30 A 91/2016

Rubrum

USNESENÍ Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Milana Procházky a soudců Mgr. Ing. Veroniky Baroňové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: AXIMA, spol. s r.o., se sídlem Vídeňská 204/125, Brno, proti žalovanému: Magistrát města Brna, odbor dopravně správních činností, se sídlem Kounicova 67, Brno, v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, takto:

Výrok

I. Žaloba s e o d m í t á.

II. Žádný z účastníků n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Žalobce podanou žalobou brojí proti tvrzenému nezákonnému zásahu žalovaného, jehož se má žalovaný dopouštět tím, že ačkoli žalobce podal dle § 38 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), žádost o zhotovení kompletní elektronické kopie spisového materiálu a o její zaslání prostřednictvím datové schránky, nebyla mu ze strany žalovaného poskytnuta s odůvodněním, že žalovaný kopii správního spisu prostřednictvím datové schránky neposkytuje. Žalobce v podané žalobě poukázal na skutečnost, že žalovaný přes podanou žádost neumožnil žalobci nahlédnout do spisu shora specifikovaným způsobem a ani nevydal usnesení o odepření nahlížení (a též nadřízený správní orgán se s tímto postupem ztotožnil). Za těchto okolností proto žalobci nezbylo, než se proti postupu žalovaného bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Žalobce připomněl, že přístup do správního spisu je klíčovou součástí ústavního práva na spravedlivý proces. Má-li žalovaný nějakou pochybnost o způsobu jeho realizace, měl ve smyslu zásady ústavně konformního výkladu provést takovou interpretaci, která co nejméně omezuje toto základní právo. Žalobce upozornil, že ustanovení § 38 odst. 4 správního řádu uvádí, že s právem nahlížet do spisu je spojeno právo na to, aby správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části. Přitom jediný možný výklad formulace „s právem nahlížet je spojeno právo kopie“ je ten, že žadatel, který má právo nahlížet, má také právo kopie. Tedy nikoli, že žadatel musí nejprve právo nahlížet realizovat (tj. fyzicky přijít nahlížet) a pak teprve získá právo kopie. Žalobce s odkazem na ustanovení § 18 odst. 1 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 300/2008 Sb.“), dovozoval, že nelze obhájit požadavek na osobní vyzvednutí elektronických kopií dle § 38 odst. 4 správního řádu, přičemž i metodika ministerstva vnitra specifikuje způsob, kterým správní orgány mohou vzájemně nahlížet do spisů pomocí datové schránky, včetně popisu přesného postupu provádění tohoto nahlížení. Žalobce tak měl za to, že pokud ve své žádosti specifikoval, že mu jde o poskytnutí elektronické kopie (tj. nebude posuzovat pravost dokumentů, otisků razítek apod.), nic žalovanému nebránilo postupovat v případě jeho žádosti obdobně jako při žádosti jiného správního orgánu. Žalobce se proto domáhal určení, že postup žalovaného spočívající v odmítnutí nahlédnutí do správního spisu prostřednictvím pořízení kopie spisového materiálu a jeho doručení do datové schránky dle § 38 odst. 1 a 4 správního řádu a § 18 zákona č. 300/2008 Sb. byl nezákonným zásahem; a dále že se žalovanému nařizuje, aby žalobci umožnil nahlédnutí do správního spisu tak, že žalovaný zhotoví kompletní elektronickou kopii spisového materiálu a zašle ji žalobci prostřednictvím datové schránky. Žalovaný ve svém vyjádření k podané žalobě uvedl, že datová schránka je nástrojem určeným k doručování písemností, nikoli nástrojem k bezprostřední realizaci práv účastníka souvisejících s přístupem a dispozicí se správním spisem. Žalovaný se domníval, že žalobce nemohl být krácen na svém právu nahlížet do spisu, neboť tohoto svého práva nevyužil. Na žalobcem vnucovaný způsob zpřístupnění obsahu správního spisu přitom není právní nárok. Žalovaný zcela odmítl tvrzení žalobce, že by bránil či neumožnil žalobci realizovat právo na nahlížení do správního spisu, neboť žalobce byl správním orgánem opakovaně poučen o tom, jak má toto právo realizovat. Žalovaný tak právu žalobce na nahlížení do spisu nebrání, ani toto jeho právo nemaří, naopak byl opakovaně správním orgánem k realizaci tohoto práva směřován, avšak žalobce v tomto ohledu potřebnou aktivitu nevyvinul. Žalovaný proto závěrem svého vyjádření navrhoval žalobu jako nedůvodnou zamítnout. Podle § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), každý kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Podle § 85 s. ř. s. dále platí, že žaloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. Z výše citovaných ustanovení soudního řádu správního vyplývá, že k otázkám vztahujícím se k posuzování přípustnosti samotné žaloby na ochranu před nezákonným zásahem patří mj. vyčerpání jiných prostředků obrany, které má žalobce k dispozici ke své ochraně či nápravě (s výjimkou, kdy se žalobce pouze domáhá určení nezákonnosti zásahu). V daném případě se přitom žalobce podanou žalobou nedomáhal pouze určení, že zásah žalovaného byl nezákonný, ale zároveň na krajském soudu požadoval, aby trvající zásah odstranil a žalovanému nařídil umožnit žalobci nahlédnutí do správního spisu, a to zhotovením kompletní elektronické kopie spisového materiálu a jejím zasláním žalobci prostřednictvím datové schránky. Samostatný procesní institut žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu přitom nelze pokládat za institut nahrazující žalobu proti rozhodnutí správního orgánu, a není proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit, kterou z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější a které řízení bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání žaloby totiž není a nemůže být procesní taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného úkonu. Přitom platí, že žaloba proti rozhodnutí správního orgánu má před žalobou proti nezákonnému zásahu přednost v tom smyslu, že lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky, je tak účastník řízení povinen učinit a teprve po marném vyčerpání těchto prostředků se otevírá procesní prostor pro případné podání jiného typu žaloby. Přímo žalovat nezákonný zásah je proto možné pouze tehdy, není-li ochrana jinými právními prostředky možná. Vztah obou zmíněných žalobních typů tak je možno označit za primát žaloby proti správnímu rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu. K tomu shodně srovnej již rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 - 42, publikovaný pod č. 720/2005 Sb. NSS: „Z ustanovení § 85 s. ř. s. plyne, že ve vztahu mezi žalobou proti rozhodnutí a žalobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu má primát žaloba proti rozhodnutí a možnost úspěšně podat žalobu proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu. Účastník řízení tedy nemůže volit, kterou z těchto žalob bude považovat za výhodnější a které řízení bude iniciovat.“ V daném případě z obsahu podané žaloby vyplývá a mezi účastníky je nesporné, že žalobce brojí žalobou na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného proti tvrzenému neposkytnutí spisového materiálu, resp. nezpřístupnění jeho obsahu prostřednictvím datové schránky, a to v probíhajícím správním řízení vedeném u žalovaného pod sp. zn. 5850/ODSC/ MMB/0018695/2016 se žalobcem jakožto provozovatelem vozidla zn. Škoda, RZ: 1B5 4149. Tímto vozidlem mělo dojít dne 11. 12. 2015 v 19:20h v Brně na pozemní komunikaci Mezírka ke spáchání přestupku dle § 125c odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb. tím, že nebyla dodržena povinnost vyplývající z dopravní značky ″Zóna s dopravním omezením″ (č. IP 25a), kde platí zákaz stání (B29). Je tedy zřejmé, že žalobce podaným návrhem brojí proti procesnímu postupu žalovaného v průběhu vedeného správního řízení, který je ovšem možno následně podrobit soudnímu přezkumu v rámci finálního správního rozhodnutí vydaného v daném správním řízení. Krajský soud v této souvislosti odkazuje také na přiléhavé závěry Nejvyššího správního soudu (srovnej např. rozsudek ze dne 31. 3. 2010, č. j. 5 Afs 33/2009 - 43, publikovaný pod č. 2232/2011 Sb. NSS), který se zabýval otázkou, jak zajistit soudní ochranu daňového subjektu, který se domnívá, že mu byl v rozporu se zákonem omezen přístup do daňového spisu. Nejvyšší správní soud přitom dospěl k závěrům, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem dle § 82 a násl. s. ř. s. nepřichází v úvahu v běžícím správním řízení, neboť žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je svou povahou subsidiární vůči žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Obdobně Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 7. 2011, č. j. 1 Aps 1/2011 - 101, dostupném na www.nssoud.cz, posuzoval otázku případného procesního pochybení správních orgánů při uplatňování práva daňového subjektu na vydání opisů či stejnopisů z daňového spisu, kdy vyslovil, že v rámci probíhajícího řízení je možné se proti nezákonnému odepření vydání opisů či stejnopisů možno bránit žalobou proti konečnému rozhodnutí v daňovém řízení (§ 65 s. ř. s.). Shora vyslovené závěry je přitom možno v plném rozsahu vztáhnout také na nyní posuzovaný případ (byť se nejedná o daňové řízení), neboť obecně platí, že pravomoc soudu k zásahu do konfliktu mezi veřejnou správou a jednotlivcem v režimu § 82 a násl. s. ř. s. je formulována jako subsidiární a nastupuje jen tam, kde jiná právní možnost obrany chybí. Je-li tedy postup žalovaného v rámci správního řízení pod kontrolou nadřízeného správního orgánu rozhodujícího o opravném prostředku proti konečnému správnímu rozhodnutí a následně pod kontrolou správních soudů v režimu § 65 a násl. s. ř. s., pak je pod takovou kontrolu primárně zahrnuta i zákonnost veškerých procesních úkonů uskutečněných správním orgánem v rámci správního řízení (zde konkrétně úkonů souvisejících s požadavkem žalobce na zpřístupnění obsahu správního spisu, resp. jeho kopie, datovou schránkou). Shodný přístup pak potvrzuje také další z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, srovnej zejména závěry vyslovené v rozsudku ze dne 17. 4. 2009, č. j. 8 Aps 6/2007 - 256, dostupném na www.nssoud.cz, dle kterého „(…) účelem žaloby proti nezákonnému zásahu obecně není přezkum procesního postupu správního orgánu ve správním řízení. Tento postup může být předmětem přezkumu v rámci žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, protože procesní stránka věci je neoddělitelnou součástí zákonnosti rozhodnutí. Ochranu ve vztahu ke správnímu řízení jako takovému platné právo nezabezpečuje možností úplně negovat vedení správního řízení žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. K tomu slouží možnost podat žalobu proti rozhodnutí, v jehož vydání zpravidla vedení správního řízení vyústí, (…) přezkoumávání zákonnosti vedení správního řízení v rámci řízení o ochraně před nezákonným zásahem by bylo přezkumem předčasným a odporujícím systematice soudního řádu správního“. K tomu srovnej též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2006, č. j. 8 Aps 2/2006 - 95, dostupný na www.nssoud.cz: „Prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 a násl. s. ř. s.) nelze podrobovat testu zákonnosti jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které zpravidla směřují k vydání rozhodnutí a samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení.“ S ohledem na primát žaloby proti správnímu rozhodnutí před žalobou na ochranu před nezákonným zásahem tedy žalobce bude moci jakékoli případné omezení svého práva stran zpřístupnění správního spisu prostřednictvím datové schránky namítat v řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí vydanému v daném správním řízení. Ze subsidiarity zásahové žaloby tak ve smyslu § 85 s. ř. s. vyplývá, že tato je v posuzovaném případě nepřípustná. Podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže je podle tohoto zákona nepřípustný. Protože žalobce podal žalobu, která je dle § 85 s. ř. s. nepřípustná, postupoval soud podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ve spojení s § 85 téhož zákona, a žalobu tímto usnesením odmítl, aniž by se zabýval její důvodností. Soud neprojednával věc samu, a proto mohl rozhodnout bez jednání (§ 49 odst. 1, věta prvá, s. ř. s. a contrario). Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 3 s. ř. s., podle kterého nemá žádný z účastníků řízení právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta. P o u č e n í: Proti tomuto usnesení lze podat do dvou týdnů po jeho doručení kasační stížnost. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních právních předpisů vyžadováno pro výkon advokacie. V Brně dne 22. září 2016 Mgr. Milan Procházka předseda senátu