29 A 88/2014

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Zuzany Bystřické a soudců JUDr. Faisala Husseiniho, Ph.D. a Mgr. Petra Pospíšila v právní věci žalobce: L. H., zastoupený Mgr. et Bc. Lubošem Klimentem, advokátem se sídlem Nádražní 21, 591 01 Žďár nad Sázavou, proti žalovanému: Krajský úřad Kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, 587 33 Jihlava, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 9. 2014, č. j. KUJI 59550/2014, sp. zn. OUP 289/2014 Fu-2, takto:

Výrok

I. Žaloba s e z a m í t á .

II. Žalobce n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Výše označeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Žďár nad Sázavou, odboru stavebního (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 29. 5. 2014, č. j. SÚ/377/14/Ku-4-Rozh, kterým správní orgán prvního stupně podle ust. § 118 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“) povolil společnosti SATT a. s. (IČ 60749105), se sídlem Okružní 1889/11, Žďár nad Sázavou 3, 591 01 Žďár nad Sázavou, změnu stavby před jejím dokončením, dodatečně povolenou rozhodnutím č. j. SÚ/1121/13/Ku-6-Rozh ze dne 29. 7. 2013 a označenou jako „Změna dokončené stavby spojená se změnou užívání dílen na skladové prostory v areálu SATT a. s. Žďár nad Sázavou na pozemku parc. č. 1984/8 v kat. území Město Žďár“.

2. Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že po prošetření postupu i meritorního rozhodnutí správního orgánu prvního stupně neshledal nic, co by bránilo tomu, aby předmětná změna stavby mohla být za stanovených podmínek povolena. K odvolací námitce žalobce, že z odůvodnění rozhodnutí není zřejmé, zda změna stavby je v souladu s územním rozhodnutím, žalovaný uvedl, že význam ust. § 118 odst. 2 stavebního zákona je v tom, že deklaruje nezbytný soulad změn stavby před jejich dokončením s výsledky předchozích „povolovacích“ postupů (územním rozhodnutím, územním souhlasem). Pokud pro povolenou stavbu bylo vydáno územní rozhodnutí či územní souhlas, musí se zkoumat soulad projednávané změny stavby s těmito dokumenty, o takovou situaci však v daném případě nešlo, jelikož na změnu stavby povolenou rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 29. 7. 2013 nebylo vydáno územní rozhodnutí ani souhlas. Stavební úřad proto neměl důvod předmět řízení z tohoto hlediska hodnotit. K námitce, že změna stavby byla prováděna na pozemku ležícím v rozsáhlém chráněném území CHKO Žďárské vrchy, tedy na pozemku, kde to zvláštní právní předpis omezuje, žalovaný uvedl, že v rámci projednávaného řízení nelze posuzovat zákonnost dřívější realizace samotné stavby či realizace její změny dle rozhodnutí ze dne 29. 7. 2013. Žalovaný dále poukázal na obecný ráz námitky a na to, že žalobce nespecifikoval, která konkrétní ustanovení stavebního zákona či zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“) měla být porušena. K námitce žalobce, že jednání stavebníka je obcházením zákona, žalovaný uvedl, že stavební zákon pamatuje na situace, kdy stavebník v průběhu realizace stavby hodlá uskutečnit její změnu oproti povolenému stavu. Tyto změny se projednávají v samostatném řízení bez ohledu na formu, kterou byla stavba povolena (je nerozhodné, zda na stavbu bylo vydáno stavební povolení nebo dodatečné povolení). Takový postup podle žalovaného nelze kvalifikovat jako obcházení zákona.

II. Shrnutí argumentů obsažených v žalobě

3. Ve včas podané žalobě žalobce navrhl, aby soud rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušil. Namítal, že stavebník SATT a.s. postupem podle ust. § 118 stavebního zákona jednal in fraudem legis. Podle žalobce je zjevné, že stavebník prostřednictvím řízení o povolení změny stavby před jejím dokončením obešel proces o dodatečné povolení stavby, v rámci kterého by stavba ve stavu, v jakém je povolena její změna, nemusela být vůbec dodatečně povolena.

4. Žalobce je též toho názoru, že pokud je dodatečné povolení stavby v rozporu se zákonem, nemůže být vydáno ani povolení změn předmětné dodatečně povolované stavby, jelikož takové povolení by ve svém důsledku opakovalo vady, ke kterým došlo v řízení o dodatečném povolení stavby. Namítal, že pro dodatečné povolení stavby „změna dokončené stavby spojená se změnou užívání objektu dílen na skladové prostory na pozemku parc. č. 1984/8 v kat. úz. Město Žďár“ nebyla dána zákonná podmínka, že se jedná o stavbu uvedenou v ust. § 129 odst. 3 stavebního zákona. Uvedl, že předmětná stavba byla prováděna na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje (z katastru nemovitostí vyplývá, že stavba byla provedena bez předchozího povolení na pozemcích, které leží v rozsáhlém chráněném území CHKO Žďárské vrchy). Podle ust. § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody a krajiny je v celém území CHKO zakázáno provádět stavby sídelních útvarů, přičemž žalobce je na pochybách, zda uzavřený průmyslový komplex tuto definici sídelního útvaru nenaplňuje. Pokud areál nemá v CHKO vůbec stát, pak ani jeho stavební úpravy nemohou být prováděny, aniž by došlo k dotčení zákona o ochraně přírody a krajiny. Řízení o dodatečné povolení stavby tak podle názoru žalobce mělo skončit nařízením odstranění stavby, neboť dodatečné povolení stavby postavené na předmětném pozemku zákon výslovně zakazuje.

5. Žalobce dále namítal, že z odůvodnění rozhodnutí nevyplývá, jak se stavební úřad vypořádal se zákonným požadavkem ust. § 118 odst. 2 stavebního zákona, není tedy zřejmé, zda změna stavby je v souladu s územním rozhodnutím nebo jiným úkonem územní rozhodnutí nahrazujícím. Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je tak částečně nepřezkoumatelné. Právní názor žalovaného k této otázce žalobce nesdílí. Jak vyplývá z dodatečného povolení prvních změn stavby ze dne 29. 7. 2013, stavební úřad se existencí územního rozhodnutí nezabýval ani tehdy. Dosud proto podle jeho názoru není zjištěno, zda-li stavba postavená na pozemku splňuje požadavky územního plánování a zda byly k jejímu zřízení nějaké územní rozhodnutí či jiný úkon územní rozhodnutí nahrazující vydány. Protože tyto skutečnosti nebyly v celém stavebním řízení postaveny najisto, je podle názoru žalobce napadené rozhodnutí zatíženo vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.

6. Žalobou napadené rozhodnutí z uvedených důvodů podle názoru žalobce spočívá na nesprávném právním posouzení věci a bylo vydáno v rozporu se zákonem – s ust. § 118 odst. 2 a § 129 odst. 3 stavebního zákona.

III. Vyjádření žalovaného k žalobě a replika žalobce

7. Ve vyjádření k žalobě žalovaný předně zdůraznil, že žalobce vůbec neuvádí, jaká jeho konkrétní práva byla napadeným rozhodnutím, resp. postupem správního orgánu zkrácena, což zpochybňuje jeho aktivní legitimaci k podání žaloby.

8. Tvrzení žalobce ohledně obcházení procesu o dodatečné povolení stavby považuje žalovaný za spekulativní, neboť žalobcem napadená povolená změna stavby před dokončením byla projednána v režimu předpokládaném ust. § 118 stavebního zákona, které na takové v praxi se často vyskytující případy pamatuje. Ke zpochybnění zákonnosti dodatečného povolení stavby žalovaný uvedl, že ačkoli žalobce byl účastníkem řízení, nebrojil proti rozhodnutí opravnými prostředky, přičemž svou pasivitu nemůže zhojit v žalobě proti rozhodnutí ve věci povolení změn stavby před dokončením. Platí tu presumpce správnosti rozhodnutí o dodatečném povolení stavby. Žalobce nemůže podle názoru žalovaného v rámci této žaloby zpochybňovat ani v minulosti povolenou stavbu. Relevantní tak mohou být pouze námitky vztahující se k povolení změn stavby před dokončením. Zcela nepřípadný je podle žalovaného i odkaz na ust. § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody a krajiny, jelikož předmětem řízení z logiky věci nebylo povolení „stavby sídelních útvarů“, ale výhradně změny ve využití jednotlivých prostor stavby oproti stavu povolenému rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 29. 7. 2013. Povolení těchto nijak zásadních změn využití částí jednotlivých prostor předmětného objektu zmíněné právní ustanovení nijak nebrání. K námitce týkající se nevypořádání se se souladem s územním rozhodnutím ve smyslu ust. § 118 odst. 2 stavebního zákona žalovaný uvedl, že účelem tohoto ustanovení je, aby se neobcházelo územní rozhodnutí či územní souhlas, s nimiž bylo původní povolení v souladu. Stavební úpravy dle ust. § 79 odst. 6 stavebního zákona však předchozímu vydáním územního rozhodnutí či územního souhlasu nepodléhají. Na stavební úpravy předmětného stávajícího objektu spojené se změnou účelu užívání, dodatečně povolené rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 29. 7. 2013, nebylo a ani nemohlo být vydáno územní rozhodnutí či územní souhlas, pro jejich neexistenci tak ani nemohl být předmět řízení z uvedeného hlediska konfrontován.

9. Z uvedených důvodů žalovaný shrnul, že žalobce svou argumentací neprokázal konkrétní zkrácení na svých právech, což je předpokladem pro podání správní žaloby, a neprokázal ani případnou nezákonnost napadeného rozhodnutí. Žalovaný je přesvědčen, že žalobce nebyl jeho postupem zkrácen na svých právech, a proto navrhuje, aby soud podanou žalobu jako nedůvodnou zamítl.

10. V reakci na vyjádření žalovaného byla soudu doručena replika, v níž žalobce setrval na své žalobní argumentaci. K aktivní žalobní legitimaci uvedl, že jakožto vlastník sousedních pozemků a stavby je žalobou napadeným rozhodnutím dotčen na svém vlastnickém právu k těmto nemovitostem. Tato jeho aktivní žalobní legitimace vyplývá ze správního spisu, kdy ve správním řízení vystupoval jako účastník řízení, i ze zákona. K tomu žalobce odkázal na závěry usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002-42, podle něhož ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. nelze interpretovat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu tak, že žalobní legitimace je dána pro všechny případy, kdy se úkon správního orgánu dotýká právní sféry žalobce. V rámci zkoumání přípustnosti žaloby podle ust. § 65 an. s. ř. s. a zkoumání žalobní legitimace nelze postupovat formalisticky, neboť pro žalobce je v mnoha případech značně obtížné přesně označit taková práva, která by byla napadeným správním rozhodnutím dotčena. Z uvedených důvodů má žalobce za to, že jeho aktivní legitimace je dána.

IV. Posouzení věci soudem

11. Zdejší soud, v souladu s § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“) bez nařízení jednání přezkoumal v mezích žalobních bodů napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i předcházející rozhodnutí správního orgánu prvního stupně včetně řízení předcházejícího jeho vydání, a shledal, že žaloba není důvodná.

12. Dříve, než se soud zabýval námitkami žalobce uvedenými v žalobě, musel soud zhodnotit a posoudit, zda má žalobce aktivní legitimaci k podání žaloby.

13. Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, kterým se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí. Žalobce tedy musí jednak tvrdit, že byl zkrácen na svých (hmotných či procesních) právech úkonem správního orgánu (resp. v případě procesních práv jemu předcházejícím řízením), nikoli však jakýmkoli úkonem, ale právě takovým, které je správním rozhodnutím v materiálním smyslu, jímž bylo tedy rozhodnuto o jeho právech nebo povinnostech.

14. Ten, kdo k žalobě není oprávněn podle § 65 odst. 1 s. ř. s. a o jehož právech nebo povinnostech tedy v daném správním řízení přímo rozhodováno nebylo, který byl ovšem přesto účastníkem daného správního řízení, je oprávněn k žalobě na základě § 65 odst. 2 s. ř. s., pokud tvrdí, že došlo v daném správním řízení k porušení jeho procesních práv takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.

15. Žalobce byl účastníkem řízení o změně stavby před jejím dokončením, kde se sice nerozhodovalo o jeho veřejném subjektivním právu stavět, neboť nebyl stavebníkem, patřil ovšem mezi osoby, které mají vlastnická či jiná práva k sousedním pozemkům a stavbám na nich, a tato práva mohla být povolením změny stavby před dokončením přímo dotčena. Je tedy možné říci, že se ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. v daném řízení rozhodovalo i o právech žalobce. Žalobce v žalobě, resp. replice tvrdil, že vydaným rozhodnutím byl dotčen na svém vlastnickém právu, z tohoto důvodu mu svědčí aktivní legitimace k podání žaloby podle ust. § 65 odst. 1 s. ř. s.

16. K námitce žalobce, že postupem podle ust. § 118 stavebního zákona došlo k obcházení zákona, soud uvádí, že ust. 118 stavebního zákona pamatuje právě na situace, kdy v průběhu realizace původně povoleného stavebního záměru, avšak ještě před tím, než je stavba dokončena (dokončením je třeba chápat kolaudaci stavby či zkušební provoz), dojde ke změně stavby, jejímž důsledkem je realizace jiné stavby, než jaká byla původně plánována a povolena. Stavebník je povinen provádět stavbu v souladu s vydaným povolením, což současně znamená, že pokud by chtěl svůj záměr změnit a hodlal stavbu provést odlišně od vydaného povolení, je povinen tuto změnu stavby před jejím dokončením projednat se stavebním úřadem postupem předpokládaným v ust. § 118 stavebního zákona. Je přitom nerozhodné, zda bylo v řízení vydáno stavební povolení, souhlas stavebního úřadu s provedením stavebního záměru, dodatečné stavební povolení jako v daném případě, případně jiný úkon správního orgánu uvedený v ust. § 118 odst. 1 stavebního zákona.

17. Ze správního spisu soud zjistil, že rozhodnutím ze dne 29. 7. 2013, č. j. SÚ/1121/13/Ku- 6-Rozh, stavební úřad dodatečně povolil v objektu dílen v areálu společnosti SATT a. s. na pozemku parc. č. 1984/8 v kat. úz. Město Žďár stavební úpravy spojené se změnou účelu užívání na skladové prostory v rozsahu dle doložené dokumentace. Dne 4. 2. 2014 byla provedena závěrečná prohlídka, v jejímž rámci byly zjištěny závady, což vyústilo ve vydání rozhodnutí, kterým stavební úřad stavebníkovi zakázal užívání povolené stavby. Pokud následně stavebník – společnost SATT a. s. – podal žádost o změnu stavby před dokončením, nelze jeho postup považovat za obcházení zákona. Stavba nebyla dokončena (zkolaudována), stavebník proto postupoval v souladu s ust. § 118 stavebního zákona, který právě na takovéto případy změn staveb v průběhu jejich realizace pamatuje.

18. Pokud žalobce zpochybňuje zákonnost dodatečného povolení stavby (stavebních úprav) ze dne 29. 7. 2013 č. j. SÚ/1121/13/Ku-6-Rozh z důvodu nesplnění podmínek stanovených § 129 odst. 3 stavebního zákona, soud zdůrazňuje, že předmětem přezkoumávaného řízení byla změna stavby před dokončením vymezená žádostí stavebníka ze dne 5. 3. 2014, nikoli dodatečné povolení stavby, o kterém bylo rozhodnuto dne 29. 7. 2013. V rámci tohoto řízení proto nelze posuzovat zákonnost realizace vlastní stavby či zákonnost pravomocného rozhodnutí o dodatečném povolení ze dne 29. 7. 2013. Pokud měl žalobce za to, že rozhodnutí o dodatečném povolení stavby ze dne 29. 7. 2013 bylo vydáno v rozporu se zákonem, měl možnost proti tomuto rozhodnutí brojit zákonem předpokládanými způsoby právě v řízení o dodatečném povolení stavby, což dle správního spisu neučinil. V nyní projednávané věci mohou být relevantní pouze námitky vztahující se k povolení změn stavby před dokončením v rozsahu vymezeném žádostí stavebníka, resp. v rozsahu vymezeném ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, v tomto směru však žalobce nic nenamítal. Argumentace žalobce směřuje toliko do předcházejícího řízení o dodatečném povolení stavby, na tuto však nelze brát v tomto řízení z uvedených důvodů zřetel.

19. Nad rámec uvedeného soud konstatuje, že námitka žalobce, v níž zpochybňuje zákonnost rozhodnutí o dodatečném povolení stavby ze dne 29. 7. 2013 z důvodu rozporu dodatečného povolení s ust. § 129 odst. 3 stavebního zákona v návaznosti na ust. § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody a krajiny, by nemohla obstát ani v předchozím řízení o dodatečném povolení.

20. Podle ust. § 129 odst. 3 písm. b) stavebního zákona stavbu lze dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník prokáže, že není prováděna či provedena na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo vylučuje. Podle ust. § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody a krajiny je na celém území chráněných krajinných oblastí zakázáno stavět nové dálnice, sídelní útvary a plavební kanály.

21. Ze správního spisu je zjevné, že předmětem dodatečného povolení nebylo povolení stavby nového sídelního útvaru, jak předpokládá ust. § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody a krajiny, ale toliko změna stavby spojená se změnou užívání objektu dílen na skladové prostory, která nevyvolá změnu vnějšího půdorysného a výškového ohraničení stávající stavby. Je proto nepochybné, že citované ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny se na věc v žádném případě neaplikuje.

22. Soud konečně nepřisvědčil ani námitce, že se správní orgány nevypořádaly s požadavkem vyplývajícím z ust. § 118 odst. 2 stavebního zákona.

23. Podle ust. § 118 odst. 2 stavebního zákona lze změnu stavby před jejím dokončením povolit jen v souladu s územním rozhodnutím nebo jiným úkonem nahrazujícím územní rozhodnutí; vyžaduje-li změna stavby před jejím dokončením změnu územního rozhodnutí, je možné rozhodnout o této změně ve spojeném řízení, ustanovení § 94 a 94a se použijí přiměřeně. Jak správně uvedl žalovaný v napadeném rozhodnutí, význam citovaného ustanovení je v tom, že pokud pro povolenou stavbu bylo vydáno územní rozhodnutí nebo územní souhlas, je třeba v řízení o povolení změny stavby před jejím dokončením zkoumat soulad požadovaných změn s těmito dokumenty. O takovou situaci však v daném případě nešlo. Předmětem dodatečného povolení stavby byly pouze stavební úpravy spočívající ve změně v užívání stavby, které podle ust. § 79 odst. 6 stavebního zákona předchozí vydání územního rozhodnutí či územního souhlasu nevyžadují. Z důvodu neexistence územního rozhodnutí či územního souhlasu tedy nebylo nutné ani možné podle ust. § 118 odst. 2 stavebního zákona postupovat. Jelikož i navrhovaná změna dodatečně povolené stavby před dokončením spočívala pouze ve změně v užívání stavby, nebylo třeba podle ust. § 118 odst. 2 stavebního zákona ani z tohoto důvodu.

24. Pokud žalobce v souvislosti s citovaným ustanovením napadá soulad samotné stavby postavené na pozemku parc. č. 1984/8 v kat. úz. Město Žďár s požadavky územního plánování, tato námitka opět přesahuje předmět řízení ohraničený změnou stavby před dokončením, a proto ji soud považuje za nepřípustnou.

25. Pro úplnost soud dodává, že ve věci oslovil subjekty, které přicházely v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení dle § 34 s. ř. s. Z těch se však k věci vyjádřila pouze společnost SATT a.s., která zopakovala svou argumentaci, kterou uplatňovala již ve správním řízení. Vzhledem k tomu, že z tohoto vyjádření nebylo možné seznat „výslovné oznámení“, že bude v řízení práva osoby zúčastněné na řízení uplatňovat (srov. § 34 odst. 1 s. ř. s.) nepovažoval soud společnost SATT a.s. za osobu zúčastněnou na řízení a jako s takovou s ní ve věci nejednal.

V. Závěr a náklady řízení

26. Na základě výše uvedeného soud žalobu dle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl, neboť není důvodná.

27. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce ve věci úspěch neměl (žaloba byla jako nedůvodná zamítnuta), a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, náklady řízení nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly, pročež mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. V Brně dne 22. září 2016 JUDr. Zuzana Bystřická, v.r. předsedkyně senátu