31 A 85/2024

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Petra Šebka a soudců Mgr. Jana Jiráska, Ph.D., a JUDr. Terezy Matuškové, v právní věci žalobce: J. M. bytem X zastoupen advokátem Mgr. Františkem Kelem sídlem Moravcova 253, 767 01 Kroměříž proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje sídlem třída Tomáše Bati 21, 761 90 Zlín za účasti: 1) L. M. bytem X 2) L. L. bytem X 3) R. L. bytem X všichni zastoupeni advokátem JUDr. Jiřím Hlaváčem sídlem Vinohrady 663, 760 01 Zlín o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 10. 2024, č. j. KUZL 93376/2024, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Soud se v této věci zabýval tím, zda byl žalobce oprávněn navézt asfaltový recyklát na pozemní komunikaci, nebo zda bylo jeho počínání v rozporu se základními zásadami ochrany zemědělského půdního fondu („ZPF“).

2. Žalobce je mimo jiné spoluvlastníkem rodinného domu č. p. 69 stojícím na pozemku p. č. st. X v k. ú. X. Přístupovou cestou k této nemovitosti je účelová pozemní komunikace vedoucí přes pozemky p. č. XA, XB, XC, XD a XE v k. ú. X (všechny dále společně jako „pozemky“), k jejímuž užívání je žalobce oprávněn na základě věcného břemene cesty. Žalobce uvedenou komunikaci zpevnil asfaltovou drtí, kterou v délce 107 m navezl do dvou vyjetých kolejí o šířce 60-70 cm.

3. Na základě podnětu osob zúčastněných na řízení Městský úřad Vizovice („městský úřad“) žalobci rozhodnutím ze dne 24. 6. 2024, č. j. MUVIZ 006976/2024, uložil opatření k odstranění zjištěných závad podle § 3c odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu („ZZPF“). Konkrétně žalobci nařídil uvést dotčené pozemky do původního stavu, tj. odstranit asfaltovou drť. Ke splnění uloženého opatření byla žalobci stanovena lhůta třiceti dnů od nabytí právní moci rozhodnutí.

4. Žalobce se proti rozhodnutí městského úřadu bránil odvoláním, které Krajský úřad Zlínského kraje rozhodnutím ze dne 30. 10. 2024, č. j. KUZL 93376/2024 („napadené rozhodnutí“), zamítl a rozhodnutí městského úřadu potvrdil (pozn. soudu: v napadeném rozhodnutí je rozhodnutí městského úřadu z důvodu zjevné písařské chyby označeno špatným číslem jednacím).

II. Shrnutí argumentů obsažených v žalobě

5. Žalobce namítal, že pozemní účelová komunikace, která slouží ke spojení nemovitostí ve spoluvlastnictví žalobce s ostatními pozemními komunikacemi, se na pozemcích nachází již řadu let, přičemž věcné břemeno cesty tíží pozemky již téměř 90 let. Cesta byla stejným způsobem opravována a udržována již v minulosti, dříve tak činil žalobce společně s vlastníky pozemků, na nichž se cesta nachází. Žalobce cestu udržovat musí, jinak by neumožňovala průjezd vozidel, a tedy výkon práva z věcného břemene.

6. Žalobce pozemky nijak neznehodnotil. Zpevňování je prováděno nepravidelně po mnoho desítek let, ke zpevňování kolejí docházelo dávno před nabytím účinnosti ZZPF. Cesta dlouhodobě funkci zemědělského půdního fondu neplní a žádná svrchní kulturní vrstva, která by mohla být poškozena, se na ní nenachází. Naopak je na ní za tu dobu mnoho vrstev navezeného inertního materiálu. Zájem na ochraně subjektivních práv žalobce nabytých v dobré víře v tomto případě zjevně převyšuje nad zájmem na ochraně ZPF. Použitá asfaltová drť je nezávadný inertní materiál, který není toxický ani jinak životnímu prostředí nebezpečný. Nedošlo k žádnému poškození fyzikálních ani chemických vlastností půdy.

7. Pozemky jsou v katastru nemovitostí vedeny jako trvalý travní porost. Ke vzniku pozemní komunikace však není nutný její zápis do katastru nemovitostí. O zápis změny druhu pozemku do katastru nemovitostí z trvalého travního porostu na ostatní plochu pak může požádat pouze vlastník pozemků, nikoliv žalobce, jemuž svědčí právo z věcného břemene a který uvedenou komunikaci reálně využívá.

8. Správní orgány nepostupovaly tak, aby byl skutkový stav zjištěn bez důvodných pochybností, jelikož neprovedl k důkazu žalobcem navržené svědecké výpovědi. Žalovaný rovněž nevzal v úvahu judikaturu Nejvyššího soudu k otázce zřizování věcného břemene cesty, podle které k němu není třeba souhlasu orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Soud při zřizování věcného břemene musí vycházet zejména z toho, aby věcné břemeno co nejméně omezovalo využití zemědělského pozemku. Tak tomu je i v nynějším případě. Konečně v rámci správního řízení došlo k legislativní změně relevantních ustanovení ZZPF. Žalovaný tuto změnu přešel a nijak ji nereflektoval. Postupoval tudíž v neprospěch žalobce.

9. Na základě výše uvedeného žalobce navrhl, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

III. Vyjádření žalovaného a osob zúčastněných na řízení

10. Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že jsou žalobní námitky obsahově shodné s těmi odvolacími, a byly tedy vypořádány v napadeném rozhodnutí. Podle žalovaného je ke vzniku pozemní komunikace dle ZZPF vyžadován souhlas příslušného správního orgánu s jejím odnětím ze ZPF. Předmětem nynějšího řízení pak nebyla otázka zřízení věcného břemene nezbytné cesty. Z předložených podkladů je zřejmé, že břemeno již existuje. Vlastník zatíženého pozemku má být však omezován v co nejmenším rozsahu a navezení asfaltového recyklátu je nejen zásahem do jeho vlastnického práva, ale také porušením zásady neužívat zemědělskou půdu k nezemědělským účelům bez souhlasu s odnětím ze ZPF. Rozhodnutí městského úřadu bylo vydáno v souladu se zákonem. Ke změně právní úpravy došlo až po jeho vydání.

11. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.

12. Osoby zúčastněné na řízení se ve věci nevyjádřily.

IV. Posouzení věci

13. Žaloba není důvodná.

14. Soud se nejdříve zabýval námitkou, že žalovaný v neprospěch žalobce nezohlednil změnu právní úpravy. Městský úřad totiž rozhodoval podle právní úpravy účinné do 30. 6. 2024. V průběhu odvolacího řízení nabyl dne 1. 7. 2024 účinnosti zákon č. 183/2024 Sb., kterým se mění ZZPF, který však žalovaný v napadeném rozhodnutí nereflektoval.

15. Obecně platí princip, že je správní orgán povinen vycházet z právního stavu účinného ke dni vydání svého rozhodnutí, pokud zákon nestanoví jinak. Tedy nejen prvostupňové, ale také odvolací rozhodnutí musí odpovídat skutkovému i právnímu stavu v době svého vydání (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2021, č. j. 1 As 253/2021-42, a ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011-79). Výjimky z této zásady mohou být stanoveny zákonem.

16. Užití obecného principu však v nynějším řízení nebylo na místě, jelikož přechodná ustanovení uvedeného změnového zákona č. 183/2024 Sb. v čl. II odst. 1 jednoznačně stanovila, že řízení a postupy podle ZZPF zahájené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle ZZPF ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. Jelikož bylo nyní posuzované řízení zahájeno před 1. 7. 2024, byl žalovaný povinen aplikovat právní úpravu ve znění účinném do 30. 6. 2024, tedy ve stejném znění, jaké aplikoval městský úřad.

17. Nad rámec uvedeného soud dodává, že nutnost použití pozdější právní úpravy, pokud by byla pro adresáta příznivější, nelze v nynější věci dovozovat ani z principů správního trestání. Žalobci totiž nebyla uložena sankce za přestupek, nýbrž opatření k nápravě. Opatření k nápravě má preventivní, nápravnou a ochranou funkci, nejedná se o institut sankční povahy. Má povahu in rem a sleduje odstranění poruchy a nápravu nezákonného stavu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2012, č. j. 2 As 95/2011-74, nebo ze dne ze dne 7. 8. 2018, č. j. 8 Afs 25/2018-32). Nejednalo se tedy o řízení o přestupku, v němž by se uplatnila zásada použití pozdější pro pachatele příznivější právní úpravy. Námitka, že žalovaný chybně novou právní úpravu nezohlednil, proto nebyla důvodná.

18. Pro posouzení věci tedy byla relevantní následující právní úprava (ve znění účinném do 30. 6. 2024):

19. Podle § 1 odst. 2 ZZPF tvoří zemědělský půdní fond pozemky zemědělsky obhospodařované, to je orná půda, chmelnice, vinice, zahrady, ovocné sady, trvalé travní porosty a půda, která byla a má být nadále zemědělsky obhospodařována, ale dočasně obdělávána není (dále jen „zemědělská půda“). Podle odst. 3 uvedeného ustanovení náleží do zemědělského půdního fondu též nezemědělská půda potřebná k zajišťování zemědělské výroby, jako polní cesty apod.

20. Podle § 3 odst. 1 písm. c) ZZPF je zakázáno užívat zemědělskou půdu k nezemědělským účelům bez souhlasu s odnětím ze zemědělského půdního fondu s výjimkou případů, kdy souhlasu není třeba. K odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu pro nezemědělské účely je podle § 9 odst. 1 ZZPF třeba souhlasu orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Výjimkou jsou případy uvedené v odst. 2.

21. Podle § 3 odst. 4 ZZPF jsou vlastník, nebo jiná osoba, která je oprávněna zemědělskou půdu užívat, povinni ji užívat nebo udržovat v souladu s charakteristikou druhu pozemku.

22. Podle § 3c odst. 1 ZZPF uloží orgány ochrany zemědělského půdního fondu původci závadného stavu opatření k nápravě k odstranění závad vzniklých porušením povinností uvedených v § 3 s výjimkou odst. 1 písm. b) a opatření k nápravě závadného stavu vzniklého neplněním podmínek jimi vydaných souhlasů.

23. Žalobci bylo uloženo opatření k odstranění zjištěných závad, tedy odstranění asfaltové drti z vyjetých kolejí, neboť tím podle správních orgánů užil zemědělské pozemky k nezemědělským účelům bez souhlasu s odnětím ze ZPF. Aby mohl správní orgán takové opatření uložit, musí být prokázáno, že to byl právě žalobce, kdo pozemky užíval, že se jednalo o pozemky zemědělské, a že je užil k jiným než k zemědělským účelům.

24. Mezi stranami nebyla sporná skutečnost, že to byl právě žalobce, kdo na pozemky navezl asfaltovou drť. Stejně tak mezi stranami nebylo sporu o tom, že navezení a udusání asfaltového recyklátu do vyjetých kolejí není zemědělským užíváním pozemku. Za činnost splňující zemědělský účel lze považovat pouze takovou činnost, která má nároky na zemědělskou půdu ve smyslu jejího využití jakožto výrobního prostředku. Za zemědělské obhospodařování lze považovat zejména provádění obvyklých agrotechnických operací zajišťujících pěstování plodin, jako je např. hnojení, orba, příprava půdy k setí, setí, aplikace pesticidů, sklizeň a jiné (viz Švecová B., Dvořák, L. Zákon o ochraně zemědělského půdního fondu. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2023). Jednání žalobce zjevně k takové činnosti nesměřovalo. Navážení cizorodých materiálů – zejména štěrku a šotoliny – na zemědělské pozemky lze stěží považovat za užívání zemědělské půdy k zemědělským účelům (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2021, č. j. 4 As 127/2021-34). Tím spíše je pak nezemědělským účelem navážení a zhutňování asfaltového recyklátu.

25. Jádrem sporu v nynější věci tedy byla charakteristika příslušné komunikace z pohledu ZZPF, resp. otázka, zda je příslušná komunikace zemědělským pozemkem a dopadá na ni ochrana zemědělského půdního fondu, či nikoliv.

26. Pro zodpovězení této otázky je rozhodná charakteristika pozemku, na kterém se příslušná účelová komunikace nachází a jehož je součástí. Aby se jednalo o pozemek zemědělský, a byl tedy součástí zemědělského půdního fondu, musí splňovat dva znaky: a) pozemek je nebo má být zemědělsky obhospodařován (materiální znak) a b) pozemek je v katastru nemovitostí evidován jako zemědělský pozemek (formální znak, viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2020, č. j. 6 As 172/2020-26, a ze dne 18. 2. 2022, č. j. 5 As 286/2019-24). Účelem ZZPF je totiž regulace právních vztahů týkajících se pozemků, jež jsou vskutku zemědělsky využitelné a fakticky tvoří zemědělský půdní fond jakožto nenahraditelnou složku životního prostředí hodnou ochrany (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 5. 2019, sp. zn. 28 Cdo 3357/2018). Předmětem této ochrany není pouze formální zápis v katastru nemovitostí, nýbrž skutečná zemědělská půda. Pokud se ve vzdálenější minulosti změnil způsob využívání pozemku, což znemožní další zemědělské využití půdy, ztrácí formální ochrana zemědělského půdního fondu smysl (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2025, č. j. 1 As 93/2025-26). Při posuzování materiální stránky však platí, že pro posouzení právního charakteru pozemku nemůže být rozhodující faktická změna, ke které došlo nezákonnou cestou (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 6. 2017, č. j. 9 As 246/2016‑46).

27. Ve skutkových okolnostech nynější věci má soud za prokázané, že obě podmínky jsou v případě dotčených pozemků splněny. Pozemky p. č. XA, XB, XC, XD jsou v katastru nemovitostí evidovány jako trvalý travní porost a pozemek p. č. XE je evidován jako orná půda. Formální podmínka tedy byla naplněna.

28. Co se týče faktického stavu dotčených pozemků coby součásti zemědělského půdního fondu, z fotografií vyjetých kolejí ve spisu je zřejmé, že se na příslušných pozemcích mimo vyjeté koleje nachází vzrostlý travní porost. Z řady leteckých snímků, které jsou taktéž součástí spisového materiálu, je zřejmé, že jsou pozemky dlouhodobě buďto zarostlé travním porostem, či rozorány, a tedy že jsou využívány k zemědělské činnosti. Ostatně ani žalobce zemědělské využití pozemků nezpochybňuje.

29. Žalobce nezemědělské využití namítá výhradně ve vztahu k pozemní komunikaci, která přes pozemky vede k jeho rodinnému domu. Tvrdí, že se přístupová komunikace v místě nachází již desítky let, je jedinou příjezdovou komunikací k jeho rodinnému domu a zpevňovat ji je nutné, v opačném případě by byl znemožněn výkon věcného břemene. Tyto námitky žalobce však soud nepovažuje za důvodné.

30. Existenci komunikace ani věcného břemene cesty strany nezpochybňovaly, byla prokázána též stejnopisem notářského zápisu postupní smlouvy a také výpisem z evidence katastru nemovitostí. Tato okolnost však sama o sobě neznamená, že by dotčené pozemky nebo jejich části přestaly podléhat ochraně podle ZZPF.

31. Platí totiž dvě věci. Tou první je, že funkční využití pozemku je vždy třeba posuzovat jako celek (jak to činil Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 17. 12. 2020, č. j. 6 As 172/2020- 26, ze dne 18. 2. 2022, č. j. 5 As 286/2019-24, ze dne 7. 11. 2018, č. j. 8 As 22/2018-52, nebo zdejší soud v rozsudku ze dne 26. 9. 2024, č. j. 62 A 17/2024-111). Pokud je tedy pouze část pozemku využívána jako pozemní komunikace, v nynějším případě se navíc jedná o opravdu malou část příslušných pozemků, nelze tuto část posuzovat samostatně a jakkoliv selektivně určovat, zda se v dílčí části pozemku nejedná o půdu nezemědělskou.

32. Zároveň platí, že vznikne-li postupným užíváním části zemědělské půdy účelová komunikace, není tato komunikace způsobilá přivodit změnu příslušné části pozemku na půdu nezemědělskou. Je pravdou, že k samotnému vzniku účelové komunikace dochází živelně a není pro něj třeba souhlasu orgánu ochrany ZPF. To však neznamená, že by pouhou existencí komunikace (ať již je veřejně přístupná či nikoliv) docházelo k automatické změně charakteru půdy, přes kterou komunikace vede (výše uvedené rozsudky Nejvyššího správního soudu, č. j. 6 As 172/2020-26, č. j. 5 As 286/2019-24, i č. j. 8 As 22/2018-52, nebo zdejšího soudu, č. j. 62 A 17/2024-111). Takový přístup by popíral základní principy ochrany ZPF.

33. Jinak řečeno, ať již na zemědělském pozemku živelně vznikne veřejně přístupná účelová komunikace, či přes něj vede služebnost cesty vytvořená dohodou stran či rozhodnutím soudu, nejedná se o instituty, které by vylučovaly veřejnoprávní ochranu zemědělského půdního fondu. I nadále se jedná o zemědělskou půdu a všechny osoby, které jsou tuto půdu oprávněny užívat, tak musí činit v souladu s charakteristikou druhu pozemku. Tyto pozemní komunikace tak není možné bez předchozího odnětí ze ZPF jakkoliv upravovat nebo zpevňovat, a to ani z důvodu bezpečnosti či pohodlnosti provozu, neboť by tím docházelo k nezemědělskému užití zemědělské půdy (rozsudek zdejšího soudu, č. j. 62 A 17/2024-111). Bez obhledu na to, jakými soukromoprávními oprávněními či souhlasy vlastníků k takovému jednání by žalobce disponoval. Žalobce zkrátka k navážení asfaltového recyklátu na komunikaci nebyl oprávněn a právě toto jednání (tj. zpevnění historicky existující cesty asfaltovým recyklátem) žalobci správní orgány vytýkaly.

34. Ani dlouhodobá soukromoprávní dohoda stran není způsobilá eliminovat veřejný zájem na ochraně, zvelebování a racionálním využívání zemědělského půdního fondu a příslušnou veřejnoprávní regulaci. ZZPF žalobci jasně stanoví, že pokud chce zemědělskou půdu užívat k nezemědělským účelům, je povinen si k tomuto počínání opatřit souhlas orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Tak žalobce ani vlastníci pozemků neučinili. Počínání žalobce tudíž bylo nezákonné.

35. Pro posouzení věci je přitom podle soudu irelevantní, zda a v jakém rozsahu byl již v minulosti obdobný inertní materiál na komunikaci navezen. I v minulosti se jednalo o nezemědělské užívání zemědělského pozemku bez příslušného souhlasu, a tedy o jednání nezákonné. Protiprávní jednání nemůže způsobit změnu faktického stavu, byť by bylo činěno opakovaně a dlouhodobě. Způsobil-li tedy žalobce vlastní činností, byť by k ní byl ze soukromoprávního hlediska oprávněn, pravidelným navážením cizorodého materiálu jakékoliv poškození půdního fondu, nemůže se jej nyní dovolávat s tím, že ochrana zemědělského půdního fondu ztratila smysl. Soud proto neprováděl k důkazu žalobcem navrhované výpovědi pamětníků. Prokázání historické podoby komunikace ani dosvědčení dřívějšího fungování sousedských vztahů totiž nebylo pro posouzení nynější věci podstatné.

36. Správním orgánům ani správnímu soudu nepřísluší posuzovat, zda je či není možné bez pravidelného navážení asfaltového recyklátu vykonávat právo z věcného břemene, ani jinak rozhodovat sousedské spory mezi žalobcem a osobami zúčastněnými na řízení. Pokud se žalobce domnívá, že je mu znemožňován výkon práva z věcného břemene cesty, může se bránit příslušnou žalobou u civilního soudu. Pro posouzení nynější věci však bylo podstatné pouze to, že žalobce užil zemědělskou půdu k nezemědělským účelům, aniž by k tomu disponoval souhlasem orgánu ochrany ZPF.

37. Závěrem soud nesouhlasí ani s tvrzením žalobce, že žádost o udělení souhlasu s odnětím půdy ze ZPF (např. za účelem změny zápisu druhu pozemku v katastru nemovitostí) může podat výhradně vlastník pozemků. Za žadatele je považován ten, v jehož zájmu má k odnětí půdy ze ZPF dojít. Nejedná se tedy pouze o vlastníka pozemku, žadatelem může být i žalobce. Platí pouze, že žadatel nevlastník potřebuje podle § 9 odst. 6 písm. b) ZZPF (v aktuálním znění) souhlas vlastníka dotčené zemědělské půdy. Případný spor o udělení souhlasu vlastníka s odnětím půdy ze ZPF však opět spadá do pravomoci civilního, nikoliv správního soudu.

V. Závěr a náklady řízení

38. Soud tedy shledal námitky žalobce neopodstatněnými. Jelikož v řízení nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí soud přihlížet z úřední povinnosti, zamítl žalobu jako nedůvodnou podle § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního („s. ř. s.“).

39. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce ve věci úspěch neměl, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, náklady řízení nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly.

40. Výrok o náhradě nákladů řízení osob zúčastněných na řízení se opírá o § 60 odst. 5 s. ř. s., podle něhož má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Soud osobám zúčastněným na řízení žádnou povinnost neuložil, a proto právo na náhradu nákladů řízení nemají.

Poučení

Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Brno 11. srpna 2026 Mgr. Petr Šebek v. r. předseda senátu