných zakázkách nezakazuje žalovanému poskytovat nepravomocná rozhodnutí, jelikož tento výklad by vedl k absurdnímu závěru, žalovaný by tak mohl odmítat poskytovat na žádost i rozhodnutí pravomocná, a to s poukazem na § 123 zákona o veřejných zakázkách, který ukládá jejich zveřejňování (pouze) na internetových stránkách, a nikoliv jiným způsobem. 3 pokračování 29 A 167/2015

6. Ohledně neaplikovatelnosti závěrů rozsudku Krajského soudu v Brně žalobkyně uvádí svůj souhlas s tvrzením, že vytržení právní věty z rozsudků krajského soudu není správnou argumentací, nicméně v tomto případě se jedná o skutkově téměř shodné případy, což je skutečnost, které by měla být věnována pozornost zejména s ohledem na princip právní jistoty a princip legitimní předvídatelnosti postupů orgánů veřejné moci.

7. Z výše uvedených důvodů, ve kterých žalobkyně spatřuje nezákonnost napadeného rozhodnutí, navrhuje, aby Krajský soud v Brně zrušil rozhodnutí předsedy Úřadu i prvostupňové rozhodnutí a věc vrátil k dalšímu řízení.

III. Vyjádření žalovaného k žalobě

8. Žalovaný ve svém vyjádření uvádí, že napadené rozhodnutí není nezákonné, jelikož předseda Úřadu se vypořádal se všemi námitkami a prvostupňové rozhodnutí přezkoumal v souladu s § 89 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, při čemž toto rozhodnutí splňuje všechny formální i obsahové požadavky na správní rozhodnutí.

9. Žalovaný zastává názor, že ustanovení § 2 odst. 3 zákona o přístupu k informacím nelze vykládat doslovně tak, že by za speciální právní úpravu bylo možné považovat pouze takovou, která obsahuje všechny aspekty právní úpravy obsažené v zákoně o přístupu k informacím. Rozhodující je, zda speciální úprava obsahuje dostatečné záruky přístupu žadatele k daným informacím a podmínky tohoto přístupu. Úprava § 123 zákona o veřejných zakázkách úpravou speciální je, jelikož upravuje poskytování informací z hlediska způsobu poskytování (zveřejňování na internetových stránkách) i z hlediska obsahu poskytovaných informací (pravomocná rozhodnutí). Z těchto důvodů ji lze považovat za dostačující. Žalovaný dále argumentoval na základě závěrů rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, ze kterých vyplývá závěr, že speciální zákon může obsahovat zvláštní důvod odmítnutí žádosti o informace a toto omezení práva na informace musí být stanoveno zákonem, což je v tomto případě také splněno.

10. Dále žalovaný uvedl, že zákaz uveřejňovat nepravomocná rozhodnutí vyplývá z výkladu ustanovení § 123 zákona o veřejných zakázkách ve spojení s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, ze kterých vyplývá obecný ústavní princip, že státní moc lze uplatňovat pouze na základě zákona. Zákon v tomto případě ukládá povinnost zveřejňovat pouze rozhodnutí pravomocná.

11. Jelikož nepřímým účinkem poskytnutí informace na žádost je také obecné zveřejnění této informace ve smyslu § 5 odst. 3 zákona o přístupu k informacím, neřídil by se žalovaný při poskytnutí informací zmíněným ústavním principem. Zároveň žalovaný poukazuje na skutečnost, že nepravomocná rozhodnutí jsou stále předmětem přezkumu předsedy Úřadu a mohla by u veřejnosti vyvolávat chybné představy o rozhodovací praxi žalovaného.

12. Ohledně argumentace rozsudkem Krajského soudu v Brně žalovaný zdůraznil, že vrcholným soudním orgánem ve správním soudnictví je Nejvyšší správní soud, který zajišťuje jednotu a zákonnost rozhodování a má k tomu příslušné právní prostředky. Naopak rozhodnutí krajských soudů se zpravidla vztahují toliko ke konkrétní projednávané věci a 4 pokračování 29 A 167/2015 jejich rozhodnutí nejsou uzpůsobena dalšímu zobecňování. Z uvedených důvodů žalovaný navrhl, aby žaloba byla zamítnuta jako nedůvodná.

IV. Posouzení věci Krajským soudem v Brně

13. Krajský soud v Brně (dále také „Krajský soud“), v souladu s ustanovením § 51 soudního řádu správního bez nařízení jednání, vycházel ve smyslu § 75 soudního řádu správního ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu a přezkoumal v mezích žalobních bodů napadené rozhodnutí předsedy Úřadu, jakož i předcházející rozhodnutí žalovaného, ověřil přitom rovněž, zda rozhodnutí netrpí vadami, ke kterým by musel přihlédnout z úřední povinnosti ve smyslu § 76 soudního řádu správního. Shledal, že žaloba je důvodná.

14. Žalobkyně se žádostí o informace domáhala poskytnutí všech rozhodnutí, která reflektují změnu zákonné úpravy zákona o veřejných zakázkách v určité otázce. Žalovaný zjistil, že disponuje již třemi rozhodnutími, které odpovídají specifikaci uvedené v žádosti o informace, nicméně proti všem byl řádně a včas podán rozklad, tudíž jsou předmětem dalšího přezkoumávání předsedou Úřadu a nejedná se o rozhodnutí pravomocná. Předmětem sporu mezi žalobkyní a žalovaným je tak otázka, zda má žalovaný povinnost poskytovat na žádost i nepravomocná rozhodnutí, nebo nikoliv.

15. Pro vyřešení této otázky je třeba posoudit vztah § 123 zákona o veřejných zakázkách k ustanovením zákona o přístupu k informacím. Další otázkou je použitelnost závěrů rozhodnutí Krajského soudu v Brně, který se povahou § 123 zákona o veřejných zakázkách již dříve zabýval.

16. Krajský soud nejprve přistoupil k posouzení otázky použitelnosti závěrů dřívější judikatury Krajského soudu, jelikož její vyřešení zásadně ovlivňuje právní posouzení první formulované otázky. Žalobkyně v podaném rozkladu uvedla dvě rozhodnutí Krajského soudu. Jednalo se o rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 19. 12. 2014, čj. 29 A 55/2013- 50 a rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 5. 2015, čj. 30 Af 38/2013-59, jejichž závěry podpořila svoji argumentaci. Žalovaný uvedl, že rozhodnutí krajských soudů nejsou v zásadě způsobilá pro obecnou aplikaci jejich právních závěrů, jelikož tuto roli má zejména judikatura Nejvyššího správního soudu. Krajský soud zdůrazňuje skutečnost, že ač v obou případech nebyla řešena absolutně totožná skutková situace, tak právní otázky, které byly v řízení předmětem posuzování, se v zásadě shodují s aktuálně posuzovanou věcí. Tato skutečnost je jednoznačně zřejmá i z uplatňované argumentace žalovaného, neboť i ta je v zásadě obdobná jako argumentace v nyní posuzovaném případě. V obou citovaných rozhodnutích Krajského soudu byla jednou z právních otázek (ne)povinnost poskytnout na žádost nepravomocné rozhodnutí žalovaným.

17. Použitelnost judikatury soudů nižších instancí v argumentaci před správními orgány nelze vyřešit takovým jednoznačným způsobem, jak naznačuje žalovaný. Je třeba na jednu stranu uznat, že soudní rozhodnutí (potažmo rozhodnutí správního orgánu) představuje individuální právní akt a jako takové je závazné pouze v jednotlivém konkrétním případě pro konkrétní subjekty (zejm. účastníky řízení). Na druhou stranu (jak správně uvádí žalobkyně) 5 pokračování 29 A 167/2015 je třeba zohlednit ústavní požadavek právní jistoty adresátů práva a jejich legitimní očekávání ve vztahu k rozhodování soudů (příp. správních orgánů). Z tohoto pohledu je třeba přisuzovat tzv. argumentační závaznost i rozhodnutím nižších soudních instancí, neboť jakákoliv různorodost v rozhodovací praxi i na nejnižších instancích narušuje zmiňované požadavky a měla by být založena na dostatečně vyargumentovaném odůvodnění. Tento požadavek je o to intenzivnější, když v dané věci rozhodnutí správního orgánu podléhá soudnímu přezkumu totožným soudem, jehož judikaturou je argumentováno. Ve smyslu garance práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod se totiž hovoří i o tzv. principu předvídatelnosti soudního rozhodování. K otázce závaznosti judikatury nižších soudních instancí (pro rozhodování soudů) se vyjadřuje obdobně i Ústavní soud (viz z poslední doby nález Ústavního soudu ze dne 23. 8. 2017, sp. zn. III. ÚS 1687/17) a jeho závěry lze vztáhnout i na posuzovanou věc.

18. Krajský soud souhlasí se žalovaným, že roli „sjednotitele“ judikatury má dle soudního řádu správního vrcholný orgán správního soudnictví, kterým je Nejvyšší správní soud. Nicméně z textu ustanovení § 12 soudního řádu správního „zajišťuje jednotu a zákonnost rozhodování“ lze vyvozovat jeho garanční úlohu, z jejíž podstaty vyplývá, že prostředky, které z titulu tohoto postavení může uplatnit (rozhodování rozšířeného senátu, zásadní usnesení, stanovisko), přichází na řadu až v případě, že judikatura (příp. rozhodování správních orgánů) v určité otázce dospívá k různým závěrům. Dle názoru Krajského soudu je třeba trvat na tom, že požadavek právní jistoty a předvídatelnosti soudního rozhodování zajišťují primárně všechny články soudní soustavy a až teprve sekundárně jako určitý ultima ratio prvek by měly toto zajištění garantovat vrcholné soudní instance. Ostatně v této souvislosti lze pro názornost poukázat na ustanovení soukromého práva, které pro účely ochrany soukromých práv v § 13 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, obsahuje zakotvení tohoto principu bez distinkce mezi jednotlivými články soudní soustavy.

19. Z výše uvedených důvodů Krajský soud dospěl k závěru, že jeho dříve vyslovené závěry ve výše citovaných v zásadě obdobných případech jsou způsobilé k uplatnění i v posuzované věci. Nadto neshledal žádný důvod pro to, aby se od dosavadních závěrů odklonil.

20. Pokud se týká vztahu úpravy zákona o přístupu k informacím a ustanovení § 123 zákona o veřejných zakázkách, soud konstatuje, že žalovaný nepřinesl žádné zásadní argumenty, které by přiměly zdejší soud změnit dosavadní judikaturu k této otázce, je v této části odkazováno na relevantní části výše zmiňovaných rozsudků Krajského soudu v Brně.

21. Soud se zcela ztotožňuje s argumentací v uvedených rozsudcích. Vztah obou posuzovaných předpisů nelze chápat jako vztah derogační, nýbrž jako vztah doplňující. Žalovaný tak má v prvé řadě poskytovat informace vztahující se k jeho vlastní působnosti ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o přístupu k informacím. Nelze pochybovat o tom, že takovými informacemi jsou v obecné rovině též správní rozhodnutí vydávaná žalovaným při výkonu dané působnosti (srov. nález Ústavního soudu ze dne 30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10). K této obecné povinnosti představuje ustanovení § 123 zákona o veřejných zakázkách pro žalovaného nad rámec zákona o přístupu k informacím specifickou publikační povinnost ohledně jeho pravomocných rozhodnutí. Jedná se o určitou nadstandardní informační 6 pokračování 29 A 167/2015 povinnost, která ovšem nijak nesnižuje minimální standard poskytování informací. To ostatně nevyplývá ani ze samotného textu § 123 zákona o veřejných zakázkách, který není formulován jako důvod pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informace, a nevyplývá to ani ze systematického výkladu zákona. Rovněž teleologický výklad potvrzuje závěry Krajského soudu, což dokládá důvodová zpráva (viz digitální repositář Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, 4. volební období, 2002 – 2006, sněmovní tisk č. 1076/0, dostupná online z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=4&ct=1076&ct1=0; ustanovení bylo původně označeno jako § 120), která uvádí, že „z důvodu rychlé a operativní informovanosti veřejnosti se navrhuje zveřejňovat pravomocná rozhodnutí Úřadu, ať ve věci nebo o uložených pokutách za porušení zákona, na internetové adrese Úřadu.“

22. Zároveň je třeba zmínit závěry Nejvyššího správního soudu, ze kterých vyplývá požadavek, aby při realizaci ústavně zaručeného práva na informace, které vyplývá z článku 17 Listiny základních práv a svobod, byla veškerá omezení vykládána restriktivním způsobem, jelikož opačný postup by směřoval proti samotnému smyslu a podstatě tohoto práva (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2007, čj. 3 Ads 33/2006-56).

23. Výše uvedené závěry představují pouze některé zásadní úvahy, které vyplývají z citovaných rozsudků Krajského soudu v Brně, nicméně potvrzují shledanou nezákonnost napadeného rozhodnutí žalovaného. Dále je třeba upozornit na skutečnost, že tento právní výklad vztahu obou zákonů již byl potvrzen i v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2016, čj. 3 As 66/2015-30, který se ztotožnil s názorem, že § 123 zákona o veřejných zakázkách představuje rozšíření okruhu informací, které je žalovaný povinen poskytovat široké veřejnosti na internetu ve smyslu obecné úpravy § 5 zákona o přístupu k informacím a nejedná se o specifický důvod pro odmítnutí žádosti o informace. Konkrétně se možnosti domáhat se poskytnutí nepravomocného rozhodnutí Úřadu týká též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2015, č.j. 10As 126/2015-33.

24. Závěrem Krajský soud v Brně upozorňuje, že žalobkyně v žalobě označila žalovaného nesprávně jako předsedu Úřadu, ačkoliv jeho rozhodování o podaném rozkladu je pouze důsledkem jeho funkčního postavení v rámci vnitřní organizace ústředního orgánu státní správy a nestává se v důsledku toho žalovaným ve smyslu § 69 soudního řádu správního. Žalovaný v tomto řízení ovšem dle judikatury není určován tvrzením žalobkyně, ale jeho postavení vyplývá přímo ze zákona, proto v rozhodnutí Krajský soud v Brně označil jako žalovaného Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008, čj. 7 Afs 86/2007-107, publikován ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod číslem 1775/2009).

V. Závěr a náklady řízení

25. Z výše uvedených důvodů shledal Krajský soud v Brně napadené rozhodnutí jako nezákonné. Proto jej tímto rozsudkem zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení žalovanému ve smyslu § 78 odst. 1, 4 soudního řádu správního, zároveň neshledal důvodné okolnosti pro postup dle § 78 odst. 3 soudního řádu správního, jak navrhovala žalobkyně. V navazujícím řízení bude žalovaný výkladem Krajského soudu v Brně vázán ve smyslu § 78 odst. 5 soudního řádu správního. 7 pokračování 29 A 167/2015

26. O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 soudního řádu správního, podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

27. Žalobkyně dosáhla v řízení plného úspěchu, a proto má právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému. Tato náhrada v daném případě přísluší za zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč. K jejímu zaplacení soud určil přiměřenou lhůtu. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. V Brně dne 11. prosince 2017 JUDr. Zuzana Bystřická, v.r. předsedkyně senátu