55 A 12/2023

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Zuzany Bystřické a soudců Mariana Kokeše a Terezy Matuškové v právní věci žalobkyně: ČEZ Obnovitelné zdroje, s.r.o. sídlem Duhová 1444/2, 140 00 Praha 4 - Michle zastoupena JUDr. Vladimírou Knoblochovou, Dis., advokátkou sídlem Vinohradská 938/37, 120 00 Praha 2 proti žalované: Státní energetická inspekce, ústřední inspektorát sídlem Gorazdova 24, 120 00 Praha 2 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 12. 5. 2023, č.j. SEI-11253/2023/90.221, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalované ze dne 12. 5. 2023, č.j. SEI-11253/2023/90.221, se ruší a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.

II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 11 228 Kč, a to k rukám její zástupkyně do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Rozhodnutím ze dne 12. 12. 2022, č. j. SEI-25257/2022/67.102 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), územní inspektorát Státní energetické inspekce pro Jihomoravský a Zlínský kraj (dále také jen „prvostupňový správní orgán“ či „inspektorát“) uznal žalobkyni vinnou (výrok I.) ze spáchání dvou přestupků podle § 16 odst. 1 písm. c) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách (dále jen „zákon o cenách“), za které jí uložil pokutu ve výši 4 500 000 Kč (výrok II.) a dále jí uložil povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč (výrok III.). Přestupků se měla žalobkyně dopustit tím, že nedodržela věcnou podmínku stanovenou cenovým rozhodnutím Energetického regulačního úřadu (dále jen „ERÚ“), neboť ve výrobně elektřiny, Fotovoltaické elektrárně Žabčice (dále jen „FVE Žabčice“), z důvodu zařazení výrobny do nesprávné kategorie obnovitelného zdroje neoprávněně vykázala a uplatnila podporu ve formě zeleného bonusu a) ve výši 14 580 Kč/kWh (namísto 13 500 Kč/kWh), čímž neoprávněně přijala podporu ve výši 15 286 748,49 Kč za období leden až prosinec 2019, a b) ve výši 14 851 Kč/kWh (namísto 13 750 Kč/kWh), čímž neoprávněně přijala podporu ve výši 15 514 130,65 Kč za období leden až prosinec 2020. Jelikož žalobkyně ještě před zahájením kontroly složila zaokrouhlené částky do soudní úschovy ve prospěch OTE, a. s., nevznikl jí podle prvostupňového rozhodnutí nepřiměřený majetkový prospěch.

2. Napadeným rozhodnutím žalovaná změnila prvostupňové rozhodnutí tak, že za období leden až prosinec 2019 žalobkyně neoprávněně přijala podporu ve výši 15 286 748,46 Kč a vznikl jí nepřiměřený majetkový prospěch ve výši 0,46 Kč. Podle žalované inspektorát při výpočtu nesprávně zaokrouhloval, proto byla částka neoprávněně čerpané podpory o 3 haléře nižší. Dále měla žalobkyně do soudní úschovy složit v rámci bezhotovostního styku přesnou částku neoprávněně čerpané podpory, nikoliv zaokrouhlenou, proto částka 46 haléřů, o kterou složila do soudní úschovy méně, představuje nepřiměřený majetkový prospěch. Ve zbytku žalovaná prvostupňové rozhodnutí potvrdila.

II. Shrnutí argumentů obsažených v žalobě

3. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalované žalobu, v níž tvrdí, že před zahájením řízení o přestupku uplynula promlčecí (prekluzivní) lhůta podle § 29 písm. a) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“), neboť v daném případě se uplatní lhůta jednoletá, nikoliv tříletá. Aby se užila lhůta tříletá, musí být horní hranice sazby pokuty za příslušný přestupek v minimální výši 100 000 Kč v zákoně výslovně stanovená. Domnívá se, že je třeba vycházet z rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 7. 12. 2022, č. j. 54 Af 22/2020-83, a rozsudku Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 25. 9. 2020, č. j. 10 Afs 72/2020-76, nikoliv z rozsudku NSS ze dne 10. 12. 2021, č. j. 5 As 400/2020-49, který žalobkyně považuje za nesprávný. Ačkoliv je zřejmé, že jak za přestupek podle § 16 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, tak podle písm. b) téhož ustanovení hrozí pokuta vyšší než 100 000 Kč, zákon o přestupcích užívá v § 30 písm. b) formulaci „sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 kč“, nikoliv „sazbu pokuty vyšší než 100 000 Kč“. Závěry rozsudku č. j. 54 Af 22/2020-83 nejsou excesem, ale racionální úvahou. Pro aplikaci tříleté promlčecí lhůty nepostačí, že za přestupek hrozí pokuta vyšší než 100 000 Kč, ale zákon musí sazbu vyšší než 100 000 Kč výslovně stanovit. Jednoletá promlčecí lhůta v daném případě uplynula před zahájením přestupkového řízení.

4. Žalovaná nesprávně posoudila důsledky vrácení nepřiměřeného majetkového prospěchu dle § 14 odst. 3 zákona o cenách. Jde totiž o speciální úpravu účinné lítosti, v důsledku čehož zákon hledí na kontrolovanou osobu, jako by nikdy nepřiměřeného majetkového prospěchu nedosáhla. Na žalobkyni by mělo být pohlíženo jako na osobu, která se přestupku nedopustila. Správní orgány sice formálně konstatovaly, že nepřiměřený majetkový prospěch nevznikl, ale fakticky přičetly k tíži žalobkyně, že podporu v této výši neoprávněně přijala. Žalovaná měla použít analogicky ustanovení trestního zákoníku o účinné lítosti. Napadené rozhodnutí je rozporné, neboť na jednu stranu měla žalobkyně nepřiměřený majetkový prospěch pouze 0,46 Kč, ale zároveň měla neoprávněně odčerpat částku přesahující v souhrnu 30 mil. Kč.

5. Žalobkyně s odkazem na Zprávu o šetření Veřejného ochránce práv ze dne 7. 11. 2016, sp. zn. 2972/2016/VOP/DK (dále jen „Zpráva VOP“), namítá, že existuje správní praxe žalované, podle které bylo možné vyhnout se postupem podle § 14 odst. 3 zákona o cenách zcela sankci za přestupek. Tuto praxi však správní orgány v daném případě nerespektovaly, a porušily tak legitimní očekávání žalobkyně. Neobstojí argument, že Zpráva VOP se vyjadřuje pouze k hypotetické situaci. Žalovaná navíc nezaložila Zprávu VOP do spisu, ačkoliv z ní vycházela jako z podkladu pro vydání rozhodnutí, čímž způsobila nepřezkoumatelnost a nezákonnost napadeného rozhodnutí.

6. Správní orgány v případě žalobkyně také postupovaly v rozporu s rozhodovací praxí jiných územních inspektorátů Státní energetické inspekce, které v případech, kdy nevznikl nepřiměřený majetkový prospěch (či byl nižší než 1 000 Kč) buď žádné řízení nevedly, nebo uložily pouze velmi nízkou pokutu. Prvostupňový správní orgán postupoval v případě žalobkyně zjevně excesivně. Tomu nasvědčuje i skutečnost, že při jednání na ústředním inspektorátu dne 29. 6. 2022 ředitel sekce kontroly a správy žalované označil závažnost přestupku žalobkyně jako nízkou, čemuž bude odpovídat i výše pokuty. Žalovaná k těmto otázkám založila do spisu pouze tři rozhodnutí, avšak další dvě rozhodnutí územních inspektorátů navrhovaná žalobkyní k důkazu do spisu nezaložila. Tento postup ani řádně nezdůvodnila, což činí napadené rozhodnutím nepřezkoumatelným a nezákonným. Zdůvodnění irelevantnosti rozhodnutí, která jsou ve spise založena, pak žalobkyně považuje za rozporné s jejich obsahem, a tudíž rovněž nepřezkoumatelné. Pokud pak žalovaná uvedla, že jedno rozhodnutí nezakládá ustálenou rozhodovací praxi, je tento závěr nesprávný.

7. Zohledněním neoprávněně vyčerpané částky podpory jako přitěžující okolnosti správní orgány fakticky negovaly právní úpravu obsaženou v § 14 odst. 3 zákona o cenách. Žalovaná jako přitěžující okolnost zohlednila, že operátor trhu s neoprávněně čerpanými finančními prostředky nemohl disponovat, což se negativně promítlo na trhu s elektřinou z obnovitelných zdrojů, nevysvětlila, jak se to negativně projevilo na financování trhu s elektřinou.

8. Za závažné pochybení považuje žalobkyně skutečnost, že jí správní orgány přičetly k tíži i nečinnost operátora trhu, který požádal o vydání částek složených do soudní úschovy až v roce 2022. Prvostupňový správní orgán uložil pokutu ve výši 4 500 000 Kč také s ohledem na delší dobu trvání odčerpání podpory po její vrácení, za které považoval dobu až po vyplacení částek ze soudní úschovy. Žalovaná sice souhlasila, že žalobkyni bylo možné přičíst k tíži pouze období do okamžiku vrácení nepřiměřeného majetkového prospěchu, nicméně výši pokuty nijak nezměnila, aniž by zároveň zohlednila jiné přitěžující okolnosti, které prvostupňový správní orgán nevzal v úvahu. Totéž platí pro nesprávné zohlednění postavení žalobkyně k její tíži.

9. Z napadeného rozhodnutí (str. 14) vyplývá, že žalovaná provedla srovnání výročních zpráv žalobkyně s výročními zprávami jiných účastníků na trhu, aniž by příslušné zprávy založila do spisu a uvedla konkrétní skutečnosti, které z nich plynou. Napadené rozhodnutí je tak nepřezkoumatelné.

10. Žalovaná rozhodla o uložení pokuty za dva přestupky podle § 16 odst. 4 zákona o cenách s tím, že za období roku 2019 vznikl žalobkyni nedoplatek ve výši 0,46 Kč a za rok 2020 vznikl přeplatek ve výši 0,37 Kč. Při určování výše nepřiměřeného prospěchu však měla žalovaná nahlížet na období let 2019 a 2020 jako na jeden celek, a stanovit tedy výši nepřiměřeného majetkového prospěchu dohromady 0,09 Kč. Žalovaná však účelově rozdělila posuzované období a určila výši nepřiměřeného majetkového prospěchu nesprávně. Při zjištění nepřiměřeného majetkového prospěchu celkem ve výši 0,09 Kč mělo dojít k uložení pokuty pouze podle § 16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách, tedy do výše 1 mil. Kč. Správní orgány žalobkyni uložily pokutu ve výši 4,5 mil. Kč mimo zákonem stanovené rozmezí.

11. Kromě toho nesprávným postupem správních orgánů došlo k paradoxnímu důsledku, kdy správní orgány ukládají řádově vyšší pokutu, pokud pachatel vrátil celý nepřiměřený majetkový prospěch, zatímco pokud vrátil pouze jeho část, je pokuta výrazně nižší.

12. Z výše uvedených důvodů žalobkyně navrhla, aby soud rozhodnutí žalované zrušil.

III. Vyjádření žalované k žalobě

13. Ve vyjádření k žalobě žalovaná uvedla, že odkazovaný rozsudek Krajského soudu v Praze vůbec nereflektuje závěry NSS vyslovené v rozsudku č. j. 5 As 400/2020-49. Promlčecí doba je v daném případě tříletá, jelikož horní hranice sazby nemůže být pro dotčené přestupky nižší než 100 000 Kč. Obdobně věc posoudil také Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 28. 6. 2023, č. j. 31 A 22/2021-201.

14. Podle žalované došlo k porušení zákona a spáchání přestupku, i když neexistuje nepřiměřený majetkový prospěch. Zákon sankcionuje i případy, kdy nepřiměřený majetkový prospěch nevznikl, a to pokutou do výše 10 000 000 Kč. Podstata skutku spočívá v uplatnění a vykázání jiné podpory, než na jakou má výrobce elektřiny nárok.

15. Žalovaná dosud neřešila obdobný případ, proto nemohlo dojít k odchýlení od dosavadní rozhodovací praxe. Ze stanoviska ústředního ředitele vyplývá, že by se stěžovatel „mohl“ vyhnout správnímu trestu. Jde tedy o konstatování pouze možnosti bez konkretizace podmínek, za nichž se obviněná vyhne správnímu potrestání. Konkrétní výsledek se může lišit případ od případu. V daném případě žalovaná nerozhodovala na základě zmíněné Zprávy VOP, ta tedy nebyla podkladem pro vydání rozhodnutí, nadto je veřejně přístupná na webu Veřejného ochránce práv.

16. Žalovaná dále nesouhlasí, že by uložila pokutu přesahující horní hranici stanovenou zákonem, neboť uplatnila absorpční zásadu a žalobkyni uložila úhrnný trest za přestupek podle § 16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách.

17. V rozhodovací praxi žalovaná nenalezla případ obdobný nyní posuzovanému, neboť dosud vydaná rozhodnutí se týkala malovýrobců s menším objemem výroby elektrické energie, kteří neoprávněně odčerpal finanční prostředky v řádu stovek až maximálně několik tisíců korun. Naproti tomu společenská škodlivost jednání žalobkyně, která neoprávněně vyčerpala prostředky ve výši několik desítek milionů korun, je zásadně odlišná. Nejde o skutkově shodné případy, jestliže pochybení spočívalo v administrativním pochybení při vyplňování výkazů v systému operátora či uplatňování technologické vlastní spotřeby, zatímco žalobkyně uplatňovala nesprávnou výši podpory, která se odvíjela od uvedení výrobny do provozu v jiném roce.

18. Žalovaná s odkazem na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 8. 2023, č. j. 3 Af 16/2016-258, uvádí, že v daném případě se jedná o dva pokračující přestupky. Rozdělení přestupků na dvě období tak nebylo účelové.

19. V dalším žalovaná odkázala na napadené rozhodnutí a navrhla, aby soud žalobu zamítl.

IV. Posouzení věci

20. Žaloba byla podána včas [§ 72 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)], osobou k tomu oprávněnou (§ 65 odst. 1 s. ř. s.) a je přípustná (§ 65, § 68 a § 70 s. ř. s.).

21. Zdejší soud napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.) podle skutkového a právního stavu ke dni rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.) a bez nařízení jednání (v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s.).

22. Žaloba je důvodná.

23. Žalobkyně čerpala (mimo jiné) v letech 2019 a 2020 podporu na výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů (zelený bonus) ve FVE Žabčice, kterou nárokovala ve výši určené pro elektrárny uvedené do provozu v roce 2009. Správní orgány však dospěly k závěru, že FVE Žabčice byla uvedená do provozu až v roce 2010. Tyto závěry žalobkyně akceptovala, požádala OTE, a. s. o změnu data uvedení do provozu a vrátila částku podpory, která jí v této souvislosti neměla být vyplacena. Inspektorát následně žalobkyni uložil pokutu ve výši 4 500 000 Kč za přestupky spočívající v neoprávněném čerpání zeleného bonusu ve shora uvedených obdobích.

24. Krajský soud úvodem upozorňuje, že předmětem sporu není otázka, zda žalobkyně neoprávněně čerpala podporu na výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů v rozporu s cenovými rozhodnutími ERÚ. Žalobkyně však zpochybňuje, zda vůbec měla být postižena za přestupky, jestliže postupovala podle § 14 odst. 3 zákona o cenách a před zahájením kontroly sama vrátila neoprávněně přijaté finanční prostředky. Stejně tak tvrdí, že došlo k zániku odpovědnosti za přestupky z důvodu uplynutí promlčecí lhůty, a dále že správní orgány porušily její legitimní očekávání při ukládání pokuty a pokutu uložily mimo zákonnou sazbu.

25. Podle § 14 odst. 3 zákona o cenách [v]znikne-li při kontrole podezření, že kontrolovaná osoba získala nepřiměřený majetkový prospěch, který je možno vyčíslit, uvede jej kontrolní pracovník v protokolu o provedené cenové kontrole. Pro jeho vyčíslení není přípustná kompenzace kladných a záporných rozdílů mezi kontrolovanými druhy zboží. Získá-li prodávající nebo kupující nepřiměřený majetkový prospěch, který sám zjistí a prokáže, že byl bezodkladně před zahájením kontroly vrácen tomu, na jehož úkor byl získán, nezapočítává se do vyčíslení nepřiměřeného majetkového prospěchu uvedeného v protokolu.

26. Dle § 16 odst. 1 písm. c) téhož zákona se právnická osoba dopustí přestupku coby prodávající tím, že sjedná nebo požaduje cenu, jejíž výše nebo kalkulace není v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen podle § 6 odst.

1. Dle odst. 4 téhož ustanovení lze za přestupek uložit pokutu: b) ve výši jedno až pětinásobku nepřiměřeného majetkového prospěchu, jde-li vyčíslit, zjištěného za kontrolované období, nejvýše za dobu jeho posledních 3 let, nebo do 1 000 000 Kč, je-li výše nepřiměřeného majetkového prospěchu nižší než 1 000 000 Kč, jde-li o přestupek podle odstavce 1 písm. a) až f), odstavce 3 písm. a) nebo odstavce 2 písm. b); c) do 10 000 000 Kč, jestliže výši nepřiměřeného majetkového prospěchu nelze zjistit nebo nepřiměřený majetkový prospěch nevznikl, jde-li o přestupek podle odstavce 1 písm. a) až f), odstavce 3 písm. a) nebo odstavce 2 písm. b).

27. Odpovědnost za přestupek zaniká podle § 29 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích uplynutím promlčecí doby, která podle § 30 téhož zákona činí a) 1 rok, nebo b) 3 roky, jde-li o přestupek, za který zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 Kč. Dle § 31 odst. 1 zákona o přestupcích [p]romlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni spáchání přestupku; dnem spáchání přestupku se rozumí den, kdy došlo k ukončení jednání, kterým byl přestupek spáchán. Je-li znakem přestupku účinek, promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni, kdy takový účinek nastal. Promlčecí doba počíná podle odst. 2 písm. a) téhož ustanovení běžet u pokračujícího přestupku dnem následujícím po dni, kdy došlo k poslednímu dílčímu útoku, a dle § 32 odst. 2 písm. a) a b) téhož zákona se přerušuje oznámením o zahájení řízení o přestupku a vydáním rozhodnutí, jímž je obviněný uznán vinným. Její maximální délka činí 3 roky od spáchání přestupku, nebo 5 let pro přestupky, za které zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 Kč (§ 32 odst. 3 zákona o přestupcích).

28. Žalobkyně tvrdí, že pro uplatnění delší promlčecí lhůty (tedy tříleté, potažmo pětileté) musí zákon výslovně stanovit horní hranici sazby pokuty v částce alespoň 100 000 Kč a domnívá se, že tato podmínka není splněná, pokud tak zákon [zde § 16 odst. 4 písm. b) a c) zákona o cenách] neučiní stanovením konkrétní částky. S tím se však soud neztotožňuje.

29. K uvedené otázce již existuje ustálená judikatura NSS, přičemž překonala i žalobkyní odkazovaný rozsudek Krajského soudu v Praze, který NSS zrušil rozsudkem ze dne 24. 10. 2023, č. j. 2 As 303/2022-42. Stejně jako v rozsudku č. j. 5 As 400/2020-49 konstatoval, že pokud za přestupek hrozí pokuta s horní hranicí sazby minimálně 1 000 000 Kč, jako tomu je i v daném případě, pak se jedná o přestupek, který se promlčí ve lhůtě tříleté, byť konkrétní hranici horní sazby zákon výslovně nestanoví, ale určuje pouze způsob jejího výpočtu. V rozsudku ze dne 7. 6. 2024, č. j. 4 As 286/2023-36, se NSS vypořádal také se závěry odkazovaného rozsudku č. j. 10 Afs 72/2020-76. NSS uvedl: „Není však sporu o tom, že horní hranice pokuty podle § 16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách přesahuje hranici 100.000 Kč vyžadovanou § 30 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky. Stejně tak se nejeví problematickým ustanovení § 16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách, jedná-li se o nepřiměřený majetkový prospěch do výše 1.000.000 Kč, za nějž je možné uložit pokutu s horní hranici 1.000.000 Kč. Jestliže nepřiměřený majetkový prospěch přesahuje částku 1.000.000 Kč, je podle téhož ustanovení možné uložit pokutu ve výši jedno až pětinásobku takového prospěchu. Žalobkyně se domnívá, že takto vymezené rozpětí neumožňuje v kontextu citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 10 Afs 72/2020-76 aplikaci § 30 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky. Tento názor však Nejvyšší správní soud nesdílí. Z textu předmětného ustanovení jednoznačně vyplývá, že v případě přestupku, z něj pramení nepřiměřený majetkový prospěch převyšující hranici 1.000.000 Kč, je de facto stanovena spodní hranice výměry pokuty ve výši 1.000.001 Kč (jakožto jednonásobek nepřiměřeného majetkového prospěchu), přičemž horní hranice prakticky není limitována. Lze tedy bezpochyby dovodit, že horní hranice sazby pokuty přesahuje zákonem předpokládanou hranici 100.000 Kč, a proto je nutné na přestupek podle § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách uplatnit promlčecí dobu ve smyslu § 30 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky“. Vycházel také z obsahu důvodové zprávy k zákonu o cenách.

30. Podle krajského soudu shora citované závěry dostatečně vyvrací důvodnost žalobkyniny námitky a krajský soud se s nimi zcela ztotožňuje. Žalobkyně v žalobě neuvedla žádné argumenty, které by judikaturu NSS jakkoliv zpochybnily. Ačkoliv zákon užívá formulaci, která vyžaduje sazbu pokuty s horní hranicí sazby „alespoň 100 000 Kč“, i stanovení sazby pokuty „vyšší než 100 000 Kč“, odpovídá zákonnému požadavku. Zdejší soud neseznal, jak by měl žalobkyní prezentovaný důraz na přesnou zákonnou formulaci vyvrátit správnost judikatury NSS. Žaloba v této části není důvodná.

31. Co se týče tvrzené procesní vady, která má spočívat v tom, že žalovaný nezaložil do spisu Zprávu VOP, je třeba upozornit, že žalobkyně neuvádí, jakým způsobem ji měl postup žalované zkrátit na jejích právech. Krajský soud sice přisvědčuje, že pokud žalovaná hodnotila obsah zprávy, měla ji založit jako podklad pro vydání rozhodnutí do správního spisu. To, že z jejího obsahu vyvodila, že nemůže mít vliv na závěry učiněné inspektorátem, neznamená, že se nejedná o podklad, který měl být součástí správního spisu. Nicméně nejedná se o vadu, která by mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Obsah Zprávy VOP byl žalobkyni znám a zjevně s ní byla seznámena. Ostatně ji přiložila také k žalobě. Žalovaná tak nemohla svým postupem zkrátit žalobkyni na jejích právech a žalobkyně ani nic takového netvrdí.

32. Krajský soud sdílí názor žalované, že Zpráva VOP nemohla žalobkyni založit legitimní očekávání, že po vrácení nepřiměřeného majetkového prospěchu jí nebude uložená žádná pokuta, případně že pokuta bude v řádech tisíců korun. Aby se žalobkyně mohla dovolávat legitimního očekávání, muselo by se jí dostat konkrétního ujištění, jak bude v jejím případě postupováno, případně že nespáchala přestupek podle zákona o cenách (k podmínkám možnosti dovolávat se legitimního očekávání srov. např. rozsudky Soudního dvora EU ze dne 18. 7. 2007, ve věci C-213/06 P, bod 33, ze dne 16. 12. 2008, ve věci C-47/07 P, bod 81, ze dne 13. 3. 2008, ve spojených věcech C-383/06 až C-385/06, bod 56, ze dne 18. 12. 2014, ve věci C-599/13, bod 52, jakož i ze dne 16. 12. 2010 ve věci C-537/08 P, bod 63, či ze dne 20. 6. 2013 ve věci C-568/11, bod 56). Žádného takového ujištění se však žalobkyni nedostalo. Vyjádření ústředního ředitele Státní energetické inspekce zachycené ve Stanovisku VOP je obecné a hypotetické a nevyplývá z něj, že dobrovolným vrácením neoprávněně čerpaných finančních prostředků dojde vždy k zániku odpovědnosti za přestupek, případě že by existovala rozhodovací praxe, která by v takových případech upouštěla od postihu za spáchaný přestupek. Žalobkyni tak nesvědčí žádné legitimní očekávání, že jí neměla být uložena žádná pokuta za protiprávní jednání, kterého se dopustila. Totéž platí také pro údajné konstatování ředitele sekce kontroly a správy žalované, že přestupek žalobkyně není závažný. Ze správního spisu nevyplývá, že by žalobkyni bylo poskytnuto jakékoliv ujištění, přičemž žalobkyně svá tvrzení sama nijak nedoložila, a ani netvrdila, že by jí oprávněná úřední osoba sdělila konkrétní výši pokuty, která by jí měla být uložena. Posoudit všechny okolnosti rozhodné pro uložení pokuty přitom příslušelo inspektorátu v řízení o přestupku.

33. Žalobkyni nelze přisvědčit, že postup podle § 14 odst. 3 věty třetí zákona o cenách představuje zvláštní případ účinné lítosti. Z citovaného ustanovení vyplývá pouze to, že na osobu, která nepřiměřený majetkový prospěch včas vrátila, se hledí, jako by protiprávním jednáním žádný nepřiměřený majetkový prospěch nezískala. Nemá se na ni však hledět tak, jako by se nedopustila ani žádného protiprávního jednání. Jak správně uvedla žalovaná, znakem skutkové podstaty přestupku, kterého se žalobkyně dopustila, není existence nepřiměřeného majetkového prospěchu, nýbrž porušení cenové regulace. Zákon výslovně stanoví sazbu pokuty i pro případ, že nepřiměřený majetkový prospěch vůbec nevznikl (k tomu srov. rozsudek NSS ze dne 4. 7. 2018, č. j. 10 As 330/2017-75). Tím spíše tak lze uložit pokutu v případě, kdy vznikl, ale nemá se k němu přihlížet. Žalobkyně přitom nezpochybňuje, že v každém z kontrolovaných období let 2019 a 2020 odčerpala neoprávněně podporu ve výši přesahující 15 mil. korun. Mezi neoprávněné čerpání podpory a získání nepřiměřeného majetkového prospěchu však nelze klást rovnítko tak, jak to činí žalobkyně. Nejde o totožné pojmy. Závěry správních orgánů tudíž nejsou nijak rozporné.

34. Ani námitka porušení rozhodovací správní praxe není důvodná. Žalobkyně odkazuje za sdělení různých inspektorátů Státní energetické inspekce, podle kterých neevidují rozhodnutí, kdy by došlo k uložení pokuty v případě, že nevznikl nepřiměřený majetkový prospěch. To však neznamená, že by inspektoráty od ukládání pokut v případě spáchání přestupku bez vzniku nepřiměřeného majetkového prospěchu upouštěly a taková jednání nestíhaly. Znamená to, že takové případy jednoduše neevidují, tedy že takové přestupky ani neodhalily. Na to ostatně poukázala i žalovaná na str. 12 napadeného rozhodnutí, když upozornila, že nemá žádnou rozhodovací praxi k situacím, kdy nevznikl nepřiměřený majetkový prospěch. S konkrétními doloženými rozhodnutími, kterými došlo k uložení pokuty v řádech jednotek tisíců korun se žalovaná vypořádala a konkrétně v napadeném rozhodnutí vysvětlila, proč se nejedná o obdobné případy. Uvedla, že případy se týkaly malovýrobců, kteří neoprávněně odčerpali ze státního rozpočtu pouze několik set až několik tisíc korun. Pouze v jednom případě šlo o pokutu ukládanou podle § 16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách, ale zde šlo o administrativní pochybení, kde nevznikl žádný nepřiměřený majetkový prospěch (soud k tomu upřesňuje, že výrobce nesprávně zaměnil provozovaná zařízení při výkazu množství vyrobené elektřiny; obě výrobny však byly uvedeny do provozu ve stejném roce, a v konečném důsledku tudíž výrobce elektřiny celkově nenárokoval vyšší podporu). Žalovaná tedy správně upozornila, že pouze v jednom případě šlo o pokutu ukládanou podle téhož zákonného ustanovení.

35. Krajský soud přisvědčil argumentaci žalované, že odkazované případy nejsou srovnatelné s nyní posuzovanou věcí žalobkyně. Stejně tak je třeba přisvědčit, že jeden případ, kdy došlo k uložení pokuty podle § 16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách nemohl založit rozhodovací správní praxi, a tedy ani jakékoliv očekávání žalobkyně (srov. rozsudek NSS ze dne 16. 6. 2021, č. j. 6 As 265/2020‑30). Soud k tomu dodává, že každý přestupek a jeho závažnost je třeba posoudit individuálně. Žalobkyně hodnotí rozhodnutí inspektorátů pouze s ohledem na otázku vzniku nepřiměřeného majetkového prospěchu a jeho výši, ale pomíjí podstatu spáchaného přestupku. Jak krajský soud již uvedl, rozhodující pro posouzení daného přestupku je skutečnost, že žalobkyně neoprávněně čerpala podporu z veřejných zdrojů. Ta v daném případě přesáhla za jeden přestupek patnáct milionů korun. Aby se mohlo jednat o srovnatelné případy, musely by se podobat i z tohoto hlediska, nikoliv jen z hlediska vzniku nepřiměřeného majetkového prospěchu.

36. Žalobkyni je však třeba přisvědčit, že žalovaná bez bližšího vysvětlení neprovedla k důkazu dvě rozhodnutí územních inspektorátů, která žalobkyně v doplnění odvolání (v bodech 19 a 24) žádala provést k důkazu. Žalovaná tyto důkazní návrhy zcela pominula, a proto je povinna se s nimi v dalším řízení vypořádat. V návaznosti na to buď zdůvodní, proč je k důkazu neprovedla, nebo v souladu s jejich obsahem posoudí, zda shora uvedené závěry i nadále obstojí.

37. Soud se dále zabýval námitkou, podle které je uložená pokuta mimo zákonnou sazbu, neboť výše nepřiměřeného majetkového prospěchu se měla za obě posuzovaná období sečíst. Ani s touto argumentací se však soud neztotožnil. Aby byly správní orgány povinny sečíst výši nepřiměřeného majetkového prospěchu za obě období let 2019 a 2020 a určit zákonnou sazbu pokuty pro obě období společně, muselo by se jednat o jeden přestupek, nikoliv přestupky dva. Správní orgány posoudily protiprávní čerpání podpory jako dva pokračující přestupky a sečetly výši neoprávněně přijaté podpory, a následně také nepřiměřeného majetkového prospěchu, dohromady za všechny měsíce téhož kalendářního roku. Nikoliv však již dohromady za všechny měsíce let 2019 a 2020. Krajský soud se s ohledem na podstatu námitky žalobkyně zabýval otázkou, zda se v daném případě jedná o jediný pokračující přestupek za oba roky dohromady. Dospěl však k závěru, že nikoliv.

38. Rozdělení jednání žalobkyně na dva samostatné pokračující přestupky za každý kalendářní rok má totiž opodstatnění v hmotněprávní úpravě. Poskytování zeleného bonusu mělo každý rok svůj samostatný normativní režim. Jeho výše i podmínky se stanovovaly vždy na kalendářní rok dopředu podle § 6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb. Případnou změnu výběru způsobu podpory bylo možné podle § 4 odst. 3 téhož zákona učinit k 1. lednu následujícího kalendářního roku, a byla tedy navázána také na období kalendářního roku. Každý rok představuje samostatně regulované období, v němž se uplatní jiné cenové rozhodnutí ERÚ a případně i jiná sazba výše podpory, jak tomu bylo i v případě žalobkyně. Již z výroku prvostupňového rozhodnutí plyne, že v každém roce porušila žalobkyně jiné cenové rozhodnutí ERÚ a na základě toho měla čerpat a čerpala podporu v roce 2019 v rozdílné výši za kWh než v roce 2020. Lze tedy uzavřít, že žalovaná nerozdělila výši nepřiměřeného majetkového prospěchu za každý rok zvlášť účelově, nýbrž proto, že s ohledem na regulaci poskytování podpory (zeleného bonusu) se jednalo o dva samostatné přestupky. Jinými slovy měsíční vyúčtování a čerpání podpory v rámci téhož roku představuje jednotlivé dílčí útoky téhož pokračujícího přestupku, neboť jde o jednání porušující totéž cenové rozhodnutí, které je zahrnuté v tomtéž samostatně regulovaném období, v němž se uplatní stejná sazba podpory.

39. Krajský soud si je vědom, že lze jistě nalézt i argumentaci, která by naopak přes shora identifikované rozdíly poskytla oporu pro závěr, že jde stále o jeden pokračující přestupek (jednalo se o typově stejné jednání žalobkyně, která čerpala podporu na výrobu elektřiny v téže výrobně v nesprávné výši v důsledku nesprávného názoru na okamžik uvedení FVE Žabčice do provozu; tedy opakovaně z téhož důvodu čerpala vyšší podporu, než jaký byl její skutečný nárok plynoucí ze zákona a z cenové regulace). Nicméně soud nemohl při posuzování této otázky odhlédnout, že posouzení jednání napříč jednotlivými kalendářními roky jako jediného skutku má dopad nejen na otázku sčítání výše nepřiměřeného majetkového prospěchu, nýbrž také na otázku běhu prekluzivní (promlčecí) lhůty. Znamenalo by to, že by i za období v délce např. 10 let nepočala běžet promlčecí lhůta pro stíhání a potrestání takových přestupků, což by mělo jistě negativní dopad na právní jistotu příjemců podpory. Zároveň i sčítání výše nepřiměřeného majetkového prospěchu jde především k tíži pachatele přestupku, neboť sečtení částek za jednotlivé roky zpravidla povede k uložení přísnější sankce. Případ žalobkyně je specifický a lze předpokládat, že k důsledku, který nastal v napadeném případě (že po sečtení výše majetkového prospěchu by žalobkyně měla být paradoxně potrestána nižší sazbou pokuty), v praxi dojde spíše zřídka. Obecně by však výklad požadovaný žalobkyní byl v neprospěch pachatelů přestupků.

40. V neposlední řadě pak soud nemohl pominout ani judikaturu správních soudů, která již (byť toliko implicitně) potvrdila výklad zastávaný žalovanou, podle kterého dochází ke spáchání samostatného přestupku zvlášť za každý kalendářní rok. Při hodnocení prekluze odpovědnosti za přestupek totiž jak Městský soud v Praze v rozsudku odkazovaném žalovanou, tak NSS např. v již citovaném rozsudku ze dne 7. 6. 2024, č. j. 4 As 286/2023-36, posuzovaly běh promlčecí (prekluzivní) lhůty ve vztahu ke každému období kalendářního roku zvlášť, tedy za samostatně spáchané přestupky. S ohledem na vše shora uvedené tak krajský soud neshledal důvodu se od této judikatury odchýlit, jakkoliv v případě žalobkyně vedlo posouzení jejího jednání jako dvou samostatných přestupků k absurdnímu důsledku – za období, za které vrátila včas veškerý neoprávněně obdržený majetkový prospěch, má být přísněji potrestána než za období, za které vrátila částku o 46 haléřů nižší.

41. V návaznosti na posledně uvedené se krajský soud ztotožnil se žalobkyní, že žalovaná pochybila při posuzování přitěžujících okolností a určení výše pokuty.

42. V prvé řadě krajský soud uvádí, že při individualizaci trestu měla žalovaná zohlednit, že v případě žalobkyně zákonná úprava vedla k absurdním důsledkům, kdy přísněji postižitelné je jednání žalobkyně, které je méně společensky škodlivé než jednání, za které zákon stanoví nižší sazbu pokuty. Žalobkyně spáchala dva v zásadě totožné přestupky. Protože však při vrácení nepřiměřeného majetkového prospěchu nesprávně zaokrouhlovala vrácenou částku, měla být v konečném důsledku potrestána za každý z těchto přestupků dle jiného zákonného ustanovení. Paradoxně v případě, kdy vrátila celý nepřiměřený majetkový prospěch, zákon stanoví horní hranici sazby pokuty 10 mil. Kč, zatímco v případě, kdy v důsledku chybného zaokrouhlení celou částku neoprávněně čerpané podpory nevrátila, jí hrozila pokuta pouze do výše 1 mil. Kč. Takové důsledky však nelze bezvýhradně akceptovat. Jakkoliv by žalobkyně neměla těžit ze svého pochybení (tedy že jeden z přestupků žalovaná překvalifikovala na mírněji postižitelný proto, že žalobkyně nesprávně vrátila o 46 haléřů méně), žalovaná měla tyto okolnosti zohlednit v rámci individualizace trestu a pokutu přiměřeně snížit.

43. Žalobkyně žalované oprávněně vytýká, že nelze ponechat pokutu v původně uložené výši za situace, kdy inspektorát uložil konkrétní výši pokuty za dva přestupky, za které lze uložit pokutu až do výše 10 mil. Kč, zatímco podle žalované žalobkyně spáchala pouze jeden přestupek, za nějž lze uložit pokutu v této výši, a druhý přestupek, na nějž však zákon stanoví pokutu toliko do výše 1 mi. Kč. Tím spíše pak původně uložená pokuta nemůže obstát, jestliže žalovaná dospěla k závěru, že dvě z pěti přitěžujících okolností, které inspektorát přičetl k tíži žalobkyně (žalobkyně spáchala dva přestupky; veřejné prostředky byly odčerpány po dlouhou dobu; žalobkyně je odborně erudovaná v oblasti podnikání v energetickém odvětví; žalobkyně má mnoho zákazníků, které její pochybení ovlivnilo; neoprávněně odčerpala vysoké částky veřejné podpory), nemohou být žalobkyni přičteny k tíži. Nadto jednou z dalších přitěžujících okolností byla právě skutečnost, že žalobkyně spáchala přestupky dva. Pokud však žalovaná kvalifikovala jeden z těchto přestupků jako mírněji postižitelný, i tato skutečnost měla být zohledněna při posuzování výše uložené pokuty.

44. Zjednodušeně řečeno, po přehodnocení všech rozhodných skutečností, které ovlivnily výši uložené pokuty, tak, jak to učinila žalovaná v odvolacím řízení, již nemohla obstát pokuta uložená ve výši 4,5 mil. Kč. Žalovaná byla povinna zohlednit všechny skutečnosti, které posoudila odlišně od prvostupňového rozhodnutí, a nově určit odpovídající výši pokuty. Jestliže to neučinila, je její rozhodnutí nezákonné. Soud pro úplnost dodává, že právě kombinace všech shora uvedených skutečností jej vedla k závěru, že původně uložená pokuta nemohla obstát.

45. Pokud žalobkyně vytýká žalované, že na str. 14 napadeného rozhodnutí provedla srovnání výročních zpráv žalobkyně s výročními zprávami jiných účastníků trhu s obnovitelnou energií, aniž je založila do spisu, soud upozorňuje, že žalobkyně neuvedla, jak by se toto pochybení mělo promítnout do zákonnosti napadeného rozhodnutí. Žalovaná totiž v této části napadeného rozhodnutí uznala jako důvodnou námitku žalobkyně, že její odborná erudice jí nemůže být přičítána k tíži. Soud sice souhlasí, že pokud správní orgány konstatují, že s ohledem na srovnání výročních zpráv žalobkyně s výročními zprávami jiných účastníků trhu je žalobkyně jedním z nejvýznamnějších účastníků na trhu s obnovitelnou energií, měly by tato svá tvrzení konkretizovat alespoň označením subjektů, se kterými žalobkyni srovnávaly. Nejde však o vadu, která by mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Žalobkyně ani nezpochybňuje, že je významným účastníkem trhu s obnovitelnými energiemi (což ostatně soud považuje za notorietu), a proto je její námitka zcela bezpředmětná.

46. Soud nesdílí ani názor, že z rozhodnutí správních orgánů nevyplývá, jak se negativně promítlo na trhu s elektřinou z obnovitelných zdrojů, že žalobkyně neoprávněně vyčerpala vysokou částku podpory, se kterou operátor trhu nemohl disponovat. V napadeném rozhodnutí se jasně uvádí, že prostředky nebyly nějakou dobu k dispozici pro vyplácení podpory jiným výrobcům a že se jedná o finanční prostředky s návazností na tvorbu ceny za elektřinu. Soudu je tedy zřejmé, jak se neoprávněné čerpání vysoké částky finanční podpory projevilo na trhu s elektřinou, a proto shledal námitku jako nedůvodnou.

47. Konečně soud uvádí, že správní orgány nepochybily, pokud jako přitěžující okolnost zohlednily, že žalobkyně odčerpala neoprávněně (tedy kalkulovala nesprávně cenu elektřiny) vysokou částku veřejné podpory (za každý přestupek více než 15 mil. Kč). Jak už bylo uvedeno, nepřiměřený majetkový prospěch je jiným institutem než neoprávněné čerpání finančních prostředků ze státního rozpočtu, a nedošlo tudíž k vyprázdnění úpravy obsažené v § 14 odst. 3 zákona o cenách. Konkrétní výše neoprávněně vyčerpaných prostředků státního rozpočtu pak může být zohledněna jako polehčující, či naopak přitěžující okolnost, jak tomu bylo v nyní posuzovaném případě.

V. Závěr a náklady řízení

48. Z výše uvedených důvodů soud dle § 76 odst. 1 písm. a) a § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil rozhodnutí žalované pro částečnou nepřezkoumatelnost a nezákonnost a věc jí vrátil k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). V něm bude žalovaná vázána právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Bude se zabývat důkazními návrhy žalobkyně, které pominula, a určí znovu výši pokuty a v rámci toho zohlední všechny skutečnosti, které posoudila odlišně od prvostupňového rozhodnutí.

49. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl na základě § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

50. Žalobkyně dosáhla v řízení plného úspěchu, má proto právo na náhradu nákladů řízení vůči žalované. Odměna její advokátky a náhrada hotových výdajů byla stanovena podle § 35 odst. 2 s. ř. s. a vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném do 31. 12. 2024. V daném případě se jednalo o dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, žaloba) ve výši 2 x 3 100 Kč a dva režijní paušály ve výši 2 x 300 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d), § 13 odst. 1, 4 advokátního tarifu], tedy celkem 6 800 Kč. Advokátka doložila, že je plátcem daně z přidané hodnoty, proto soud přiznal žalobkyni i náhradu za daň z přidané hodnoty ve výši 21 % z částky 6 800 Kč, tedy 1 428 Kč. Žalobkyni dále přísluší náhrada za soudní poplatek zaplacený za žalobu ve výši 3 000 Kč. Celkem tedy byla žalobkyni vůči žalované přiznána náhrada nákladů ve výši 11 228 Kč. K jejímu zaplacení soud určil přiměřenou lhůtu.

Poučení

Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Brno 22. července 2026 Zuzana Bystřická v. r. předsedkyně senátu Shodu s prvopisem potvrzuje P. H.