29 A 67/2015

Plný text

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Zuzany Bystřické a soudců Mgr. Petra Pospíšila a JUDr. Kateřiny Mrázové, Ph.D., v právní věci žalobkyně M. K., zastoupené Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Praha 4, Na Zlatnici 301/2, proti žalovanému Městskému úřadu Židlochovice, se sídlem Židlochovice, Masarykova 100, o žalobě na ochranu nečinnosti žalovaného spočívající v řízení jím vedeném pod sp. zn. OD/68895/2014, takto:

I. Žalovaný je povinen vydat rozhodnutí v řízení jím vedeném pod sp. zn. OD/68895/2014 ve lhůtě 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 10 228 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího advokáta Mgr. Jaroslava Topola. Odůvodnění

I. Žaloba

1. Žalobkyně v podané žalobě uvedla, že příkazem ze dne 9. 12. 2014, č. j. OD/68895/2014-4, ji žalovaný uznal vinnou ze spáchání přestupku dle § 125c odst. 1 písm. f) bod 4. zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů. Žalobkyně proti tomuto příkazu podala odpor, a to prostřednictvím zmocněnce P. K., jenž tak učinil dne 29. 12. 2014 elektronicky z adresy X na elektronickou adresu podatelny žalovaného. Doručení včasného odporu žalovaný nerozporoval. Následně byl žalovaný dle § 71 odst. 3 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, povinen vydat v prodloužené lhůtě (celkem 60 dnů) rozhodnutí. Tak však neučinil a je tedy nečinný.

2. Dle sdělení žalovaného ze dne 6. 1. 2015 měl příkaz nabýt právní moci z důvodu vad podání odporu, konkrétně kvůli absenci elektronického podpisu a posléze též absenci podpisu zmocnitele na přiložené plné moci. Odpor tak nebyl podán dle názoru žalovaného oprávněnou osobou pro absenci doložení plné moci (na plné moci absentuje elektronický podpis). Žalovaný vyzval žalobkyni k odstranění vad podání, tuto však doručil pouze zmocněnci žalobce, nikoliv žalobkyni. Výzvu správního orgánu k odstranění vad podání je ale třeba doručit přímo žalobkyni, nikoliv osobě, kterou zatím nelze za zástupce účastníka považovat. Podle § 37 odst. 3 správního řádu je třeba takovou výzvu učinit vůči „podateli“, jímž může být jak účastník řízení, tak zmocněnec; ten jen v případě, není-li pochyb o jeho zmocnění. Plnou moc vystavil účastník řízení, proto je tím, kdo učinil zpochybňovaný úkon, a má tedy i vadu odstranit.

3. Takovému doručování výzvy přímo účastníku řízení nasvědčuje i § 34 odst. 2 správního řádu, podle kterého se zástupci doručují písemnosti jen tehdy, nemá-li účastník řízení něco v řízení osobně vykonat. Doplnění originálu podpisu na plné moci je jednoznačně osobním úkonem účastníka. Proto správní orgán nemůže vyzývat k dodání originálu plné moci zmocněnce, kterého současně výzvou zpochybňuje, nýbrž přímo účastníka řízení, jenž je aktuálně v řízení pro správní orgán jedinou relevantní osobou (v jeho prospěch je podání činěno). Zasláním výzvy zpochybňovanému zmocněnci je popírána sama potřeba nápravy. Pouze výzva doručená přímo účastníku řízení je dostatečnou k ochraně jeho práv.

4. V této souvislosti žalobkyně poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2011, č.j. 4 As 27/2011, z něhož podle něj plyne, že výzva k doložení bezvadné plné moci, učiněná toliko zástupci, je nedostatečná. Výzva by měla být doručena jak zástupci, tak přímo účastníku řízení. Žalovaný to však v posuzované věci neučinil a zůstal nečinným.

5. Žalobkyně připustila, že mohla pochybit, zejména v důsledku nesrozumitelnosti výzvy, v níž byla označena jako „povinná“, což je typické pro exekuční řízení. Přesto však, dle judikatury, měl žalovaný povinnost vyzvat k odstranění vady přímo žalobkyni. Z podané žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti žalovaného plyne, že žalobkyně zmocnila P. K. k svému zastupování, tedy že zmocnění existuje a považuje jej za svého zástupce, přitom nevěděla, že plná moc je imperfektní. Absence plné moci je nedostatkem podmínek řízení, odpor vadný není, i z toho plyne, že měla být vyzvána k nápravě přímo žalobkyně.

6. Žalobkyně vyčerpala prostředek ochrany proti nečinnosti. Dne 19. 2. 2015 podala Krajskému úřadu Jihomoravského kraje „Žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti úřadu“. Žalovaný shledal žádost nedůvodnou.

7. Na základě výše uvedeného žalobkyně navrhla, aby soud uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí v řízení jím vedeném pod sp. zn. OD/68895/2014 ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku.

II. Vyjádření žalovaného k žalobě

8. Žalobkyně při řízení vozidla RZ X dne 12. 8. 2014 v 11:26 v Židlochovicích na ul. Žerotínovo nábřeží překročila nejvyšší povolenou rychlost v obci o méně než 20 km/h, kdy v místě, kde je nejvyšší povolená rychlost 50 km/h jela rychlostí 71 km/h, resp. 68 km/h (dle tolerantní odchylky měření 3 km/h). Žalobkyně byla vyzvána k podání vysvětlení, stanoveného na den 3. 12. 2014, k němuž se bez omluvy nedostavila a svou nepřítomnost neomluvila. Žalobkyni tak byl zaslán příkaz ze dne 9. 12. 2014, č. j. OD/68895/2014-4, jímž byla uznána vinnou ze spáchání přestupku a byla jí uložena pokuta ve výši 1 500 Kč. Žalobkyně odpor převzala dne 15. 12. 2014 jako doporučenou zásilku s doručenkou.

9. Žalobkyně se pokusila podat odpor proti příkazu prostřednictvím svého zmocněnce žalobce P. K., nechcipokutu.cz, zastupující Motoristickou vzájemnou pojišťovnu, Václavské nám. 832/19, Praha 1, přičemž podání nesplňovalo náležitosti úkonu.

10. Odvolání musí mít náležitosti podle § 82 odst. 2 správního řádu, které též odkazuje na potřebu náležitostí uvedených v § 37 odst. 2 cit. zák. Podání je možno učinit prostředky uvedenými v § 37 odst. 4 cit. zák. Je-li učiněno pomocí jiných technických prostředků, musí být do 5 dnů potvrzeno, popř. doplněno prostředky zákonem připouštěnými. V dané věci byl odpor podán dne 29. 12. 2014 prostřednictvím elektronické pošty bez použití uznávaného el. podpisu, avšak do 5 dnů nebylo podání potvrzeno uznávaným el. podpisem, popřípadě písemně či ústně do protokolu, jak to vyžaduje správní řád. Právní účinky tohoto úkonu tak nenastaly. Dne 5. 1. 2015 zaslal P. K. opětovně totožné podání, jako odpor z 29. 12. 2014, avšak opět s absencí uznávaného el. podpisu.

11. Jelikož měl žalovaný v úmyslu jednat ve věci, vyzval P. K., coby zmocněnce žalobkyně, dne 6. 1. a 7. 1. 2015 k podání odporu se všemi náležitostmi a stanovil k tomu lhůtu 5 dnů. Na výzvu nebylo nikterak zmocněncem reagováno, i když byla zaslána na stejnou el. adresu, z níž byl podáván odpor. Dne 14. 1. 2015 učinil žalovaný poslední pokus a doručil výzvu do datové schránky P. K., avšak zmocněnec ani na tuto výzvu neragoval.

12. Dne 2. 2. 2015 žalovaný zaslal pravomocný příkaz (nabyl právní moci dne 31. 12. 2014) Magistrátu města Prahy, registru řidičů, kde byla žalobkyně podle trvalého pobytu vedena.

13. Dne 19. 2. 2015 obdržel Krajský úřad Jihomoravského kraje žádost žalobkyně (nikoliv prostřednictvím zmocněnce) o uplatnění opatření proti nečinnosti žalovaného. Nečinnost žalovaného měla spočívat v tom, že neakceptoval odpor žalobkyně proti příkazu podaný prostřednictvím zmocněnce. Krajský úřad žádosti nevyhověl.

14. Žalovaný poukázal na skutečnost, že je mu osoba P. K. známá, neboť opakovaně zastupuje jako zmocněnec další osoby, které se dopustily na úseku dopravy v obci Židlochovice přestupku (uvedl příkladmo několik sp. zn.). Dosud však není zřejmé, zda zastupuje osoby jako fyzická osoba nebo jako zástupce Motoristické vzájemné pojišťovny, www.nechcipokutu.cz, popř. jiné společnosti.

15. Zmocněnec byl žalovaným opakovaně vyzván k doplnění svého zmocnění, avšak nereagoval na to. Jeho účelové jednání proti činnosti správních orgánů, v duchu naplnění hesla „nechci pokutu“, obchází svými účinky a účelem zákon, resp. v něm nemá oporu. Nelze žalovanému klást za vinu, že by byl nečinný. Žalovaný totiž žalobkyni vyzval k podání vysvětlení, řádně jí doručil příkaz a měl zájem činit úkony i po 31. 12. 2014, kdy došlo k nabytí právní moci příkazu. Nečinností žalobkyně a jejího zmocněnce to však bylo zmařeno.

16. Na základě výše uvedeného žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl.

V. Posouzení věci soudem

17. Soud se zabýval, v souladu s § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), bez nařízení jednání, v mezích žalobních bodů tím, zda lze na základě zjištěného skutkového stavu dospět k závěru o nečinnosti žalovaného, přičemž shledal, že žaloba je důvodná.

18. Podle § 79 odst. 1 s. ř. s. se může ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.

19. Žalobkyně se podanou žalobou domáhá vydání rozhodnutí v řízení o přestupku. Takové rozhodnutí je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., jehož vydání se lze domáhat nečinnostní žalobou. Současně žalobkyně doložila, že o uplatnění opatření proti nečinnosti žalovaného neúspěšně žádala nadřízený orgán dle § 80 správního řádu.

20. Mezi žalobkyní a žalovaným v zásadě není sporu o skutkových okolnostech, jak jsou shora popsány. Sporná je otázka, zda řízení o přestupku žalobkyně bylo ukončeno vydáním příkazu a nepodáním odporu ve lhůtě k tomu oprávněnou osobou (jak tvrdí žalovaný) anebo zda byl podáním odporu příkaz zrušen a přestupkové řízení tedy nadále pokračuje, aniž by dosud bylo vydáno konečné rozhodnutí (jak tvrdí žalobkyně).

21. Příkazní řízení je zvláštním druhem správního řízení, jehož účel je zaměřen zejména na rychlost a hospodárnost řízení; skutkové okolnosti nejsou v takovém případě sporné a samotné zrychlení a snížení nákladů řízení spočívá v tom, že další dokazování se zásadně neprovádí. Vzhledem k této skutečnosti poskytl zákonodárce obviněnému z přestupku účinnou možnost obrany, a to formou podání odporu. Včasné podání odporu má ex lege (tj. aniž by bylo potřeba dalšího úkonu) za následek zrušení příkazu a pokračování v „běžném“ správním řízení. Správní orgán vydá (po takovém zrušení příkazu) prvostupňové rozhodnutí, které má obviněný možnost napadnout odvoláním, a pokud nesouhlasí ani s rozhodnutím o odvolání, má možnost se proti němu bránit správní žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s. Naopak, není-li odpor podán včas, anebo vůbec, nabývá příkaz účinků pravomocného a vykonatelného rozhodnutí.

22. Z obsahu správního spisu vyplynulo, že do příkazu ze dne 9. 12. 2014, č. j. OD/68895/2014-4, obdržel žalovaný odpor (označen jako odvolání) podaný za žalobkyni P. K. (s označením Nechcipokutu; Motoristická vzájemná pojišťovna). Podání bylo učiněno elektronicky bez zaručeného el. podpisu a na přiložené plné moci zcela absentoval podpis žalobkyně. Žalovaný pak k doplnění podání o el. podpis či osobní podpis na písemném podání a k doložení řádně podepsané plné moci žalobkyní vyzval toliko zástupce žalobkyně, který plnou moc ve stanovené lhůtě (i ve lhůtě opětovně stanovené další výzvou) nedoložil.

23. V daném případě je tedy třeba posoudit, zda žalovaný postupoval v souladu se zákonem, pokud k předložení plné moci vyzval zástupce žalobce.

24. Podle § 37 správního řádu je podání úkonem směřujícím vůči správnímu orgánu. Podání se posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno (odst. 1). Z podání musí být patrno, kdo je činí, které věci se týká a co se navrhuje. Fyzická osoba uvede v podání jméno, příjmení, datum narození a místo trvalého pobytu, popřípadě jinou adresu pro doručování podle § 19 odst. 3 správního řádu (…). Podání musí obsahovat označení správního orgánu, jemuž je určeno, další náležitosti, které stanoví zákon, a podpis osoby, která je činí (odst. 2). Nemá-li podání předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu (odst. 3).

25. Podle § 34 správního řádu zástupce na základě plné moci v řízení vystupuje jménem zastoupeného. Z úkonů zástupce vznikají práva a povinnosti přímo zastoupenému (odst. 1). S výjimkou případů, kdy má zastoupený něco v řízení osobně vykonat, doručují se písemnosti pouze zástupci. Doručení zastoupenému nemá účinky pro běh lhůt, nestanoví-li zákon jinak (odst. 2). V pochybnostech o rozsahu zastoupení platí, že zástupce je oprávněn vystupovat jménem zastoupeného v celém řízení (odst. 3).

26. Z uvedeného plyne, že je-li doručeno neúplné či vadné podání, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu. Mezi tzv. jiné vady podání je třeba řadit právě i neprokázání zastoupení v případě, kdy podání činí osoba označená v něm za zástupce účastníka. Správní řád v § 37 odst. 3 přímo uvádí, že správní orgán vyzve k odstranění vad podatele, tedy osobu, která podání učinila. Takový postup je zcela logický, neboť právě ten, kdo podání podal (a zpravidla i vypravil a vypracoval), je s obsahem podání i jeho případných příloh nejlépe obeznámen a nejlépe tedy dokáže vady podání odstranit. Podatelem je jistě v řadě případů účastník, avšak může jím být i někdo jiný, např. právě osoba účastníkem zmocněná.

27. V daném případě z obsahu podání (odporu) plyne, že je podal P. K. a byl tedy podatelem. Žalovaný měl tedy v souladu s § 37 odst. 3 správního řádu k odstranění vad podání (tj. k předložení řádně podepsané plné moci) vyzvat prvně P. K. a nikoli přímo žalobkyni. Jestliže zástupce žalobkyně zůstal nečinný, neměl se s tím žalovaný spokojit (a uzavřít, že řízení bylo ukončeno příkazem a nepodáním odporu ve lhůtě k tomu oprávněnou osobou) a měl vyzvat k odstranění nedostatku podání a tedy k doložení zastoupení (chyběl podpis na plné moci k zastupování zmocněncem), vzhledem ke zřetelným náznakům o existenci zastoupení, rovněž žalobkyni.

28. Jistě lze připustit, že žalobkyně je jedinou osobou, která je oprávněna plnou moc podepsat, to však neznamená, že předložení plné moci je úkonem, který musí vykonat rovněž osobně žalobkyně (tj. úkonem ve smyslu § 34 odst. 2 správního řádu). Je totiž zřejmé, že žalobkyní podepsanou plnou moc může správnímu orgánu doložit de facto kdokoli. Většinou je to přitom právě zástupce, který ji také k učiněnému podání či při jednání zpravidla předkládá. V daném případě přitom byla plná moc datována 29. 12. 2014 a bylo tedy možno předpokládat, že jí P. K., který odpor i nepodepsanou plnou moc podal, disponuje. Považoval-li žalovaný předložení nepodepsané plné moci za pouhou procesní taktiku, měl k předložení plné moci vyzvat i žalobkyni. Nutno uvést, že o podání odporu nemusela žalobkyně vůbec vědět. Nebyl-li si tedy žalovaný jist, měl k předložení plné moci vyzvat jak údajného zástupce, tak přímo žalobkyni.

29. Zástupci žalobkyně lze jistě přičítat k tíži, že na výzvu k předložení plné moci nereagoval a zůstal nečinným, třebaže je osobou práva znalou a v tomto druhu správního řízení zběhlou, neboť i soudu je z úřední činnosti známo, že opakovaně v takových řízeních vystupuje coby zmocněnec obviněných z dopravního přestupku či jiného správního deliktu.

30. Přesto však, doručení výzvy k odstranění vad podání údajnému zástupci žalobkyně, jehož zatím nelze za zástupce účastníka řízení (pro nedoložení plné moci) považovat a jehož zmocnění je žalovaným zpochybňováno, bylo dle názoru soudu vzhledem k okolnostem v této věci nedostačující. K ochraně práv účastníka řízení, bylo třeba tuto výzvu zaslat přímo i žalobkyni.

31. Soud má za to, že na nyní projednávaný případ se v plné míře vztahují obecné právní závěry vyslovené Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 29. 1. 2015, č. j. 10 As 266/2014–32 (www.nssoud.cz). Prostý scan nepodepsané plné moci zaslaný elektronicky, je vadou podání ve smyslu § 37 odst. 3 správního řádu, a to vadou v zásadě rovnocennou s ostatními vadami zejména z hlediska způsobu jejich nápravy.

32. V daném případě tedy nelze výzvu k předložení plné moci považovat za „řádně doručenou“, neboť byla doručena toliko údajnému zmocněnci žalobkyně, jehož zmocnění nebylo řádně doloženo ve smyslu správního řádu, ačkoliv mohlo být vzhledem k okolnostem případu vysoce pravděpodobné. Vzhledem k nezodpovědné nečinnosti na straně zmocněnce žalobkyně (nereagoval na výzvy žalovaného), mohla jedině žalobkyně osvětlit okolnosti svého zastoupení, která jinak oprávněně mohla vycházet z toho, že je v řízení zastoupena na základě plné moci. Stejně tak zástupce žalobkyně ale mohl neoprávněně počítat s tím, že shodná výzva byla zaslána přímo žalobkyni. Jelikož v řízení šlo především o zachování práv žalobkyně, nikoliv jejího zmocněnce, měl žalovaný i z procesní opatrnosti vyzvat k předložení podepsané plné moci jak údajného zástupce, tak přímo žalobkyni (pokusit se odstranit absenci doložení plné moci prostřednictvím samotného účastníka řízení – zmocnitele).

33. Soud tedy má za to, že v daném případě na odpor podaný P. K. nelze nahlížet jako na podaný neoprávněnou osobou (žalovaný si okolnosti nevyjasnil). Odpor byl v daném případě podán řádně a žalovaný je nečinný v zahájeném přestupkovém řízení. Tato nečinnost byla způsobena nerespektováním § 37 odst. 3 správního řádu, kdy žalovaný nevyzval výzvou k odstranění vady podání i přímo žalobkyni.

34. Správní řízení se žalobkyní bylo zahájeno vydáním příkazu (jednalo se o první úkon v řízení; § 150 odst. 1 správního řádu ve spojení s § 51 zákona o přestupcích). Podáním odporu pak začala znovu běžet lhůta pro vydání rozhodnutí (§ 150 odst. 3 správního řádu). Pokud jde o lhůtu k vydání rozhodnutí ve věci podezření ze spáchání přestupku, na věc se aplikuje § 71 správního řádu. Žalovaný od data podání odporu dosud v řízení neučinil (mimo výzev k odstranění vad podání) žádný úkon ve věci samé. Z toho plyne, že všechny lhůty podle § 71 správního řádu již uplynuly. Z postoje žalovaného je zároveň nepochybné, že žalovaný rozhodnutí vydat nehodlá.

35. Za takové situace zde je důvod pro vyhovění žalobě a pro uložení povinnosti žalovanému vydat rozhodnutí v řízení vedeném jím pod sp. zn. OD/68895/2014, tedy rozhodnutí, jímž se řízení končí.

VI. Závěr a náklady řízení

36. Po provedeném řízení soud dospěl k závěru o nečinnosti žalovaného. Vzhledem k důvodnosti žaloby proto uložil dle § 81 odst. 2 s. ř. s. žalovanému povinnost vydat rozhodnutí v řízení vedeném jím pod sp. zn. OD/68895/2014 a vzhledem k eventuální možnosti nařízení ústního jednání k tomu v souladu s § 71 odst. 3 písm. a) správního řádu stanovil lhůtu 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

37. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

38. Žalobkyně dosáhla v řízení o žalobě plného úspěchu, a proto má právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému. Odměna advokáta žalobkyně a náhrada hotových výdajů byla stanovena podle § 35 odst. 2 s. ř. s. a vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. V daném případě se jednalo o dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, žaloba) a dva režijní paušály, ve výši 2 x 3 100 Kč a 2 x 300 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d), § 13 odst. 3 advokátního tarifu], tedy celkem 6 800 Kč. Protože advokát žalobkyně je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšují se náklady řízení o částku 1 428 Kč, odpovídající dani, kterou je advokát povinen z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů (§ 57 odst. 2 s. ř. s.). Náhrada za zaplacený soudní poplatek činí 2 000 Kč. Celkem tedy byla žalobkyni vůči žalovanému přiznána náhrada nákladů ve výši 10 228 Kč. K jejímu zaplacení soud určil přiměřenou lhůtu. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. V Brně dne 26. ledna 2017 JUDr. Zuzana Bystřická, v.r. předsedkyně senátu