29 A 81/2024

Rubrum

č.j. 29 A 81/2024-74 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Zuzany Bystřické a soudců Ľubomíra Majerčíka a Mariana Kokeše v právní věci žalobkyně: H. K. zastoupena Mgr. Ing. Martinem Matějkou, advokátem sídlem Jana Babáka 2733/11, 612 00 Brno proti žalovanému: Magistrát města Brna sídlem Malinovského náměstí 624/3, 601 67 Brno za účasti osoby zúčastněné na řízení: Krajský pozemkový úřad pro Jihomoravský kraj sídlem Hroznová 227/17, 603 00 Brno o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 6. 2024, č. j. MMB/0299760/2024, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení. 2 29 A 81/2024

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobkyně požádala Českou republiku o převod části pozemku v zahrádkářské kolonii, jenž dlouhodobě užívá. Za stát jednal pozemkový úřad, který požádal o rozdělení pozemku za účelem odprodeje jeho části žalobkyni. Žádostí pozemkového úřadu se zabýval stavební úřad, který však přitom nevyhověl snaze žalobkyně o vstup do tohoto řízení. Žalovaný následně odvolání žalobkyně zamítl. Spor před krajským soudem se tudíž vede o to, zda měly správní orgány žalobkyni přiznat postavení účastníka řízení opřené o její věcné právo k požadovanému pozemku.

II. Skutkové okolnosti a rozhodnutí správních orgánů

2. Dne 16. 11. 2023 požádal Státní pozemkový úřad, Krajský pozemkový úřad pro Jihomoravský kraj (dále „pozemkový úřad“) o vydání rozhodnutí o rozdělení pozemku p. č. XA, k.ú. X, obec X, o výměře 2 340 m2 (dále „Pozemek“), za účelem odprodeje jeho části žalobkyni podle § 10 odst. 3 zákona č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů. Pozemkový úřad k žádosti uvedl, že nově vzniklý (oddělený) pozemek označený jako p. č. XB je přístupný z pozemku p. č. XC (dále „Sousední pozemek“).

3. Dne 1. 12. 2023 Úřad městské části města Brna, Brno-střed, stavební úřad (dále „stavební úřad“) tuto žádost zamítl s odůvodněním, že na Sousedním pozemku se nenachází veřejná účelová komunikace (rozhodnutí sp. zn. 3200/MCBS/2023/0196963). Tím není splněna podmínka stanovená § 20 odst. 3 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území (dále „Vyhláška“).

4. Dne 5. 4. 2024 zrušil Magistrát města Brna (dále „magistrát“ či „žalovaný“) rozhodnutí stavebního úřadu a vrátil mu věc k novému projednání. Jednak podle něj stavební úřad zatížil své rozhodnutí procesní vadou, neboť neoznámil zahájení řízení všem známým účastníkům. Dále se dostatečně nezabýval otázkou existence veřejně přístupné účelové komunikace.

5. Dne 15. 4. 2024 oznámila žalobkyně vstup do řízení ve smyslu § 85 odst. 2 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).

6. Dne 2. 5. 2024 rozhodl stavební úřad usnesením tak, že žalobkyně není účastnicí řízení o dělení pozemku vedeném pod sp. zn. 3200/MCBS/2023/0196963. Protože část Pozemku užívá na základě podnájemní smlouvy, nesvědčí jí vlastnické ani jiné věcné právo k Pozemku. Nesplňuje tak základní podmínku pro přiznání postavení účastníka řízení dle § 85 odst. 2 písm. a) stavebního zákona. Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí odvolání, v němž tvrdila, že nájemce má po dobu nájmu předkupní právo k pozemku. To má povahu věcného práva, proto také žalobkyni svědčí zákonné předkupní právo.

7. Dne 13. 6. 2024 rozhodl magistrát o odvolání žalobkyně. Napadeným rozhodnutím nejdříve doplnil výrokovou část usnesení stavebního úřadu textem: „Účastníkem řízení podle ust. 27 odst. 1 správního řádu je H. K., nar. X, X“. Ve zbytku toto usnesení potvrdil. K doplnění výrokové části magistrát vysvětlil, že usnesení postrádalo nezbytnou obsahovou náležitost v podobě označení účastníka řízení (o účastenství), což však mohl změnit postupem dle § 90 3 29 A 81/2024 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. K podstatě odvolání vysvětlil, že předkupní právo svědčí dle předložené nájemní i podnájemní smlouvy nájemci, jímž je Český zahrádkářský svaz (dále „ČZS“). Žalobkyni toto předkupní právo nesvědčí, proto není účastníkem územního řízení dle § 85 odst. 2 písm. a) stavebního zákona.

8. Dne 3. 6. 2024 oznámil stavební úřad zahájení územního řízení pro dělení Pozemku (sp. zn. 3200/MCBS/2023/0196963). Má být rozdělen na pozemek parc. č. XB, k.ú. X, obec X a XA, k.ú. X, obec X (o výměře 237 m2).

9. Dne 27. 8. 2024 magistrát jako stavební úřad příslušný podle § 30 odst. 1 písm. f) zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále „nový stavební zákon“), zamítl žádost o dělení Pozemku. Odkázal na osvědčení Úřadu městské části města Brna, Brno-střed, odbor dopravy, ze dne 13. 5. 2024, o tom, že na Sousedním pozemku existuje účelová komunikace, není však přístupná veřejně, ale v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru. Na základě tohoto osvědčení žádosti nevyhověl, neboť není splněna podmínka § 20 odst. 3 Vyhlášky.

10. Dne 1. 11. 2024 rozhodl Krajský úřad Jihomoravského kraje o odvolání pozemkového úřadu proti rozhodnutí magistrátu. Zrušil ho a vrátil k novému projednání z důvodu, že magistrát nezahrnul obec, na jejímž území má být požadovaný záměr uskutečněn, jako účastníka v územním řízení nejednal ve smyslu § 85 odst. 1 písm. a) stavebního zákona. S důvodem, pro který byla žádost zamítnuta, se odvolací orgán ztotožnil.

11. Dne 5. 2. 2025 oznámil magistrát zahájení územního řízení o dělení pozemku. Doručil ho žadateli (pozemkovému úřadu) a obci - statutárnímu město Brno. Ve svém vyjádření k tomuto oznámení ze dne 18. 2. 2025 setrval pozemkový úřad na svém stanovisku, že žadatelce o převod této části pozemku, mající na výsledku územního řízení naléhavý právní zájem, by mělo být přiznáno postavení účastníka řízení.

12. Dne 7. 3. 2025 podala žalobkyně návrh na přerušení řízení dle § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu z důvodu, že před Krajským soudem v Brně probíhá nyní projednávaný spor. Pokud se ukáže nezákonným rozhodnutí o nepřipuštění žadatelky jako účastníka řízení, bude to znamenat nezákonnost celého dosud vedeného řízení. Dne 10. 3. 2025 požádal o přerušení řízení rovněž pozemkový úřad.

13. Dne 17. 3. 2025 vydal magistrát usnesení o přerušení správního řízení dle § 64 odst. 2 správního řádu se lhůtou do doby pravomocného rozhodnutí zdejšího soudu v nyní projednávané věci.

III. Shrnutí argumentace účastníků řízení

14. Žalobkyně v rámci ČZS po desetiletí užívala a užívá zahrádku v části pozemku, který má být oddělen od Pozemku. Vlastníkem Pozemku je Česká republika, přičemž příslušnost hospodařit s tímto majetkem svědčí Státnímu pozemkovému úřadu. Ten uznává zákonné předkupní právo žalobkyně a aby mu mohl vyhovět, podal žádost o rozdělení Pozemku. Podstatou sporu je pak účastenství žalobkyně v tomto řízení. Napadené rozhodnutí magistrátu i jemu předcházející rozhodnutí stavebního úřadu jsou nezákonná, zatížená vadou nesprávného právního posouzení, proto by je měl krajský soud zrušit.

15. Ustanovení § 85 odst. 2 písm. a) stavebního zákona přiznává účastenství také těm, kdo mají jiné věcné právo k pozemku. Na jeho základě dovozuje žalobkyně své účastenství. 4 29 A 81/2024 Skutečnost, že je (pod)nájemcem předmětné části pozemku, byla správnímu orgánu známa, neboť byla prokázána doloženými smlouvami. Zákonné předkupní právo nájemci vzniká na základě § 22 odst. 3 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále „zákon o půdě“). Je notorietou, že zákonné předkupní právo je právem věcným, výslovně to ale stanoví např. rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 22 Cdo 805/2021, ze dne 29. 7. 2021. Protože má žalobkyně k oddělované části Pozemku jiné věcné právo – právo předkupní, splňuje zákonnou podmínku účastenství v řízení. Skutečnost, že za osobu, které svědčí předkupní právo považuje pozemkový úřad právě žalobkyni (nikoli nájemce – ČZS) vyplývá příkladmo ze sdělení k územnímu řízení ze dne 8. 2. 2024, kdy pozemkový úřad přeposílal rozhodnutí magistrátu právě žalobkyni.

16. Závěr napadeného rozhodnutí o tom, že předkupní právo svědčí nájemci, označuje žalobkyně za nesprávný a formalistický. V materiálním slova smyslu je nájemcem, užívajícím danou část Pozemku po desetiletí, vždy žalobkyně. Formální nájemce – ČZS vytvářel pouze jakéhosi prostředníka, který nikdy nebyl „konečným příjemcem předmětu nájmu“. Nedávalo by smysl, kdyby pozemkový úřad dospěl k závěru, že předkupní právo svědčí pouze formálnímu prostředníkovi, který byl v právním vztahu z historicko- politických důvodů. Pozemkový úřad dospěl ke správnímu závěru, že předkupní právo svědčí jednotlivým „zahrádkářům“, a to v rozsahu, v jakém pozemky užívali. Ustanovení § 22 odst. 3 zákona o půdě je nutno vykládat v jeho souvislostech, předpokládá totiž „užívání“ pozemku. Bylo předpokladem, že uživatel je současně i nájemcem. V nyní posuzovaném případě je však formální nájemce od uživatele – zahrádkáře odlišný. Je namístě zvolit výklad upřednostňující materiálního uživatele před formálním nájemcem, neboť jiný výklad odporuje smyslu daného ustanovení.

17. Žalovaný s odkazem na napadené rozhodnutí navrhuje podanou žalobu pro nedůvodnost zamítnout. Je přesvědčen, že postupoval v souladu s platným právem.

18. Pozemkový úřad jako osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření k věci uvedl, že žalobkyně splňuje podmínky nárokového převodu k žádosti o Pozemek. Zdůraznil také, že souhlas stavebního úřadu s dělením pozemku je nezbytným předpokladem pro uspokojení oprávněného nároku žalobkyně, a to za zákonem stanovených podmínek. IV. Ústní jednání konané dne 24. 6. 2026 19. Ve věci proběhlo dne 24. 6. 2026 na žádost žalobkyně ústní jednání podle § 49 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“). Žalobkyně setrvala na své žalobní argumentaci, žalovaný odkázal na napadené rozhodnutí. Osoba zúčastněná na řízení se ústního jednání nezúčastnila.

20. Byť byl pro soud důležitý obsah nájemní a podnájemní smlouvy, neprováděl je jako důkaz, neboť jsou součástí správního spisu a účastníkům řízení jsou známy. Nájemní smlouva č. 21N027/73 byla uzavřená dne 11. 3. 2002 na dobu neurčitou mezi Pozemkovým fondem České republiky jako pronajímatelem a ČZS jako nájemcem dle § 17 zákona o půdě (dále „Nájemní smlouva“). Pronajímatel podle ní spravuje nemovitosti ve vlastnictví státu specifikované v příloze č. 1 smlouvy, jež označuje i Pozemek.

21. Podnájemní smlouva o dočasném užívání pozemku byla uzavřena mezi ČZS a žalobkyní o užívání pozemku „pro zahrádku o výměře cca 252 m2“, označeném jako zahrada č. I/98, který je součástí Pozemku (dále „Podnájemní smlouva“). Podle data ručně uvedeného na 5 29 A 81/2024 smlouvě byla uzavřená dne 1. 1. 1987. Protože Podnájemní smlouva svým úvodním textem odkazuje na Nájemní smlouvu z roku 2002, soud se při jednání zeptal žalobkyně na vysvětlení tohoto rozporu. Zástupce žalobkyně vysvětlil, že se jedná o písemné utvrzení trvajícího nájemního vztahu. ČZS sjednal tuto smlouvu jako potvrzení nájemního vztahu trvajícího od roku 1987. Předchozí smlouvu se nepodařilo dohledat, nebyli jsme jejími účastníky. Nic to nemění na tom, že od 1. 1. 1987 byla žalobkyně členkou ČZS a nájemkyní daného pozemku. Z historických důvodů však nejsme schopni dohledat listiny, které by potvrzovaly návaznost všech těchto vztahů.

V. Posouzení věci soudem

22. Soud přezkoumal v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.) napadené rozhodnutí žalovaného a dospěl k závěru, že žaloba důvodná není. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.) V. 1 Právní rámec 23. Zákon č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, stanoví: § 22 Zánik některých užívacích práv (3) Je-li na pozemku na základě územního rozhodnutí zřízena zahrádková nebo chatová osada nebo se na pozemku nachází zahrádková nebo chatová osada, která existovala před 1. říjnem 1976, končí výpovědní lhůta dnem, kdy mělo skončit právo dočasného užívání pozemku. V případě trvalého užívání pozemku a dočasného užívání na dobu neurčitou, skončila výpovědní lhůta dnem 24. června 1991. Nájemce má právo na prodloužení nájmu o dalších 10 let, nejdéle však do roku 2001, nedohodnou-li se účastníci jinak. Nájemce má po dobu nájmu předkupní právo k pozemku. … 24. Zákon č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů, stanoví: § 10 Převod zemědělského pozemku na žádost obce, kraje, jeho oprávněného uživatele nebo vlastníka stavby, která se na pozemku nachází (3) Na základě písemné žádosti převede Státní pozemkový úřad vlastníkovi, popřípadě spoluvlastníkovi stavby, která je nemovitou věcí, b) zemědělský pozemek nebo jeho oddělenou část v podobě parcely sousedící s pozemkem, na němž je tato stavba umístěna, jde-li o pozemek funkčně spojený s touto stavbou a vlastník, popřípadě spoluvlastník stavby je jeho oprávněným uživatelem.

25. Zákon č. 183/2006 Sb., zákon o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), stanoví: § 85 Účastníci územního řízení (1) Účastníky územního řízení jsou a) žadatel, b) obec, na jejímž území má být požadovaný záměr uskutečněn. (2) Účastníky územního řízení dále jsou a) vlastník pozemku nebo stavby, na kterých má být požadovaný záměr uskutečněn, není-li sám žadatelem, nebo ten, kdo má jiné věcné právo k tomuto pozemku nebo stavbě, 6 29 A 81/2024 b) osoby, jejichž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být územním rozhodnutím přímo dotčeno. V. 2 Právní hodnocení 26. Podstatou sporu je otázka, zda na základě Nájemní smlouvy a Podnájemní smlouvy svědčí žalobkyni nárok na účastenství v územním řízení. Územním řízením je v projednávané věci správní řízení zahájené na žádost pozemkového úřadu u stavebního úřadu o rozdělení Pozemku, z něhož by měla těžit žalobkyně.

27. K tomu krajský soud shrnuje, že účastenství v územním řízení vychází dle ustálené judikatury z několika podmínek: existence vlastnického nebo jiného věcného práva k sousední nemovitosti a přímé dotčení tohoto práva (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2023, č. j. 1 As 278/2021-25, č. 4482/2023 Sb. NSS). Mezi účastníky řízení není sporné naplnění podmínky „sousední nemovitosti“ a přímého dotčení práva. Ty tvoří v judikatuře správních soudů nejčastěji řešené otázky. V nynějším řízení je sporný výklad podmínky „vlastnické nebo jiné věcné právo“.

28. Žalobkyně svůj nárok opírá o dva hlavní argumenty. Prvním je chápání její osoby v postavení nájemkyně v materiálním slova smyslu, což by jí zakládalo zákonné předkupní právo k příslušnému pozemku. Žalovaný nyní nezpochybňuje tvrzení žalobkyně, že předkupní právo lze považovat za věcné právo a že nájemci pozemků v zahrádkových osadách – ČZS – svědčí předkupní právo k Pozemku. Žalovaný naopak zpochybňuje, že by mělo předkupní právo svědčit žalobkyni, která má uzavřenou Podnájemní smlouvu.

29. S právním náhledem žalovaného se krajský soud ztotožňuje. Přestože má spor významné soukromoprávní přesahy, je na správním soudu, aby vyhodnotil, zda správní orgán vydal zákonné rozhodnutí zákonem stanoveným procesem. Není podstatné, jakým způsobem se věcně vyvíjelo správní řízení o žádosti pozemkového úřadu, protože žaloba směřuje proti účastenství žalobkyně v něm. To posoudil žalovaný odpovídajícím způsobem. Stavební zákon vyžaduje pro účastenství v územním řízení „vlastnické nebo jiné věcné právo“. Žalobkyně není vlastnicí a ani jí nesvědčí jiné věcné právo. Zákon o půdě za historicky specifických okolností přechodu k soukromému vlastnictví přiznal v § 22 odst. 3 nájemci pozemku v zahrádkové osadě předkupní právo.

30. Z předložené Nájemní smlouvy však jednoznačně vyplývá, že nájemcem je ČZS. Jako s nájemcem s ním jednal pronajímatel, Pozemkový fond České republiky, právní předchůdce Státního pozemkového úřadu. Nájemní smlouva je přitom uzavřena na dobu neurčitou. Postavení stran této smlouvy, uzavřené podle § 663 a násl. zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, nelze nyní pro potřeby účastenství ve správním řízení překonat výkladem. Tento výklad, dovozující „materiální“ pojetí žalobkyně jako nájemkyně, navíc poprvé uplatnila žalobkyně teprve v řízení před soudem. Ve svém odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu přednesla argumentaci opírající se o vznik zákonného předkupního práva založeného § 22 odst. 3 zákona o půdě, aniž by reagovala na argumentaci stavebního úřadu, poukazujícího na postavení žalobkyně, užívající část Pozemku na základě Podnájemní smlouvy.

31. Na účastenství žalobkyně v územním řízení nemůže nic změnit ani její druhý argument, tvrdící, že i pozemkový úřad uznává předkupní právo žalobkyně. Je na stavebním úřadu, aby v územním řízení posoudil důvodnost výchozí žádosti pozemkového úřadu o rozdělení 7 29 A 81/2024 Pozemku. Pro potřeby založení účastenství v něm však správní orgány správně vycházely z obsahu Nájemní smlouvy za účelem zjištění, zda žalobkyni svědčí vlastnické nebo jiné věcné právo ve smyslu § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. Dospěly k závěru, že žalobkyni předkupní právo nesvědčí, neboť ji na základě předložených smluv nelze považovat za nájemkyni. S tímto závěrem se soud ztotožňuje.

32. Soud má sice pochybnosti o platnosti Podnájemní smlouvy vzhledem k rozporu mezi jejím obsahem a uvedeným datem jejího uzavření. Správní soud má však omezené možnosti vyjadřovat se k platnosti soukromoprávní smlouvy. I kdyby tedy bylo možno požavoat Podnájemní smlouvu za uzavřenou platně, podnájemní vztah z ní vyplývající je ryze obligačním (závazkovým) vztahem mezi nájemcem a podnájemkyní v rovném postavení. Podnájem tedy nepředstavuje věcné právo a není způsobilý založit předkupní právo. Podnájemní smlouva ani neobsahuje žádné ujednání o předkupním právu. Žalobkyně tedy dostatečným způsobem své věcné právo nedoložila.

33. Soud proto uzavírá, že žalovaný dospěl ke správnému závěru, že žalobkyně není účastnicí územního řízení, neboť jí nesvědčí vlastnické či jiné věcné právo k sousednímu pozemku ve smyslu požadavků § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona.

34. Pouze na okraj soud dodává, že žalobkyně se nenachází v situaci, kdy by její práva nebyla nikterak hájena v řízení o rozdělení Pozemku. Pozemkový úřad totiž podle všeho jedná na její popud a v její prospěch. Soud také plně rozumí složité situaci, v níž se žalobkyně nachází, vyplývající z historických okolností a souvisejících nepřehledných majetkových vztahů. Je však, stejně jako správní orgán, vázán pravidly zakotvenými ve stavebním zákoně, vymezujícími okruh osob považovaných za účastníky územního řízení.

VI. Závěr a náklady řízení

35. Soud tedy shledal žalobní tvrzení žalobkyně neopodstatněnými. Jelikož v řízení nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž soud musí přihlížet z úřední povinnosti, zamítl žalobu jako nedůvodnou podle § 78 odst. 7 s. ř. s.

36. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobkyně ve věci neměla úspěch, neboť soud žalobu zamítl, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému. Žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, náklady řízení nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly.

37. Výrok o náhradě nákladů řízení osoby zúčastněné na řízení se opírá o § 60 odst. 5 s. ř. s. V dané věci soud osobě zúčastněné na řízení neuložil žádnou povinnost, přiznání práva na náhradu dalších nákladů řízení pak tato osoba ani nenavrhovala. Poučení: Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. 8 29 A 81/2024 Brno 24. června 2026 Zuzana Bystřická v.r. předsedkyně senátu